吳青松，劉 群，巫 霞

(成都藝術(shù)職業(yè)大學(xué) 教務(wù)處，成都 611433)

2019年11月，教育部辦公廳、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)家發(fā)展改革委等十四部門(mén)研究制定了《職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)計(jì)劃》)，提出全國(guó)各級(jí)各類(lèi)職業(yè)院校面向全體勞動(dòng)者開(kāi)展大規(guī)模、高質(zhì)量的職業(yè)培訓(xùn)，加快形成學(xué)歷教育與培訓(xùn)并舉并重的辦學(xué)格局。[1]然而，現(xiàn)階段職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)，在制度規(guī)范、資源建設(shè)及行業(yè)企業(yè)參與度上，存在不少障礙和短板，急需深入研究和尋求有效出路。

一、背景解讀

近10年來(lái)，我國(guó)技術(shù)工人的求人倍率一直保持著穩(wěn)步上升的態(tài)勢(shì)，截至2017年底，全國(guó)高技能人才只有4 791萬(wàn)人，僅占全部就業(yè)人員的6%左右，而隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的全面推進(jìn)，未來(lái)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)的要求將進(jìn)一步提高，技術(shù)技能人才不足的結(jié)構(gòu)性矛盾還將進(jìn)一步凸顯。人力資源總體質(zhì)量偏低、結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀不僅阻礙著我國(guó)從人口大國(guó)向人才強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)邁進(jìn)，也對(duì)我國(guó)解決社會(huì)就業(yè)問(wèn)題形成持續(xù)性壓力，這是職業(yè)院校需要全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)的核心背景。

從職業(yè)教育本身發(fā)展來(lái)看，教育規(guī)?！耙?jiàn)頂”與教育結(jié)構(gòu)失衡并存。從2010年開(kāi)始，我國(guó)中等職業(yè)教育招生人數(shù)就從峰值一路下滑，到2018年已經(jīng)達(dá)到了35.7%的降幅。盡管近年來(lái)高等職業(yè)教育招生數(shù)穩(wěn)中有升，但是漲幅很小，在全國(guó)高考報(bào)名人數(shù)穩(wěn)中趨降的形勢(shì)下，未來(lái)高職教育的招生數(shù)量同樣難言樂(lè)觀。在教育結(jié)構(gòu)方面，長(zhǎng)期以來(lái)，與學(xué)歷教育相比，職業(yè)培訓(xùn)在職業(yè)教育體系中一直處于附屬地位，尤其是針對(duì)社會(huì)勞動(dòng)者的一般技能培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)受到忽視。[2]隨著終身學(xué)習(xí)時(shí)代的到來(lái)，職業(yè)培訓(xùn)在提升人力資源素質(zhì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面的作用將會(huì)更加顯著。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出：2020年前，我國(guó)將構(gòu)建一個(gè)覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者，貫穿每個(gè)勞動(dòng)者終身職業(yè)生涯的，適應(yīng)不同勞動(dòng)者多樣化、差異化需求的終身職業(yè)培訓(xùn)體系?？梢?jiàn)，職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)，既是實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的需要，也是推動(dòng)職業(yè)教育適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。

二、職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)教育的困境分析

從我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)社會(huì)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看，職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)具有一定的緊迫性，但是從當(dāng)前職業(yè)院校的辦學(xué)實(shí)力和培訓(xùn)能力來(lái)看，全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)的條件尚不成熟，還存在諸多困境急需破解。

1.法律法規(guī)不健全，相關(guān)主體開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)積極性不高

職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)涉及學(xué)校師生、社會(huì)勞動(dòng)者、行業(yè)企業(yè)等不同主體，每一類(lèi)主體的權(quán)責(zé)范圍及主體間產(chǎn)生矛盾糾紛應(yīng)按照怎樣的規(guī)范和流程進(jìn)行調(diào)解，這些在職業(yè)培訓(xùn)大規(guī)模開(kāi)展之前就應(yīng)予以明確。但是在我國(guó)現(xiàn)行的法律體系中，尚未建立職業(yè)培訓(xùn)專(zhuān)門(mén)法律，職業(yè)培訓(xùn)相關(guān)規(guī)范依附于《勞動(dòng)法》和《職業(yè)教育法》，除了這兩部法律中的零星條文之外，企業(yè)和職業(yè)教育機(jī)構(gòu)開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)活動(dòng)所遵循的規(guī)范多為部門(mén)規(guī)章，約束力差、適應(yīng)性不強(qiáng)，難以發(fā)揮出應(yīng)有的效力。

