郭朝先，劉 芳

（1.中國社會科學(xué)院 工業(yè)經(jīng)濟研究所，北京 100836；2.河北師范大學(xué) 商學(xué)院，河北 石家莊 050024）

自2013 年中國提出“一帶一路”倡議以來，中國企業(yè)“走出去”步伐明顯加快，與“一帶一路”沿線國家國際產(chǎn)能合作項目迅速開展，新一輪高水平對外開放新格局正在加快形成[1]。作為新時期中國對外工業(yè)合作的一種新模式，國際產(chǎn)能合作既是“一帶一路”倡議所確立的重點發(fā)展目標和領(lǐng)域，也是“設(shè)施聯(lián)通”的重要方式和有力支撐[2]。2019 年，中國成功舉辦第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，宣布共建全球互聯(lián)互通伙伴關(guān)系，開啟了高質(zhì)量共建“一帶一路”新征程。國際產(chǎn)能合作是共建“一帶一路”的重要內(nèi)容，中國與“一帶一路”國家產(chǎn)能合作也進入了高質(zhì)量發(fā)展階段。本文對“一帶一路”提出以來的產(chǎn)能合作進行了梳理，特別是2019 年的新進展、新成績，并圍繞高質(zhì)量發(fā)展這一主題，分析中國與“一帶一路”國家在產(chǎn)能合作中存在的主要問題，為促進“一帶一路”產(chǎn)能合作高質(zhì)量發(fā)展提出對策建議。

一、中國與“一帶一路”國家產(chǎn)能合作新進展

（一）對外直接投資平穩(wěn)增長，對外承包工程快速增長

截至2018 年底，中國企業(yè)累計對“一帶一路”沿線國家直接投資超過900 億美元，在沿線國家完成對外承包工程營業(yè)額超過4 000 億美元[3]。2019年中國對外直接投資覆蓋“一帶一路”56 個沿線國家，主要投向東南亞諸國（新加坡、越南、老撾、印度尼西亞等）和南亞西亞中亞國家（巴基斯坦、阿聯(lián)酋、哈薩克斯坦等），總投資額達150.4 億美元。同時，對外承包工程覆蓋“一帶一路”62 個沿線國家，2019 年新簽訂項目合同6 944 份，合同總額達1 548.9 億美元，同比增長23.1%，占到我國當年對外承包工程新簽定合同總量的59.5%；2019 年對外承包工程的完成營業(yè)額為978.8 億美元，同比增長9.7%，占到當年總完成營業(yè)額的56.7%[4]。至此，中國對外直接投資流向“一帶一路”沿線國家的總額累計超千億美元，承包工程的完成營業(yè)額累計約5 000 億美元。

2015—2019 年中國對“一帶一路”沿線國家非金融類對外直接投資和對外承包工程情況，如表1所示。在對外直接投資方面，歷年金額大體保持穩(wěn)定，受國際環(huán)境影響增長速度或正或負，占中國非金融類對外直接投資總額比重則是持續(xù)上升的；在對外承包工程方面，無論是新簽合同額還是完成營業(yè)額無論是增速還是占比，基本呈持續(xù)快速增長態(tài)勢。

（二）對外投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，一批重大項目順利推進

在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策的引導(dǎo)下，中國對“一帶一路”沿線國家投資的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在保證重點產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展外，實現(xiàn)了理性“走出去”，合理布局全球生產(chǎn)。根據(jù)波士頓咨詢集團和中國發(fā)展與研究基金會的研究，截至2017 年，中國對“一帶一路”沿線的投資集中在七大板塊，分別為基礎(chǔ)設(shè)施與能源開發(fā)、制造業(yè)、零售業(yè)、信息服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)、金融業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)的保障性服務(wù)、其他，占比分別為39%、17%、12%、11%、9%、9%、2%和1%[5]。早期，中國對“一帶一路”的投資集中于國內(nèi)產(chǎn)能相對過剩的部門，而且契合了沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進工業(yè)化等發(fā)展軌道，但隨著投資規(guī)模的持續(xù)擴大，雙方投資合作表現(xiàn)出明顯的多元化趨勢，商務(wù)部發(fā)布的《中國對外投資發(fā)展報告2018》稱，除了基礎(chǔ)設(shè)施、能源領(lǐng)域投資繼續(xù)增加外，擴大了在金融業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、信息傳輸、軟件技術(shù)服務(wù)等領(lǐng)域的投資。2019 年中國對外投資結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，中國在“一帶一路”沿線可再生能源投資高企，1—10 月累計達到23.8 億美元；1—11月，制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)對外直接投資占比分別提高了2 個百分點和2.7 個百分點，房地產(chǎn)業(yè)、體育和娛樂業(yè)均沒有新增投資[6]。同時，跨境電商及相關(guān)產(chǎn)業(yè)也得到了迅猛發(fā)展，2018 年通過中國海關(guān)跨境電商管理平臺進出口商品總額達203 億美元，同比增長50%，進出口產(chǎn)品的機構(gòu)和品類不斷優(yōu)化，帶動了“一帶一路”沿線物流、支付、金融等基礎(chǔ)設(shè)施的加速發(fā)展，相關(guān)服務(wù)日臻完善[7]。

