文/張國勛 王大坤 編輯/吳夢晗

《出口管制法》的頒布對企業(yè)提出了更高的合規(guī)要求，將進(jìn)一步提高企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范意識，促進(jìn)企業(yè)更加合規(guī)地開展相關(guān)業(yè)務(wù)。

《中華人民共和國出口管制法》（以下簡稱《出口管制法》）已于2020年10月17日修訂通過，自2020年12月1日起施行。《出口管制法》是我國出口管制法律體系中的基礎(chǔ)性法律，在現(xiàn)有的出口管制行政法規(guī)和部門規(guī)章的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了我國出口管制制度的基本框架。該法的正式出臺既填補(bǔ)了我國的立法空白，又呼應(yīng)了當(dāng)今國際貿(mào)易格局下我國在出口管制領(lǐng)域?qū)Ω咚疁?zhǔn)、綜合性法律的需求，反映了國家對于國際貿(mào)易中涉及的國家安全和國家利益的高度重視，以及對我國企業(yè)海外利益加強(qiáng)保護(hù)的決心。

立法：新歷史時(shí)期的里程碑

出口管制是指對物項(xiàng)（包含貨物、技術(shù)、服務(wù)、數(shù)據(jù)等）的出口采取禁止或者限制性措施，以達(dá)到對該物項(xiàng)的使用主體或者用途進(jìn)行控制的目的。我國實(shí)施出口管制，不僅是為了履行防擴(kuò)散的國際義務(wù)，也是為了在當(dāng)今國際環(huán)境下利用出口管制維護(hù)國家安全和重大利益。

一方面，《出口管制法》的出臺充分借鑒了國際規(guī)則，填補(bǔ)了我國的立法空白。在主要的貿(mào)易大國中，美國以1977年的《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》（IEEPA）為起點(diǎn)，歷經(jīng)40多年，至2018年的《出口管制改革法案》，打造了完善的管理全球產(chǎn)業(yè)鏈的出口管制體系。該體系以高新技術(shù)管制為核心，將全球200多個(gè)國家和地區(qū)分為五組進(jìn)行精準(zhǔn)管理，在國際貿(mào)易的規(guī)則博弈中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。歐盟則以多邊規(guī)則和防擴(kuò)散戰(zhàn)略為主導(dǎo)，以各成員國的多元化出口管制制度為支撐，形成了成熟復(fù)雜的管控體系。聯(lián)合國五大常任理事國的其他國家，均已頒布出口管制法。我國則由于各方面的原因，此前一直沒有一部綜合性的法律來確立國家的出口管制體系。

另一方面，《出口管制法》的出臺呼應(yīng)了當(dāng)今國際貿(mào)易格局下我國在出口管制領(lǐng)域?qū)Ω咚疁?zhǔn)、綜合性法律的需求。我國出口管制制度源于上世紀(jì)九十年代。自1997年國務(wù)院發(fā)布《核出口管制條例》之后，我國陸續(xù)出臺了一系列行政法規(guī)和部門規(guī)章來管制出口，包括六個(gè)針對不同類別管制物項(xiàng)的行政法規(guī)，初步建立了涵蓋軍品、核、生物、化學(xué)、導(dǎo)彈等軍民兩用物項(xiàng)的出口管制體系。雖然我國在2013年就成為世界第一貨物貿(mào)易大國，但相對其他歐美貿(mào)易大國，我國貿(mào)易管制工作的精細(xì)化管理，特別是出口管制體系相對落后。此外，我國供應(yīng)鏈穩(wěn)定合規(guī)和產(chǎn)業(yè)安全維護(hù)的需求巨大，特別在近年貿(mào)易摩擦加劇的背景下，企業(yè)貿(mào)易合規(guī)亟需國家層面的政策指導(dǎo)。因此，出臺一部能夠更好地維護(hù)我國國家安全和利益、統(tǒng)領(lǐng)我國出口管制體系的法律，成為我國出口管制制度建設(shè)的重要基礎(chǔ)工作。

統(tǒng)籌：建立我國出口管制制度的基本框架

《出口管制法》是我國在出口管制法律體系中的基礎(chǔ)性法律，在現(xiàn)有的出口管制行政法規(guī)和部門規(guī)章的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了我國出口管制制度的基本框架，為未來廣泛、全面地實(shí)施保護(hù)國家安全和利益的任務(wù)，奠定了堅(jiān)實(shí)的法律保障。

