牛星

[摘要] 本文以上海市城鄉(xiāng)結(jié)合部L村的試點(diǎn)案例為研究對(duì)象，充分考慮宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中多元主體的參與角色和利益訴求，基于主體協(xié)作和資源依賴(lài)的理論支撐，構(gòu)建和研究“政產(chǎn)學(xué)研農(nóng)”多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。本文主要運(yùn)用實(shí)地調(diào)查法和案例分析法，對(duì)案例中多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行分析，我們可以看出L村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制有效放活了宅基地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)了多元主體的利益需求，能夠助力鄉(xiāng)村振興。但是L村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制在各個(gè)主體層面都存在制約試點(diǎn)項(xiàng)目運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境，建議通過(guò)明確村委會(huì)角色定位、完善土地用途管制制度、增強(qiáng)農(nóng)戶(hù)參與意識(shí)、做好農(nóng)宅更新與鄉(xiāng)村文化的融合等途徑，優(yōu)化宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)宅基地三權(quán)分置制度的發(fā)展完善。

[關(guān)鍵詞] 三權(quán)分置? 宅基地使用權(quán)? 多主體? 聯(lián)動(dòng)機(jī)制

[中圖分類(lèi)號(hào)] F301.2

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2020）05-0085-11

一、 引言

十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，宅基地作為農(nóng)村土地的重要組成部分，在鄉(xiāng)村振興中扮演著重要角色。通過(guò)對(duì)農(nóng)村宅基地的有效利用，不僅可以盤(pán)活農(nóng)村宅基地的存量?jī)r(jià)值，同時(shí)可以提高農(nóng)民生活水平，增強(qiáng)農(nóng)民生活的幸福感和獲得感。宅基地不同于城市土地，因其體現(xiàn)為農(nóng)村集體的成員權(quán)、擔(dān)負(fù)著農(nóng)民的居住保障功能而被禁止轉(zhuǎn)讓。①長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)宅基地一直處于“兩權(quán)分離、一宅兩制、限制交易”的狀態(tài)之中，這樣的制度安排在一定歷史時(shí)期內(nèi)保障了農(nóng)村宅基地管理秩序的穩(wěn)定。②但隨著城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)演化和經(jīng)濟(jì)體制改革深化，農(nóng)村宅基地的基本居住保障性功能正在弱化。③現(xiàn)行宅基地制度存在的問(wèn)題和挑戰(zhàn)也日益突出，主要表現(xiàn)為用地供需矛盾尖銳、新增宅基地取得困難，同時(shí)閑置、低效宅基地增多，很多宅基地處于“沉睡”狀態(tài)，宅基地隱形非法交易屢禁不止等。

2015年1月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》?；谠圏c(diǎn)改革的實(shí)踐探索，2018年中央一號(hào)文件中提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，表現(xiàn)為將宅基地的權(quán)利結(jié)構(gòu)由“集體享有宅基地所有權(quán)—農(nóng)戶(hù)享有宅基地使用權(quán)”的“兩權(quán)分離”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w享有宅基地所有權(quán)—農(nóng)戶(hù)享有宅基地資格權(quán)—農(nóng)戶(hù)或者流轉(zhuǎn)受讓主體享有宅基地使用權(quán)”的“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)重構(gòu)。④⑤ “活”是貫穿整個(gè)“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵點(diǎn)，放活宅基地使用權(quán)，可以增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入⑥，為盤(pán)活宅基地存量資源、構(gòu)建宅基地使用權(quán)市場(chǎng)提供重要的制度保障。

目前，已有學(xué)者通過(guò)對(duì)政府主導(dǎo)、集體推動(dòng)和農(nóng)民自發(fā)三種宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的研究，認(rèn)為這三種模式都需向市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。⑦無(wú)論是義烏市的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，還是上海松江區(qū)的農(nóng)民集體入股模式，都體現(xiàn)了在宅基地流轉(zhuǎn)中引入市場(chǎng)機(jī)制的必要性。但是宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程并非一般商品市場(chǎng)中簡(jiǎn)單的消費(fèi)者與生產(chǎn)者之間的二元關(guān)系。宅基地流轉(zhuǎn)表面上是土地利用規(guī)劃中以政府治理為主導(dǎo)的科層模式下的治理手段⑧，政府通過(guò)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)模式的試點(diǎn)來(lái)改善土地粗放利用，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但實(shí)際上卻是多元主體共同驅(qū)動(dòng)。基層政府對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式探索有著政策設(shè)計(jì)的責(zé)任驅(qū)動(dòng)⑨，農(nóng)戶(hù)本身對(duì)于居住環(huán)境改善的利益訴求以及市場(chǎng)機(jī)制中很多主體對(duì)于宅基地使用權(quán)的需求都促進(jìn)了多元主體的共同參與。因此，本研究在“三權(quán)分置”的制度改革要求下，以上海市城鄉(xiāng)接合部L村的試點(diǎn)案例為觀察對(duì)象，立足于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索與模式創(chuàng)新，在傳統(tǒng)的政產(chǎn)學(xué)研主體結(jié)構(gòu)上增加“農(nóng)戶(hù)”這一主體，充分考慮農(nóng)戶(hù)在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的意愿和訴求，構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“政產(chǎn)學(xué)研農(nóng)”多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制。本文運(yùn)用主體協(xié)作與資源依賴(lài)?yán)碚?，通過(guò)對(duì)案例中聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理和現(xiàn)實(shí)困境的系統(tǒng)分析，探討在宅基地制度改革過(guò)程中使用權(quán)流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新模式與優(yōu)化建議。