2019 年，一批產(chǎn)能合作項目和中老鐵路、雅萬高鐵、匈塞鐵路、蒙內(nèi)鐵路以及中巴經(jīng)濟走廊、中緬經(jīng)濟走廊等一大批重大項目穩(wěn)步推進。2019 年5 月印度尼西亞雅萬高鐵瓦利尼隧道貫通，6 月同江中俄跨江鐵路大橋貫通，7 月中老鐵路瑯勃拉邦湄公河特大橋合龍，9 月斯里蘭卡科倫坡地標建筑蓮花電視塔竣工，土耳其重點項目胡努特魯電廠順利開工，10 月肯尼亞內(nèi)羅畢—馬拉巴標軌鐵路一期工程正式建成通車，12 月中俄東線天然氣管道正式通氣，等等[8]。

（三）產(chǎn)能合作地域越來越廣，第三方合作伙伴進一步增多

2019 年，“一帶一路”成員國擴容15 個，其中，七國集團成員之一的意大利更是率先與中國簽署了“一帶一路”相關(guān)合作文件。從地理范圍來看，中國正不斷拓展“一帶一路”產(chǎn)能合作領(lǐng)域。一方面，沿交通線路輻射發(fā)展，不斷向外延伸。例如，東南亞國家處于海上交通要道，距離中國地理位置近，11 個東南亞國家中，7 個被列為中國投資的首選目的地[5]。同樣地，中東歐國家位于聯(lián)通亞洲與歐洲的陸路要塞，在“一帶一路”提出之初就是經(jīng)貿(mào)合作的先鋒，很快搭建了“16+1”合作機制，積極推進中歐班列的建設(shè)和運行，商貿(mào)和投資規(guī)模穩(wěn)定增長的同時，產(chǎn)品種類、合作方式多元化，2019 年希臘成為新成員，拓展為新的“17+1”合作機制。另一方面，越來越多的國家和地區(qū)納入進來，并不限于“一帶一路”沿線。比如，非洲的馬達加斯加、摩洛哥、埃塞俄比亞，中南美洲的巴拿馬，以及大洋洲的新西蘭等。此外，拉美及加勒比地區(qū)作為“21 世紀海上絲綢之路”的自然延伸，與中國經(jīng)濟具有較強的互補性，成為產(chǎn)能合作的新區(qū)域。2019 年1—11 月，中拉貿(mào)易額達到了2 868.3 億美元，同比增長1.8%，雙向投資不斷擴大。截至2019 年11 月，我國對拉美地區(qū)直接投資存量超過4 100 億美元，拉美在中國的累計實際投資超過2 200 億美元，累計設(shè)立外商投資企業(yè)33 188 家[6]。

2019 年，中國與瑞士、奧地利簽署了第三方市場合作文件，至此，中國已與法國、韓國、加拿大、葡萄牙、德國、澳大利亞、英國、新加坡、日本、意大利、荷蘭、比利時、西班牙、瑞士、奧地利等發(fā)達國家建立了第三方市場合作機制[9]。

（四）境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)穩(wěn)步推進，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)成雙邊合作典范

境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)是中國海外產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展模式，屬于中資控股企業(yè)在境外投資設(shè)立、雙方政府認可、基礎(chǔ)設(shè)施較為完備、公共服務(wù)功能相對健全的一種海外園區(qū)。目前，成為產(chǎn)能合作雙方實現(xiàn)共贏的載體，是中國企業(yè)“走出去”的重要平臺，中國企業(yè)境外集聚于經(jīng)貿(mào)合作區(qū)實現(xiàn)“抱團”發(fā)展，可以降低交易成本和合作風(fēng)險。

截至2019 年4 月，中國已在“一帶一路”國家建設(shè)了82 個境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，累計投資超300 億美元，向東道國上繳稅費20 多億美元，并為當?shù)貏?chuàng)造了近30 萬個就業(yè)機會[9]。目前，中老磨憨-磨丁經(jīng)濟合作區(qū)、中哈霍爾果斯國際邊境合作中心等一大批合作園區(qū)也在積極推進中。其中，通過確認考核的境外合作區(qū)如柬埔寨西哈努克港經(jīng)濟特區(qū)、泰國泰中羅勇工業(yè)園、埃及蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、埃塞俄比亞東方工業(yè)園、中國-白俄羅斯工業(yè)園等工業(yè)園區(qū)已成為雙邊合作的典范。

（五）頂層設(shè)計加速構(gòu)建，產(chǎn)能合作政策環(huán)境進一步優(yōu)化

迄今，已經(jīng)召開了兩屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，2017 年5 月在北京召開的第一屆論壇吸引了來自29 個國家的元首和政府首腦參加，參會代表1 600 多名，形成了5 大類279 項務(wù)實成果；2019 年4 月在北京召開的第二屆論壇吸引了來自38 個國家的元首和政府首腦參加，參會代表6 000 多名，形成了6 大類283 項建設(shè)性成果。兩屆國際合作高峰論壇有利于合作各方充分交流、面對面討論頂層設(shè)計問題，加快“一帶一路”建設(shè)進程。

