■王地寧

《中華人民共和國國庫金庫條例》實施35年來，中國人民銀行認真履行法律法規(guī)賦予的經(jīng)理國庫職責，在政府預算收支執(zhí)行、支持地方經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。國庫監(jiān)督能力不斷增強，構建了完善的內(nèi)控體系和外部監(jiān)管體系，在規(guī)范財政、征收機關和商業(yè)銀行的國庫資金收支行為方面成效顯著，建立起了分工協(xié)調(diào)和相互制衡并行的良性運行機制，為國庫資金安全保駕護航。

一、充分認識國庫監(jiān)督的重要意義

（一）國庫監(jiān)督是依法經(jīng)理國庫的本質(zhì)內(nèi)涵

國庫監(jiān)督是指國庫在辦理國庫收支業(yè)務時，依據(jù)法律法規(guī)、制度文件以及人大審議通過的政府預算等，對收支事項的合法性、真實性、準確性、及時性進行審核把關的行為，其最終目的是確保國庫資金的安全完整。國庫監(jiān)督作為中國人民銀行國庫工作的重要組成部分，其伴隨著經(jīng)理國庫立法而生。中國人民銀行經(jīng)理國庫的法律依據(jù)主要來自“兩法”“兩條例”，其中，《預算法》和《中國人民銀行法》明確了中國人民銀行經(jīng)理國庫，《預算法實施條例》和《國家金庫條例》及其實施細則對國庫監(jiān)督職責則有著更為明確的要求。如《國家金庫條例》第二條規(guī)定“國家金庫（以下簡稱國庫）負責辦理國家預算資金的收入和支出。在執(zhí)行任務中，必須認真貫徹國家的方針、政策和財經(jīng)制度，發(fā)揮國庫的促進和監(jiān)督作用”，同時，條例還明確了國庫需要履行的六項職責和賦予的六項權限，規(guī)定國庫有權監(jiān)督財政存款的開戶和財政庫款的支撥，督促檢查各經(jīng)收處和收入機關所收之款是否按規(guī)定全部繳入國庫。因此，國庫監(jiān)督是法律法規(guī)賦予中國人民銀行的重要權限，也是中國人民銀行經(jīng)理國庫職責落到實處的必然要求。

（二）國庫監(jiān)督是預算執(zhí)行監(jiān)督機制的必要環(huán)節(jié)

目前國庫管理的職責分工是財政部門支配庫款，中國人民銀行具體經(jīng)理國庫，并負責組織管理國庫工作，這種類似于會計和出納的職責分工本身就體現(xiàn)了財政部門與中國人民銀行之間既分工合作又相互制約的原則。國庫處于政府預算執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)，在辦理預算收入的收納、劃分、留解及預算支出的撥付等業(yè)務過程中，必然要對預算收入是否應收盡收、劃分范圍和分成比例是否準確無誤、預算收入退付和庫款支撥依據(jù)是否充分、商業(yè)銀行是否延押資金等相關事項進行必要和適度的審查。對于不符合規(guī)定的業(yè)務，國庫有權拒絕辦理。因此，國庫監(jiān)督是伴隨業(yè)務開展而自然產(chǎn)生的，是寓于預算執(zhí)行服務之中的一種事中監(jiān)督，具有逐筆、實時、有效的特點，已經(jīng)成為各級審計部門對預算執(zhí)行偏于事前、事后監(jiān)督的必要補充，是預算執(zhí)行監(jiān)督鏈條中的重要環(huán)節(jié)。他在約束財政、征收機關、商業(yè)銀行自身的預算收支執(zhí)行，確保國庫資金安全完整，維護預算執(zhí)行的嚴肅性和有效性等方面發(fā)揮了重要作用。