職業(yè)培訓(xùn)法律法規(guī)條文規(guī)定不夠健全和系統(tǒng)，部分規(guī)定缺乏可操作性。如，《職業(yè)教育法》規(guī)定了職業(yè)院校的設(shè)立條件，也明確了職業(yè)院校有開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)的職責(zé)，但是職業(yè)院校設(shè)立條件的規(guī)定，并沒(méi)有涉及面向社會(huì)勞動(dòng)者開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)所應(yīng)具備的條件。在企業(yè)開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)方面，《勞動(dòng)法》也僅僅是規(guī)定了“用人單位應(yīng)當(dāng)建立職業(yè)培訓(xùn)制度”“根據(jù)本單位實(shí)際，有計(jì)劃地對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)”，至于企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立怎樣的職業(yè)培訓(xùn)制度，相關(guān)制度應(yīng)達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)如果不履行培訓(xùn)勞動(dòng)者的法定義務(wù)將承擔(dān)怎樣的后果等問(wèn)題，則沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)說(shuō)明。[3]再如，職業(yè)培訓(xùn)作為一種教育活動(dòng)，具有一定的持續(xù)性，在培訓(xùn)項(xiàng)目實(shí)施期間，要確保各參與主體都積極履責(zé)，就必須簽訂培訓(xùn)合同。但是《職業(yè)教育法》和《勞動(dòng)法》均未就職業(yè)培訓(xùn)合同的簽訂、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓以及違約等問(wèn)題作出具體規(guī)定，導(dǎo)致職業(yè)培訓(xùn)合同簽訂處于一種自發(fā)隨意的狀態(tài)，難以激發(fā)相關(guān)主體開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)的積極性。

2.管理機(jī)制不完善，職業(yè)培訓(xùn)各項(xiàng)工作難以有效推進(jìn)

為理順職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)的管理機(jī)制，《行動(dòng)計(jì)劃》明確要求加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，并提出“各地教育、人力資源社會(huì)保障、發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、財(cái)政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、退役軍人、國(guó)資委、扶貧、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門(mén)要加強(qiáng)溝通協(xié)作，積極支持職業(yè)院校承擔(dān)本部門(mén)(行業(yè))及相關(guān)領(lǐng)域的培訓(xùn)項(xiàng)目，共同幫助職業(yè)院校協(xié)調(diào)解決開(kāi)展培訓(xùn)工作中遇到的實(shí)際困難和問(wèn)題”。如此多跨領(lǐng)域的部門(mén)要加強(qiáng)溝通協(xié)作，需要有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的權(quán)威性機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理協(xié)調(diào)。但目前各地方行政管理建制中未設(shè)立相應(yīng)的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或部門(mén)。

職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)，根本目的是促進(jìn)社會(huì)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，這就要求職業(yè)院校應(yīng)以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，與行業(yè)組織、企業(yè)之間聯(lián)合開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)。為保證合作順利，要設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和構(gòu)建完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。然而，目前我國(guó)職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作人才培養(yǎng)的主要目標(biāo)群體是職校學(xué)生，職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)無(wú)法沿用既有的管理架構(gòu)和機(jī)制。但是，職業(yè)院校與行業(yè)組織、企業(yè)之間要在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，再建立一套與全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)相適應(yīng)的管理體系，短時(shí)期內(nèi)很難完成。在多主體合作機(jī)制和管理機(jī)構(gòu)不完善的情況下，職業(yè)院校全面實(shí)施職業(yè)培訓(xùn)工作將遇到較大的挑戰(zhàn)。

3.職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)缺乏，培訓(xùn)質(zhì)量得不到保障

足夠的經(jīng)費(fèi)投入是職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)的必要條件。根據(jù)教育部公布的2018年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)高中階段教育經(jīng)費(fèi)總投入為7 184億元，其中，中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)總投入為2 463億元；全國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)總投入為12 013億元，其中，普通高職高專(zhuān)教育經(jīng)費(fèi)總投入為2 150億元。[4]《2018年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)普通高中共有學(xué)校1.37萬(wàn)所，在校生2 375.37萬(wàn)人；全國(guó)中等職業(yè)教育共有學(xué)校1.02萬(wàn)所，在校生1 555.26萬(wàn)人。全國(guó)普通本科院校共有1 245所，在校生1 697.33萬(wàn)人；高職(專(zhuān)科)院校共有1 418所，在校生1 133.70萬(wàn)人。[5]對(duì)比數(shù)據(jù)可見(jiàn)：中等職業(yè)教育與普通高中的教育規(guī)模比為65.47%，教育經(jīng)費(fèi)投入額度比為52.17%；高等職業(yè)教育與普通高等教育的教育規(guī)模比為66.79%，教育經(jīng)費(fèi)投入額度比約為21.80%。從發(fā)達(dá)國(guó)家職業(yè)教育辦學(xué)投入經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，職業(yè)教育的辦學(xué)成本通常是普通教育的2倍以上。即在中職教育與普通高中的教育規(guī)模比為65.47%的情況下，教育經(jīng)費(fèi)投入額度比至少應(yīng)達(dá)到130.94%，同理，高職教育與普通高等教育的教育經(jīng)費(fèi)投入額度比至少應(yīng)達(dá)到133.58%。但現(xiàn)實(shí)是，我國(guó)中職教育的投入實(shí)際比值僅為52.17%，高職教育僅為21.8%，與實(shí)際需求差額巨大。

