樊鵬

【摘要】實(shí)現(xiàn)高效能治理，要堅(jiān)持“惠而不費(fèi)”“威而不猛”理念，善用傳統(tǒng)文化精髓搞治理;避免“四面出擊”，集中優(yōu)勢(shì)力量落實(shí)重大部署攻堅(jiān)破難;重視協(xié)商共治，圍繞治理難題最大限度凝聚共識(shí)、匯聚力量;立足國(guó)情世情，尊重發(fā)展的差異性與層次性需求;適度增強(qiáng)“弱中心”思維，培育軟性權(quán)力特征的治理系統(tǒng)。

【關(guān)鍵詞】高效能治理 國(guó)家治理 全面深化改革

【中圖分類號(hào)】D616 【 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2020年5月22日，習(xí)近平總書記參加十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)，特別提出“高效能治理”概念，強(qiáng)調(diào)要有針對(duì)性地部署對(duì)高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理具有牽引性的重大規(guī)劃、重大改革、重大政策。為糾正治理領(lǐng)域的深層次問(wèn)題、深化治理領(lǐng)域的系統(tǒng)改革，提出了新的目標(biāo)要求和重要遵循。

與高效能治理要求相比，地方實(shí)踐還存在一些深層次問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)仍然面臨繁重艱巨的發(fā)展任務(wù)和治理挑戰(zhàn)，國(guó)家治理的策略方式面臨深刻調(diào)整，需要結(jié)合防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)需要和高質(zhì)量發(fā)展要求，進(jìn)一步優(yōu)化治理方式、提高治理效能，在應(yīng)對(duì)危機(jī)和國(guó)家治理中掌握工作主動(dòng)權(quán)、打好發(fā)展主動(dòng)仗。但是相對(duì)于形勢(shì)與任務(wù)，治理還存在一些深層次問(wèn)題，突出反映在現(xiàn)行治理體系運(yùn)行成本過(guò)高，個(gè)別地區(qū)個(gè)別領(lǐng)域的改革用力過(guò)猛代價(jià)過(guò)大，四面出擊、精力分散現(xiàn)象比較嚴(yán)重，治理缺乏必要的層次性、靈活性等問(wèn)題上，與高效能治理的要求還有較大距離。具體來(lái)說(shuō)這些問(wèn)題包括：

不計(jì)成本搞改革，忽視政策的時(shí)機(jī)與條件。全面深化改革代表著“單打獨(dú)斗”的改革時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，到了綜合改革的階段，綜合改革就是要整體規(guī)劃，系統(tǒng)設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌推進(jìn)。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌改革無(wú)疑是落實(shí)綜合改革、實(shí)現(xiàn)高效能治理的重要方式和手段，然而任何改革都需要前提條件、政策時(shí)機(jī)和制度成本，在有些地區(qū)和個(gè)別領(lǐng)域的改革中，出現(xiàn)了不顧條件和時(shí)機(jī)，以發(fā)展為名不計(jì)成本推行改革的情況。一方面的表現(xiàn)是政策出臺(tái)比較草率，缺乏充分論證，缺乏科學(xué)支撐，或帶來(lái)政策夭折，或觸發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，表現(xiàn)為步伐過(guò)快過(guò)急，一味追求“大而全”，四面出擊，政策層出不窮，應(yīng)接不暇。一些政策有條件的要上，沒有條件的也要上，不僅忽視了地區(qū)差異容易陷入“一刀切”，而且漠視政策執(zhí)行的資源和條件，嚴(yán)重超出地方執(zhí)行能力和行政承載能力，反而容易滋生官僚主義和形式主義，甚至造成部署空轉(zhuǎn)、體制空耗的吊詭局面。