二、 多主體聯(lián)動(dòng)的理論基礎(chǔ)與概念模型

多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制能夠?yàn)檎刂贫雀母锾峁┲匾睦碚摲治龉ぞ撸兄趶亩嘣黧w的角度對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐模式進(jìn)行全面分析。多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建需要理論層面的系統(tǒng)思考和梳理，從而構(gòu)建合理的分析模型。

（一） 理論基礎(chǔ)

1. 主體協(xié)作理論。多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制最早產(chǎn)生于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為，國(guó)外不同學(xué)者分別從組織間關(guān)系視角、組織結(jié)構(gòu)視角、集體行動(dòng)邏輯視角對(duì)協(xié)作的概念進(jìn)行界定①，從協(xié)作機(jī)制的發(fā)展來(lái)考察聯(lián)動(dòng)機(jī)制。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，協(xié)作機(jī)制逐漸運(yùn)用于公共管理之中，是指一種在多樣化組織中的運(yùn)作過(guò)程，能解決在單一組織中不能解決或者不容易解決的問(wèn)題。②更有學(xué)者從應(yīng)急協(xié)同服務(wù)的差異性和應(yīng)急協(xié)同制度的嵌入性視角將政府與社會(huì)組織的協(xié)同關(guān)系分為疏離模式、互補(bǔ)模式和替代模式。③組織之間的協(xié)同基礎(chǔ)是合作機(jī)制，20世紀(jì)80年代我國(guó)政府將協(xié)作理論應(yīng)用于聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建中，提出了“產(chǎn)學(xué)研”相結(jié)合的戰(zhàn)略主張，并開(kāi)始實(shí)施產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合開(kāi)發(fā)工程，取得了一系列成就。④隨后，政產(chǎn)學(xué)研作為多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制的一種主流方式也得到了廣泛的應(yīng)用，常見(jiàn)于分析大學(xué)、產(chǎn)業(yè)、政府之間的互動(dòng)關(guān)系。⑤國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于政產(chǎn)學(xué)研的研究集中在其合作模式探索、創(chuàng)新問(wèn)題分析以及影響因素等方面⑥，這些理論探討為本文農(nóng)戶(hù)視角的聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建提供了有益的借鑒。

2. 資源依賴(lài)?yán)碚?。該理論產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代，并在70年代以后被廣泛應(yīng)用到組織關(guān)系的研究中。資源依賴(lài)?yán)碚撃軌驗(yàn)椴煌?lèi)型組織之間的協(xié)作與發(fā)展提供重要指導(dǎo)。①根據(jù)資源依賴(lài)?yán)碚摰幕驹瓌t，任何一個(gè)組織都需要維持生存的資源，這些資源可以通過(guò)周?chē)h(huán)境或者更簡(jiǎn)便的方式從其他組織中獲取，在這個(gè)過(guò)程中權(quán)利安排對(duì)不同組織之間的關(guān)系產(chǎn)生重要影響。②與結(jié)構(gòu)權(quán)變理論強(qiáng)調(diào)組織對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性不同，資源依賴(lài)?yán)碚摰囊粋€(gè)鮮明特點(diǎn)在于，它強(qiáng)調(diào)通過(guò)組織間合并、聯(lián)合、游說(shuō)或者治理的方式來(lái)改變環(huán)境，從而讓環(huán)境來(lái)適應(yīng)行動(dòng)者。③資源依賴(lài)?yán)碚撆c主體協(xié)作理論相輔相成，能夠幫助管理者和參與者認(rèn)識(shí)到各成員之間相互依賴(lài)的關(guān)系，為組織之間的資源獲取提供聯(lián)動(dòng)服務(wù)。國(guó)內(nèi)很多學(xué)者將該理論應(yīng)用于對(duì)政府、企業(yè)、客戶(hù)、民間組織、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)戶(hù)等很多類(lèi)型組織的互動(dòng)機(jī)制研究中。④⑤

本文基于主體協(xié)作和資源依賴(lài)的理論視角，結(jié)合農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)案例，考察宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中多元主體之間的資源依賴(lài)與競(jìng)爭(zhēng)特征，分析在資源稟賦差異和主體利益訴求下，如何實(shí)現(xiàn)各利益主體之間的有效聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建合理可行的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“一加一大于二”的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

