鮑華飛

（黔西南州宏升資本營(yíng)運(yùn)有限責(zé)任公司，貴州 興義 562400）

一、地方政府融資平臺(tái)公司發(fā)展歷程

地方政府融資平臺(tái)是地方政府為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而創(chuàng)新建立起來(lái)的政府投融資方式，通常是由政府通過(guò)注入資金、劃撥土地和其他資產(chǎn)成立的一個(gè)以融資為目的特殊經(jīng)營(yíng)實(shí)體。其發(fā)展過(guò)程經(jīng)歷了以下幾階段：

（一）94年分稅制改革后，因地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，為地方融資平臺(tái)產(chǎn)生提供了相關(guān)環(huán)境，在這一階段融資平臺(tái)開(kāi)始在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮作用。

（二）98年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，國(guó)家為保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、擴(kuò)大投資，實(shí)行積極的財(cái)政政策，開(kāi)始出現(xiàn)大量的地方政府融資平臺(tái)。

（三）2008年，隨著世界金融危機(jī)的到來(lái)，在擴(kuò)內(nèi)需，保增長(zhǎng)加大地方建基礎(chǔ)設(shè)施投入的主導(dǎo)思想指引下，國(guó)家出臺(tái)了4萬(wàn)億財(cái)政資金刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策，中央財(cái)政投入1.18萬(wàn)億，地方政府配套2.82萬(wàn)億，當(dāng)年地方財(cái)政收入加起來(lái)也就是2.77萬(wàn)億元，地方政府為配套中央的投資，地方融資平臺(tái)公司在各省、市、區(qū)及地方基層紛紛涌現(xiàn)，融資平臺(tái)得到了空前發(fā)展。

（四）2012年之后，中央職能部門(mén)加強(qiáng)了監(jiān)管，貸款收緊。地方政府通過(guò)其他的融資渠道進(jìn)行債務(wù)展期和投資，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大，并發(fā)生多起的信用違約事件。

地方融資平臺(tái)的快速發(fā)展導(dǎo)致地方債務(wù)地?cái)U(kuò)張式增長(zhǎng)，形成重大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部分別于2010年、2012出臺(tái)文件要求各級(jí)地方政府積極清理融資平臺(tái)公司、合規(guī)融資，進(jìn)一步防范好地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)形成原因

融資平臺(tái)公司在為地方政府取得經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展所需資金同時(shí)，也不斷積聚債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。具體情形如下：

（一）融資形成政府直接債務(wù)

直接債務(wù)是指納入地方政府債務(wù)系統(tǒng)的債務(wù)，主要是以融資平臺(tái)公司為主體融資后轉(zhuǎn)貸給政府用于項(xiàng)目建設(shè)形成債務(wù)。時(shí)間節(jié)點(diǎn)上應(yīng)該是2014年12月31日前，平臺(tái)公司為政府融資形成的債務(wù)納入政府債務(wù)系統(tǒng)。

隨著（國(guó)發(fā)（2014）43號(hào)）文件的出臺(tái)，明確了融資平臺(tái)公司要將政府融資職能剝離出來(lái)，新增融資不能增加政府債務(wù)，也不能以財(cái)政收入作為融資項(xiàng)目的償債資金來(lái)源，地方政府不能為平臺(tái)新增債務(wù)提供任何形式的擔(dān)保。隨后，國(guó)家在2014年底對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行清理甄別，對(duì)地方政府的債務(wù)范圍進(jìn)行界定，并與融資平臺(tái)公司債務(wù)劃清界限，即從2015年開(kāi)始，平臺(tái)公司新增債務(wù)不得納入政府債務(wù)。

（二）平臺(tái)公司融資形成政府隱性債務(wù)