一是堅(jiān)持總體國家安全觀?！冻隹诠苤品ā烽_宗明義，在總則中明確出口管制工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總體國家安全觀，維護(hù)國際和平，統(tǒng)籌安全和發(fā)展，完善出口管制管理和服務(wù)。在管制方式方面，國家實(shí)行統(tǒng)一的出口管制制度，通過制定管制清單、名錄或者目錄（以下統(tǒng)稱“管制清單”）和實(shí)施出口許可等方式進(jìn)行管理。

二是設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制。《出口管制法》統(tǒng)籌了原有管制體系各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能分工。在新設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)制之下，國務(wù)院、中央軍事委員會是承擔(dān)出口管制職能的部門（以下統(tǒng)稱“國家出口管制管理部門”），按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)出口管制工作。國務(wù)院、中央軍事委員會下屬的有關(guān)部門（如商務(wù)部、海關(guān)總署、工信部、科技部等）則承擔(dān)相應(yīng)的工作職能。

三是建立物項(xiàng)清單綜合管理機(jī)制。在物項(xiàng)清單管理方面，《出口管制法》統(tǒng)籌了原來各自分立的物項(xiàng)清單，實(shí)施綜合管理。該法明確了出口管制范圍，包括兩用物項(xiàng)、軍品、核，以及其他與維護(hù)國家安全和利益、履行防擴(kuò)散等國際義務(wù)相關(guān)的貨物、技術(shù)、服務(wù)等物項(xiàng)；同時(shí)，將與物項(xiàng)相關(guān)的技術(shù)資料等數(shù)據(jù)，也納入管制范圍。這與歐美國家的出口管制范圍基本相同，實(shí)現(xiàn)了“全面管制原則”（Catch All）。對出口管制范圍的明確，有利于我國企業(yè)進(jìn)一步了解出口管制內(nèi)容，避免違規(guī)行為。

執(zhí)法：精細(xì)化管理提升監(jiān)管執(zhí)法水平

《出口管制法》全面豐富了包括物項(xiàng)清單、國別和地區(qū)、實(shí)體管控、許可管理、最終用戶和最終用途等各個(gè)層面的監(jiān)管內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了對國際貿(mào)易出口、再出口和視同出口的全流程以及各主體的精細(xì)化管理，大幅提升了執(zhí)法水平和處罰的標(biāo)準(zhǔn)。

一是確立了范圍全面的物項(xiàng)出口管制清單。《出口管制法》規(guī)定，國家出口管制管理部門負(fù)責(zé)制定、調(diào)整管制物項(xiàng)出口管制清單，同時(shí)，也可對出口管制清單以外的貨物、技術(shù)和服務(wù)進(jìn)行臨時(shí)管制。除被納入出口管制清單或被臨時(shí)管制的物項(xiàng)外，如果屬于存在危害國家安全和利益，被用于設(shè)計(jì)、開發(fā)、生產(chǎn)或者使用大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載工具的，或者被用于恐怖主義目的的物項(xiàng)，也會受到管制?？梢钥闯?，《出口管制法》通過常規(guī)管制清單、臨時(shí)管制清單和全面管制清單三種制度，形成了對應(yīng)當(dāng)實(shí)施出口管制物項(xiàng)的全面覆蓋。

二是完善出口許可制度。《出口管制法》規(guī)定了管制物項(xiàng)出口經(jīng)營資格制度和出口許可制度。出口經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)取得管制物項(xiàng)出口的經(jīng)營資質(zhì)，且對于出口管制清單、臨時(shí)管制清單和全面管制清單項(xiàng)下的管制物項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向國家出口管制管理部門提出申請?jiān)S可后才能出口。該法還列明了國家出口管制管理部門在決定是否準(zhǔn)予許可時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素，包括：國家安全和利益、國際義務(wù)、出口目的國家和地區(qū)、最終用戶和最終用途等。

