令狐克鴻

(貴陽市森林資源管理站，貴州 貴陽 550002)

1 引言

森林公園是指森林景觀優(yōu)美，自然景觀和人文景觀集中，具有一定規(guī)模和質(zhì)量的森林風(fēng)景資源和環(huán)境條件，可以開展森林旅游，并按法定程序申報批準(zhǔn)的森林地域[1,2]。森林公園是保護森林風(fēng)景資源及生物多樣性的重要陣地，是弘揚森林生態(tài)文化的重要平臺，是開展森林旅游的重要載體[3]。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》，要求到 2025 年，完成自然保護地整合歸并優(yōu)化，初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系[4]。森林公園的發(fā)展有效地促進了自然保護事業(yè)的發(fā)展，成為人們回歸自然、親近自然與戶外休閑旅游的理想場所，受到越來越多的關(guān)注和游客們的喜愛[5]。貴陽市位于貴州省中部，地處云貴高原的東斜坡上，跨長江流域烏江水系與珠江流域紅水河水系，生態(tài)區(qū)位極為重要，生態(tài)環(huán)境良好但較為脆弱，全市森林公園多數(shù)依托良好的森林風(fēng)景資源建立。森林公園作為自然保護地中自然公園的重要組成部分，對其現(xiàn)狀和在建設(shè)管理中存在的相關(guān)問題進行調(diào)查研究，旨在提高貴陽市森林公園管理水平，以期使森林公園實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2 貴陽市森林公園概況

2.1 森林公園基本情況

根據(jù)貴州省林業(yè)局提供的自然保護地數(shù)據(jù)，截至2019年12月底，貴陽市已批建森林公園11處，總面積16347.69 hm2，占全市國土面積的2.08%，占全市自然保護地面積的11.79%。其中，國家級森林公園1處，面積1294.21 hm2，占全市自然保護地面積的0.93%；省級森林公園10處，面積15053.48 hm2，占全市自然保護地面積的10.85%。森林公園分布較均衡，全市10個區(qū)(市、縣)均有森林公園分布，其中烏當(dāng)區(qū)分布最多，有森林公園3處。全市森林公園中面積最大的是息烽溫泉省級森林公園，面積為3554.35 hm2；面積最小的是貴陽市登高云山省級森林公園，面積為284.4 hm2。

2.2 森林公園主要保護對象

貴陽市森林公園保護對象類型豐富多樣，包括森林、草地、竹類、古銀杏樹群、巖溶天然植被、喀斯特峰叢、溶洞瀑布等自然生態(tài)景觀，以及包括水庫、湖泊、古驛道、地母洞歷史文化遺跡、民俗文化、佛教文化、革命教育基地等水域風(fēng)光和地文景觀。

2.3 森林公園建設(shè)歷史沿革

1993年5月，原貴州省林業(yè)廳批準(zhǔn)建立貴州云關(guān)山省級森林公園；1994年8月，原貴州省林業(yè)廳批準(zhǔn)建立息烽溫泉省級森林公園；1997年5月，原貴州省林業(yè)廳批準(zhǔn)建立貴陽長坡嶺森林公園(省級)，2001年11月，原國家林業(yè)局批準(zhǔn)貴陽長坡嶺森林公園升級為國家級森林公園；2001年1月，原貴州省林業(yè)廳批準(zhǔn)建立貴陽市鹿沖關(guān)省級森林公園；2001年7月，原貴州省林業(yè)廳批準(zhǔn)建立貴州景陽省級森林公園；2005年11月，原貴陽市林業(yè)綠化局批準(zhǔn)建立開陽縣二重山森林公園(縣級)，2016年8月，原貴州省林業(yè)廳批復(fù)開陽縣二重山森林公園升級為省級森林公園；2010年12月，原貴州省林業(yè)廳批準(zhǔn)建立烏當(dāng)區(qū)盤龍山省級森林公園；2016年8月，原貴州省林業(yè)廳批復(fù)建立貴陽市登高云山省級森林公園、清鎮(zhèn)市黔中竹海省級森林公園、烏當(dāng)區(qū)羊昌黃連省級森林公園、開陽縣云頂山省級森林公園。全市11處森林公園中，除烏當(dāng)區(qū)羊昌黃連省級森林公園和息烽溫泉省級森林公園外，其余9處森林公園均是依托國有林場的基本上建立的。