單純追求“全覆蓋”，忽視發(fā)展的層次性與多樣性。全面深化改革是全局性、系統(tǒng)性的改革，但是并不意味著用一張圖紙、一個(gè)樣板和一套工作方式套用所有領(lǐng)域、解決所有問(wèn)題，這是對(duì)全面深化改革的誤解。在部分地區(qū)和部分領(lǐng)域的治理實(shí)踐中，“全覆蓋”變成了用完成規(guī)定動(dòng)作換取漂亮數(shù)字的代名詞。單純追求全覆蓋，一個(gè)突出問(wèn)題是有意無(wú)意忽視了發(fā)展的層次性和治理的多樣性需求，近年來(lái)一些地方在推行環(huán)境保護(hù)政策以及在統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃、優(yōu)化村莊布局過(guò)程中，由于片面追求政策全覆蓋，忽視區(qū)域發(fā)展層次性和政策實(shí)施條件，忽視調(diào)查研究和群眾意見，造成工作統(tǒng)籌銜接斷裂以及侵害群眾利益等問(wèn)題。單純追求全覆蓋的另一個(gè)突出問(wèn)題是追求“面上”工作，而忽視了治理的因地制宜和深耕細(xì)作，帶來(lái)低質(zhì)量的全覆蓋。例如針對(duì)特大都市社會(huì)管理的微觀界面和城鄉(xiāng)社區(qū)等治理末梢，除了資源配置不充分、不均衡、不科學(xué)的問(wèn)題外，也暴露出治理的專業(yè)化、精細(xì)化和智能化程度不高等問(wèn)題。

過(guò)度強(qiáng)調(diào)剛性執(zhí)行，忽視治理的靈活性與機(jī)動(dòng)性。制度執(zhí)行力是一個(gè)國(guó)家治理能力和治理水平的重要體現(xiàn)，是制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵因素。各級(jí)各類機(jī)構(gòu)和廣大干部是全面深化改革堅(jiān)定有力的制度執(zhí)行者，強(qiáng)化制度意識(shí)，增強(qiáng)制度執(zhí)行力已經(jīng)成為深入人心的主基調(diào)。然而在實(shí)踐中，一些地區(qū)和一些機(jī)構(gòu)把制度執(zhí)行力簡(jiǎn)單等同于剛性執(zhí)行，把治理能力簡(jiǎn)單等同于事件處置能力和輿情“滅火”能力。從當(dāng)下一些地方治理實(shí)踐來(lái)看，治理體系運(yùn)行高度仰賴行政機(jī)關(guān)和行政手段，而后者的核心特征是按照功能劃分的分立職責(zé)體系，往往容易忽視整體性問(wèn)題或規(guī)避全局性責(zé)任。尤其是針對(duì)重點(diǎn)任務(wù)、重大危機(jī)，有限的時(shí)間、空間和資源壓力下，需要快速回應(yīng)治理挑戰(zhàn)與考驗(yàn)，層層壓實(shí)責(zé)任變成了層層加碼，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)變成了頂格管理、極限施壓，使權(quán)力末梢喪失了治理的靈活性與治理的機(jī)動(dòng)性。由于治理過(guò)程缺乏必要的停頓、延緩、辨別與互動(dòng)，往往會(huì)暫時(shí)掩蓋問(wèn)題，或看似已經(jīng)控制的局部風(fēng)險(xiǎn)加速外溢形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，或制造更多新問(wèn)題。

過(guò)分依賴“高位推動(dòng)”，忽視治理的聯(lián)動(dòng)性與協(xié)商性。全面深化改革是一場(chǎng)深刻的利益關(guān)系調(diào)整，高位推動(dòng)是在改革中加強(qiáng)利益協(xié)調(diào)、克服部門主義、強(qiáng)化政策落實(shí)的重要方式，但是在一些地區(qū)和一些領(lǐng)域的改革中，由于時(shí)間緊、任務(wù)重，涉及的部門多，任務(wù)敏感，增強(qiáng)了政策主導(dǎo)部門快馬加鞭上項(xiàng)目的意愿，從而也弱化了同其他各部門各方面的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)與協(xié)商磨合，結(jié)果不僅影響了治理的效能，也損害了改革的威信。究其原因，過(guò)分強(qiáng)調(diào)高位推動(dòng)的背后，要么是犯了唯心主義的錯(cuò)誤，片面強(qiáng)調(diào)理念優(yōu)先，要么是部門主義作祟，高舉“尚方寶劍”實(shí)際強(qiáng)化部門職權(quán)。歷史經(jīng)驗(yàn)顯示，改革要“十個(gè)手指彈鋼琴”，不能顧此失彼，厚此薄彼，全面深化改革更是需要多要素聯(lián)動(dòng)，這是由改革的復(fù)雜性和全局性所決定的。只有在充分協(xié)商磨合基礎(chǔ)上的決策，才能避免顛覆性錯(cuò)誤，才能保障政策實(shí)施環(huán)節(jié)獲得各方面廣泛支持、相互補(bǔ)臺(tái)。