三是完善最終用戶和最終用途的管理?！冻隹诠苤品ā芬蟪隹诮?jīng)營者應(yīng)向國家出口管制管理部門提交管制物項(xiàng)的最終用戶和最終用途證明文件，且證明文件必須由最終用戶或者最終用戶所在國家和地區(qū)政府出具。最終用戶應(yīng)當(dāng)做出承諾，在未經(jīng)管理部門允許的情況下，不改變管制物項(xiàng)的最終用戶或者向第三方轉(zhuǎn)讓。出口經(jīng)營者和進(jìn)口商則有向國家出口管制管理部門報(bào)告最終用戶和最終用途改變的義務(wù)。國家出口管制管理部門應(yīng)建立管制物項(xiàng)最終用戶和最終用途風(fēng)險(xiǎn)管理制度，以加強(qiáng)對最終用戶和最終用途的管理。

四是明確出口國和地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)評估。對管制物項(xiàng)出口的國家和地區(qū)，國家出口管制管理部門可以進(jìn)行評估以確定其風(fēng)險(xiǎn)等級，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級采取相應(yīng)的管制措施。經(jīng)過相關(guān)部門的批準(zhǔn)，國家出口管制管理部門可以會同有關(guān)部門禁止相關(guān)管制物項(xiàng)的出口，或者禁止相關(guān)管制物項(xiàng)向特定目的的國家和地區(qū)，或特定組織和個(gè)人出口。

五是對不同的國家/地區(qū)和管控名單，實(shí)施差異化管理。對違反最終用戶和最終用途管理要求，可能危害國家安全和利益，將物項(xiàng)用于恐怖主義目的的進(jìn)口商和最終用戶，國家出口管制管理部門會應(yīng)將其列入管控名單，并采取禁止、限制有關(guān)物項(xiàng)交易的做法，責(zé)令中止正在進(jìn)行中的“有關(guān)物項(xiàng)出口”。結(jié)合國家出口管制管理部門在決定是否準(zhǔn)予許可時(shí)綜合考慮的因素，以及對出口國和地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)評估，不難看出，有關(guān)部門已經(jīng)可以根據(jù)該法針對不同的國家地區(qū)和管控名單實(shí)施差異的化管理。

六是對中介和第三方予以規(guī)制。《出口管制法》規(guī)定，任何組織和個(gè)人不得為出口經(jīng)營者違反該法的行為提供代理、貨運(yùn)、寄遞、報(bào)關(guān)、第三方電子商務(wù)交易平臺等服務(wù)和金融服務(wù)。違反上述事項(xiàng)的，將被給予警告、責(zé)令停止違法行為、沒收違法所得，及至罰款等處罰。

七是加重了違反《出口管制法》的法律責(zé)任?！冻隹诠苤品ā访鞔_規(guī)定了九種違反出口管制的違法行為及相應(yīng)的法律責(zé)任，包括行政處罰和刑事處罰。在行政處罰方面，違法的出口經(jīng)營者最高可以被處以二十倍違法經(jīng)營額的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，會被吊銷相關(guān)管制物項(xiàng)的出口經(jīng)營資格。在刑事處罰方面，如果出口了國家禁止出口的管制物項(xiàng)，或者出口了未經(jīng)許可的管制物項(xiàng)，會被依法追究刑事責(zé)任。

需要強(qiáng)調(diào)的是，《出口管制法》還規(guī)定了阻斷措施、域外管轄與反制措施。阻斷措施，即中國境內(nèi)的組織和個(gè)人向境外提供出口管制相關(guān)信息應(yīng)依法進(jìn)行，不得危害國家安全和利益。如果中國企業(yè)被列入美國出口管制“實(shí)體清單”或遭遇外國出口管制調(diào)查，此等規(guī)定將起到一定阻斷外國域外管轄濫用的作用。域外管轄權(quán)，即對違反《出口管制法》規(guī)定，危害我國國家安全和利益，妨礙履行防擴(kuò)散等國際義務(wù)的中國境外的組織和個(gè)人，會被依法處理并追究責(zé)任；同時(shí)，在最終用戶和最終用途管控方面還增加了核查制度，為將來我國實(shí)行境外實(shí)地核查提供了法律依據(jù)。反制措施方面，如果任何國家或地區(qū)濫用出口管制措施危害了我國的國家安全和利益，我國可以根據(jù)實(shí)際情況對該國家和地區(qū)采取對等措施。此條與商務(wù)部在2020年9月19日通過的《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》形成了呼應(yīng)，成為我國反制其他國家濫用管制措施的利器。