中國著力推動了與合作基礎(chǔ)堅實、合作意愿強烈、合作體量較大的國家聯(lián)合制定了合作規(guī)劃，實現(xiàn)了“一帶一路”倡議與俄羅斯“歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟”、哈薩克斯坦“光明之路”、印尼“全球海上支點戰(zhàn)略”、蒙古國“草原之路戰(zhàn)略”、越南“兩廊一圈”、菲律賓“大建特建計劃”、匈牙利“向東開放戰(zhàn)略”等有效對接。

2019 年，又有16 個國家和國際組織同中國簽署共建“一帶一路”合作協(xié)議，總數(shù)已超過200 份[10]。商簽范圍由亞歐地區(qū)延伸至非洲、拉美、南太平洋、西歐等相關(guān)國家。其中，2013—2018 年中國與50 多個“一帶一路”沿線國家簽署了雙邊投資協(xié)定，將促進產(chǎn)能合作升級。截至2019 年底，中國與40 多個“一帶一路”國家簽署了產(chǎn)能合作文件，并將產(chǎn)能合作與相關(guān)地區(qū)的區(qū)域合作計劃對接，這些為更大范圍內(nèi)推進產(chǎn)能合作創(chuàng)造了條件。

中國與49 個國家和地區(qū)簽署85 份標準化合作協(xié)議，發(fā)布了《標準聯(lián)通共建“一帶一路”行動計劃（2018—2020 年）》；與49 個國家發(fā)布了《關(guān)于進一步推進“一帶一路”國家知識產(chǎn)權(quán)務(wù)實合作的聯(lián)合聲明》；組織召開稅收合作會議，發(fā)布了《阿斯塔納“一帶一路”稅收合作倡議》，稅收協(xié)定合作網(wǎng)絡(luò)覆蓋111個國家和地區(qū)[3]。截至2019 年底，14 個國家的35 家國際機構(gòu)相繼簽署《“一帶一路”綠色投資原則》，中國金融機構(gòu)合計發(fā)行60.16 億美元綠色債券，“一帶一路”綠色金融快速發(fā)展[8]。此外，在數(shù)字化、能源、農(nóng)業(yè)建設(shè)、海上合作、法治合作等專業(yè)領(lǐng)域也與部分國家開展了對接合作。

二、“一帶一路”產(chǎn)能合作高質(zhì)量發(fā)展的主要問題

（一）東道國營商環(huán)境欠佳，企業(yè)運營和投資效益受影響

營商環(huán)境是多維度的，包括市場環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、政商關(guān)系、法治環(huán)境、誠信環(huán)境、輿論環(huán)境等。調(diào)查顯示，在2013—2018 年，東道國企業(yè)運行成本普遍上升，包括人力成本、管理成本、物流成本、營銷成本、企業(yè)用地/辦公租金和企業(yè)生產(chǎn)原料等六大類成本上升壓力較大。其中，人力成本上漲最快，上漲10%～30%的企業(yè)占24.5%，上漲30%及以上的企業(yè)占7%；管理成本的上漲幅度排在第二位，上漲10%以上的企業(yè)約30.9%。部分東道國政務(wù)環(huán)境和政商關(guān)系堪憂，41.9%的中資企業(yè)反映東道國政府審批手續(xù)流程長、效率低問題；14.5%認為當?shù)毓珓?wù)員存在遇事推諉和故意刁難等問題；16.6%認為當?shù)厥袌霰O(jiān)管不力、政治腐敗。部分國家的法治環(huán)境和誠信環(huán)境不足，有超兩成企業(yè)表示在跨國支付、轉(zhuǎn)賬、申請信貸服務(wù)方面面臨限制；超兩成受訪企業(yè)表示東道國企業(yè)商業(yè)誠信不足，“當?shù)睾献鞣綗o法很好地滿足企業(yè)在采購、銷售、售后等環(huán)節(jié)的需求”[11]。部分國家稅務(wù)執(zhí)法的混亂給企業(yè)投資經(jīng)營帶來較大不確定性。比如，巴基斯坦一直在醞釀稅制體系改革，然而由于國內(nèi)阻力過大始終未取得實質(zhì)性進展，只能采取“零敲碎打”方式不斷出臺臨時加征或取消稅費的特別法令（SRO），給企業(yè)經(jīng)營帶來不穩(wěn)定政策風(fēng)險[12]。部分國家輿論環(huán)境不好，受訪者表示當?shù)孛襟w曾報道過中資企業(yè)“大量雇傭中國工人、未給當?shù)鼐蜆I(yè)帶來好處”“掠奪當?shù)刭Y源”“對當?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)帶來沖擊”的負面報道均超過三成。

此外，部分東道國“硬件”營商環(huán)境——基礎(chǔ)設(shè)施也欠佳，尤其是電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，影響投資效率。據(jù)了解，在巴基斯坦投資的多個發(fā)電項目目前均不同程度面臨配套送電工程進度落后問題，無法按期發(fā)電，極大影響投資經(jīng)濟效益；埃塞俄比亞國家電網(wǎng)較為薄弱，線路故障頻繁，已嚴重影響亞吉鐵路沿線供電安全和列車正常運營；塞內(nèi)加爾電力不僅價格高而且供應(yīng)不穩(wěn)定，中方投資一家鋼鐵廠（短流程），設(shè)計生產(chǎn)能力150 萬噸/年，受電力供應(yīng)制約實際上每年僅能生產(chǎn)5 萬噸，嚴重影響企業(yè)經(jīng)濟效益。