2.4 森林公園管理現(xiàn)狀

貴陽市11處森林公園中，由省級林業(yè)主管部門管理的森林公園有兩處，即貴州云關(guān)山省級森林公園和貴州景陽省級森林公園；由市級林業(yè)主管部門管理的森林公園有3處，即貴陽長坡嶺國家森林公園、貴陽市鹿沖關(guān)省級森林公園和貴陽市登高云山省級森林公園，其余6處森林公園均由各區(qū)縣林業(yè)主管部門進行管理。

2.5 森林公園主要建設(shè)成效

(1)生態(tài)知識得到有效傳播。森林公園是貴陽市自然保護地的一種重要類型，依托良好的森林風(fēng)景資源、豐富的物種資源為人們了解森林、認(rèn)識生態(tài)、探索自然提供了良好的場所和條件，已成為建設(shè)生態(tài)文明，弘揚和傳播生態(tài)文化的重要載體。如貴陽市登高云山省級森林公園和貴陽長坡嶺國家森林公園等在科普宣教和森林體驗方面取得了顯著成效。

(2)綜合效益得到持續(xù)發(fā)揮。在全市林業(yè)主管部門共同推動下，貴陽市森林公園在建設(shè)過程中生態(tài)效益得到有效發(fā)揮，經(jīng)濟效益逐步顯現(xiàn)，社會效益持續(xù)攀升。如貴陽市鹿沖關(guān)省級森林公園、開陽縣云頂山省級森林公園已成為全省建設(shè)多彩貴州的重要力量和實現(xiàn)森林覆蓋率穩(wěn)定增長的重要保障。

(3)居民休閑得到更多選擇。以貴陽長坡嶺國家森林公園、貴陽市登高云山省級森林公園等為代表的森林公園由于位于市區(qū)周邊或近郊，區(qū)位優(yōu)勢明顯、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較完善、游覽條件相對便利，已日益成為市民休閑出行的首選。

3 存在的問題

3.1 管理機構(gòu)不健全和專業(yè)人才缺乏

貴陽市11處森林公園均尚未設(shè)立專門的管理機構(gòu)和落實人員編制，其中9處是在國有林場加掛森林公園牌子實行“一套人馬，兩塊牌子”進行管理，2處無管理機構(gòu)和人員，為“代管”狀態(tài)，導(dǎo)致森林公園得不到有效管理和良好發(fā)展。森林公園管理專業(yè)人才缺乏，從事森林公園建設(shè)管理的大多是林業(yè)相關(guān)專業(yè)人員，對森林公園建設(shè)、管理和發(fā)展等方面存在觀念落后、市場分析不足、服務(wù)水平不高等問題，限制了森林公園的長遠發(fā)展。

3.2 公共基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱

由于區(qū)位、資源、資金以及森林公園建設(shè)起步較晚等原因，部分森林公園公共基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，建設(shè)不夠完善。全市未進行開發(fā)建設(shè)或開發(fā)建設(shè)程度較低的森林公園有6處，占全市總數(shù)的1/2以上。因多數(shù)森林公園沒有獨立經(jīng)費預(yù)算，投入資金不能保障其保護、運行和管理需要，森林旅游設(shè)施、生態(tài)文化教育、硬件、軟件等方面建設(shè)相對滯后。

3.3 與其它自然保護地交叉重疊較多

森林公園與其他自然保護地交叉重疊較多，全市有2處森林公園與3處其它自然保護地交叉重疊，全部與風(fēng)景名勝區(qū)重疊，重疊面積3136.92 hm2，占全市森林公園總面積19.19%。

3.4 建設(shè)發(fā)展缺乏有效規(guī)劃

部分森林公園建設(shè)和管理中，對總體規(guī)劃的重要性認(rèn)識不足，對強化總體規(guī)劃權(quán)威性方面重視不夠。有的森林公園未做總規(guī)或總規(guī)不合理未獲得批復(fù)，既未實施建設(shè)也未進行有效管理，僅有一紙批文，如清鎮(zhèn)市黔中竹海省級森林公園和烏當(dāng)區(qū)羊昌黃連省級森林公園等。部分森林公園因規(guī)劃不合理，無法正常指導(dǎo)森林公園建設(shè)和管理良性發(fā)展。全市森林公園的總體規(guī)劃編制和實施情況不容樂觀，除貴陽市登高云山省級森林公園外，其余森林公園均需編制或修編總體規(guī)劃。