（二） 概念模型

廣泛的協(xié)同創(chuàng)新具有如下特征：一是創(chuàng)新效率的高效性，即協(xié)同創(chuàng)新通過(guò)對(duì)各參與主體資源的優(yōu)化配置，保證了整個(gè)體系創(chuàng)新的高效性;二是創(chuàng)新資源的易得性，即協(xié)同創(chuàng)新各參與主體依靠彼此間的實(shí)時(shí)交流，在人才、資金、技術(shù)、信息等資源的獲取上更為容易;三是創(chuàng)新成果的共享性，即協(xié)同創(chuàng)新各主體之間利用共享平臺(tái)可以相互學(xué)習(xí)交叉知識(shí)、共同享用研發(fā)成果，進(jìn)而提高參與主體的技能和核心創(chuàng)新力;四是創(chuàng)新的持續(xù)性，即協(xié)同創(chuàng)新中信息的雙向傳遞，促進(jìn)了各參與主體間長(zhǎng)久的交流互動(dòng)和密切合作，推動(dòng)了整個(gè)體系持續(xù)創(chuàng)新。在政產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新理論支持方面，由Etzkowitz和Leidesdorff 提出的“三螺旋”（the triple helix）創(chuàng)新模式具有代表性⑥，該理論將具有不同價(jià)值體系的政府、企業(yè)和高校在區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)上統(tǒng)一起來(lái)，形成知識(shí)領(lǐng)域、行政領(lǐng)域和生產(chǎn)領(lǐng)域的三力合一，從而為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。目前較為成熟的三重螺旋創(chuàng)新系統(tǒng)理論已經(jīng)形成，并在發(fā)達(dá)國(guó)家的政產(chǎn)學(xué)研合作中得到應(yīng)用和持續(xù)發(fā)展。

本文在三螺旋創(chuàng)新模式的基礎(chǔ)上，加入了第四方——農(nóng)戶(hù)，形成三棱錐模型（如圖1所示），任意三個(gè)主體形成四面合力，借助政府、學(xué)研、產(chǎn)業(yè)、農(nóng)戶(hù)之間的資源相互依賴(lài)來(lái)詮釋三棱錐模型的穩(wěn)定性和可行性。由此構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的多主體聯(lián)動(dòng)分析框架，剖析實(shí)踐中聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理和成效。

三、 多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行機(jī)理：

主體協(xié)作與資源配置

（一） 案例簡(jiǎn)介

L村位于上海市奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)，是典型的城鄉(xiāng)接合部，占地面積4.66平方公里，耕地面積3876畝，常住人口有1393戶(hù)、3448人，外來(lái)流動(dòng)人口有8000多人，兩橫兩縱四條公路貫穿全村，便捷的交通條件吸引了大量企業(yè)的入駐。大量外來(lái)人口的進(jìn)入驅(qū)動(dòng)當(dāng)?shù)卮迕癯鲎忾e置農(nóng)房以獲得經(jīng)濟(jì)收益，與此同時(shí)也出現(xiàn)了很多問(wèn)題。比如，大量違建的宅基地農(nóng)民房，造成居民點(diǎn)房屋雜亂無(wú)章;同時(shí)由于違建農(nóng)民房的建造成本較低，本身建筑框架不夠穩(wěn)定，加之水電設(shè)施的隨意搭建，很多住宅存在居住安全隱患。L村以其獨(dú)特的地理位置以及宅基地管理中的諸多瓶頸問(wèn)題，成為南橋鎮(zhèn)戰(zhàn)略規(guī)劃中宅基地改革的試點(diǎn)，L村借助南橋鎮(zhèn)的“一核五區(qū)多點(diǎn)”政策①，與當(dāng)?shù)卮迕?、文?chuàng)企業(yè)、學(xué)研機(jī)構(gòu)構(gòu)建多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是多元主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式上的一種創(chuàng)新。

L村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體做法是：在農(nóng)戶(hù)自愿和符合村莊規(guī)劃的前提下，由鎮(zhèn)政府委托第三方設(shè)計(jì)和施工團(tuán)隊(duì)對(duì)老舊、違章農(nóng)房改建或翻建，在原來(lái)合法面積的宅基地上建造新式農(nóng)民房，農(nóng)民擁有新建農(nóng)房的產(chǎn)權(quán)，新農(nóng)房兼具居住、辦公與商用的多重功能。農(nóng)戶(hù)將新農(nóng)房委托給村委會(huì)管理，簽訂房屋租賃協(xié)議，租期為10年，獲得逐年遞增的租金收益，協(xié)議到期后原農(nóng)戶(hù)自由選擇回遷或者繼續(xù)流轉(zhuǎn)。在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)戶(hù)保有宅基地的資格權(quán)，通過(guò)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)獲得合規(guī)、穩(wěn)定、可觀的財(cái)產(chǎn)性收入。村委會(huì)作為代理人，與鎮(zhèn)政府聯(lián)合通過(guò)招商引資的政策引入文創(chuàng)類(lèi)企業(yè)，以翻建的新農(nóng)房作為企業(yè)辦公用房，但是設(shè)置企業(yè)入駐門(mén)檻，面向年稅收收入100萬(wàn)元以上的企業(yè)，入駐企業(yè)無(wú)須支付租金，通過(guò)退稅政策返還稅收作為租金支付給村集體，再由村集體支付農(nóng)戶(hù)房屋租金，通過(guò)“租稅聯(lián)動(dòng)”的方式實(shí)現(xiàn)資金鏈的良性循環(huán)。