根據(jù)以上分析，現(xiàn)階段我國(guó)職業(yè)教育領(lǐng)域的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入滿足學(xué)歷教育尚存一定的缺口，要在現(xiàn)有的學(xué)歷教育基礎(chǔ)上全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)質(zhì)量恐怕難以得到有效保證。

4.企業(yè)主體作用發(fā)揮不足，尚未形成校企聯(lián)合培訓(xùn)合力

引導(dǎo)和鼓勵(lì)行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)院校開(kāi)展的職業(yè)培訓(xùn)，是《行動(dòng)計(jì)劃》的根本要求。《行動(dòng)計(jì)劃》全文多處指出要形成職業(yè)院校和行業(yè)企業(yè)共同推進(jìn)職業(yè)培訓(xùn)的合力。但正如前文所述，目前我國(guó)職業(yè)教育產(chǎn)教融合人才培養(yǎng)主要面向的是職校學(xué)生，企業(yè)如何參與職業(yè)院校開(kāi)展的職業(yè)培訓(xùn)，在方法、路徑和模式上都需要時(shí)間來(lái)磨合。不僅如此，分析企業(yè)參與職業(yè)院校職業(yè)培訓(xùn)的動(dòng)機(jī)也會(huì)發(fā)現(xiàn)，形成校企聯(lián)合開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)的合力仍需時(shí)日。

在解決全社會(huì)的就業(yè)問(wèn)題上，中小企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)是絕對(duì)的“主力軍”，然而，當(dāng)前廣大中小型企業(yè)缺乏培訓(xùn)員工的能力和意識(shí)。截至2018年底，我國(guó)中小企業(yè)的數(shù)量超過(guò)3 000萬(wàn)家，個(gè)體工商戶(hù)數(shù)量超過(guò)7 000萬(wàn)戶(hù)，貢獻(xiàn)了全國(guó)80%以上的勞動(dòng)力就業(yè)崗位。然而，在職業(yè)培訓(xùn)方面，中小型企業(yè)卻是劣勢(shì)主體，因?yàn)榻^大多數(shù)中小型企業(yè)沒(méi)有富余的資源對(duì)員工進(jìn)行系統(tǒng)化培訓(xùn)。新員工入職，主要依靠“老帶新”，以邊做邊學(xué)的形式實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)。囿于資源限制和經(jīng)營(yíng)壓力，大部分中小企業(yè)管理者沒(méi)有樹(shù)立起培訓(xùn)勞動(dòng)者的意識(shí)，當(dāng)缺乏技術(shù)技能人才時(shí)，主要通過(guò)外部招聘來(lái)補(bǔ)足。與單個(gè)中小企業(yè)相比，大型企業(yè)需要的同樣規(guī)格的技術(shù)技能人才數(shù)量更多，同時(shí)擁有更健全的員工培訓(xùn)職能部門(mén)和更充足的職業(yè)培訓(xùn)資源，更適合與職業(yè)院校聯(lián)合開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)。但大型企業(yè)容納勞動(dòng)者就業(yè)的能力畢竟有限，職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)，培養(yǎng)的大部分技術(shù)技能勞動(dòng)者要向中小企業(yè)輸送，如何調(diào)動(dòng)中小企業(yè)參與職業(yè)培訓(xùn)的積極性，賦予其參與職業(yè)培訓(xùn)的能力，進(jìn)而形成與職業(yè)院校聯(lián)合開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)的合力，是落實(shí)推進(jìn)《行動(dòng)計(jì)劃》面臨的一項(xiàng)難題。

三、英國(guó)、德國(guó)開(kāi)展職業(yè)教育培訓(xùn)立法的特色和成效

英國(guó)、德國(guó)作為全球制造業(yè)強(qiáng)國(guó)，也是職業(yè)培訓(xùn)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，兩國(guó)不論是在職業(yè)培訓(xùn)制度建設(shè)上，還是在職業(yè)培訓(xùn)實(shí)踐策略上，都有許多值得我們借鑒學(xué)習(xí)的地方。梳理總結(jié)英國(guó)、德國(guó)開(kāi)展職業(yè)教育培訓(xùn)立法的特色和成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)職業(yè)院校提升職業(yè)培訓(xùn)的能力，保障職業(yè)培訓(xùn)質(zhì)量有重要意義。

1.法律體系完整嚴(yán)密，營(yíng)造了優(yōu)越的職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展環(huán)境

