閆建華，田華鋼

(1.河南大學 體育學院，河南 開封 475001；2.河南金謀律師事務所，河南 濮陽 457001)

向社會力量購買公共體育服務已經成為當前政府供給社會公共體育服務的主要模式。雖然我國目前尚無關于政府購買公共體育服務的法律、行政法規(guī)，但就近幾年國家和地方就該問題接連發(fā)布的行政指導和地方性法規(guī)、政府規(guī)章等文件來看，我國對政府購買公共體育服務范圍的勘定正朝著制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。

1 國家層面關于政府購買公共體育服務的政策法規(guī)概覽

1.1 政策性文件

政策是指國家黨政機關制定的用以規(guī)范機關團體或個人行為的指南或準則。政策與法律有著密不可分的關系，一般認為政策是法律的靈魂，法律是政策的具體化[1]。目前國家層面關于政府購買公共體育服務方面的規(guī)定仍以國務院及其部委發(fā)布的政策性文件為主。

作為政府向社會購買公共服務的重要指導性文件，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)第一次提出在“文化體育”等基本公共服務領域，逐步加大政府向社會力量購買服務的力度[2]。這是國家層面第一次直接提及公共體育服務的政府購買，但并未給出具體可以購買范圍的邊界?！秶鴦赵恨k公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》給出的購買范圍的原則性指導意見包括三個方面：第一，購買內容必須是適合市場化、社會力量力所能及，并且要突出公共性和公益性；第二，基本公共體育服務購買范圍將逐漸擴大；第三，非基本公共體育服務適合社會力量承擔的也盡量購買；第四，應當由政府直接提供及不屬于政府職責的服務不得購買；第五，購買內容應聽取各方意見，并及時動態(tài)調整。雖然《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》僅屬于政策性文件，但其第一次闡明了確立政府購買公共體育服務邊界的基本原則，對后期地方制定規(guī)范性文件具有重要參照意義。

2014年國務院發(fā)布的《關于加快發(fā)展體育產業(yè)促進體育消費的若干意見》(國發(fā)〔2014〕46號)中，雖然沒有直接提及政府購買公共體育服務的范圍，但其提出的“鼓勵社會力量建設小型化、多樣化的活動場館和健身設施，政府以購買服務等方式予以支持”“引導支持體育社會組織等社會力量舉辦群眾性體育賽事活動”“通過政府購買服務等多種方式，積極支持群眾健身消費，鼓勵公共體育設施免費或低收費開放，引導經營主體提供公益性群眾體育健身服務”[3]等指導意見，反映出國家鼓勵群眾日常健身、群眾性體育賽事、公共體育場館等服務實行政府購買的形式，以滿足群眾日益多樣化的健身需求。與《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》相比，《關于加快發(fā)展體育產業(yè)促進體育消費的若干意見》對購買公共體育服務的內容進行了進一步明確。

2015年5月5日國務院辦公廳發(fā)布了文化部等部委聯合制定的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》(國辦發(fā)〔2015〕37號)，更加明確地確定了政府向社會力量購買公共體育服務的范圍，并公布了政府向社會力量購買公共文化服務指導性目錄。公共體育服務范圍在體育產品、體育活動、體育保護、體育設施、體育收費等5大類內容中包括了16個指導性目錄，其中包括11個明確性指導目錄和5個裁量性目錄，使地方政府進行政府購買公共體育服務有了更明確的依據[4]。

2017年發(fā)布的《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》(國發(fā)〔2017〕9號)對“十三五”期間基本公共服務范圍進行了明確界定，其中基本公共體育服務包括公共體育場館開放和全民健身服務兩個方面。公共體育場館開放的內容如下：有條件的公共體育設施免費或低收費開放；推進學校體育設施逐步向公眾開放。全民健身服務的內容是：提供科學健身指導、群眾健身活動和比賽、科學健身知識等服務；免費提供公園、綠地等公共場所全民健身器材?！丁笆濉蓖七M基本公共服務均等化規(guī)劃》雖然不是有關政府購買公共服務的政策性文件，但其提出了推進政府購買公共服務的多元供給要求，并將其列為“十三五”期間的重點任務。