（二）高質(zhì)量人才缺乏，跨文化管理面臨挑戰(zhàn)

高質(zhì)量人才缺乏既表現(xiàn)為中國方面派出的高素質(zhì)人才不夠，也表現(xiàn)為當?shù)馗咚刭|(zhì)人才短缺。據(jù)調(diào)查，49.2%的企業(yè)反映在當?shù)卣衅负诵墓芾砣藛T“存在困難”，22.5%則表示“非常困難”；52.8%的企業(yè)反映招聘關(guān)鍵性技術(shù)骨干“存在困難”，表示“非常困難”的占16%；18.9%的企業(yè)反映熟知當?shù)胤烧叩娜瞬拧按嬖诶щy”，表示“非常困難”的也占到了6.8%。此外，26.8%的企業(yè)存在當?shù)貑T工流動性大，難以找到長期員工的問題；21.7%的企業(yè)反映，當?shù)貑T工文化與勞動素質(zhì)難以勝任所在工作崗位；19.4%的企業(yè)反映，當?shù)貑T工不遵守工作紀律，時常出現(xiàn)考勤問題和消極怠工現(xiàn)象[11]。而當出現(xiàn)勞資糾紛時，盡管訴諸法律解決的比例不太高（8.2%），但是訴諸法律解決的成本比申請勞動仲裁等方式解決都要高很多。由于人力資源結(jié)構(gòu)性缺陷與人力成本上升較快、處理勞資糾紛成本較高等問題高度交織，人力資源問題正成為“一帶一路”沿線中資企業(yè)發(fā)展的重要短板。

很多國家對員工本土化有明確要求，嚴重的甚至禁止使用外來勞工。比如，埃及2003 年12 號《統(tǒng)一勞動法》關(guān)于聘用外國員工比例有特殊規(guī)定，中方員工的比例不得超過10%，這就要求必須推進企業(yè)員工“屬地化”；哈薩克斯坦嚴格限制外國勞務(wù)人員在本國的就業(yè)，需要獲得工作許可證，才可以從事有償勞務(wù)；越南嚴格限制普通外籍勞務(wù)人員數(shù)量，對于本國工人可勝任的職位禁止雇傭外籍員工；為保障國內(nèi)就業(yè)，尼日利亞采取了限制外來普通勞動力工作配額和簽證制度[12]。在這些國家由于當?shù)馗咚刭|(zhì)勞動力缺乏，本土化存在一定的難度或影響企業(yè)經(jīng)濟效益。

據(jù)調(diào)研，有29.2%的企業(yè)中國員工數(shù)量超過當?shù)貑T工，這說明人力資源本土化程度確實不高，在部分地區(qū)產(chǎn)生了跨文化管理問題[11]?！耙粠б宦贰笔且豁棛M跨多個大陸的綜合經(jīng)濟合作倡議，覆蓋了許多具有不同文化、宗教信仰和歷史背景的國家。文化差異可能給跨國管理系統(tǒng)以及投資者適應(yīng)當?shù)厥袌?、遵守當?shù)厣虡I(yè)原則和捕捉市場機會等方面帶來諸多障礙。據(jù)調(diào)查，半數(shù)企業(yè)存在“中外員工之間因文化習(xí)俗方面的差異造成相處與溝通方面障礙”等問題；三成企業(yè)則反映“當?shù)貑T工因民族宗教、生活習(xí)慣、文化習(xí)俗方面的差異對企業(yè)正常生產(chǎn)活動造成影響”，其中，印度尼西亞（60.9%）、哈薩克斯坦（63.6%）和馬來西亞（50%）比例更高[11]。

（三）存在融資難和資金匯兌問題，與國際多邊金融機構(gòu)合作不足

在部分國家，融資難與資金匯兌問題仍是產(chǎn)能合作中比較突出的問題。部分“一帶一路”國家仍處于工業(yè)化初中期，資金短缺問題突出，存在國內(nèi)儲蓄缺口和外匯缺口，即“雙缺口”。利用外資是彌補“雙缺口”的重要手段，但使得參與其中的外資企業(yè)經(jīng)常面臨資金周轉(zhuǎn)的窘境。一些國家存在外匯管制條例，如一些東南亞國家的法律允許其政府在特殊時期暫時限制資本外流，若發(fā)生外幣危機，柬埔寨中央銀行可以發(fā)布一份最長有效期為3 個月的條例，暫停居民持有外幣的權(quán)利；泰國央行也可以在外匯狀況不佳的條件下限制外匯的匯出[5]。據(jù)了解，埃塞俄比亞外匯管理特別嚴格，匯出外匯需要嚴格審批和到銀行排隊，企業(yè)用匯必須早作安排，這使得部分中資企業(yè)面臨用匯困難。又如，巴基斯坦法律上允許外國投資者將全部資本、資本所得、紅利和利潤匯出，但據(jù)企業(yè)反映，在實際操作中，從巴基斯坦向外國匯出美元面臨較多技術(shù)性壁壘，容易導(dǎo)致項目簽署的執(zhí)行協(xié)議和巴基斯坦央行業(yè)務(wù)操作存在矛盾；企業(yè)雖向巴基斯坦央行提出自由換匯申請，但協(xié)調(diào)困難，企業(yè)面臨資金流入流出限制問題和巨額匯損風(fēng)險[12]。

