粘凌燕

（中共煙臺(tái)市委黨校 山東 煙臺(tái) 264000）

基層治理的主要特點(diǎn)是具體性和直接性，主要目的一是在社會(huì)整體發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展方向確定的情況下，將宏觀的方針政策與具體實(shí)際結(jié)合，實(shí)現(xiàn)政策落地；二是著力解決人民群眾最直接的現(xiàn)實(shí)問題，實(shí)現(xiàn)人民權(quán)益。

一、基層治理現(xiàn)代化的時(shí)代意蘊(yùn)

我國幅員遼闊，自古以來區(qū)域多元化的地理環(huán)境，決定了我們的經(jīng)濟(jì)形態(tài)、文化體系和價(jià)值觀念也是多元的，而正是這種多元，使整個(gè)古代中國社會(huì)自秦朝統(tǒng)一以來形成了郡縣以上皇權(quán)管理與郡縣以下基層自治的二元治理格局。封建社會(huì)中自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下，家庭和宗族成為基本生活和生產(chǎn)單位。儒家傳統(tǒng)道德要求的“君為臣綱，父為子綱，夫?yàn)槠蘧V”及“仁、義、禮、智、信”滲透在“家訓(xùn)”與“族規(guī)”中，這種具有強(qiáng)大權(quán)威的意識(shí)形態(tài)最終形成了穩(wěn)定的內(nèi)生性秩序和自治力量。

中華人民共和國成立之初，為了鞏固人民民主專政政權(quán)，肅清敵對(duì)勢(shì)力，鼓勵(lì)人民群眾參與，各城市都陸續(xù)建立了性質(zhì)為基層群眾性自治組織的居民委員會(huì)。在農(nóng)村，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)民創(chuàng)立了“村民委員會(huì)”，主要解決農(nóng)村日常生活遇到的一些問題。1982年“居民委員會(huì)和村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織”寫進(jìn)憲法，成為我國社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐形式之一。

改革開放帶來的國有企業(yè)改制、政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，使許多“單位人”離開單位，處于單位管理之下的人員進(jìn)入社會(huì)。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來的人口流動(dòng)，使城市實(shí)際居住人口劇增?；鶎由鐣?huì)管理對(duì)象、內(nèi)容及規(guī)模發(fā)生了巨大變化，給基層政府及基層群眾自治組織在職責(zé)分工、人員編制及經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)等方面帶來巨大挑戰(zhàn)。在農(nóng)村，“空心化”已成為鄉(xiāng)村治理面臨的重要難題，制約了治理整體效率。社會(huì)結(jié)構(gòu)多樣化、利益群體多元化、價(jià)值觀念多元化給基層社會(huì)治理帶來了極大挑戰(zhàn)，表現(xiàn)就是基層治理碎片化、懸浮化、低組織化。基層政府對(duì)基層治理的政策支持、人力物力保障有限，民眾主動(dòng)參與基層社會(huì)治理事務(wù)動(dòng)力欠缺，自治組織職能發(fā)揮不足，社會(huì)組織整體發(fā)育不足，民眾有效參與基層社會(huì)治理的空間和渠道有限。

黨的十九屆四中全會(huì)指出，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。治理現(xiàn)代化，意味著治理主體的多元化。在當(dāng)代中國社會(huì)治理體制的現(xiàn)代化中，基層治理主體由基層黨組織、基層政府、基層社會(huì)力量和居民（村民）四部分組成。它們共同契合于黨的領(lǐng)導(dǎo)下國家與社會(huì)協(xié)調(diào)、居民（村民）自治良性互動(dòng)的結(jié)構(gòu)體系。從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”意味著多元主體協(xié)同共治，由“一元”到“多元”意味著政府不再是傳統(tǒng)管理模式之下的唯一治理主體。從政府包攬走向引導(dǎo)社會(huì)和公眾參與，提高治理過程的民主性和公共性。

二、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的創(chuàng)新與發(fā)展

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為我國重要的基層工作經(jīng)驗(yàn)，以其扎根于基層及自我總結(jié)與更新能力[1]，使其在不同歷史時(shí)期有著不同的解讀及相同的重要地位和意義。創(chuàng)新和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，是中國特色民主法治發(fā)展必須正視的課題。