實(shí)施：新法下的企業(yè)合規(guī)工作任重道遠(yuǎn)

《出口管制法》的頒布彰顯了我國政府部門在推動建設(shè)法治國家、幫助企業(yè)合規(guī)經(jīng)營方面的決心?？梢灶A(yù)見，國家出口管制管理部門將陸續(xù)出臺與該法相配套的實(shí)施條例、指南或標(biāo)準(zhǔn)，并更新、升級現(xiàn)有的行政法規(guī)。對此，企業(yè)可從以下幾個(gè)方面做好合規(guī)工作。

一是明確《出口管制法》對企業(yè)運(yùn)營的適用性。企業(yè)應(yīng)當(dāng)在了解該法內(nèi)涵和要點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)營物項(xiàng)的具體情況，探查法律的適用性?，F(xiàn)階段，我國出口管制物項(xiàng)和技術(shù)的范圍主要在“核生化導(dǎo)”領(lǐng)域。對此，建議這些領(lǐng)域的企業(yè)首先自查該法對企業(yè)的適用性；其他領(lǐng)域的企業(yè)則可從檢查《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理?xiàng)l例》入手，探查本企業(yè)進(jìn)出口物項(xiàng)是否屬于管制范圍。建議有其他技術(shù)進(jìn)出口業(yè)務(wù)的企業(yè)密切跟蹤未來一段時(shí)間我國頒布的出口管制相關(guān)實(shí)施細(xì)則或者其他規(guī)定性文件，并判斷企業(yè)在技術(shù)出口業(yè)務(wù)中是否有受管控的內(nèi)容，是否需要申請出口許可證等。企業(yè)在對自身業(yè)務(wù)進(jìn)行自查的時(shí)候，可綜合參考《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》《中國禁止出口限制出口技術(shù)目錄》等法規(guī)文件。

二是檢查管理漏洞，評估違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)出口管制內(nèi)控機(jī)制。相關(guān)企業(yè)應(yīng)盡快制定與出口管制相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施，建立出口管制內(nèi)部合規(guī)制度，以便在未來獲得出口管制管理部門給予的通用許可等便利措施，加速供應(yīng)鏈的循環(huán)。根據(jù)《出口管制法》的相關(guān)規(guī)定，建立健全合規(guī)體系不僅利于企業(yè)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，更能幫助企業(yè)在出口貿(mào)易上節(jié)省時(shí)間和金錢成本，在激烈競爭的外貿(mào)市場中搶占先機(jī)。在出口管制內(nèi)部合規(guī)制度方面，企業(yè)應(yīng)注意將該法各項(xiàng)要求逐一落實(shí)到業(yè)務(wù)運(yùn)營的各相關(guān)環(huán)節(jié)。按照其具體規(guī)定，從物項(xiàng)管制清單、出口許可證申領(lǐng)、最終用戶和最終用途管理、管控名單管理、出口國最終用戶用途的盡職調(diào)查等方面，檢查企業(yè)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。例如，在業(yè)務(wù)流程前期，重視出口經(jīng)營資格申請方面的工作；在業(yè)務(wù)流程中期，重點(diǎn)把握好對物項(xiàng)受中國出口管制管轄權(quán)的判斷、最終用戶及最終用途的管理、出口許可證申請制度等方面的內(nèi)容；在管制物項(xiàng)出口后，也要對其最終用戶和最終用途進(jìn)行持續(xù)關(guān)注，以防其被未經(jīng)許可的主體獲得或者被用于未經(jīng)許可的用途。

三是重視合規(guī)培訓(xùn)和宣貫。隨著《出口管制法》的生效，出口管制管理部門在法規(guī)頒布后會有更大的執(zhí)法權(quán)限，執(zhí)法范圍也將更加全面，會涉及企業(yè)運(yùn)營中的多個(gè)部門。企業(yè)應(yīng)當(dāng)針對該法及其配套法規(guī)展開定期培訓(xùn)，對相關(guān)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行指導(dǎo)和教育，避免出現(xiàn)本企業(yè)員工因不熟悉新出臺的法規(guī)而違反法律規(guī)定，從而承擔(dān)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失的情況。