在農(nóng)房翻新的資金籌集方面，建造成本大約是每平方米4000元，村集體托底70%（折算單價(jià)2800元/平方米），農(nóng)戶(hù)自付30%（折算單價(jià)1200元/平方米），合資進(jìn)行老農(nóng)房的翻建。根據(jù)當(dāng)?shù)卣疁y(cè)算，以一戶(hù)擁有200平方米的宅基地有效建筑面積為例，按照租金每天1.2元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)（包括過(guò)渡費(fèi)），年均租金至少能達(dá)到9萬(wàn)元以上，流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民租金收益普遍較原有的收益高出50%左右。在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，為了達(dá)到村集體利益的最大化，統(tǒng)籌政策資源，優(yōu)化資源配置，L村將企業(yè)退稅收入三分之一作為租金收益返還農(nóng)民，三分之一作為之前村集體新建農(nóng)民房的支出，剩下的三分之一結(jié)合美麗鄉(xiāng)村環(huán)境建設(shè)相關(guān)政策，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及河流治理，形成資金鏈的閉環(huán)（如圖2所示）。

L村試點(diǎn)對(duì)象是交通條件最為便利的兩個(gè)村民小組的58戶(hù)村民，共計(jì)11000平方米宅基地，目前已實(shí)現(xiàn)首批5戶(hù)村民宅基地流轉(zhuǎn)及農(nóng)房翻建，并引入多家文創(chuàng)、設(shè)計(jì)類(lèi)企業(yè)入駐辦公，試點(diǎn)政策已初見(jiàn)成效。一方面，L村農(nóng)戶(hù)的宅基地得以高效利用，既盤(pán)活了存量宅基地，又拆除了違建房屋，規(guī)范了宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng);另一方面，有了基層政府的中介平臺(tái)擔(dān)保，農(nóng)戶(hù)能夠獲得穩(wěn)定的收益，村級(jí)層面也能引入文創(chuàng)企業(yè)，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的穩(wěn)定發(fā)展。

（二） 聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理

在L村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，以鎮(zhèn)政府、村委會(huì)（政）為溝通平臺(tái)，進(jìn)行了企業(yè)（產(chǎn)）、設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)（學(xué)研）、村民及村民代表（農(nóng)）多方主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建，并以文創(chuàng)型企業(yè)為支撐點(diǎn)，為今后政產(chǎn)學(xué)研農(nóng)多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制的模式創(chuàng)新提供了理論嘗試與經(jīng)驗(yàn)借鑒。作為“三塊地改革”的嘗試，L村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式是開(kāi)放創(chuàng)新視角下的政產(chǎn)學(xué)研農(nóng)多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制的設(shè)計(jì)，實(shí)行多主體共同責(zé)任、對(duì)等協(xié)商。

三棱錐模型的穩(wěn)定性在于四點(diǎn)中任意三點(diǎn)形成一個(gè)面，四個(gè)面相互合成便形成了三棱錐，在L村的多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，“政”“產(chǎn)”“學(xué)研”和“農(nóng)”分別代表著鎮(zhèn)政府和村委會(huì)、入駐企業(yè)、設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)和村民，任意三個(gè)主體間的資源依賴(lài)以及利益訴求在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的這一個(gè)環(huán)境中相互作用，形成合力，構(gòu)成政產(chǎn)研、政產(chǎn)農(nóng)、政研農(nóng)、產(chǎn)研農(nóng)四個(gè)聯(lián)動(dòng)面，如圖3所示。

1. “政產(chǎn)研”聯(lián)動(dòng)面：體現(xiàn)了鎮(zhèn)政府及村委會(huì)、企業(yè)、設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)之間的利益訴求和資源配置關(guān)系。在案例中，L村憑借其招商引資的優(yōu)勢(shì)條件，采取了“租稅聯(lián)動(dòng)”的方式吸引年稅收收入高于100萬(wàn)元的文創(chuàng)企業(yè)入駐。企業(yè)入駐無(wú)須支付租金，通過(guò)退稅政策返還稅收作為租金支付給村集體。企業(yè)作為理性經(jīng)濟(jì)組織，免租金可以有效減少企業(yè)的成本預(yù)算。其次，就文創(chuàng)企業(yè)而言，近郊區(qū)安靜的辦公環(huán)境，更契合日常的文創(chuàng)工作。基于文創(chuàng)企業(yè)的利益訴求，鎮(zhèn)政府與L村聘請(qǐng)上海交通大學(xué)設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)打造全新農(nóng)民房。新農(nóng)房的設(shè)計(jì)不僅符合文創(chuàng)企業(yè)需求，同時(shí)將其融入“櫻花小鎮(zhèn)”的整體規(guī)劃中。通過(guò)對(duì)新建農(nóng)民房進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施的配套，在整個(gè)村域內(nèi)集中種植櫻花（規(guī)劃中）1000余株， L村升級(jí)為一個(gè)集生態(tài)田園、文創(chuàng)基地、傳統(tǒng)文化傳承于一體的城市農(nóng)村社區(qū)綜合體，充分體現(xiàn)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)涵。