平臺(tái)隱性債務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為政府性投資項(xiàng)目發(fā)生的，且政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)。時(shí)間認(rèn)定上，大部分地區(qū)為2015年1月初-2018年8月底新增的債務(wù)，小部分地區(qū)為2015年1月初-2017年7月14日新增的債務(wù)。隨著國(guó)家金融工作會(huì)議召開(kāi)，要求嚴(yán)管地方政府增加債務(wù)，實(shí)行責(zé)任倒查，終身問(wèn)責(zé)，因此部分地區(qū)沒(méi)有統(tǒng)計(jì)2017年7月14日之后的債務(wù)。預(yù)算新規(guī)實(shí)施后，明確規(guī)定了政府及其所屬部門(mén)除發(fā)行地方政府債券外不得以任何方式對(duì)外舉債，且不得提供任何形式的擔(dān)保，法律另有規(guī)定的除外。在2015年以后地方政府通過(guò)平臺(tái)公司舉借的債務(wù)，嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)都界定為隱性債務(wù)。

（三）融資平臺(tái)公司自營(yíng)項(xiàng)目形成債務(wù)

預(yù)算新規(guī)的頒布，賦予地方政府合法融資、舉債權(quán)利。規(guī)范融資的同時(shí)，也要求平臺(tái)公司向?qū)崢I(yè)化發(fā)展。平臺(tái)公司為了適應(yīng)新的發(fā)展，在籌集資金投資實(shí)體化項(xiàng)目過(guò)程中形成的新的債務(wù)。

（四）對(duì)外擔(dān)保形成或有債務(wù)

融資平臺(tái)公司的對(duì)外擔(dān)保，可以分為三類(lèi)，一是平臺(tái)對(duì)平臺(tái)的擔(dān)保，二是平臺(tái)對(duì)國(guó)企的擔(dān)保，三是平臺(tái)對(duì)民企的擔(dān)保。

平臺(tái)對(duì)平臺(tái)的擔(dān)保，主要是平臺(tái)公司為同一區(qū)域內(nèi)層級(jí)較低的平臺(tái)增信擔(dān)保融資形成或有債務(wù)。其實(shí)都屬于同一個(gè)體系，綁定的是同一區(qū)域的整體實(shí)力，不算做作額外增加風(fēng)險(xiǎn)。

融資平臺(tái)公司為國(guó)有企業(yè)進(jìn)行擔(dān)保，主要是平臺(tái)公司為轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中起龍頭帶動(dòng)作用的核心企業(yè)進(jìn)行擔(dān)保，形成平臺(tái)公司或有負(fù)債。

平臺(tái)公司給民企的擔(dān)保，這種情況確實(shí)很少發(fā)生，但基于政府對(duì)當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持的需要而產(chǎn)生的或有債務(wù)。不過(guò)對(duì)平臺(tái)公司來(lái)說(shuō)，擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)是有所上升。

三、地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)現(xiàn)狀

（一）法人治理機(jī)構(gòu)不健全，償債主體不明晰

融資平臺(tái)公司在地方政府直接管理下，公司經(jīng)營(yíng)管理層大多是由地方政府組織部門(mén)任命和管理，公司經(jīng)營(yíng)由地方政府管控，公司債務(wù)由政府財(cái)政收入償還，不具備市場(chǎng)意義上的獨(dú)立公司法人資格；公司的注冊(cè)資金主要通過(guò)劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)、劃撥土地、授權(quán)經(jīng)營(yíng)，甚至存在部分以政府的行政辦公樓作固定資產(chǎn)出資，公司不能對(duì)劃入資產(chǎn)進(jìn)行處置。地方政府投融資平臺(tái)實(shí)質(zhì)上是地方政府的一個(gè)部門(mén)，承擔(dān)為城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資職能，自身償債能力較差。

（二）債務(wù)存量大，債務(wù)期限和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理

從國(guó)內(nèi)各地方融資平臺(tái)公布財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)來(lái)看，普遍存在較高的總體負(fù)債比率，某些公司甚至達(dá)到了80%以上的負(fù)債比率。負(fù)債比率嚴(yán)重超標(biāo)不僅會(huì)對(duì)融資平臺(tái)運(yùn)行的可靠性、安全性造成較大的影響，同時(shí)形成金融行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，地政府融資平臺(tái)公司的中短期債務(wù)占比較大，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理，資金主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)等領(lǐng)域，導(dǎo)致出現(xiàn)資產(chǎn)流動(dòng)性較差、抵（質(zhì)）押資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估過(guò)高、資產(chǎn)重復(fù)抵押等現(xiàn)象?，F(xiàn)金流量較少，尤其是市政道路建設(shè)和污水處理、管網(wǎng)鋪設(shè)等這類(lèi)項(xiàng)目幾乎不會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)金流量，環(huán)境污染治理、老城區(qū)改造等項(xiàng)目也僅有少量現(xiàn)金流入，從這些因素來(lái)看，平臺(tái)公司的短期償債能力減弱，容易陷入財(cái)務(wù)危機(jī)。