目前我國缺乏“外保外貸”和“外保內(nèi)貸”等金融和外匯服務(wù)，企業(yè)不能將境外固定資產(chǎn)用作抵押物而獲得國內(nèi)商業(yè)銀行貸款，境外子公司也不能利用國內(nèi)母公司的信譽和授信額度來融資。由此，造成境內(nèi)母公司及其境內(nèi)資產(chǎn)與境外子公司及其資產(chǎn)處于割裂狀態(tài)，不能互相為對方提供增信和融資支持[13]。此外，中國商業(yè)銀行境外分支機構(gòu)存在布局不合理、能力不足、全球授信體系不完善等問題，都加劇了海外企業(yè)融資的難度。

當前，世界銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、歐洲投資銀行、非洲開發(fā)銀行、伊斯蘭開發(fā)銀行、泛美開發(fā)銀行等國際多邊金融機構(gòu)，已經(jīng)與中國就推進“一帶一路”建設(shè)展開對話并達成合作共識，但總體合作意向尚未深入到項目層面，未能更廣泛地為“一帶一路”項目提供有力的融資支持[9]。

（四）商業(yè)模式單一，第三方合作機制亟待完善

當前多數(shù)國際產(chǎn)能合作項目，存在中方投資比重過大、利用社會資本不夠的問題，尤其是與國際私有資本合作不足的問題。這里除了制度和政策障礙之外，中國企業(yè)與國際私有資本合作的能力和經(jīng)驗也存有不足。究其原因：一是中國企業(yè)參與“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，多數(shù)采用自身熟悉的EPC 模式（設(shè)計-采購-施工總承包模式），缺乏與國際私有資本合作的基礎(chǔ)；二是由于大部分國有企業(yè)與國際私有資本合作較少，未與其形成相對成熟的合作常態(tài)機制、固定渠道和值得信賴的合作伙伴關(guān)系；三是國際私有資本對項目的風(fēng)險管控、實施質(zhì)量、投資周期等均設(shè)有較高的標準以保障投資回報，而大部分中國企業(yè)在實施“一帶一路”項目過程中尚未具備完全達到這些要求的能力[9]。由于中國企業(yè)目前參與全球投融資活動的比例較低，同時欠缺對復(fù)雜國際項目進行深度投融資可行性分析的能力，導(dǎo)致目前產(chǎn)能合作中BOT 模式（建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓）和基礎(chǔ)設(shè)施建營一體化程度都是不夠的。

國際多邊組織擁有豐富的資源和經(jīng)驗優(yōu)勢，在一定程度上可以彌補我國在推動“一帶一路”建設(shè)方面的不足，有效發(fā)揮引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，同時也將有助于帶動國際私有資本投資。中國已經(jīng)與聯(lián)合國開發(fā)計劃署和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織等主要國際多邊組織簽署了合作備忘錄并推進了務(wù)實合作，但現(xiàn)有合作機制大部分仍停留在戰(zhàn)略對接層面，尚未建立項目實施層面的實質(zhì)性對接，因此，合作機制、合作模式和項目實施規(guī)則等方面均有待進一步完善[9]。

（五）園區(qū)化程度不高，園區(qū)開發(fā)質(zhì)量有待提高

一般來說，中國企業(yè)在海外形成園區(qū)集聚發(fā)展，有利于“抱團發(fā)展”，共享基礎(chǔ)設(shè)施、爭取優(yōu)惠政策，同時，東道國也樂于借鑒中國園區(qū)模式來發(fā)展工業(yè)，往往給予工業(yè)園區(qū)和經(jīng)貿(mào)合作區(qū)一定的優(yōu)惠政策，甚至直接設(shè)立為經(jīng)濟特區(qū)。不過，目前園區(qū)化尚未成為海外中資企業(yè)對外投資運營發(fā)展的主流模式，在受訪的民營企業(yè)中占比僅為25.3%[11]。但是，部分國家中資企業(yè)尤其是民營企業(yè)對園區(qū)化經(jīng)營有很高的需求，在越南、緬甸、印度尼西亞、印度、哈薩克斯坦、柬埔寨、馬來西亞、泰國的中資企業(yè)認為，“比較有必要”或“非常有必要”實現(xiàn)園區(qū)化發(fā)展的比重均超過50%，其中，在印度的中資企業(yè)表示“比較有必要”或“非常有必要”高達83.4%[11]。

盡管中國已經(jīng)與“一帶一路”國家合作建設(shè)了一批具有影響力的海外園區(qū)，并將其作為產(chǎn)能合作的一個重要方式，但是部分園區(qū)存在著選址和布局不合理的問題，生產(chǎn)的產(chǎn)品集中在農(nóng)產(chǎn)品、資源類產(chǎn)品，處于全球價值鏈的中低端，市場競爭力較弱。部分園區(qū)要素集聚不足、基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)不完善，招商引資困難，沒有達到園區(qū)“集群發(fā)展”的目的。按照建設(shè)標準，81 個國家級境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)考核合格的僅有20 個，還存在已通過考核但再次考核卻不合格的問題[13]。這表明，海外園區(qū)建設(shè)質(zhì)量需要進一步提高。