2. “政產(chǎn)農(nóng)”聯(lián)動(dòng)面：體現(xiàn)了鎮(zhèn)政府及村委會(huì)、企業(yè)與農(nóng)戶(hù)之間的利益訴求和相互協(xié)作關(guān)系。由于農(nóng)戶(hù)擁有農(nóng)房的所有權(quán)和宅基地的資格權(quán)，在宅基地“三權(quán)分置”的政策安排下，農(nóng)戶(hù)可以自主決定流轉(zhuǎn)宅基地的使用權(quán)，通常是伴隨農(nóng)房的出租而流轉(zhuǎn)。在L村外來(lái)企業(yè)眾多的情況下，很多農(nóng)戶(hù)將自家閑置的農(nóng)房租賃給外來(lái)人口，但是租賃市場(chǎng)混亂，居住環(huán)境雜亂且安全隱患很多，對(duì)于農(nóng)戶(hù)而言，獲取穩(wěn)定的租金收益是主要利益訴求，很少考慮房屋安全、生態(tài)環(huán)境以及對(duì)承租對(duì)象的選擇。在這種情況下，鎮(zhèn)政府及村委會(huì)牽頭，搭建農(nóng)房租賃的中介平臺(tái)，有鎮(zhèn)政府、村委會(huì)的擔(dān)保，農(nóng)戶(hù)可以獲得穩(wěn)定、可觀的租賃收入，避免了租賃雙方由于合同不規(guī)范、違約等情況而出現(xiàn)的糾紛，農(nóng)戶(hù)可以做“省心房東”?；谖膭?chuàng)企業(yè)需求翻建后的新農(nóng)房以及相關(guān)配套設(shè)施條件，成為L(zhǎng)村招商引資的“利器”，能夠有效提高L村招商引資的質(zhì)量，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。文創(chuàng)企業(yè)和農(nóng)戶(hù)之間的任何問(wèn)題都可以通過(guò)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)得到有效解決，實(shí)現(xiàn)三個(gè)主體之間的有效聯(lián)動(dòng)，在很大程度上降低了交易成本。

3. “政研農(nóng)”聯(lián)動(dòng)面：體現(xiàn)了鎮(zhèn)政府及村委會(huì)、設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)和農(nóng)戶(hù)之間的利益訴求與資源配置關(guān)系。這個(gè)聯(lián)動(dòng)面，由鎮(zhèn)政府和村委會(huì)聘請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)作為第三方的建造方案設(shè)計(jì)者和實(shí)施者，他們的職責(zé)就是根據(jù)基層政府的需求進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施。在“政”和“研”的協(xié)商中，“農(nóng)戶(hù)”對(duì)于農(nóng)房的需求特征要充分重視。雖然翻建后的新農(nóng)房是作為企業(yè)用房，房屋的樣式和功能具備了部分商辦的特征，但是，“居住”仍然是其中非常重要的功能。這些房屋最根本的性質(zhì)依然是宅基地上的農(nóng)民房，如果合約到期，農(nóng)戶(hù)選擇回遷農(nóng)房，要保障農(nóng)戶(hù)的居住需求不受影響。因此，鎮(zhèn)政府、村委會(huì)和設(shè)計(jì)方都要將農(nóng)民的居住需要考慮進(jìn)去，在新農(nóng)房的設(shè)計(jì)中充分體現(xiàn)房屋的居住功能。

4. “產(chǎn)研農(nóng)”聯(lián)動(dòng)面：體現(xiàn)了文創(chuàng)企業(yè)、設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)、農(nóng)戶(hù)三方對(duì)于新農(nóng)房規(guī)劃和建設(shè)的資源協(xié)調(diào)關(guān)系。這個(gè)聯(lián)動(dòng)面中沒(méi)有“政”的介入，是設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)與兩個(gè)新農(nóng)房使用主體之間功能需求關(guān)系的協(xié)調(diào)與平衡。文創(chuàng)企業(yè)是新農(nóng)房的直接使用者，企業(yè)上繳的稅收能夠滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)的租金需求和基層政府的財(cái)政需求，因此企業(yè)用房的功能和風(fēng)格特征都需要設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)充分考慮。與此同時(shí)，農(nóng)戶(hù)作為新農(nóng)房的所有者以及合約到期后的使用者，他們對(duì)于農(nóng)房的功能需求也應(yīng)同等考慮。此外，由于宅基地是以戶(hù)為單位，每個(gè)農(nóng)戶(hù)內(nèi)部成員的年齡、需求偏好不同，會(huì)出現(xiàn)農(nóng)戶(hù)層面差異化的農(nóng)房設(shè)計(jì)需求。比如，老年農(nóng)民喜歡傳統(tǒng)的房屋設(shè)計(jì)，年輕農(nóng)民喜歡新潮的房屋設(shè)計(jì)，這些因素都會(huì)影響到新農(nóng)房的設(shè)計(jì)方案，如何在企業(yè)與農(nóng)戶(hù)之間找到平衡的支點(diǎn)，是對(duì)設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)的一個(gè)挑戰(zhàn)，也是這個(gè)聯(lián)動(dòng)面運(yùn)行的關(guān)鍵所在。