（三）嚴(yán)監(jiān)管政策下，新增融資困難大

2017年以來(lái)，財(cái)政部規(guī)范了政府融資行為，銀行等金融機(jī)構(gòu)為平臺(tái)公司等提供融資時(shí)，不得以地方政府及其所屬部門(mén)出具承諾函、擔(dān)保函等作為融資要件。再者，受金融去杠桿的影響，新增融資較以往困難，流動(dòng)資金較為緊張，增大流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，加大了融資難度。

四、融資平臺(tái)公司債務(wù)解決策略

面對(duì)債務(wù)現(xiàn)狀，融資平臺(tái)公司應(yīng)增強(qiáng)防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，提前做好融資規(guī)劃、投資計(jì)劃、資金使用預(yù)算、償債資金來(lái)源等工作；對(duì)外舉債時(shí)必須將地方財(cái)力和償債能力考慮在內(nèi)，合理管控債務(wù)規(guī)模，優(yōu)化調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍內(nèi)。為此融資平臺(tái)應(yīng)做好以下工作：

（一）完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控和預(yù)警體系

首先，摸清存量債務(wù)，有序化解債務(wù)。融資平臺(tái)公司應(yīng)建立債務(wù)臺(tái)賬，逐筆梳理，將存量債務(wù)底數(shù)全面摸清，提升融資平臺(tái)公司存量債務(wù)化解能力。

其次，建立債務(wù)信息披露制度，實(shí)時(shí)掌握債務(wù)數(shù)據(jù)。融資平臺(tái)公司在全面摸清存量債務(wù)后，對(duì)直接債務(wù)余額、或有債務(wù)等各項(xiàng)債務(wù)應(yīng)建立統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、信息披露制度，以便及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握存量債務(wù)數(shù)據(jù)。

最后，完善債務(wù)監(jiān)督機(jī)制，完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。在完善債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，加大融資平臺(tái)公司負(fù)債行為的約束和監(jiān)督力度，建立債務(wù)監(jiān)督機(jī)制，一旦出現(xiàn)違規(guī)舉債行為，將終身問(wèn)責(zé)。

（二）建立債務(wù)應(yīng)急償還機(jī)制

由于融資平臺(tái)公司收入來(lái)源較單一，且土地出讓收入具有不確定性、投資項(xiàng)目收益差，不足以?xún)斶€債務(wù)本息等，申請(qǐng)地方政府每年從財(cái)政預(yù)算中安排部分資金建立償債基金，在出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，經(jīng)批準(zhǔn)使用償債基金進(jìn)行償還。

（三）明確債務(wù)償還主體，有序化解存量債務(wù)

1、政府性直接債務(wù)通過(guò)發(fā)行債券置換

納入地方政府債務(wù)系統(tǒng)的直接債務(wù)，可通過(guò)發(fā)行地方政府一般債券或者專(zhuān)項(xiàng)債券進(jìn)行置換。按照財(cái)政部對(duì)政府性債務(wù)的分類(lèi)及置換的規(guī)定：納入債務(wù)系統(tǒng)的政府債務(wù)可以通過(guò)政府發(fā)行的債券進(jìn)行置換，爭(zhēng)取將政府擔(dān)保、救助的債務(wù)通過(guò)政府債券置換。另外，通過(guò)政府債券進(jìn)行置換還需考慮各種綜合因素，防止出現(xiàn)債務(wù)集中到期的現(xiàn)象，控制好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2、政府隱性債務(wù)，采用多種途徑進(jìn)行化解