（三）國庫監(jiān)督是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

中共十九屆四中全會從堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度出發(fā)，提出“完善標準科學、規(guī)范透明、約束有力的預算制度”和“建設現(xiàn)代中央銀行制度”的要求。無論是從預算制度還是現(xiàn)代中央銀行制度而言，中國人民銀行經(jīng)理國庫都屬于其中的重要組成部分，在國家治理體系中發(fā)揮著重要作用。一方面，國庫監(jiān)督著眼于規(guī)范財政、征收機關和商業(yè)銀行的國庫資金收支行為，有利于推動預算執(zhí)行的嚴肅性和硬約束，倒逼預算編制的科學化、精細化。另一方面，全面經(jīng)理國庫，有效實施國庫監(jiān)督，也是我國央行履行“政府的銀行”職能的具體體現(xiàn)。

（四）國庫監(jiān)督制衡機制是促進貨幣政策與財政政策協(xié)調(diào)配合的現(xiàn)實需要

現(xiàn)行國庫管理體制下,國庫作為中國人民銀行與財政部門聯(lián)系的橋梁，是維系財政政策和貨幣政策協(xié)同機制的重要紐帶。一方面，通過對國庫會計核算所提供的信息進行分析挖掘，及時連續(xù)地反映財政資金運行狀況，可以為中國人民銀行的流動性管理及貨幣政策制定提供決策參考。另一方面，我國中央及地方國庫現(xiàn)金管理操作均是按照后臺由財政部門負責提供收支情況預測與分析，中臺由財政和中國人民銀行協(xié)商確定操作決策，前臺由中國人民銀行負責具體操作的“三臺原則”開展，這種中國人民銀行與財政部門之間既分工協(xié)作又相互監(jiān)督制約的國庫現(xiàn)金管理操作模式，有效地促進了貨幣政策與財政政策兩大宏觀調(diào)控政策的協(xié)調(diào)配合。

二、發(fā)揮國庫監(jiān)督制衡作用，當好國庫資金“守護神”

35年的經(jīng)理國庫實踐證明，國庫資金的安全高效運轉(zhuǎn)離不開有效的國庫監(jiān)督。江西省各級人民銀行國庫部門利用國庫處于預算執(zhí)行第一線的優(yōu)勢，采取多種有效途徑，構建了完善的國庫監(jiān)督體系，為防范資金風險、促進國家預算順利執(zhí)行發(fā)揮了重要的保障作用。一是嚴格內(nèi)控管理。全省各級國庫層層簽訂了“國庫資金安全責任狀”，實行“國庫資金安全一票否決制”，建立了逐級負責的風險防范責任制，制定實施了涵蓋業(yè)務操作全流程的一系列會計管理制度。二是強化柜面監(jiān)督。嚴格審核各類外來憑證，建立支撥、退庫分級審批辦法，推動退庫業(yè)務電子化審核，對預算收支活動進行全過程、多角度、實時有效的事中監(jiān)督。平均每年通過柜面業(yè)務審核發(fā)現(xiàn)并糾正數(shù)十億元的不合規(guī)預算收支退業(yè)務，切實維護了預算執(zhí)行的嚴肅性和有效性。三是規(guī)范檢查監(jiān)管。加強對銀行機構代理國庫業(yè)務的監(jiān)督檢查，每年組織對轄內(nèi)國庫經(jīng)收處、代理支庫、國庫集中支付代理銀行深入開展專項執(zhí)法檢查和綜合評價，對違反國庫管理規(guī)定的行為嚴肅處理。四是為監(jiān)督財政運行提供數(shù)據(jù)支持。發(fā)揮國庫數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢，與財政部江西監(jiān)管局創(chuàng)新性地建立了“地方財政運行監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制”，為開展地方財政運行監(jiān)管提供信息來源。對基層國庫庫存、縣級三保監(jiān)測等問題進行持續(xù)跟蹤，及時反映基層財力狀況。關注非稅收入繳庫情況，配合省財政對非稅收入異常波動的市縣進行真實性審核，促進非稅收入收繳規(guī)范有序。