從上述“政產(chǎn)學(xué)研農(nóng)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，我們可以看到，“政”位于三棱錐的頂點(diǎn)，發(fā)揮了統(tǒng)領(lǐng)全局的主導(dǎo)作用，推動(dòng)了整個(gè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。盡管在“產(chǎn)研農(nóng)”聯(lián)動(dòng)面沒(méi)有“政”的直接介入，但是文創(chuàng)企業(yè)、農(nóng)戶(hù)、設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)之間的利益關(guān)系離不開(kāi)村委會(huì)的介入和協(xié)調(diào)。在整個(gè)聯(lián)動(dòng)過(guò)程中，村委會(huì)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用：一方面，在村級(jí)層面動(dòng)員農(nóng)戶(hù)，協(xié)調(diào)農(nóng)戶(hù)與設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)之間的理念沖突;另一方面，對(duì)接鎮(zhèn)政府，有效傳遞鎮(zhèn)政府的政策方案并參與推廣和落實(shí)。這是基層政府重要的職能延伸，助力鎮(zhèn)政府有效推進(jìn)了L村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索與創(chuàng)新。

四、 多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境：主體異質(zhì)與資源約束

構(gòu)建“政產(chǎn)學(xué)研農(nóng)”多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)四個(gè)聯(lián)動(dòng)面的共同作用能夠?qū)崿F(xiàn)多主體之間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和資源配置的合理安排，L村運(yùn)用該理論模型在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式探索中取得了初步的成效。但是任何一項(xiàng)改革都會(huì)遭遇阻力，在L村的模式創(chuàng)新中，各個(gè)主體層面都存在一些現(xiàn)實(shí)的困境。

（一） 政府的“強(qiáng)主導(dǎo)色彩”影響農(nóng)戶(hù)的流轉(zhuǎn)意愿

在“鄉(xiāng)村振興”大戰(zhàn)略的背景下，基層政府對(duì)農(nóng)村土地制度的改革受到政績(jī)觀的驅(qū)動(dòng)，普遍表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)色彩。L村在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的模式創(chuàng)新中因地制宜，通過(guò)制定“租稅聯(lián)動(dòng)”的政策，有效實(shí)現(xiàn)了全過(guò)程資金鏈的循環(huán)滾動(dòng)，減輕了基層政府的財(cái)政壓力，取得了一定的實(shí)踐成效。但是，第一期的試點(diǎn)只有5個(gè)農(nóng)戶(hù)，L村剩余53戶(hù)農(nóng)戶(hù)是否能夠“自愿”參與到這項(xiàng)改革嘗試中，是該模式實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)難點(diǎn)。持經(jīng)濟(jì)理性觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)戶(hù)作為市場(chǎng)主體，如同資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)單位，傾向于按理性投資者原則行事。因此，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)收益需要高于農(nóng)民本身居住或者是農(nóng)民出租給外來(lái)務(wù)工人員的租金，農(nóng)戶(hù)才會(huì)同意進(jìn)行流轉(zhuǎn)。但是由于農(nóng)戶(hù)之間的異質(zhì)性，農(nóng)戶(hù)對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在著不同的想法，流轉(zhuǎn)意愿不盡相同。為了能夠讓農(nóng)戶(hù)轉(zhuǎn)出宅基地使用權(quán)，村委會(huì)往往被賦予了“準(zhǔn)行政”的職能，作為鎮(zhèn)政府權(quán)力的延伸，協(xié)助基層政府進(jìn)行政策動(dòng)員，并與農(nóng)戶(hù)簽訂長(zhǎng)期（10年）的流轉(zhuǎn)合同，帶有明顯的“政治”色彩。這種做法雖然能夠推進(jìn)改革的進(jìn)程，但是會(huì)影響到農(nóng)戶(hù)對(duì)于基層政府的信任度，也影響到對(duì)村委會(huì)的信任度，在一定程度上產(chǎn)生“消極”“反感”的負(fù)面情緒，影響到農(nóng)戶(hù)宅基地流轉(zhuǎn)的真實(shí)意愿。

（二） 土地供給的局限性影響企業(yè)入駐積極性

通過(guò)“租稅聯(lián)動(dòng)”的政策設(shè)計(jì)，L村吸引優(yōu)質(zhì)文創(chuàng)企業(yè)入駐，為L(zhǎng)村的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來(lái)了新機(jī)遇。這驅(qū)動(dòng)著基層政府和設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)對(duì)資源供給側(cè)進(jìn)行改革，通過(guò)房屋修繕、基礎(chǔ)配套設(shè)施不斷完善等措施成功引進(jìn)了第一批數(shù)十家包含文化創(chuàng)意、設(shè)計(jì)及互聯(lián)網(wǎng)的企業(yè)，初步實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的政策目標(biāo)。雖然文創(chuàng)企業(yè)對(duì)于辦公面積的依賴(lài)度較低，黏合度也不像傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)那樣高，但是作為L(zhǎng)村首次入駐的文創(chuàng)企業(yè)卻很難形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。L村可以提供的宅基地面積為11000平方米左右，考慮到宅基地建房的規(guī)劃管制，沒(méi)有高層建筑的設(shè)計(jì)預(yù)期，因此難以擴(kuò)建成為一定規(guī)模的企業(yè)中心。除了用地規(guī)模的限制外，L村在土地用途方面也存在一定的隱患。宅基地是用來(lái)建設(shè)農(nóng)民住宅的，是居住用途的土地，企業(yè)入駐后宅基地增加了商辦的功能，盡管這種用地功能的附加遵循改革試點(diǎn)中“先行先試”的一般原則，并且符合實(shí)地發(fā)展的需求，能夠給多元用地主體帶來(lái)共贏，但是從土地利用規(guī)劃的用途管制角度來(lái)看，是否能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)的土地供給是以后潛在的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)隱患。這些都會(huì)成為試點(diǎn)改革成效的制約因素，雖然“租稅聯(lián)動(dòng)”政策和L村的區(qū)位優(yōu)勢(shì)對(duì)高質(zhì)量企業(yè)有吸引力，但是試點(diǎn)改革的各種“不確定性”和“超越性”都會(huì)成為政策的風(fēng)險(xiǎn)隱患，影響到優(yōu)質(zhì)企業(yè)的落戶(hù)選擇和政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