《全民健身計劃(2016-2020)》和《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》作為兩個當前國家體育發(fā)展的重要政策性文件，在推進公共體育服務建設內容、途徑等方面相輔相成，雖然沒有直接規(guī)定政府購買公共體育服務的范圍，但都對基本公共體育服務均等化建設提出了更加詳細的建設目標。在提出政府應及時制定政府購買公共體育服務指導性目錄的同時，強調適合由市場和社會承擔的公共體育服務實現應該交由有條件的企業(yè)或社會組織承擔。也即是說，對符合條件的全民健身和國家體育發(fā)展中的公共體育服務內容，均可以采用政府購買形式予以供給，實際是鼓勵逐漸擴大政府購買公共體育服務范圍，這與《指導意見》精神相一致。但該類文件只顯示可以購買的范圍，對于不能購買的對象尚無明確說明。

1.2 立法建設

為進一步規(guī)范政府向社會購買服務，財政部、民政部、工商總局于2014年聯合制定了《政府購買服務管理辦法(暫行)》，該部門規(guī)章是關于購買公共體育服務范圍的第一部法律性質的文件，使該領域的法制建設前進了一大步。雖然其僅提及一次公共體育，但其明確了包括公共體育在內的基本公共服務“應當納入政府購買服務指導性目錄”。從法律效力講也即“必須”納入的意思。因此，政府購買公共體育服務第一次以法的形式得到確認，為今后地方政府或部門開展購買公共體育服務實踐工作確立了法律依據。同時，《政府購買服務管理辦法(暫行)》規(guī)定各級財政部門負責制定本級購買指導性目錄，對購買公共服務范圍確定的原則也做了明確規(guī)定。但缺憾是其中未對“應當由政府直接提供”和“不適合社會力量承擔”的服務事項進行明確說明，這也使購買范圍仍具有較大的不確定性。美國為了解決這個問題，在1992年制定了“政府固有職責”的文件，以負面清單的形式列舉了19項“政府固有職責”，必須有政府直接履行。

隨著各地購買公共服務實踐的迅速發(fā)展，逐漸顯現出立法滯后性對實踐工作的消極影響，在制定相關文件的基礎上，國務院于2015年1月出臺了《中華人民共和國政府采購法實施條例》，對政府采購服務的范圍進行了擴大性解釋，確立將“政府向社會公眾提供的公共服務”納入政府采購范圍，第一次以行政法規(guī)的形式確立了政府購買公共服務的法律效力，同時使得購買主體、承接主體、購買程序的規(guī)范有了法律依據，也成為政府購買公共體育服務最高位階的法律依據。但其并未結合政府購買公共服務的特殊性，在購買程序、購買方式等方面作更為詳細的規(guī)定[5]，在主體范圍、市場準入、購買方式還是監(jiān)督機制、糾紛解決機制等方面均存在不足[6]。

2 國家政策法規(guī)之間存在的沖突

2.1 政府購買公共體育服務范圍確定主體的規(guī)定

在購買范圍的確定主體方面，《政府購買服務管理辦法(暫行)》規(guī)定“各級財政部門負責制定本級政府購買服務指導性目錄，確定政府購買服務的種類、性質和內容”，意思是僅有財政部門才能確定本級政府購買公共體育服務的范圍。但《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》規(guī)定的是由國務院各部委制定本部門向社會購買公共體育服務的指導性目錄，兩者關于購買范圍確定主體的規(guī)定不一致。雖然兩個文件的制定主體都是同級的國務院部委，且都有財政部參與，但就效力而言，政策性文件應低于部門規(guī)章，正如《財政部規(guī)范性文件制定管理辦法》等部委規(guī)章對此規(guī)定，各部委制定的規(guī)范性文件效力低于本部門規(guī)章，內容亦不得違反部門規(guī)章的規(guī)定[7]。且《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》公布的時間是2015年5月5日，晚于《政府購買服務管理辦法(暫行)》2015年1月1日的生效時間，更不應該出現與高位階文件相抵觸的內容。雖然前者的規(guī)定更便于實踐工作，但從制度建設整體考慮，其破壞了政策與法律關系的銜接，有悖于法律制度的權威性，不利于法律體系建設。