英國(guó)、德國(guó)能建立高度發(fā)達(dá)的職業(yè)教育和培訓(xùn)體系，與它們完整的法律體系密不可分。英國(guó)、德國(guó)的職業(yè)教育培訓(xùn)立法起步很早，如英國(guó)100多年前就開(kāi)啟了職業(yè)教育法治化、規(guī)范化的治理進(jìn)程，其最早的一部職業(yè)教育法律——《技術(shù)教育法》頒布于1889年。1944年，英國(guó)頒布了《巴特勒教育法》，正式將職業(yè)教育納入公共教育體系。1964年，英國(guó)頒布《產(chǎn)業(yè)訓(xùn)練法》，這是一部針對(duì)職業(yè)培訓(xùn)的專(zhuān)門(mén)法律，從根本上解決了產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域職業(yè)培訓(xùn)缺乏法律依據(jù)的問(wèn)題。1973年，英國(guó)又頒布了《就業(yè)與訓(xùn)練法》，進(jìn)一步規(guī)范了職業(yè)培訓(xùn)體制和管理機(jī)制。德國(guó)在職業(yè)教育培訓(xùn)立法方面的成就也很顯著。20世紀(jì)下半葉，德國(guó)相繼頒布了《聯(lián)邦職業(yè)教育法》《職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)法》《勞動(dòng)保護(hù)法》《工商會(huì)法》等一系列法律，從法律上明確了行業(yè)和企業(yè)在職業(yè)培訓(xùn)中的主要職責(zé)，建立了“雙元制”職業(yè)培訓(xùn)制度，并就職業(yè)培訓(xùn)的投資、機(jī)構(gòu)、師資、管理、考核、證書(shū)發(fā)放等各個(gè)環(huán)節(jié)都做出了全面、細(xì)致的規(guī)定。尤其是《職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)法》，對(duì)職業(yè)培訓(xùn)的目標(biāo)、任務(wù)、實(shí)施、統(tǒng)計(jì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)籌措等問(wèn)題都做出了具體規(guī)定，有力推動(dòng)了德國(guó)職業(yè)教育培訓(xùn)的發(fā)展。英國(guó)、德國(guó)的職業(yè)教育立法歷史跨度大，積淀深厚，職業(yè)教育培訓(xùn)法律體系既系統(tǒng)，又全面，為職業(yè)培訓(xùn)營(yíng)造了優(yōu)良的發(fā)展環(huán)境。尤為值得一提的是，兩國(guó)都出臺(tái)了針對(duì)職業(yè)培訓(xùn)的專(zhuān)門(mén)法律，英國(guó)有《產(chǎn)業(yè)訓(xùn)練法》，德國(guó)有《職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)法》，為開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，兩國(guó)在職業(yè)教育立法方面的成功經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

2.管理監(jiān)督機(jī)制健全，保障了職業(yè)培訓(xùn)體系運(yùn)轉(zhuǎn)的效能

職業(yè)教育培訓(xùn)需要建立科學(xué)合理的管理監(jiān)督機(jī)制。英國(guó)、德國(guó)的職業(yè)培訓(xùn)法律很重視管理監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)問(wèn)題，從不同方面就職業(yè)培訓(xùn)的管理監(jiān)督過(guò)程以及環(huán)節(jié)作出了詳細(xì)的規(guī)定，確保了社會(huì)職業(yè)培訓(xùn)體系的高效有序運(yùn)轉(zhuǎn)。建立健全管理監(jiān)督機(jī)制，首先要設(shè)置相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。英國(guó)頒布的《產(chǎn)業(yè)訓(xùn)練法》明確規(guī)定：由企業(yè)和職工代表、教育專(zhuān)家代表按照一定比例組成“產(chǎn)業(yè)訓(xùn)練委員會(huì)”，成員要經(jīng)過(guò)政府就業(yè)大臣任命。[6]這樣就以法律規(guī)定、政府任命的形式確立了職業(yè)培訓(xùn)的權(quán)威管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，保證了產(chǎn)業(yè)訓(xùn)練管理與協(xié)調(diào)的高效性?！堵?lián)邦職業(yè)教育法》規(guī)定德國(guó)的職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由三個(gè)層級(jí)、四類(lèi)部門(mén)構(gòu)成。在聯(lián)邦一級(jí)，聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與勞動(dòng)部是立法和協(xié)調(diào)主管部門(mén)；聯(lián)邦職業(yè)教育研究所負(fù)責(zé)職業(yè)教育及培訓(xùn)的科學(xué)研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)以及決策咨詢(xún)。在州一級(jí)，州政府代表、州文教部代表、企業(yè)代表和職工代表共同組成州職業(yè)教育委員會(huì)，統(tǒng)籌一州的職業(yè)教育以及培訓(xùn)事務(wù)，州文教部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議則為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，下設(shè)職業(yè)教育委員會(huì)。在地區(qū)一級(jí)，各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)是職業(yè)教育以及培訓(xùn)的自我管理機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著企業(yè)培訓(xùn)資質(zhì)認(rèn)定、培訓(xùn)合同管理審查、結(jié)業(yè)考試組織實(shí)施、培訓(xùn)糾紛仲裁調(diào)解、培訓(xùn)規(guī)章制定以及培訓(xùn)過(guò)程監(jiān)督等重要職責(zé)?！堵?lián)邦職業(yè)教育法》不僅規(guī)范了職業(yè)教育及培訓(xùn)的管理框架，還對(duì)培訓(xùn)企業(yè)和受訓(xùn)者的關(guān)系、雙方的權(quán)利和義務(wù)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)立資格、人員參與培訓(xùn)的條件、培訓(xùn)實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督以及培訓(xùn)結(jié)果的考核評(píng)價(jià)等都做出了具體規(guī)定，從而為德國(guó)的職業(yè)培訓(xùn)構(gòu)建了一個(gè)系統(tǒng)嚴(yán)密的管理機(jī)制。