（三） 啟動(dòng)資金壓力影響農(nóng)戶(hù)參與積極性

L村宅基地上的房屋大多建成于20世紀(jì)末，當(dāng)時(shí)建造成本低，房屋質(zhì)量比較差，加之大量外來(lái)人口的租住，水電設(shè)施隨意搭建，使得破舊的農(nóng)房存在著很大的安全隱患。L村農(nóng)戶(hù)希望借助“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”實(shí)現(xiàn)宅基地“舊房換新屋”。 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)意愿與農(nóng)戶(hù)本身對(duì)居住環(huán)境更高的要求相契合，有助于推動(dòng)L村農(nóng)房翻建與流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的開(kāi)展。但是農(nóng)戶(hù)的決策總是基于自身利益最大化的考量，在L村舊房翻新的方案中，雖然“租稅聯(lián)動(dòng)”的政策能夠?qū)崿F(xiàn)舊農(nóng)房翻建的資金鏈滾動(dòng)，解決L村的資金壓力問(wèn)題，但是在企業(yè)入駐之前，仍然需要農(nóng)戶(hù)支付一部分費(fèi)用。以200平方米的宅基地農(nóng)房為例，包括房屋建設(shè)費(fèi)用、設(shè)計(jì)費(fèi)用與內(nèi)部裝潢費(fèi)用，農(nóng)戶(hù)需要支付總共24萬(wàn)元（1200元/平方米），這一“啟動(dòng)資金”對(duì)于L村的村民來(lái)說(shuō)并非小數(shù)目，盡管有些農(nóng)戶(hù)具備這個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但是農(nóng)戶(hù)并不是很情愿承擔(dān)這個(gè)成本。與此同時(shí)，農(nóng)戶(hù)要和村委會(huì)簽訂10年的流轉(zhuǎn)合同，10年內(nèi)宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)會(huì)發(fā)生怎樣的變化不可預(yù)知，但是基于合約的限制，農(nóng)戶(hù)喪失了在宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中靈活議價(jià)的主動(dòng)權(quán)。相比之下，如果農(nóng)戶(hù)將房屋租賃給外地務(wù)工者，盡管租金水平偏低，但是沒(méi)有額外的成本投入，并且農(nóng)戶(hù)有主動(dòng)議價(jià)權(quán)，如果在供不應(yīng)求的市場(chǎng)狀態(tài)下，農(nóng)戶(hù)可能獲得高于合同約定的租金水平。因此，農(nóng)戶(hù)雖然有房屋翻新的愿景，但是實(shí)際的參與程度并不高，很多農(nóng)戶(hù)持觀望和矛盾的心態(tài)，影響到整體方案的實(shí)施。

（四） 主體需求差異性不利于形成統(tǒng)一的設(shè)計(jì)方案

L村宅基地舊房的翻新改造不僅是基于招商引資的需求考慮，同時(shí)也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的探索與實(shí)施。從新建房屋功能設(shè)計(jì)的理念來(lái)看，房屋的基本定位是農(nóng)民居住用房，要保證居住的第一功能，在此基礎(chǔ)上添加企業(yè)的商辦功能，打造居住辦公綜合體，這是項(xiàng)目設(shè)計(jì)的理想愿景。然而，在房屋翻新方案的商討中遇到了很多阻力，主要來(lái)自不同使用主體文化的差異和沖突。對(duì)于老年農(nóng)民而言，老宅是自己那一輩人辛苦建成的，不僅凝結(jié)了自己的汗水，更是鄉(xiāng)土文化的傳承，他們?cè)敢夥路课荩窍Ｍ３衷械慕ㄖL(fēng)格。對(duì)于中青年農(nóng)民而言，鄉(xiāng)土情結(jié)較為淡薄，他們追求的是經(jīng)濟(jì)收益最大化以及更貼近城市風(fēng)格的現(xiàn)代感和時(shí)尚感。對(duì)于入駐企業(yè)而言，他們希望打造適合文創(chuàng)企業(yè)及其他新興產(chǎn)業(yè)特征的房屋風(fēng)格，注重企業(yè)文化、現(xiàn)代城市文化以及時(shí)尚元素的交融。不同主體對(duì)新農(nóng)房設(shè)計(jì)風(fēng)格的需求差異給設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)造成了很大的挑戰(zhàn)，難以形成統(tǒng)一的項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，增加了主體間的協(xié)商成本，降低了多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行效率。