在肯定多年來全省各級國庫監(jiān)督取得積極成效的同時，也應清醒地認識到，與法律法規(guī)賦予中國人民銀行的職責相比，與依法經(jīng)理國庫的要求相比，各級國庫的監(jiān)督職能還需進一步強化，國庫監(jiān)督效果還需進一步提升。例如，各級國庫特別是基層國庫還是存在重服務、輕監(jiān)督的情況。監(jiān)督工作遇到阻力時，部分干部礙于情面不敢監(jiān)督、不想監(jiān)督。非稅收入需通過財政專戶匯繳入庫，監(jiān)管存在盲區(qū)，繳庫及時性難以保證。對集中支付業(yè)務的監(jiān)管還不夠深入，仍存在開設商業(yè)銀行財政虛擬戶、集中支付資金銀行墊款等問題。國庫監(jiān)督手段還不夠有效，滯后于業(yè)務發(fā)展等。

三、強化國庫監(jiān)督職能，推動國庫高質(zhì)量發(fā)展

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是當前全黨的一項重大戰(zhàn)略任務，國庫是政府預算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，在國家治理體系中發(fā)揮著重要作用。新時代下對國庫工作提出了更高的要求，今后，應從完善國庫監(jiān)督的法律法規(guī)建設、優(yōu)化國庫監(jiān)督外部環(huán)境、豐富國庫監(jiān)督手段、改造國庫業(yè)務流程等方面進一步強化國庫對預算收支的監(jiān)督制衡作用，加快推進國庫高質(zhì)量發(fā)展。

（一）完善國庫監(jiān)督的法律法規(guī)建設

目前，國庫監(jiān)督工作缺少必要的法律作為支撐，而支持國庫依法履行監(jiān)督職責的《國家金庫條例》對國庫職責權限的描述較為籠統(tǒng)，操作性不強。因此，需要通過頂層設計切實增強國家層面對國庫監(jiān)督重要性的認識，形成共識。建議在法律法規(guī)層面盡快明確、細化國庫歸屬領導、國庫監(jiān)督職責邊界等爭議內(nèi)容，通過制度明確國庫與外部單位的協(xié)作關系，特別是與財政部門的制衡關系，為人民銀行全面經(jīng)理國庫提供堅實的法律保障。

（二）優(yōu)化國庫監(jiān)督的外部環(huán)境

一方面，進一步加強與地方政府、財稅、海關、商業(yè)銀行等部門的溝通協(xié)調(diào)，主動贏得各方理解和支持，尤其要處理好與財政部門之間關系，建立起既分工協(xié)調(diào)又相互制衡的良性運行機制。另一方面，準確把握依法監(jiān)督和強化服務的關系，堅持寓監(jiān)督于服務之中。如果脫離監(jiān)督談服務，國庫資金的安全性就得不到保證，如果脫離服務談監(jiān)督，國庫監(jiān)督也難以被各方認同。因此，各級國庫應在提供優(yōu)質(zhì)服務的基礎上，依法履行監(jiān)督管理職責，為央行贏得尊重，樹立權威。

（三）夯實國庫監(jiān)督的業(yè)務基礎

一是豐富國庫監(jiān)督手段。順應國庫業(yè)務量的快速增長及信息化程度的不斷提高，強化退庫、支出等業(yè)務電子化、智能化審核，推動機審代替人審。探索集中支付代理銀行柜面監(jiān)督電子登記簿、支出負面清單等監(jiān)督模式，破解國庫集中支付無法進行實時、逐筆事中監(jiān)督的難題。推動非稅收入直繳入庫系統(tǒng)上線，改變非稅收入通過財政專戶匯總繳庫的業(yè)務流程，取消調(diào)節(jié)財政收入的蓄水池。二是改造國庫業(yè)務流程。徹底清理整頓財政專戶，將必須保留的財政專戶開設于國庫，真正建立“國庫一本賬”，使全部預算收支執(zhí)行都置于國庫監(jiān)督之下。改變現(xiàn)有“先支付，后清算”的國庫集中支付模式，積極推行路徑更短、成本更低的國庫直接撥付，減少資金的周轉(zhuǎn)流程，提高財政資金的使用效率，掌握國庫監(jiān)督的主動權。