泰安市徂徠山汶河風(fēng)景名勝區(qū)管委會

引言

地方投資的風(fēng)險是近年來出現(xiàn)的一種新的風(fēng)險，具有社會性、政府性、隱蔽性。在我國，這種風(fēng)險的結(jié)果與其他國家相比大不相同。預(yù)防、控制和改革籌措資金時，應(yīng)當(dāng)以善政原則為指導(dǎo)，促進(jìn)國家、區(qū)域的協(xié)調(diào)和合作，加強國家、區(qū)域的風(fēng)險管理能力、數(shù)據(jù)公布機制和風(fēng)險預(yù)警機制，不斷完善平臺法人機構(gòu)和債務(wù)管理機制。

一、地方投融資平臺公司進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)狀與必然性

為了適應(yīng)時代的演變，需要實施社會各領(lǐng)域內(nèi)部管理制度和技術(shù)改革。目前，政府主導(dǎo)下的新城的行政管理機制尚不健全，同時，由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，在城市建設(shè)中存在著大量的侵權(quán)行為。迫切需要加強轉(zhuǎn)型和改革，需要地方政府融資平臺保持適當(dāng)?shù)莫毩⑿裕粩嗤晟乒芾?，企業(yè)化管理、市場化運作，積極開展業(yè)務(wù)，保障地方基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

中國大力推進(jìn)城市化發(fā)展，隨著未來經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府將以土地結(jié)構(gòu)的綜合優(yōu)化與現(xiàn)代化作為重點。繼續(xù)加強基礎(chǔ)設(shè)施項目和投資項目，投資地方政府要與時俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變政府投資發(fā)展傳統(tǒng)趨勢，著力改善社會投資，通過多種渠道獲取資金。因此，短期來看，投融資平臺的完全退出經(jīng)濟長期發(fā)展的必然要求，卻是一個逐步退出的過程，短期內(nèi)將繼續(xù)發(fā)揮經(jīng)濟作用。

在地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型方面，有很多成功的案例，特別是北京、上海、廣州等經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，很多平臺都被轉(zhuǎn)換成了控股公司。為消除傳統(tǒng)的剛性職能，實現(xiàn)相對獨立，公司開始了市場化的運作方式，積極吸收社會企業(yè)和個人資本，積極與社會資本合作，使得財務(wù)影響有所改善，但公司本身也開始根據(jù)具體情況開展盈利業(yè)務(wù)，如各類展覽、公共事業(yè)等，為長遠(yuǎn)發(fā)展提供了保障。此外，新模式還包括地方政府提供的優(yōu)質(zhì)資源，如公交公司、房地產(chǎn)開發(fā)等，能夠產(chǎn)生足夠的資金鏈。

目前，平臺公司已成為地方政府市場化管理主體。一些專家提出了“綜合治理”模式，即地方政府的治理方式，城市化進(jìn)程中的企業(yè)平臺。提高外部資源吸收能力，增強內(nèi)部資源整合能力。地方政府有權(quán)選擇計劃，也有機會決定走哪條路。作為平臺公司的所有者和實際控制人，決定了地方政府參與平臺公司重組轉(zhuǎn)型的程度、轉(zhuǎn)型的方向和程度。地方政府對改制過程的干預(yù)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是在多數(shù)情況下，改制平臺范圍的認(rèn)定是由國家機關(guān)在地方政府自行決定的；二是在重組談判過程中，政府往往會對具體事項進(jìn)行盤旋，擁有最終決策權(quán)；三是地方政府會優(yōu)先考慮重組后的企業(yè)平臺。

在地方政府的支持下，一些平臺公司利用自身的規(guī)模經(jīng)濟和創(chuàng)業(yè)管理，嘗試市場化轉(zhuǎn)型，成為職業(yè)經(jīng)理人被選進(jìn)控股層，進(jìn)行經(jīng)營管理，經(jīng)營范圍從市政工程到公用事業(yè)，再到房地產(chǎn)開發(fā)、旅游等完全市場化的領(lǐng)域。