1.組織化的公眾參與

現(xiàn)代社會(huì)治理理念要求公民在社會(huì)治理中發(fā)揮主體和積極作用，村民自治、居民自治早已經(jīng)確定為我國基層社會(huì)的基本治理模式。由于我國的權(quán)力本位、臣民文化等歷史文化傳統(tǒng)、長久以來行政權(quán)力的一元治理體制的影響，村民、居民社會(huì)治理參與意識(shí)不高，參與形式表面化，公共事務(wù)決策、監(jiān)督保障機(jī)制不完善。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”主要通過村民委員會(huì)、民間調(diào)解委員會(huì)等體制內(nèi)社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)社會(huì)不同群體零散式、片段化的利益訴求。各種利益訴求的博弈與均衡導(dǎo)致了公眾參與的分散化、無組織化，無法有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治與共治的目的。

社會(huì)治理過程中利益組織化程度不斷提升，決定了公眾參與的組織化程度也需相應(yīng)提高。多元主體協(xié)同共治離不開社會(huì)主體利益的組織化，組織化的公眾參與有利于整合多元力量和資源，融通基層政府、自治組織、社會(huì)組織和居民（村民）之間的利益互動(dòng)機(jī)制，通過社會(huì)公眾相對(duì)穩(wěn)定、集中持續(xù)的利益訴求，實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)、交涉和協(xié)商過程更為有效，緩沖行政權(quán)力與自治權(quán)利之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)真正意義上的社會(huì)共治與自治。

2.政府與社會(huì)合作共治

當(dāng)前，我國的政府是社會(huì)各種利益的輸出點(diǎn)，政府尤其是基層政府承擔(dān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)人民各項(xiàng)權(quán)益的巨大壓力。社會(huì)治理現(xiàn)代化的核心目標(biāo)在于解決政府、社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，明確不同主體的角色與作用及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制；解決公民“有序參與”問題，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的平衡與統(tǒng)一。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”依靠群眾，采取協(xié)商協(xié)調(diào)的方式解決矛盾沖突，顯示出現(xiàn)代治理理念要求的“共治”因素。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于培育壯大社會(huì)力量，我國基層治理現(xiàn)代化的推進(jìn)過程就是通過國家動(dòng)員發(fā)展壯大社會(huì)力量的過程。壯大社會(huì)力量必須增強(qiáng)社會(huì)活力，豐富和擴(kuò)張“社會(huì)空間”?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”將村民群體納入治理體系，使政府管理與基層自治形成合力；廣泛動(dòng)員和組織群眾，使利益博弈和利益權(quán)衡趨于成熟和理性。承認(rèn)利益多樣性，尊重多元訴求表達(dá)，努力滿足不同需要，在多元文化基礎(chǔ)上，構(gòu)建多元、多層次現(xiàn)代社會(huì)治理體系。[2]

3.“三治融合”的治理格局

存續(xù)于中國古代封建社會(huì)的基層自治與治理現(xiàn)代化要求的自治完全不同；前者建立在森嚴(yán)等級(jí)制度與“三綱五?！钡姆饨▊惱淼幕A(chǔ)上，后者以平等、參與、協(xié)商為基礎(chǔ)。隨著政府職能逐漸淡出社會(huì)治理層面，民眾參與社會(huì)治理的事務(wù)越來越多，公民、法人及其他組織等平等主體通過有效溝通，由此而得的議事結(jié)果，可以最大限度地聽取社會(huì)意愿。理性的表達(dá)、平等合作的治理，是社會(huì)治理的應(yīng)有之義。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的矛盾化解功能適用不當(dāng)、把化解矛盾工作的要求精細(xì)化，容易造成過度重視維穩(wěn)、信訪考核過度，導(dǎo)致群眾迷信“上訪”的結(jié)果?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”通過“新鄉(xiāng)賢”的權(quán)威、鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)群眾矛盾居中調(diào)解，法治滲透不足，容易出現(xiàn)矛盾反復(fù)、定紛止?fàn)幉粔蚬葐栴}，僅憑經(jīng)驗(yàn)、精英和社會(huì)規(guī)范來調(diào)解社會(huì)矛盾的做法正在遭遇各種挑戰(zhàn)。在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”推廣中必須發(fā)揮法治的主導(dǎo)作用，政府依法運(yùn)行權(quán)力、調(diào)處利益與人民群眾的理性維權(quán)缺一不可。社會(huì)只有遵循法治和程序的有序參與，才能監(jiān)督和規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行，基層治理的法治模式才能得到真正落實(shí)。