缺乏多中心思維，忽視治理的合作性與協(xié)同性。全面深化改革是帶有自我革命性質(zhì)的深刻變革，要對(duì)不能適應(yīng)發(fā)展要求的陳舊權(quán)力運(yùn)行方式和治理方式進(jìn)行徹底改革。在互聯(lián)網(wǎng)和新一輪技術(shù)革命影響下，一方面，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)加速變革，社會(huì)已經(jīng)逐步演變成一個(gè)廣泛延伸超越傳統(tǒng)組織邊界概念的松散耦合的開放系統(tǒng)，相較于一種新的社會(huì)組織形態(tài)和系統(tǒng)特征，傳統(tǒng)治理模式往往是剛性、被動(dòng)和因循的，會(huì)消耗過(guò)高無(wú)效成本。另一方面，在一些重大戰(zhàn)略的落實(shí)和重大危機(jī)的處置中，資源、信息、人力、機(jī)構(gòu)的分布式部署，決定了治理必然需要依賴黨政軍群以及廣泛的市場(chǎng)、社會(huì)力量和技術(shù)資源的配合、銜接。但是在一些治理實(shí)踐中，面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)和市場(chǎng)生態(tài)，往往以單中心思維指令式治理替代風(fēng)險(xiǎn)和利益的共享機(jī)制，從而也消除了廣泛合作的空間和契機(jī);面對(duì)復(fù)雜性的危機(jī)問(wèn)題，往往忽視分布式的技術(shù)資源和智力資源，容易產(chǎn)生費(fèi)力不討好的結(jié)果。在重大危機(jī)處置過(guò)程中，是否重視分布式技術(shù)資源的支持與合作，往往成為區(qū)分不同地區(qū)之間高效能治理和低效能治理的關(guān)鍵因素。

實(shí)現(xiàn)高效能治理和高質(zhì)量發(fā)展，需要針對(duì)新形勢(shì)與新任務(wù)對(duì)治理理念和方式進(jìn)行深刻調(diào)整

習(xí)近平總書記指出：“我們提出的國(guó)家制度和國(guó)家治理體系建設(shè)的目標(biāo)必須隨著實(shí)踐發(fā)展而與時(shí)俱進(jìn)，既不能過(guò)于理想化、急于求成，也不能盲目自滿、故步自封。”世異則事異，事異則備變，高效能治理需要結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展要求，針對(duì)新新形勢(shì)與新任務(wù)，對(duì)治理理念和方式進(jìn)行深刻調(diào)整。

堅(jiān)持“惠而不費(fèi)”“威而不猛”理念，善用傳統(tǒng)政治文化精髓搞治理。高效能治理的關(guān)鍵不是效率，而是效能，效能必須兼顧效率與成本，牢固樹立治理的成本意識(shí)，清晰意識(shí)到任何改革都是有成本的。習(xí)近平總書記指出：“一個(gè)國(guó)家的治理體系和治理能力是與這個(gè)國(guó)家的歷史傳承和文化傳統(tǒng)密切相關(guān)的。解決中國(guó)的問(wèn)題只能在中國(guó)大地上探尋適合自己的道路和辦法。”中國(guó)傳統(tǒng)文化講究“大道至簡(jiǎn)”“惠而不費(fèi)”“威而不猛”的哲學(xué)，孔子告誡君子要給百姓以恩惠而自己卻盡量耗費(fèi)，要在施政中展示威嚴(yán)但并不表露權(quán)力兇猛的一面。從傳統(tǒng)治理實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)的歷史傳統(tǒng)往往善于在國(guó)家財(cái)稅汲取能力不高的情況下，以較低的政治成本和社會(huì)成本解決廣泛的治理問(wèn)題。這些哲學(xué)思想和治理傳統(tǒng)，對(duì)于思考高效能治理的概念、克服治理實(shí)踐中的弊端具有重要啟迪意義。

