摘要：目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在我國的發(fā)展歷程這一問題上有著較為一致的觀點(diǎn)，認(rèn)為它的發(fā)展過程主要有以下三個(gè)階段：新中國成立初的家庭保障時(shí)期、人民公社的集體保障時(shí)期以及二十世紀(jì)八十年代到現(xiàn)在的探索發(fā)展時(shí)期。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；養(yǎng)老保險(xiǎn)；發(fā)展歷程

目前，隨著我國老齡化社會(huì)的到來，各界人士愈來愈關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題就是人口的老齡化問題。而與其緊密相關(guān)的養(yǎng)老保障問題也逐漸進(jìn)入民眾的視野，引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。2000年我國正式步入老齡化國家的行列，老年人的養(yǎng)老問題逐漸成為社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)。在這一社會(huì)背景下，由政府組織的新農(nóng)保政策在全國開展起來。標(biāo)志為2009年下半年，全國新農(nóng)保試點(diǎn)工作會(huì)議的勝利召開。其中陜西省屬于試點(diǎn)省市之一。2009年11月，陜西“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)工作正式啟動(dòng)。11個(gè)（市）區(qū)縣、34個(gè)區(qū)縣分別列入國家試點(diǎn)以及陜西省的省級(jí)試點(diǎn)，符合條件的農(nóng)民每月可享受最低55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。在我國逐步免除了的農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅，給予農(nóng)民農(nóng)業(yè)直補(bǔ)等等一系列減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、關(guān)注農(nóng)民生活的措施之后，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策又成為黨和國家專門解決廣大農(nóng)民基本養(yǎng)老問題的一項(xiàng)重大舉措。因此，筆者在此詳細(xì)地介紹了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在新中國的發(fā)展歷程，包括三個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期為新中國成立初期的家庭保障時(shí)期，第二個(gè)時(shí)期是人民公社的集體保障時(shí)期，最后一個(gè)時(shí)期就是二十世紀(jì)八十年代中后期一直到現(xiàn)在的探索發(fā)展時(shí)期。

一、新中國成立初的家庭保障時(shí)期

新中國成立初的家庭保障時(shí)期是指從新中國成立初期到社會(huì)主義改造勝利完成這一段歷史時(shí)期。1949年10月，新中國正式成立之后，我國農(nóng)村各地開展了聲勢(shì)浩大的土地改革運(yùn)動(dòng)，廣大農(nóng)民分得了田地等生產(chǎn)和生活資料。農(nóng)村人民的生活有了基本保證。同時(shí)，國家對(duì)農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系也進(jìn)行了較大的變革，農(nóng)村中傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度經(jīng)歷了一次重大變革。

建國之初作為我國臨時(shí)憲法的《中華人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》以及1954年制定的《中華人民共和國憲法》都針對(duì)社會(huì)保障作出了規(guī)定 ：“勞動(dòng)者們?cè)谒ダ?、患病或者喪失了勞?dòng)能力的時(shí)候，都有獲取物質(zhì)幫助的權(quán)利。由國家開辦社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè)，逐步擴(kuò)大和完善相關(guān)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，從而確保勞動(dòng)者都能夠享受到這種權(quán)利”。

因此，總體說來，新中國成立初期專門針對(duì)農(nóng)村住戶的養(yǎng)老社會(huì)保障制度尚未在初步形成。這一時(shí)期農(nóng)村老年人的基本養(yǎng)老主要是依靠家庭來保障的，即農(nóng)村居民在年老、病殘之時(shí)主要靠農(nóng)民自身承擔(dān)，同時(shí)還靠親友的幫助。所以國家和政府承擔(dān)的責(zé)任非常少，但是如果遇到較大的天災(zāi)人禍，國家就會(huì)立即進(jìn)行救濟(jì)，幫助農(nóng)民度過難關(guān)從而保障他們的基本生活。所以，從本質(zhì)上說，新中國成立初期，農(nóng)民的養(yǎng)老保障仍然主要靠家庭來完成，國家還沒有制定和實(shí)施專門針對(duì)農(nóng)村老年人的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