3.職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)來(lái)源明確，夯實(shí)了廣泛開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)的物質(zhì)基礎(chǔ)

職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的籌措無(wú)疑是一個(gè)重要而又現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。為了保障職業(yè)培訓(xùn)的有序、穩(wěn)定推進(jìn)，英國(guó)和德國(guó)主要從立法層面確立了職業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。其中，英國(guó)的《工業(yè)培訓(xùn)法》規(guī)定：所有企業(yè)每年都必須按照其支付工資總額的一定比例繳稅，作為國(guó)家支持全社會(huì)開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)，而對(duì)那些提供了職業(yè)培訓(xùn)的企業(yè)，則給予一系列培訓(xùn)獎(jiǎng)學(xué)金資助。通過(guò)這樣的形式，英國(guó)實(shí)現(xiàn)了全社會(huì)職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的重新分配，強(qiáng)制所有企業(yè)都參與到這項(xiàng)教育事業(yè)中，促進(jìn)職業(yè)培訓(xùn)公平，保護(hù)廣大企業(yè)提供職業(yè)培訓(xùn)的積極性。同時(shí)《產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)法》規(guī)定：“產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)委員會(huì)”可向所屬本系統(tǒng)的企業(yè)征收訓(xùn)練費(fèi)，以支持自身的活動(dòng)，并向提供職業(yè)培訓(xùn)的企業(yè)提供資助，這就從法律上解決了英國(guó)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，大大提高英國(guó)各企業(yè)參與職業(yè)培訓(xùn)的積極性。德國(guó)籌集職業(yè)教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的法律規(guī)定與英國(guó)相近?！堵?lián)邦勞動(dòng)促進(jìn)法》規(guī)定：聯(lián)邦勞動(dòng)局必須履行籌集職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、提供失業(yè)補(bǔ)助以及促進(jìn)職業(yè)培訓(xùn)等職責(zé)。《聯(lián)邦企業(yè)基本法》規(guī)定：企業(yè)總收入的2.5%必須用于職業(yè)教育。《聯(lián)邦職業(yè)教育法》規(guī)定：所有企業(yè)必須按從業(yè)人員總數(shù)的7%提供職業(yè)培訓(xùn)位置，否則應(yīng)額外承擔(dān)相應(yīng)稅負(fù)。此外，德國(guó)法律還規(guī)定：每個(gè)企業(yè)都必須加入行業(yè)協(xié)會(huì)，行業(yè)協(xié)會(huì)下屬企業(yè)每年不論是否有職業(yè)培訓(xùn)任務(wù)，都必須向所在的行業(yè)協(xié)會(huì)繳納一定的培訓(xùn)費(fèi)用，由行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立的教育基金會(huì)負(fù)責(zé)規(guī)劃、安排培訓(xùn)費(fèi)用的使用及分配。

4.企業(yè)主體職責(zé)清晰，支撐了職業(yè)培訓(xùn)的有效開(kāi)展

企業(yè)主體職責(zé)清晰、參與職業(yè)培訓(xùn)的權(quán)利和義務(wù)明確是英國(guó)和德國(guó)職業(yè)教育培訓(xùn)立法的重要特色。英國(guó)的《就業(yè)與訓(xùn)練法》規(guī)定：凡是未接受過(guò)職業(yè)培訓(xùn)的勞動(dòng)者進(jìn)入企業(yè)就業(yè)，企業(yè)都必須為其提供為期一年的脫產(chǎn)培訓(xùn)，企業(yè)在職職工必須以輪換的形式接受必要的在職培訓(xùn)。企業(yè)職工接受培訓(xùn)時(shí)，工資按照正常工作的標(biāo)準(zhǔn)支付，企業(yè)必須保證職工的培訓(xùn)時(shí)間。職工數(shù)超過(guò)100人的企業(yè)，必須設(shè)立培訓(xùn)中心，并配備專(zhuān)職管理人員和培訓(xùn)人員；職工數(shù)低于100人的小型企業(yè)要聯(lián)合舉辦培訓(xùn)中心。德國(guó)《聯(lián)邦基本法》規(guī)定：中學(xué)畢業(yè)生從事某一項(xiàng)職業(yè)之前，必須參加本行業(yè)的職前培訓(xùn)，否則企業(yè)不得錄用。如果企業(yè)違規(guī)錄用未參加職業(yè)培訓(xùn)或未取得相應(yīng)資格證書(shū)的學(xué)校畢業(yè)生，將受到嚴(yán)厲處罰。在德國(guó)的“雙元制”職業(yè)教育體系中，企業(yè)是承擔(dān)職業(yè)技能培訓(xùn)任務(wù)的主體?！堵殬I(yè)教育法》規(guī)定：企業(yè)必須依法與受訓(xùn)者簽訂培訓(xùn)合同，德國(guó)工商會(huì)(IHK)為學(xué)員注冊(cè)登記，并根據(jù)《職業(yè)培訓(xùn)條例》規(guī)定的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)培訓(xùn)框架制定培訓(xùn)方案和計(jì)劃，監(jiān)督企業(yè)實(shí)施培訓(xùn)?！堵殬I(yè)教育法》還規(guī)定：企業(yè)不及時(shí)與受訓(xùn)者簽訂書(shū)面合同，培訓(xùn)內(nèi)容有改動(dòng)卻沒(méi)有向受訓(xùn)者出具書(shū)面說(shuō)明，向受訓(xùn)者布置不符合或者超出培訓(xùn)目標(biāo)的工作，未給受訓(xùn)者安排充足的學(xué)習(xí)時(shí)間，不配合監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督工作等，都屬于違法行為。