對(duì)政府銀行債務(wù)，通過(guò)財(cái)政、政府融資平臺(tái)和金融機(jī)構(gòu)三方面共同努力，采取以下途徑進(jìn)行化解：（1）通過(guò)財(cái)政部安排財(cái)政年度預(yù)算資金償還。（2）利用股權(quán)或資產(chǎn)出讓收益償還：在有關(guān)部門(mén)的核準(zhǔn)下，融資平臺(tái)公司可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓政府股權(quán)進(jìn)行融資以及出讓經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)等取得的收益償還。如2019年12月25日晚間貴州茅臺(tái)公告，茅臺(tái)集團(tuán)擬通過(guò)無(wú)償劃轉(zhuǎn)方式將持有的公司4%股份劃轉(zhuǎn)至貴州省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限責(zé)任公司，用以舒緩貴州省政府隱性債務(wù)就是一個(gè)典型的案例。（3）經(jīng)營(yíng)性收入償還：用企事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的結(jié)轉(zhuǎn)資金及經(jīng)營(yíng)收入進(jìn)行償還。（4）轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)：對(duì)能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的債務(wù)，可轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。（5）加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)合作獲得金融機(jī)構(gòu)支持，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，將短期變?yōu)殚L(zhǎng)期、對(duì)到期進(jìn)行置換、拉長(zhǎng)債務(wù)期限、逐漸實(shí)現(xiàn)債務(wù)化解。

3、融資平臺(tái)公司自營(yíng)項(xiàng)目形成債務(wù)

地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)實(shí)體過(guò)程中，新投資建設(shè)自主經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目形成的負(fù)債，由融資平臺(tái)公司以項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入負(fù)責(zé)償還債務(wù)。融資平臺(tái)公司應(yīng)加強(qiáng)人才引進(jìn)、培訓(xùn)工作，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的公司營(yíng)運(yùn)管理，增強(qiáng)自身造血功能。

4、對(duì)外擔(dān)保形成或有債務(wù)

融資平臺(tái)公司加強(qiáng)擔(dān)保管理，對(duì)外擔(dān)保時(shí)應(yīng)要求被擔(dān)保企業(yè)提供足值的、可抵押登記、可處置的反擔(dān)保資產(chǎn)，以便于或有債務(wù)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)義務(wù)時(shí)，處置反擔(dān)保資產(chǎn)還債。

（四）加大轉(zhuǎn)型力度

在當(dāng)前平臺(tái)公司轉(zhuǎn)實(shí)體化發(fā)展的大背景下，政府融資平臺(tái)公司應(yīng)從虛擬貸款平臺(tái)向市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)實(shí)體轉(zhuǎn)變，改變過(guò)往單一的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，將發(fā)展方向從項(xiàng)目建融資建設(shè)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰灾鹘?jīng)營(yíng)的實(shí)業(yè)公司。

一是平臺(tái)公司重組。通過(guò)政府注入更多可自主經(jīng)營(yíng)、有穩(wěn)定收入利潤(rùn)來(lái)源的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)或項(xiàng)目，做實(shí)平臺(tái)公司資產(chǎn)，增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入。

二是引進(jìn)民營(yíng)資本實(shí)行混改。通過(guò)引入市場(chǎng)化經(jīng)驗(yàn)豐富、資金雄厚的民營(yíng)公司，與公司合作經(jīng)營(yíng)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目、地下綜合管廊、智能停車(chē)場(chǎng)、公交、水務(wù)、經(jīng)營(yíng)性文體旅游資產(chǎn)，減少平臺(tái)公司的資金壓力，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。

三是改變項(xiàng)目性質(zhì)。通過(guò)轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、注入優(yōu)質(zhì)資源等方式支持，將以往沒(méi)有現(xiàn)金流收入的公益性項(xiàng)目改變?yōu)槟塬@取穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的項(xiàng)目，諸如康養(yǎng)、社區(qū)服務(wù)等。

五、結(jié)束語(yǔ)

政府融資平臺(tái)公司要走出債務(wù)管理的困境，必須要厘清與政府之間關(guān)系，解決好政府債務(wù)及政府隱形債務(wù)，走發(fā)展轉(zhuǎn)型市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)之路，通過(guò)自身經(jīng)營(yíng)發(fā)展，形成更多的現(xiàn)金收入，創(chuàng)造更多利潤(rùn)償用于還債務(wù)，從而解決公司債務(wù)問(wèn)題。