中國古代社會(huì)，道德具有治理國家的法律效應(yīng)，法律是道德和意識(shí)形態(tài)的體現(xiàn)。隨著“三綱五?！钡热寮覀鹘y(tǒng)的消失，傳統(tǒng)基層社會(huì)人與人之間的“團(tuán)結(jié)力”和“向心力”受到挑戰(zhàn)。新時(shí)代我們所要求的“以德治國”是通過道德來約束人們的內(nèi)心和行為，從而形成穩(wěn)定的社會(huì)秩序，為法治國家建立堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。同時(shí)通過發(fā)揮道德的引領(lǐng)作用，可以凝聚廣大群眾的道德共識(shí)，為合作共治贏得情感支持。

三、以新時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的產(chǎn)生和發(fā)展體現(xiàn)了中國特色社會(huì)主義制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，集中反映了我們黨執(zhí)政理念和治國理政方式的深刻哲理，是中國千百年治理智慧的寶貴財(cái)富，對(duì)于實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，有著諸多的啟示和借鑒作用。我們必須取其精華、去其糟粕。

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能

中國共產(chǎn)黨的階級(jí)屬性和執(zhí)政立場(chǎng)決定了其在協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾、解決社會(huì)沖突過程中可以整合社會(huì)力量，彌合人與人之間物質(zhì)環(huán)境、價(jià)值觀念方面的差異?；鶎狱h組織是真正實(shí)現(xiàn)中國特色基層社會(huì)治理和實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和諧的中流砥柱。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以黨建推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化，是中國特色社會(huì)治理與西方社會(huì)公民治理的不同之處，也是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。習(xí)近平指出：“我們黨的一大優(yōu)勢(shì)是有嚴(yán)密的組織體系，一直延伸到社會(huì)基層。黨的基層組織和基層干部工作在群眾中間，他們是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、做好群眾工作最基本、最直接、最有效的力量，是我們黨執(zhí)政為民最為重要的組織基礎(chǔ)?！盵3]

隨著社會(huì)治理現(xiàn)代化的逐步推進(jìn)，單純的行政命令無法將社會(huì)多元主體整合到一起，而基層黨組織正好可以發(fā)揮其統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和整合的作用?；鶎狱h組織通過發(fā)揮政治化治理任務(wù)和目標(biāo)管理責(zé)任制的整合作用，解決公共治理難題；整合社會(huì)資源、吸納社會(huì)參與，解決行政權(quán)力的合法性困境，部分消解政府科層組織在基層治理中面對(duì)的問題，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的良性互動(dòng)，提升治理績(jī)效。尤其是在街鎮(zhèn)層面，基層黨建能夠協(xié)調(diào)轄區(qū)意志，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給的制度化整合，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源整合和吸納參與等方面發(fā)揮重要作用。

2.以“三治融合”破解基層社會(huì)治理之困

“三治融合”是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在新時(shí)代的新體現(xiàn)，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的創(chuàng)新發(fā)展和依靠群眾進(jìn)行社會(huì)基層治理創(chuàng)新的新思路。社會(huì)治理最關(guān)鍵的問題是處理好市場(chǎng)、社會(huì)與政府的關(guān)系?；鶎由鐣?huì)治理中的自治、法治與德治有很強(qiáng)的特殊性，必須在特定區(qū)域背景下因地制宜地探索治理模式。