從以上內(nèi)容可以看出，英國(guó)和德國(guó)都高度重視企業(yè)在職業(yè)教育及培訓(xùn)中的主體地位，不僅明確規(guī)定了企業(yè)開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)的法定職責(zé)，還詳細(xì)規(guī)定了具體應(yīng)如何履行相關(guān)職責(zé)，哪些行為屬于未履行相關(guān)職責(zé)。在如此詳實(shí)、清晰的法律規(guī)范下，企業(yè)自然清楚地知道自己參與職業(yè)培訓(xùn)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，也知道該如何履行相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，這是行業(yè)企業(yè)能夠有效參與職業(yè)培訓(xùn)的重要條件。

四、啟示與建議

學(xué)習(xí)借鑒英國(guó)、德國(guó)職業(yè)教育培訓(xùn)立法的優(yōu)秀成果及成功經(jīng)驗(yàn)，重在透過(guò)表象看本質(zhì)，抓住兩國(guó)發(fā)展職業(yè)教育各種策略方法中的要點(diǎn)和精髓，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和職業(yè)教育發(fā)展實(shí)際，以解決國(guó)內(nèi)職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)所面臨的困難和問(wèn)題為導(dǎo)向，形成具有中國(guó)特色的職業(yè)教育培訓(xùn)發(fā)展方法路徑。

1.加快職業(yè)教育培訓(xùn)立法

《行動(dòng)計(jì)劃》提出的各項(xiàng)工作和措施需要健全的法律體系來(lái)保障。英國(guó)、德國(guó)的職業(yè)教育培訓(xùn)立法特色和成效充分說(shuō)明，制訂職業(yè)教育培訓(xùn)專(zhuān)門(mén)法律，完善職業(yè)教育培訓(xùn)法律體系，是健立職業(yè)培訓(xùn)社會(huì)多元參與格局，保證職業(yè)培訓(xùn)質(zhì)量的必要條件。

我國(guó)需加快職業(yè)教育培訓(xùn)立法進(jìn)程。我國(guó)現(xiàn)行的職業(yè)培訓(xùn)相關(guān)法律僅有《勞動(dòng)法》和《職業(yè)教育法》兩部法律，且兩者都不是專(zhuān)門(mén)法。[7]兩部法律中涉及職業(yè)培訓(xùn)的內(nèi)容有限，文本表述也比較模糊和寬泛，未能涵蓋職業(yè)培訓(xùn)的全流程和各個(gè)工作面。對(duì)此，國(guó)家和地方立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提高重視程度，加快職業(yè)教育培訓(xùn)立法，盡快出臺(tái)職業(yè)培訓(xùn)專(zhuān)門(mén)法律。擁有職業(yè)培訓(xùn)專(zhuān)門(mén)法是英國(guó)、德國(guó)職業(yè)教育培訓(xùn)立法的突出特點(diǎn)，社會(huì)性職業(yè)培訓(xùn)本身的復(fù)雜性、多元性以及公益性特征也決定了國(guó)家需要出臺(tái)專(zhuān)門(mén)法律予以規(guī)范。全國(guó)人大及常委會(huì)應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)職業(yè)培訓(xùn)專(zhuān)門(mén)法的立法研究工作，借鑒國(guó)際職業(yè)培訓(xùn)專(zhuān)門(mén)法律的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀成果，根據(jù)我國(guó)全面開(kāi)展社會(huì)性職業(yè)培訓(xùn)的實(shí)踐要求，出臺(tái)適合我國(guó)國(guó)情社情的職業(yè)培訓(xùn)專(zhuān)門(mén)法。