平臺公司的作用是不可替代的，雖然地方政府可以籌集資金，但政府債券只能解決部分資金來源。融資需要適當(dāng)?shù)捻椖恐黧w，平臺公司與市政管理部門的聯(lián)系，使平臺公司成為首選項目主體。當(dāng)?shù)卣龅骄o急和危險的項目，當(dāng)然會讓平臺公司來經(jīng)營。

二、地方融資平臺轉(zhuǎn)型的背景

據(jù)統(tǒng)計299家城市投資公司的總資產(chǎn)共16.29萬億元，平均資產(chǎn)規(guī)模為544.96億元，其中平均資產(chǎn)規(guī)模以上的84家公司占總比的28.09%。前三家公司的總資產(chǎn)規(guī)模為17739.6億元，占全國城市投資企業(yè)總資產(chǎn)的10.89%。天津市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團有限公司以7434.26億元的資產(chǎn)總額位居第一。值得注意的是，前三名仍然延續(xù)了前一年的排名，連續(xù)三年排在前三名的名單保持一致。

近年來，財政部系列政府債務(wù)有關(guān)政策的密集出臺，意味著過去通過公共利益的資產(chǎn)和土地模式進(jìn)行融資的渠道受到限制，財政部文件明確提出，國有金融企業(yè)除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得非法增加地方政府融資平臺公司的貸款。

黨的十九大報告提出，打贏三大攻堅戰(zhàn)，要把預(yù)防和化解重大風(fēng)險放在首位，重點關(guān)注政府企業(yè)負(fù)債率、地方債務(wù)風(fēng)險和資產(chǎn)管理公司，所以除了政治要求高水平的地方債是地方融資轉(zhuǎn)型的引擎。以地方政府舉債融資為借口的融資功能并未逐步瓦解，原來的經(jīng)濟環(huán)境也發(fā)生了變化，原有的傳統(tǒng)融資難以發(fā)展。

三、目前地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的策略

（一）國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的重要性

平臺公司的重組轉(zhuǎn)型，應(yīng)該站在地方政府的角度來看待，這樣才能促進(jìn)發(fā)展，規(guī)避風(fēng)險。平臺公司轉(zhuǎn)型應(yīng)服從市政管理，城市綜合運營服務(wù)商可作為市場化轉(zhuǎn)型方向之一。地方政府應(yīng)強化國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的作用，明確國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)權(quán)責(zé)分配，確保國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的依法履行監(jiān)管職責(zé)。

（二）自上而下進(jìn)行平臺公司重組

平臺公司重組不僅是平臺公司自身的要求，也是政府深化改革，服務(wù)經(jīng)濟長遠(yuǎn)發(fā)展的必然。需要考慮治理模式的優(yōu)化和資源的再分配，重組的成功取決于自上而下的規(guī)劃和設(shè)計。地方政府進(jìn)行有效、標(biāo)準(zhǔn)化和有組織的推進(jìn)。平臺公司重組轉(zhuǎn)型是地方層面的頂層設(shè)計，更多地依賴于地方政府的行政管理和自身的行政和分權(quán)。需更提高自身能力，有效推進(jìn)實施。

（三）進(jìn)一步深化體制改革

平臺公司設(shè)立之初，主要是解決地方政策基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資困難，在具體融資過程中遵循非營利性原則，有力支持了新型城鎮(zhèn)化，推進(jìn)了城市化進(jìn)程。近年來，國務(wù)院出臺了關(guān)于地方融資平臺的有關(guān)規(guī)定，高度關(guān)注平臺公司債務(wù)風(fēng)險，十九大提出打贏三大攻堅戰(zhàn)，迫切需要地方平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。通過地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型改革，促進(jìn)與地方政府明確權(quán)力關(guān)系，防止地方政府過度干預(yù)融資平臺的具體運作，取消融資平臺的政府職能；確保更大的自由市場。此外，還可以強化平臺公司與地方政府的服務(wù)關(guān)系，強化問責(zé)，加強資本監(jiān)管。另外，需要調(diào)整完善平臺公司的治理結(jié)構(gòu)，設(shè)立適當(dāng)?shù)亩聲苟聲ζ髽I(yè)的經(jīng)營負(fù)全責(zé)，并引進(jìn)專業(yè)的經(jīng)營者，對公司的具體工作管理。應(yīng)努力提高科學(xué)管理水平，設(shè)立投資委員會和戰(zhàn)略咨詢委員會，并為各類事項建立具體的決策機制。其他管理層，如風(fēng)險控制、員工薪酬、各項績效考核等應(yīng)盡快完善，以加強公司整體管理體系的形成，提高管理效率和質(zhì)量。