發(fā)揮政府作為“三治”建設(shè)助推者和促進(jìn)者的作用。我國的社會(huì)自治屬于政府主導(dǎo)型自治。我國社會(huì)主體的自治是在政府簡(jiǎn)政放權(quán)基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)的政府與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)。政府治理能力水平越高，“留給”基層的社會(huì)矛盾和沖突就越少，越能對(duì)基層自治提供指導(dǎo)作用，二者的“互動(dòng)”就越緊密，社會(huì)治理的有效性就越高?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”鼓勵(lì)自主治理，借助社會(huì)自治力量以降低政府治理成本。在鄉(xiāng)村，借助鄉(xiāng)村振興大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作組織，鼓勵(lì)村民積極參與經(jīng)濟(jì)合作和公共事務(wù)決策監(jiān)督；在城市社區(qū)，要科學(xué)界定與規(guī)范街道辦事處的職能，加快公共服務(wù)職能的歸位，積極構(gòu)建大社區(qū)，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)政府治理和大社區(qū)自治的銜接與互動(dòng)。

政府在道德建設(shè)應(yīng)有所退出，把原來政府的事變成群眾“自治”和民間設(shè)獎(jiǎng)協(xié)會(huì)依“法”治理，形成了良好的社會(huì)氛圍。鼓勵(lì)民眾參與各種道德問題的討論，讓民眾在討論中形成道德共識(shí)和輿論壓力[4]，將道德轉(zhuǎn)化為制約權(quán)力的方式，促使正氣得以弘揚(yáng)。發(fā)掘社區(qū)的能人，動(dòng)員鼓勵(lì)他們參與社區(qū)自治，成立業(yè)委會(huì)。在農(nóng)村，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶，激發(fā)新鄉(xiāng)賢參與故鄉(xiāng)建設(shè)的熱情，發(fā)揮他們?cè)跊Q策咨詢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的重要作用；利用其廣泛而良好的群眾基礎(chǔ)，在公共事務(wù)管理、矛盾化解、道德引領(lǐng)等方面的廣泛的動(dòng)員力。

3.豐富完善共建共治共享的保障機(jī)制

更新立法理念，構(gòu)建中央立法、地方立法、社會(huì)規(guī)范的三層治理制度體系。[5]充分認(rèn)識(shí)非正式規(guī)范和民間法的重要性，注重法治統(tǒng)一性的前提下，關(guān)注自治主體的差異性，是自治、法治與德治能否相互融合的關(guān)鍵，也是讓治理現(xiàn)代化進(jìn)程充分激活基層社會(huì)治理活力的關(guān)鍵。將村規(guī)民約、社團(tuán)章程和習(xí)慣等非正式法源納入國家法治框架，并且發(fā)揮其應(yīng)有的作用，可以提高村民（居民）守法積極性，有利于發(fā)揮其塑造社會(huì)風(fēng)氣、教化主體行為等方面的作用。

基層政府權(quán)威治理模式的轉(zhuǎn)型。科層制代表著高效率的行政管理。隨著社會(huì)發(fā)展，科層治理的碎片化、封閉性和單中心困境凸顯，社會(huì)治理依靠政府單方面財(cái)力物力投入，不僅造成政府的不堪重負(fù)，也極大地降低了社會(huì)治理效率和政府的公信力。以建立服務(wù)型的基層政府為目標(biāo)，基層政府需要解決的問題是管理成本過高、管理事務(wù)繁雜，行政效率有限；接下來要解決街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為區(qū)（縣）政府的派出機(jī)構(gòu)與區(qū)（縣）政府及居委會(huì)（村委會(huì)）的管理關(guān)系職責(zé)不清問題。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國行政權(quán)力體系的最末端，直接面對(duì)人民群眾，需要解決各種矛盾糾紛和社會(huì)問題，其中許多問題并非是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層能解決的，“市域”社會(huì)治理現(xiàn)代化，統(tǒng)籌市域范圍謀劃社會(huì)治理不失為一個(gè)更為優(yōu)越的對(duì)策。地方政府應(yīng)該注重公共性、服務(wù)性，厘清政府管理與社會(huì)治理之間的“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”關(guān)系，為基層社會(huì)治理提供必要的引導(dǎo)和服務(wù)。保證具有地域特色和持續(xù)穩(wěn)定的制度供給，實(shí)現(xiàn)治理的有效性。