與此同時(shí)，我國(guó)還應(yīng)加快完善職業(yè)教育培訓(xùn)配套法律制度建設(shè)。配套法律制度是職業(yè)教育培訓(xùn)法律體系中不可缺少的組成部分，也是英國(guó)、德國(guó)職業(yè)教育培訓(xùn)立法的通行做法。我國(guó)除了需要修訂完善《勞動(dòng)法》《職業(yè)教育法》兩部基本法律，增加職業(yè)培訓(xùn)專(zhuān)門(mén)法律之外，還要加快職業(yè)培訓(xùn)配套法律制度的建設(shè)工作。首先，要加強(qiáng)與職業(yè)培訓(xùn)直接相關(guān)領(lǐng)域的立法工作，如建設(shè)產(chǎn)教融合型企業(yè)、深化產(chǎn)教融合、校企合作等；其次，各地方要根據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及職業(yè)培訓(xùn)開(kāi)展的現(xiàn)實(shí)需要，制訂地方性職業(yè)培訓(xùn)法規(guī)，形成系統(tǒng)支撐職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)的法律體系，為全社會(huì)職業(yè)培訓(xùn)的規(guī)范化、法治化營(yíng)造良好的法律環(huán)境。

2.加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制建設(shè)

在全國(guó)范圍內(nèi)加強(qiáng)多主體聯(lián)合實(shí)施的職業(yè)培訓(xùn)，需要成熟完善的管理協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)推進(jìn)?！缎袆?dòng)計(jì)劃》在“行動(dòng)要求”部分分別從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和強(qiáng)化實(shí)施管理兩個(gè)方面，就職業(yè)培訓(xùn)的管理協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)提出了一些指導(dǎo)性意見(jiàn)，但總體來(lái)講，其表述偏于模糊和泛化，實(shí)踐指導(dǎo)性不足。為了保障職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)的順利推進(jìn)，應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒英國(guó)和德國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，從加強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)和強(qiáng)化過(guò)程管理兩個(gè)方面著手，加快機(jī)制建設(shè)。一方面，要盡快建立專(zhuān)管職業(yè)培訓(xùn)的權(quán)威管理機(jī)構(gòu)。在我國(guó)現(xiàn)行的教育管理體制下，社會(huì)性職業(yè)培訓(xùn)事務(wù)主要?dú)w人力資源社會(huì)保障部管轄，職業(yè)院校辦學(xué)事務(wù)則歸于教育行政部門(mén)管理。職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)，與行業(yè)組織、企業(yè)等主體的協(xié)同與配合應(yīng)由哪個(gè)部門(mén)來(lái)管理，目前尚不明確?！缎袆?dòng)計(jì)劃》要求各地教育行政部門(mén)、人力資源社會(huì)保障部門(mén)、發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部門(mén)、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等加強(qiáng)溝通協(xié)作，同樣需要一個(gè)強(qiáng)有力的權(quán)威部門(mén)來(lái)牽頭和組織。我們應(yīng)借鑒德國(guó)的做法，不僅要在政府內(nèi)部設(shè)置高規(guī)格的職業(yè)培訓(xùn)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)，授予其足夠的權(quán)限，組織調(diào)動(dòng)相關(guān)部門(mén)配合職業(yè)培訓(xùn)的實(shí)施。還要建立社會(huì)性管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如職業(yè)教育委員會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等，承擔(dān)起一般性的決策咨詢(xún)、調(diào)查研究、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理職能，分擔(dān)政府部門(mén)的管理壓力。

另一方面，要逐步完善職業(yè)培訓(xùn)管理和運(yùn)行機(jī)制。在職業(yè)培訓(xùn)立法尚不完善的條件下，政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)針對(duì)職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)的管理辦法或者規(guī)章條例，以文件的形式確立職業(yè)培訓(xùn)各項(xiàng)工作的管理框架，明確職業(yè)院校、企業(yè)、行業(yè)組織、勞動(dòng)者等各主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，促進(jìn)各利益相關(guān)主體各司其職、協(xié)同配合。除此以外，還要詳細(xì)規(guī)定勞動(dòng)者參與培訓(xùn)的條件，職業(yè)院校招生與開(kāi)展培訓(xùn)的流程，培訓(xùn)實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督方式，培訓(xùn)結(jié)果的考評(píng)辦法等，為職業(yè)院校開(kāi)展高質(zhì)量職業(yè)培訓(xùn)提供堅(jiān)實(shí)的管理保障和制度保障。