3.5 歷史遺留問題較多

一是森林公園內(nèi)普遍存在村寨、基本農(nóng)田、耕地、人工商品林等，森林公園范圍和當(dāng)?shù)卮迕竦母?、山林、居民住房相互交錯，管理難度大；二是森林公園內(nèi)原住民較多，生產(chǎn)生活對自然資源依賴度高，直接干擾破壞生態(tài)環(huán)境；三是部分森林公園內(nèi)存在合法礦權(quán)，森林公園的生態(tài)保護和礦產(chǎn)的開發(fā)利用協(xié)調(diào)難度大，如開陽縣二重山省級森林公園；四是部分森林公園內(nèi)存在道路、水庫等民生設(shè)施或扶貧、農(nóng)業(yè)發(fā)展等公益性項目，森林公園與地方民生發(fā)展矛盾較大；五是部分森林公園內(nèi)存在土地權(quán)屬糾紛，村民或集體持有的20世紀(jì)80年代初林業(yè)三定時單方面填記的山林權(quán)證與森林公園存在爭議，如開陽縣二重山、貴州景陽省級森林公園等。

4 對策建議

4.1 完善管理體制

為進一步提升管理效能，建議加強森林公園管理機構(gòu)建設(shè)，配齊人員編制，使人員隊伍向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“一個森林公園、一套機構(gòu)、一塊牌子”，不斷擴大和完善公園管理能力。明確森林公園管理機構(gòu)性質(zhì)、職責(zé)、管理權(quán)限，避免出現(xiàn)代管、劃而不管現(xiàn)象。將森林公園發(fā)展納入地方國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃和地方生態(tài)文明建設(shè)的考核指標(biāo)，增強地方政府建設(shè)森林公園的積極性。

4.2 科學(xué)設(shè)置規(guī)劃

根據(jù)貴陽市森林公園生態(tài)系統(tǒng)特點和保護價值，打破因部門設(shè)置、資源分類、行政區(qū)劃等因素，按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念對森林公園進行科學(xué)設(shè)置。強化森林公園總體規(guī)劃權(quán)威性和指導(dǎo)性，綜合考慮資源稟賦、利用條件、功能成效等因素，堅持“先規(guī)劃后建設(shè)、沒有規(guī)劃不能建設(shè)”的原則，認(rèn)真做好森林公園建設(shè)總體規(guī)劃編制工作[3]。

4.3 加大資金投入

建議各級政府將森林公園建設(shè)、管護經(jīng)費列入地方財政預(yù)算，保障基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護與建設(shè)和后期養(yǎng)護管理的資金投入，加大對森林公園生態(tài)教育和生態(tài)修復(fù)等公益性設(shè)施建設(shè)的投入。拓寬投資渠道，采取合資、合作、獨資股份等方式，多渠道、多層次、多形式籌集資金投入公園建設(shè)，力爭改善森林公園公共基礎(chǔ)設(shè)施條件。

4.4 做好整合優(yōu)化

以自然保護地整合優(yōu)化工作為契機，對森林公園成立時范圍邊界區(qū)劃隨意、不規(guī)范、園內(nèi)居民點或耕地較多、與采礦區(qū)重疊等情況，管理較為困難的森林公園，建議依法依規(guī)對森林公園范圍進行優(yōu)化調(diào)整，解決好森林公園與其它自然保護地交叉重疊等歷史遺留問題。在優(yōu)化調(diào)整時，要充分論證調(diào)進和調(diào)出區(qū)域森林風(fēng)景資源情況，以確保森林公園資源品質(zhì)。

4.5 預(yù)防化解矛盾

建議邀請專家學(xué)者科學(xué)評估森林公園內(nèi)土地、原住民、工礦點、民生項目等對生態(tài)環(huán)境的影響，明確分類處置和管理要求，采取完善規(guī)劃、調(diào)整范圍、強化監(jiān)管等方式妥善處理歷史遺留問題[6]；森林公園規(guī)劃建設(shè)要充分征求各部門及各利益相關(guān)者的需求和建議，從總體規(guī)劃到具體地塊要充分與生態(tài)保護紅線及國土空間規(guī)劃等進行銜接，有效預(yù)防新問題的產(chǎn)生。

4.6 做好引導(dǎo)宣傳

森林公園以自然公園的形式納入自然保護地體系后，各地對發(fā)展森林公園積極性不高。建議林業(yè)主管部門及社會媒體做好引導(dǎo)宣傳，加大森林公園在喚起公眾生態(tài)意識等方面的宣傳力度，提高森林公園社會的知曉度，通過良好的經(jīng)營、管理和建設(shè)換取社會的認(rèn)可，讓地方政府認(rèn)識到森林公園的價值所在，增強地方政府建設(shè)發(fā)展森林公園的積極性。