不過，財政部在2018年6月26發(fā)布的《政府購買服務管理辦法(征求意見稿)》中規(guī)定，指導性目錄制定實行分級管理、分部門編制，即由中央和省級相應部門編制本部門購買服務的指導性目錄，改變了《政府購買服務管理辦法(暫行)》中僅財政部門編制本級目錄的限制。這和《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》的規(guī)定相一致。這樣的規(guī)定更有利于各部門在編制指導性目錄時以專業(yè)的角度考慮本領域發(fā)展和群眾對本領域公共服務的現實需要，真正實現政府購買以群眾需求為導向。同時，該文件規(guī)定，進行指導性目錄調整時必須經本級財政部門同意，并且明確了購買主體和購買目錄內容的負面清單，使購買范圍的界限得到明確。

2.2 公益事業(yè)單位分類產生的購買服務參與主體界定的沖突

2016年財政部、中央編辦發(fā)布了《關于做好事業(yè)單位政府購買服務改革工作的意見》(財綜〔2016〕53號)，其依據2011年中共中央、國務院發(fā)布的《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》(中發(fā)〔2011〕5號)對事業(yè)單位的分類，規(guī)定“承擔義務教育……等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的公益一類事業(yè)單位，既不屬于政府購買服務的購買主體，也不屬于承接主體，不得參與承接政府購買服務?！比绻Y合這兩個文件的規(guī)定，是否可以理解為是對購買范圍的限制性規(guī)定，即義務教育階段學校的體育場館等體育設施一般不宜以學校作為承接主體按政府購買的形式對公眾開放?！墩徺I服務管理辦法(征求意見稿)》也規(guī)定，當前公益一類事業(yè)單位暫不能成為購買主體和承接主體，此規(guī)定的本意應是該類單位承擔的屬于社會基本公益服務事務，是政府實現社會公平的基本保障，讓其承擔額外的社會服務事務可能會影響其基本職能實現效果。

而《“十三五”國家基本公共服務清單》針對基本公共文化體育提出的服務指導標準包括了“推進學校體育設施逐步向公眾開放”，且根據前述可知，國家鼓勵通過政府購買形式實現公共體育服務供給，其中包括公共體育場館對外開放形式的供給，而學校體育場館是公共體育場館的重要組成部分。同時，教育部、國家體育總局于2017年發(fā)布的《關于推進學校體育場館向社會開放的實施意見》(教體藝〔2017〕1號)也提出：“學校要積極探索體育場館開放的運營方式，建立適合當地需要的運營模式。鼓勵學校開展以校管理為主的運營模式，探索建立通過政府購買服務、委托第三方專業(yè)組織運營的模式?！鼻疫@兩個文件均未對學校做限制性規(guī)定，即未明確限制義務教育階段的學校不能成為政府購買公共體育服務的承接主體，這與前面文件有關義務教育階段學校不能成為政府購買公共服務主體的要求形成政策沖突。如果不是政策產生沖突，牽強的理解只能是允許學校體育場館以政府購買方式向社會開放，但學校不能直接作為承接主體，只能委托第三方具體實施。由此反映出當前國務院各部門在制定相關政策仍缺乏必要的協調，僅從本部門角度考慮問題，缺乏政策制定的嚴謹性，這也更反映出當前制定更高位階政府購買公共體育服務法律規(guī)范的必要性和緊迫性。