二、人民公社的集體保障時(shí)期

第二階段是指完成社會(huì)主義改造之后一直到二十世紀(jì)八十年代初這一段歷史時(shí)期。社會(huì)主義三大改造完成之后，自1957年起，我國開始實(shí)施人民公社制度。人民公社的突出特點(diǎn)是“政社合一”，它既是政權(quán)機(jī)關(guān)，同時(shí)也是社會(huì)生產(chǎn)的基本單位。它不但代表集體享有農(nóng)村大部分生產(chǎn)資料的所有權(quán)，而且還負(fù)責(zé)供給農(nóng)村公共消費(fèi)品、配給部分稀缺物品以及建設(shè)農(nóng)村基層政權(quán)。

農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)之后，政府開始引導(dǎo)建立與農(nóng)村現(xiàn)實(shí)水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，初級(jí)合作社開始時(shí)，部分地方集體已經(jīng)開始資助那些贍養(yǎng)老人的家庭。一直到人民公社時(shí)期，眾多大隊(duì)、公社在黨中央政策的引導(dǎo)下先后建成了一些福利院、養(yǎng)老院，以實(shí)現(xiàn)“殘有所扶，老有所養(yǎng)”，并且建立了醫(yī)務(wù)室來推行農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

這一時(shí)期，國民經(jīng)濟(jì)“二五計(jì)劃”剛剛開始實(shí)施不久，我國政府相繼出臺(tái)了一些有段于農(nóng)村社會(huì)保障的法規(guī)和規(guī)定。集體保障體制開始走上制度化軌道是以《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》和《關(guān)于人民公社若干問題的決議》的出臺(tái)為標(biāo)志的。我國農(nóng)村中“五保”制度的首次法規(guī)性規(guī)范是一屆人大三次會(huì)議在1956年6月底通過的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，在章程中明確地提出了 “在公社里，要對(duì)基本生活沒有依靠的社員給予保吃、保住、保穿、保教（針對(duì)年幼者）、保葬（針對(duì)年老者）這五個(gè)方面的保障”，簡稱為“五?！?，享受這些待遇的任何家庭就被稱為我們現(xiàn)在所熟悉的“五保戶”。這以規(guī)定的出臺(tái)標(biāo)志著中國農(nóng)村形成了以家庭保障為主體，政府及集體組織提供的“五?！敝贫葹檩o助的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

1979年初，中共中央下發(fā)了《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》，條例中不但對(duì)上述集體保障制度做了相關(guān)規(guī)定，同時(shí)還規(guī)定了“有條件的基本核算單位可以實(shí)行養(yǎng)老金制度”。之后，部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)率先開始試行退休養(yǎng)老金制度。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，“到八十年代末人民公社制度完全解體的時(shí)候，國內(nèi)實(shí)行了這一項(xiàng)制度的總共有23個(gè)省、市、自治區(qū)，涉及1330個(gè)鄉(xiāng)，下轄9460個(gè)村，被納入制度保障范圍之內(nèi)的人員超過了六十多萬”。

由于我國實(shí)施改革開放政策，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入深入發(fā)展階段。同時(shí)，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的逐步推廣，極大地解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展起來。但是，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)的力量在此時(shí)卻被大大削弱了，因此以前的農(nóng)村集體社會(huì)保障逐漸失去了賴以維持和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

由此，我們發(fā)現(xiàn)，與建國初期相比，這一時(shí)期我國農(nóng)村確立了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的、以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的、家庭養(yǎng)老與集體保障相結(jié)合的農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保障制度的基本框架。在這一階段，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭保障功能逐漸弱化，社會(huì)福利制度同時(shí)又有了一定程度的發(fā)展。但是由于農(nóng)村生產(chǎn)力水平低下，各個(gè)地方的社會(huì)保障水平參差不齊，全國的社會(huì)保障水平仍然比較低。

三、 20世紀(jì)80年代中后期到現(xiàn)在的探索發(fā)展時(shí)期

這一歷史時(shí)期從上世界八十年代中后期開始，一直持續(xù)到現(xiàn)在。十一屆三中全會(huì)勝利召開以后，全國工作的重點(diǎn)逐漸由政治斗爭轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，社會(huì)保障事業(yè)逐步開始恢復(fù)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展，逐步建立起以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。人民公社的逐漸消亡，使得集體經(jīng)濟(jì)喪失了賴以維持的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)民所面臨的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)從原來的集體組織下的共同風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⒌?、個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)。鑒于我國經(jīng)濟(jì)情況的變化，政府在農(nóng)村著手探索并建立了具有現(xiàn)代意義的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。具體分為：