（六）對外投資面臨多重風(fēng)險，風(fēng)險保障能力亟待加強

“一帶一路”沿線國家情況復(fù)雜，部分國家政局不穩(wěn)、經(jīng)濟金融條件差、國家信用和商業(yè)信用不高、安全狀況堪憂，存在多重投資風(fēng)險。（1）政治和法律風(fēng)險。部分國家政府換屆頻繁，政府政策連續(xù)性差，給投資帶來極大風(fēng)險。國家開發(fā)銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署的一項調(diào)研指出，被訪企業(yè)認為最高風(fēng)險來自“東道國政治風(fēng)險”（風(fēng)險等級高和較高的合計為81%），“東道國過于嚴格的環(huán)境和勞動力保護政策”（風(fēng)險等級高和較高的合計為60%）[5]。（2）金融和外匯風(fēng)險。在一些國家，匯率和利率頻繁變動是最主要的風(fēng)險點，這些國家主要有俄羅斯（30.4%，被調(diào)研的民營企業(yè)認為比例，下同）、印度尼西亞（60.9%）、蒙古國（36.4%）、印度（41.7%）、哈薩克斯坦（45.5%）和馬來西亞（43.8%）[11]。（3）社會治安和恐怖襲擊風(fēng)險。比如，2017 年以來，巴基斯坦境內(nèi)惡性恐怖事件不斷，安全形勢趨緊，特別是針對中巴經(jīng)濟走廊項目和中國人的襲擊事件時有發(fā)生。20.7%的在緬甸企業(yè)員工和18.8%的泰國企業(yè)員工表示偶爾遇到當?shù)乜植酪u擊事件影響企業(yè)正常生產(chǎn)。而在老撾，當?shù)睾趷簞萘椭伟睬闆r問題明顯，有20%的在老撾企業(yè)員工表示會經(jīng)常遇到當?shù)睾趷簞萘謬樌账鳌め呑淌?，或遭受過盜竊、搶劫等不法侵害[12]。

我國海外投資保險力度不夠。海外投資保險是對外投資企業(yè)的母國政府為企業(yè)在東道國投資可能遭受的政治風(fēng)險損失提供的保險，目的是政府幫助企業(yè)防范在海外市場可能遭遇的政治、暴動、戰(zhàn)爭等風(fēng)險[14]。隨著中國企業(yè)“走出去”的規(guī)模越來越大，我國的海外投資保險業(yè)務(wù)也快速增長，但仍難以匹配我國企業(yè)海外發(fā)展的巨大需求。當前我國海外投資保險僅由中國出口信用保險公司一家負責(zé)承保，容易導(dǎo)致壟斷經(jīng)營問題；中國出口信用保險公司采用審批與經(jīng)營合一的模式，存在審批不健全、投保流程復(fù)雜、產(chǎn)品設(shè)計落后等問題；海外保險的再保險機制缺失[14]。

三、促進“一帶一路”產(chǎn)能合作高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

（一）進一步完善頂層設(shè)計，優(yōu)化產(chǎn)能合作政策環(huán)境

進一步推進雙邊投資協(xié)定續(xù)簽或重簽工作。目前，中國與世界上許多國家已經(jīng)簽訂了《投資協(xié)定》，但是存在簽署時間長、保護水平低、條款缺失等問題，亟需談判推進續(xù)簽或重簽工作。《投資協(xié)定》囊括了最惠國待遇、國民待遇、公平與公正待遇等條款，以及征用與國優(yōu)化等政治風(fēng)險條款，但是缺少準入前國民待遇相關(guān)條款，也缺少戰(zhàn)爭、內(nèi)亂等風(fēng)險條款，難以完全消除彼此投資的多種顧慮。因此，需要及時更新雙邊投資協(xié)定，降低企業(yè)海外運營風(fēng)險[14]。

推進與“一帶一路”國家跨境投資稅收征管協(xié)調(diào)工作。當前我國與沿線國家在稅收征管合作方面仍存在一些問題，包括稅收情報交換、稅收追索協(xié)助均未能得到有效落實等。我國的當務(wù)之急是建立與“一帶一路”國家稅收情報交換制度，協(xié)調(diào)、便利沿線國家間的稅收情報交換，適時引入稅收追索協(xié)助制度，積極塑造“一帶一路”區(qū)域國際稅收合作新秩序[15]。

進一步發(fā)展海外投資保險，保障海外投資企業(yè)資產(chǎn)安全。推動海外投資保險審批與經(jīng)營的分離，在條件成熟時放開經(jīng)營權(quán)。增設(shè)海外投資保險機構(gòu)，形成競爭性海外投資保險市場格局，建立完善再保險機制。通過設(shè)計個性化、創(chuàng)新性的海外投資保險產(chǎn)品和險種，拓展承保項目，豐富服務(wù)內(nèi)容，降低保險費率，為中國企業(yè)參與“一帶一路”產(chǎn)能合作提供更有針對性的保險服務(wù)。