根據上述幾個政策性文件規(guī)定，以及《政府購買服務管理辦法(征求意見稿)》有關表述可以看出，《政府購買服務管理辦法(征求意見稿)》試圖在有意糾正或調和各部門政策性文件出現的問題，即公益一類事業(yè)單位并非絕對不能成為政府購買公共體育服務的參與主體，只是在當前我國社會基本公益服務事業(yè)尚不完善的時候，公益一類事業(yè)單位首先必須承擔起社會公平的責任，如果條件成熟，在該類單位能夠確保實現自身承擔的基本公益職能時，可以逐漸承接政府購買公共服務。

3 政府購買公共體育服務的地方性政策法規(guī)

3.1 地方性政策法規(guī)概況

2007年深圳市政府就已經開始了向社會購買公共服務的嘗試，并出臺了《關于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發(fā)展的意見》等指導性文件[8]。首先出臺界定購買公共體育服務范圍規(guī)范性文件的是江蘇省常州市，常州市于2013年出臺了《常州市關于購買公共體育服務的實施辦法(暫行)》，其中對購買范圍進行了原則規(guī)定，并列舉了11項購買服務內容。2016年常州市又出臺了《常州市向社會力量購買公共文化體育服務實施辦法(暫行)》(常宣通〔2016〕23號 常財教〔2016〕4號)，這次對購買范圍的確定參考了《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》的規(guī)定，但在大類上增加了“公共文化體育管理服務”。期間，2014年江蘇省體育局、江蘇省財政廳還聯合公布了《江蘇省本級向社會組織購買公共體育服務暫行辦法》，并列舉了開展群眾體育活動和青少年體育活動等5類購買內容。

2016年，無錫市、滄州市、萍鄉(xiāng)市、嘉興市等地方還陸續(xù)發(fā)布了本級政府購買公共體育服務的政策性文件，對購買范圍進行原則性規(guī)定，或公布了購買的指導性目錄。截止2017年，上海、安徽、四川等三十多個省市制定了本級政府有關購買公共體育服務的政策性文件或地方法規(guī)[9]。

3.2 政府購買公共體育服務地方性政策特點

目前公布的購買范圍或指導性目錄地方政策性文件總體呈現出以下特點：第一，以《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》為藍本確定本級購買內容和指導性目錄；第二，與國家層面的指導性目錄相比，地方購買內容和指導性目錄均有所擴大。如無錫市的指導性目錄在國家5大類上又增加了“公共體育輔助及技術性服務”，分類項目總數也增加到了27個。而嘉興市更是將購買范圍擴大至9大類，將“組隊參加省及以上體育賽事活動”也列入政府購買范圍；第三，購買內容確定主體不統一，隨意性較大。既有本級財政和體育等部門聯合制定，也有地方體育局、財政局單獨制定，指導性目錄也并非是《政府購買服務管理辦法(暫行)》所規(guī)定的僅限于本級財政部門制定，既有財政局單獨制定，也有財政部門與其他部門聯合制定；第四，購買范圍的確定過程尚不嚴謹。針對本級政府購買公共體育服務范圍界限的確定只能依據當前的政策性文件，增加或減少購買內容并沒有配套標準進行指導。同時，購買范圍確定主體的隨意性導致各地在制定具體購買內容呈現不同的傾向性。此類問題出現的主要原因仍是國家層面的政策法規(guī)不健全，缺乏頂層設計，內容存在不一致甚至矛盾現象所致。

4 結語

從當前國家和地方層面制定的各項規(guī)范性文件來看，內容已經非常豐富，也逐漸理清了確定購買公共體育服務內容的基本原則、主體、程序等基本問題。政府購買公共體育服務的立法時機已經逐漸成熟，應適時出臺高位階法律對政府購買公共體育服務行為進行規(guī)范，使政府真正做到依法行政。政府購買公共體育服務立法應依據政府固有職責、關鍵職責、與政府固有職責緊密聯系的職責對購買的排除性范圍、明確性范圍、裁量性范圍進行明確說明。