（一）試點(diǎn)和探索階段（1986年-1992年）

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)和探索階段從1986年開。同年中，首次在國家最高層文件中明確提出了社會(huì)保障這一概念。之后由國家民政部負(fù)責(zé)，重點(diǎn)建立具有現(xiàn)代意義的社會(huì)保險(xiǎn)制度。例如，大連等一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，一部分農(nóng)村開始進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)工作，隨后在全國逐步推行。

1991年，國家決定運(yùn)用現(xiàn)代化的社會(huì)保障手段來解決我國農(nóng)村中農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的醫(yī)療和養(yǎng)老等問題，并選取了五個(gè)縣來進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。自此，我國基層農(nóng)村社會(huì)保障框架將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障分為三個(gè)層次：第一層次，在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)以扶貧救濟(jì)為主要任務(wù)，大搞優(yōu)撫安置和救災(zāi)救濟(jì)；第二層次，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等地區(qū)，它的主要任務(wù)是發(fā)展福利生產(chǎn)來解決具備勞動(dòng)能力的殘疾人的就業(yè)問題，發(fā)展福利事業(yè)，如興辦敬老院，來收養(yǎng)孤寡老人，改善五保制度；第三層次，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，開展以社區(qū)為單位的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和救災(zāi)合作保障。后來的一些社區(qū)養(yǎng)老就是從這個(gè)時(shí)候開始的。到1992年，我國已經(jīng)建立有農(nóng)村基層社會(huì)保障體系網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到了4500個(gè)，這一體系內(nèi)包括社會(huì)福利工廠、敬老院、社會(huì)保障基金會(huì)和五保以及群眾優(yōu)待。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量大約占全國總量的十分之三。

（二）制度化及推廣階段

第二個(gè)階段是指從1992年開始至1998年這一段歷史時(shí)期。1991年6月份，民政部制訂了《基本方案》，會(huì)議決定從第二年的1月1日起在全國公布并實(shí)施該方案。這一方案就是我們習(xí)慣上所說的舊農(nóng)保。方案中規(guī)定，開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)要以縣為單位。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集最主要的特點(diǎn)是以個(gè)人繳費(fèi)為主，實(shí)行個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄積累制。此后，舊農(nóng)保在全國各地推展開來。參保人數(shù)不斷上升。

（三）衰退階段

從1998年開始至2007年初，是我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的衰退階段。政府機(jī)構(gòu)于1998年起開始整頓保險(xiǎn)業(yè)，民政部將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作移交由勞動(dòng)和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)。因?yàn)閲抑皇钦咧С侄鴽]有持續(xù)投入資金，隨著舊農(nóng)保的不斷推廣，大部分地區(qū)出現(xiàn)了參保人數(shù)不斷下降、養(yǎng)老基金運(yùn)行難度加大等問題，舊農(nóng)保基本進(jìn)入了整頓暫停階段。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（勞動(dòng)和社會(huì)保障公布）的表明，參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)從1999年開始不斷減少，如下表所示。

（四）提高階段

從2007年至今，農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系開始形成。2007年的政府工作報(bào)告和2008年黨的十七大，都明確指出要建立健全我國農(nóng)村的社會(huì)保障體系。這一舉措標(biāo)志著國家的最高決策組織的決策觀念實(shí)現(xiàn)了由以城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)為重點(diǎn)向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展、盡力股改城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變。

2008年，十七屆三中全會(huì)的決議明確指出，首先要建立“個(gè)人繳費(fèi)+集體補(bǔ)助+財(cái)政（國家）補(bǔ)貼”的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。另外，還要嚴(yán)格依法征用集體土地，并根據(jù)同地同價(jià)原則，按時(shí)足額的給農(nóng)民及農(nóng)村集體組織以合理的補(bǔ)償，妥善解決好失地農(nóng)民的住房、就業(yè)等一系列問題。還要要做到先保后征，以免失地農(nóng)民在失去土地的同時(shí)也失去了基本生活來源。

國務(wù)院于2009年9月份出臺(tái)了《關(guān)于開展新農(nóng)保試點(diǎn)的實(shí)施意見》，以此為標(biāo)志，我國農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)步入了一個(gè)全新的發(fā)展時(shí)期。因此在新的時(shí)期以全新的視角來研究新農(nóng)保制度就顯得格外有意義。

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作者簡介：景楠（1987—），山西運(yùn)城人，法學(xué)碩士，中共陜西省委黨校（陜西行政學(xué)院）科學(xué)社會(huì)主義教研部講師，研究方向：社會(huì)建設(shè)。