加快推動區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）等自貿(mào)談判進程，加快建設(shè)高標準自貿(mào)區(qū)國際網(wǎng)絡(luò)，將更多“一帶一路”國家囊括進來，為中國企業(yè)海外投資爭取公平競爭市場環(huán)境、良好的政策環(huán)境和公正的法治環(huán)境。

（二）開拓新商業(yè)模式，創(chuàng)新投融資機制

考慮多維度將產(chǎn)能合作與資金融通有機結(jié)合起來，降低項目投資風(fēng)險。應(yīng)以國內(nèi)企業(yè)自有資金為引導(dǎo)，大力吸引國際國內(nèi)社會資本參與，建立市場化、多元化、國際化的投融資體系。強化與國際多邊開發(fā)金融機構(gòu)合作，中國政府和沿線國家政府應(yīng)鼓勵和引導(dǎo)更多國際多邊開發(fā)性金融機構(gòu)，如金磚國家新開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行、歐亞開發(fā)銀行、西非開發(fā)銀行、伊斯蘭開發(fā)銀行等，為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營和產(chǎn)能合作項目提供長期可靠的金融支撐。中國和沿線國家政府還應(yīng)聯(lián)合發(fā)達國家主導(dǎo)的多邊開發(fā)性金融機構(gòu)，如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行等，積極引導(dǎo)其開發(fā)性資金投資于沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營和產(chǎn)能合作項目。此外，還可以考慮設(shè)立新的多邊開發(fā)性金融機構(gòu)，如上海合作組織開發(fā)銀行等。

探索推進“一帶一路”國家政府融資新模式。鑒于多數(shù)沿線國家尚未建立本國開發(fā)性金融機構(gòu)，因此可考慮在中國政府、發(fā)達國家政府以及國際多邊金融機構(gòu)的協(xié)助下設(shè)立服務(wù)本國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營的開發(fā)性金融機構(gòu)，并推動其與私有資本進行合作，為基礎(chǔ)設(shè)施項目融資增信，形成多層次的項目融資結(jié)構(gòu)。

發(fā)揮國內(nèi)開發(fā)性金融優(yōu)勢，推動中長期領(lǐng)域?qū)ν庵苯油度谫Y合作。發(fā)揮國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、絲路基金、中國-中東歐投資合作基金、中非基金、中拉基金等開發(fā)性機構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢，完善政府融資擔(dān)保體系，在“一帶一路”亟需發(fā)展的電力、交通、通信、港口、園區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域，加強前期介入和后續(xù)運營，投貸結(jié)合推動產(chǎn)能合作。

中資企業(yè)要轉(zhuǎn)變海外項目建設(shè)運營理念，加強國際業(yè)務(wù)的資本運作能力，提升與國際私有資本和東道國社會資本合作水平，廣泛采用EPC+F（設(shè)計-采購-施工總承包+融資）、BOO（建設(shè)-擁有-運營）、BOT（建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓）等模式，推進投資-建設(shè)-營運一體化，提升中國企業(yè)在國際基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)分工體系中的地位，進而在價值鏈體系中實現(xiàn)從“汗水建造”向“智慧創(chuàng)造”的轉(zhuǎn)變。

調(diào)動商業(yè)銀行積極性，研究開展“外保內(nèi)貸”和“外保外貸”等服務(wù)可行性。比如，考慮以國家確認的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)為重點，探索企業(yè)以境外資產(chǎn)、股權(quán)、土地、礦業(yè)開采權(quán)等作抵押，開展“外保內(nèi)貸”“外保外貸”試點[16]。將國際產(chǎn)能合作與人民幣國際化結(jié)合起來，鼓勵人民幣對外貸款，促進“一帶一路”國家使用人民幣購買中國機器設(shè)備，引導(dǎo)更多國家和地區(qū)在貿(mào)易中使用人民幣結(jié)算，增加人民幣回流渠道，形成產(chǎn)品流、資金流良性循環(huán)局面。

（三）鼓勵企業(yè)“抱團出海”，提升園區(qū)發(fā)展質(zhì)量

鼓勵中國企業(yè)“抱團出?！?，首選境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)（工業(yè)園區(qū)）落戶，提高產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展程度。一般來說，境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)（工業(yè)園區(qū)）基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，在道路通達、電力保障、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施等方面相對有保障，還可為企業(yè)在工商注冊、勞動用工、稅收辦理、銀行服務(wù)、法律咨詢、倉儲物流、貨物通關(guān)、涉外代理等投資和生產(chǎn)經(jīng)營活動提供“一站式”“一條龍”服務(wù)，有利于降低企業(yè)與東道國相關(guān)政府和機構(gòu)打交道的“交易成本”。

重視境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的選址。宏觀布局上，盡量在“一帶一路”建設(shè)主要節(jié)點和港口共建經(jīng)貿(mào)合作區(qū)和工業(yè)園區(qū)；微觀操作上，應(yīng)圍繞主要交通干線布局產(chǎn)業(yè)園區(qū)，或者在已有初步成型的工業(yè)園區(qū)建設(shè)連接園區(qū)與主要城市的交通基礎(chǔ)設(shè)施。