3.拓寬職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)籌集渠道

職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)困難主要在于國(guó)家的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入不足和產(chǎn)業(yè)資本支持力度薄弱。對(duì)此，拓寬職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的籌集渠道，也應(yīng)當(dāng)從以上兩個(gè)方面著手。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家和社會(huì)一直較為重視普通教育發(fā)展，在國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)分配上主要向普通教育傾斜，職業(yè)教育的地位低于普通教育，很大程度上是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)展教育事業(yè)的理念和方略出現(xiàn)偏差而造成的。德國(guó)職業(yè)教育長(zhǎng)盛不衰，重要原因就在于職業(yè)教育在政府和社會(huì)中的認(rèn)可度都非常高。早在20世紀(jì)初，德國(guó)高等職業(yè)院校數(shù)量就已經(jīng)超過(guò)了普通高等院校，占到高校總數(shù)的59%。[8]據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年德國(guó)各類(lèi)中學(xué)(包括普通中學(xué)、實(shí)科中學(xué)和文理中學(xué))所有畢業(yè)生中，約60%的年輕人選擇接受“雙元制”職業(yè)教育，并且近兩年該比例仍呈上升趨勢(shì)。[9]反觀我國(guó)，不論是在教育規(guī)模上，還是社會(huì)民眾的認(rèn)可度上，職業(yè)教育都不如普通教育，這種不合理的現(xiàn)狀急需改變。國(guó)家和地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)盡快調(diào)整財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的分配結(jié)構(gòu)，扭轉(zhuǎn)一味把教育經(jīng)費(fèi)“大頭”投向普通教育的傳統(tǒng)做法，把更多資金投入到職業(yè)教育領(lǐng)域，投入到職業(yè)培訓(xùn)的建設(shè)發(fā)展當(dāng)中。

在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本支持職業(yè)教育發(fā)展方面，英國(guó)和德國(guó)都是通過(guò)普遍性征稅和設(shè)立行業(yè)基金的方式籌措職業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用，讓企業(yè)承擔(dān)更多的培訓(xùn)成本，而對(duì)積極承擔(dān)職業(yè)培訓(xùn)任務(wù)的企業(yè)，則給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)和資助。我國(guó)可以參考英國(guó)和德國(guó)的做法，通過(guò)向所有企業(yè)征收教育稅的形式充實(shí)職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，同時(shí)給予參與職業(yè)培訓(xùn)的企業(yè)金融支持、稅費(fèi)減免、財(cái)政補(bǔ)助、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)。

4.確立企業(yè)在職業(yè)培訓(xùn)中的重要主體地位

在英國(guó)、德國(guó)的職業(yè)教育及培訓(xùn)法律規(guī)范里，企業(yè)主體的地位、權(quán)利、義務(wù)都非常明確，在實(shí)際的國(guó)家職業(yè)教育體系運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，企業(yè)育人主體作用能夠得到充分發(fā)揮，這一點(diǎn)在德國(guó)的“雙元制”職業(yè)教育模式中表現(xiàn)的尤為突出。在我國(guó)職業(yè)院校全面開(kāi)展職業(yè)培訓(xùn)，應(yīng)總結(jié)借鑒德國(guó)的“雙元制”職業(yè)教育的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，從中找出發(fā)揮企業(yè)重要主體作用的路徑方法。具體來(lái)看，德國(guó)除了以法律形式明確了企業(yè)在職業(yè)教育及培訓(xùn)中的地位和職責(zé)以外，還通過(guò)廣泛的社會(huì)宣傳來(lái)激發(fā)企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性。長(zhǎng)期以來(lái)，德國(guó)工商總會(huì)及其分支機(jī)構(gòu)都致力于擴(kuò)大“雙元制”職業(yè)教育的影響，自2013年德國(guó)提出工業(yè)4.0戰(zhàn)略以來(lái)，更是在全球范圍內(nèi)積極宣傳推介，企業(yè)參與職業(yè)教育成為培養(yǎng)新一代復(fù)合型和創(chuàng)新型業(yè)技術(shù)技能人才的旗幟。而在我國(guó)，企業(yè)參與職業(yè)教育以及培訓(xùn)通常只有業(yè)內(nèi)的機(jī)構(gòu)和人員才有所了解，民眾不論是對(duì)企業(yè)育人的責(zé)任和義務(wù)，還是對(duì)企業(yè)如何培訓(xùn)員工，所知甚少。國(guó)家出臺(tái)的職業(yè)教育政策和職業(yè)培訓(xùn)政策，往往僅限于職業(yè)院校和行業(yè)企業(yè)的范圍之內(nèi)，除了直接相關(guān)者，社會(huì)各界難以深入了解這些政策措施出臺(tái)的意義及內(nèi)容。突出企業(yè)在職業(yè)培訓(xùn)中的重要主體地位，要塑造全社會(huì)關(guān)注和支持職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展的文化和輿論氛圍。企業(yè)人首先是社會(huì)人，只有形成有利于企業(yè)主體作用發(fā)揮的社會(huì)氛圍，企業(yè)職工和管理者才更容易樹(shù)立起積極參與職業(yè)教育及培訓(xùn)的意識(shí)。政府、官方媒體和大眾媒體應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，廣泛宣傳企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，宣傳企業(yè)參與職業(yè)教育及培訓(xùn)的意義和作用，深化全社會(huì)對(duì)企業(yè)主體地位的認(rèn)識(shí)，利用輿論和文化的力量引導(dǎo)企業(yè)參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)。