五、 多主體有機(jī)聯(lián)動(dòng)的完善路徑

“政產(chǎn)學(xué)研農(nóng)”作為一種多主體有機(jī)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，能夠比較成功地運(yùn)用于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)中，通過(guò)各主體之間的利益訴求和資源依賴(lài)，在一定程度上形成合理的利益分配方案。目前，大多數(shù)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)依舊是以政府導(dǎo)向?yàn)橹?、市?chǎng)機(jī)制為輔，農(nóng)戶(hù)在宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的參與度較低且處于被動(dòng)接受的狀態(tài)。過(guò)多的政府干預(yù)不僅會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，還會(huì)大大降低農(nóng)戶(hù)的政治參與感，影響宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)意愿。而市場(chǎng)機(jī)制的引入能夠?yàn)檗r(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)注入新的活力，同時(shí)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中也要尊重鄉(xiāng)村文化的多元建設(shè)。為了充分發(fā)揮“政產(chǎn)學(xué)研農(nóng)”多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)中的應(yīng)用，更好地提高農(nóng)戶(hù)的生活水平，盤(pán)活宅基地沉睡資源，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步發(fā)展完善。

首先，明確村委會(huì)的角色定位，加強(qiáng)村委會(huì)自治能力建設(shè)。以基層政府為主導(dǎo)的宅基地制度改革取得了一定的成效，但是在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中，需要多元主體協(xié)商聯(lián)動(dòng)，以及市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，才能從根本上推動(dòng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的持續(xù)發(fā)展。因此，要進(jìn)一步明確基層政府的角色定位，做好政策的制定者和服務(wù)的供給者，因地制宜地制定鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃。村委會(huì)作為村民自治組織，要加強(qiáng)自治能力的建設(shè)，搭建好村民和其他聯(lián)動(dòng)主體的溝通平臺(tái)，做好宅基地改革政策的有效傳達(dá)，了解村民的真實(shí)想法，協(xié)助基層政府實(shí)施改革方案，化解改革困境。

其次，完善土地用途管制制度，構(gòu)建靈活有序的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。一方面，要加強(qiáng)農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，對(duì)于違法占地、違章搭建的行為要嚴(yán)格處理，保障農(nóng)民合法的用地權(quán)利。另一方面，要完善土地用途管制制度，在原有土地利用規(guī)劃下，實(shí)施具有一定彈性的用途管制制度。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革中，對(duì)于改革的試點(diǎn)區(qū)域，在不影響農(nóng)民利益、符合實(shí)際需要、獲得地方政府認(rèn)可的情況下，建議給予一定的“彈性用途”發(fā)展空間，適度嘗試宅基地上“居住+”功能的設(shè)計(jì)與創(chuàng)新，構(gòu)建一個(gè)靈活有序的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

再次，加強(qiáng)政策宣傳，增強(qiáng)農(nóng)民參與制度改革的積極性。在L村試點(diǎn)方案的推進(jìn)中，村民普遍表現(xiàn)出“觀望”的心態(tài)，想獲得改革紅利又不愿意承擔(dān)改革成本，因此主動(dòng)參與的積極性不是很高。對(duì)于這種情況，基層政府和村委會(huì)應(yīng)該開(kāi)展充分的政策宣傳，讓農(nóng)戶(hù)了解改革方案的必要性和可行性，讓農(nóng)戶(hù)認(rèn)識(shí)到自己在改革中的重要地位并參與到具體方案的制訂過(guò)程中，堅(jiān)定農(nóng)戶(hù)對(duì)于改革創(chuàng)新的信心;通過(guò)自治組織賦予農(nóng)戶(hù)對(duì)改革方案實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)由被動(dòng)參與到主動(dòng)參與再到主動(dòng)宣傳，消除農(nóng)戶(hù)由于對(duì)政策了解不充分而存在的擔(dān)心和顧慮，增強(qiáng)農(nóng)戶(hù)在改革創(chuàng)新中的主體地位和獲得感。

最后，做好農(nóng)宅更新與鄉(xiāng)村文化的融合，注重歷史文化風(fēng)貌的保護(hù)與傳承。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，對(duì)農(nóng)宅的更新改造能夠有效發(fā)揮聯(lián)動(dòng)機(jī)制的作用，但是存在多元文化的沖突，建議設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)：一方面，要綜合考慮各個(gè)聯(lián)動(dòng)主體的文化理念，注重鄉(xiāng)村文化的歷史傳承;對(duì)于難以融合的文化沖突，制訂不同的房屋更新改造方案供使用主體選擇。另一方面要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與改革的積極性，作為聯(lián)動(dòng)機(jī)制的重要主體，只有真正參與到改革創(chuàng)新的實(shí)踐中，才能了解和支持改革方案，轉(zhuǎn)變思想意識(shí)，促進(jìn)文化融合。

（責(zé)任編輯：徐澍）