整合資源，完善境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)開發(fā)模式，理想的情形是：國家主管部委負責(zé)經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的頂層設(shè)計，與東道國相關(guān)部門建立對接機制；專業(yè)園區(qū)開發(fā)商負責(zé)國別研究和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃設(shè)計，負責(zé)園區(qū)土地談判和開發(fā)運營管理，包括招商引資；產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟協(xié)助專業(yè)園區(qū)開發(fā)商招商引資，其他配套企業(yè)和配套服務(wù)業(yè)跟進；產(chǎn)業(yè)基金或其他金融機構(gòu)負責(zé)項目的融資及退出機制的設(shè)計[16]。至于境外產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機制，可以考慮從三個層面來優(yōu)化：上層是政府間的合作協(xié)議，以法律法規(guī)形式來界定園區(qū)性質(zhì)（是否為經(jīng)濟特區(qū)，是否為國家級園區(qū)，是否專供出口，等等）、政策優(yōu)惠力度（土地、金融、稅費等）、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等；中間層是產(chǎn)能合作園區(qū)雙邊工作委員會，由雙方政府部門代表參加、定期溝通，為園區(qū)投資運營便利化提供有效的問題解決渠道；基層是園區(qū)聯(lián)合辦公室或管委會，對園區(qū)進行常態(tài)化管理，實時推進園區(qū)建設(shè)發(fā)展[17]。

（四）進一步加強與國際組織合作，完善第三方合作機制

我國應(yīng)進一步加強與國際多邊組織和國際多邊開發(fā)金融機構(gòu)合作，利用其全球網(wǎng)絡(luò)和項目信息優(yōu)勢，大力促進中外企業(yè)第三方市場合作。充分利用國際多邊組織已積累的大量識別和評價風(fēng)險的方法和經(jīng)驗，從風(fēng)險評價體系、風(fēng)險防控網(wǎng)絡(luò)和風(fēng)險處置機制等方面共建“一帶一路”風(fēng)險管控系統(tǒng)。加強與多邊金融機構(gòu)合作，利用其資源開展金融咨詢、融資增信、產(chǎn)品創(chuàng)新等金融支持服務(wù)。

踐行“開放包容、合作共贏”發(fā)展理念，開展第三方合作，重點推動中國與發(fā)達國家跨國公司開展第三方合作，形成“一帶一路”的“北-南-南”合作模式，實現(xiàn)“1+1+1＞3”的效果。充分利用各方長處，優(yōu)勢互補，三方合作，三方共贏，推動形成利益共同體、責(zé)任共同體和命運共同體[18]。

（五）實施本土化策略，推進跨文化管理

企業(yè)海外投資提前做好東道國國家政策、經(jīng)濟狀況、市場行情、行業(yè)管理等方面的調(diào)查研究工作，面對東道國陌生的法律法規(guī)、經(jīng)營習(xí)慣、勞工素質(zhì)、人文環(huán)境等問題，中國企業(yè)和人員直接出面應(yīng)對可能困難重重，但如能善用外部力量去解決，則可能事半功倍[17]。實施本土化策略，推進屬地化發(fā)展，重視與當?shù)赜袑嵙Φ钠髽I(yè)、經(jīng)驗豐富的跨國公司、相關(guān)金融機構(gòu)等合作，聘請當?shù)刈稍儥C構(gòu)和社會賢達，對相關(guān)投資項目作出有針對性的系統(tǒng)分析與評估，可有效控制“外來者劣勢”風(fēng)險，降低運營成本，提升產(chǎn)能合作成功率。

要把“一帶一路”產(chǎn)能合作的“全球化思維”與“本土化行動”結(jié)合起來，重視延攬和培養(yǎng)跨文化管理的復(fù)合型人才，比如，可以考慮曾經(jīng)在中國工作或留學(xué)的當?shù)貑T工擔(dān)任企業(yè)經(jīng)理。應(yīng)將本土化經(jīng)營落實到合作模式、管理方式、運行機制、勞動用工等方面，并以“共商、共建、共享”原則為基礎(chǔ)，與東道國攜手謀求包容性增長，共同打造“一帶一路”的利益共同體、命運共同體和責(zé)任共同體。

推進跨文化管理。一是要增強管理人員的跨文化意識，充分尊重東道國的生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣等，這是能夠跨文化交流的前提；二是有針對性地對管理人員進行跨文化培訓(xùn)，全面、系統(tǒng)地介紹東道國的歷史文化、法律制度、宗教信仰等，樹立起管理人員跨文化交流的意識與敏感度，做到換位思考，提高管理的效率；三是管理人員應(yīng)加強與東道國員工的溝通，了解他們的愿望和需求，拉近雇主和員工的心理距離，增強當?shù)貑T工對企業(yè)的認同感和歸屬感；四是推進社會公益責(zé)任屬地化，企業(yè)主動履行社會責(zé)任，積極從慈善、環(huán)保、工程質(zhì)量等方面入手，為促進東道國發(fā)展、改善當?shù)亟?jīng)濟民生作出貢獻，贏得當?shù)貑T工信任。