（四）提高融資平臺公司的核心競爭力

加快提升平臺公司核心競爭力，可以促進(jìn)平臺轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，改進(jìn)公司自身和某些行業(yè)的管理水平。有效提高平臺的融資能力，公司應(yīng)整合各類資源，包括政府政策、資產(chǎn)等，把這些資源進(jìn)行積極的整合。并根據(jù)具體財務(wù)狀況，不斷完善自身資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高公司融資能力，增加社會資源。準(zhǔn)備項目融資時，應(yīng)及時召開會議，對審查項目的投資機制和成本管理討論并確定項目的商業(yè)價值。同時還應(yīng)該確認(rèn)是否應(yīng)該積極呼吁相關(guān)行為，提出項目融資，不斷完善項目運作結(jié)構(gòu)，加強對項目融資風(fēng)險的監(jiān)控、合法性確保投融資制度的合規(guī)性，并確保其符合相關(guān)法律法規(guī)。

（五）明確融資平臺公司的投資邊界

在傳統(tǒng)的融資方式中，政府通常根據(jù)實際需要確定融資項目，在轉(zhuǎn)型后的新模式下，公司擁有了更多的自主權(quán)，地方政府可以根據(jù)自身的條件進(jìn)行調(diào)整，同時，融資平臺的融資限額是相對的，一方面，融資是在政府的監(jiān)督下進(jìn)行的，另一方面，不影響不同民間資本的投資。地方政府融資平臺可以多元化、市場化投資城市建設(shè)運營及配套服務(wù)等項目，為經(jīng)濟的發(fā)展做出最佳貢獻(xiàn)，化解債務(wù)風(fēng)險，規(guī)范地方政府融資行為，確保金融風(fēng)險安全可控。

（六）融資平臺公司積極推進(jìn)PPP模式

平臺公司轉(zhuǎn)型后可根據(jù)自身條件滿足融資和發(fā)展需要，積極參與國家和社會資本合作即PPP模式，參與政府公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，增加投融資渠道，合理界定政府與社會資本方風(fēng)險和收益，提高公司市場化投資運營水平。從目前的情況看，許多融資平臺公司已經(jīng)融入市場，轉(zhuǎn)型為旅游綜合開發(fā)、醫(yī)療康養(yǎng)結(jié)合、城市公共設(shè)施維護(hù)等市場化公司。目前，平臺公司應(yīng)結(jié)合國有企業(yè)混合所有制改革有關(guān)政策要求，考慮各類平臺公司現(xiàn)狀，按照關(guān)停一批、合并一批、轉(zhuǎn)型一批的要求，加強政府統(tǒng)籌改革力度，切實推動國有融資平臺公司轉(zhuǎn)型，理清政府和企業(yè)職責(zé)邊界的同時，防范相關(guān)金融風(fēng)險，促進(jìn)地方經(jīng)濟健康發(fā)展。

結(jié)語

隨著中國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方融資平臺經(jīng)歷了誕生、發(fā)展、壯大、轉(zhuǎn)型的過程。地方的融資平臺的發(fā)展對地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化進(jìn)程發(fā)揮了重大作用，同時具有明顯的不穩(wěn)定性、隱蔽性，與政府債務(wù)風(fēng)險關(guān)系密切。目前，為防范重大金融風(fēng)險，打贏三大攻堅戰(zhàn)，在新常態(tài)下促進(jìn)經(jīng)濟健康發(fā)展，需要積極建立和完善平臺公司信息系統(tǒng)，促進(jìn)平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，通過參與城市基礎(chǔ)設(shè)施配套服務(wù)，結(jié)合混合所有制改革，實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型，為防范重大金融風(fēng)險，促進(jìn)經(jīng)濟長期健康作出貢獻(xiàn)。