避免“四面出擊”，集中優(yōu)勢(shì)力量落實(shí)重大部署致力攻堅(jiān)破難。任何改革和治理都要有戰(zhàn)略重點(diǎn)、優(yōu)先順序和主攻方向，如果政策設(shè)計(jì)過(guò)于繁重復(fù)雜，層層加碼后落到基層，必然帶來(lái)“多任務(wù)”管理體系的通病，即在時(shí)間、人力和資源相對(duì)有限的條件下，執(zhí)行層無(wú)暇聚焦核心力量、落實(shí)核心任務(wù)，多任務(wù)管理變成了胡亂應(yīng)付，最終造成改革部署難以落實(shí)。歷史經(jīng)驗(yàn)顯示，越有發(fā)展壓力，越要保持改革定力，越要樹立制度成本和資源成本意識(shí)，在治理中要避免四面出擊，避免眉毛胡子一把抓。1950年6月，新中國(guó)成立初期，針對(duì)當(dāng)時(shí)外部帝國(guó)主義封鎖、內(nèi)部階級(jí)斗爭(zhēng)加劇以及各方面困難日趨顯現(xiàn)的情況，毛澤東同志在黨的七屆三中全會(huì)上提出了“不要四面出擊”的戰(zhàn)略方針，他提出，面對(duì)復(fù)雜形勢(shì)不能目標(biāo)太多、樹敵太多，必須在一個(gè)方面有所讓步，有所緩和，以便于集中力量向另一個(gè)方面進(jìn)攻。針對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)領(lǐng)域的改革，毛澤東同志提出改革不能急躁，條件不成熟不能改革的策略。這一方針為當(dāng)時(shí)實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況基本好轉(zhuǎn)，穩(wěn)定社會(huì)大局發(fā)揮了重要作用。事實(shí)上，在今天一些地區(qū)的改革中，就很好地堅(jiān)持了這樣的方針策略，以脫貧工作為例，2020年是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年，一些地區(qū)貫徹落實(shí)黨中央部署，集中優(yōu)勢(shì)力量一鼓作氣、攻堅(jiān)克難，確保全面完成脫貧目標(biāo)任務(wù)。

重視協(xié)商共治，圍繞治理難題最大限度凝聚共識(shí)、匯聚力量。新時(shí)期發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，同急需調(diào)動(dòng)更廣泛的政治積極性和社會(huì)積極性，形成了一對(duì)內(nèi)在矛盾，需要深刻把握發(fā)展的節(jié)奏。高效能治理下，制度威力和制度效能要得到充分發(fā)揮，必須依靠各級(jí)各類機(jī)構(gòu)和廣大干部的主觀能動(dòng)性和積極性，好的政策要落實(shí)，首先需要人們理解制度、尊重制度，自覺在制度框架內(nèi)做事，需要?jiǎng)?chuàng)造制度實(shí)施的前提條件，并能夠根據(jù)不同條件和時(shí)機(jī)因地制宜采用適宜的執(zhí)行方式，改革的整體性革命性和復(fù)雜性聯(lián)動(dòng)性，要求最大限度凝聚共識(shí)、匯聚力量。針對(duì)治理領(lǐng)域出現(xiàn)的碎片化、割裂化、條塊化等短期行為，以及各領(lǐng)域改革中不配套不協(xié)調(diào)、各方面改革措施相互牽扯相互抵觸等問(wèn)題，除了加強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度運(yùn)行的頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃外，還需要鼓勵(lì)體制內(nèi)部橫向、縱向各級(jí)各類機(jī)構(gòu)之間溝通協(xié)調(diào)會(huì)商機(jī)制的完善，通過(guò)激活內(nèi)生信任，提升改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

立足國(guó)情世情，尊重發(fā)展的差異性與層次性需求。當(dāng)前我國(guó)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化得到不斷發(fā)展和深入推進(jìn)，但是發(fā)展的不充分、不均衡等問(wèn)題依然顯著，發(fā)展的差異性格局和治理的層次性需求將長(zhǎng)期存在。即將到來(lái)的“十四五”時(shí)期是我國(guó)實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重要時(shí)期，我國(guó)國(guó)家治理將不僅擔(dān)負(fù)發(fā)展中國(guó)家普遍面臨的繼續(xù)推動(dòng)工業(yè)化和高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展的任務(wù)，而且要面對(duì)較充分的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化之后的治理挑戰(zhàn)，包括推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向更高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)，破解特大城市治理難的任務(wù)，以及協(xié)調(diào)不同性質(zhì)、不同主體和不同層次利益關(guān)系的任務(wù)等。高效能治理是對(duì)治理的科學(xué)規(guī)劃和分類基礎(chǔ)上的治理，2020年疫情之后政府將“保就業(yè)”“保民生”作為工作的重中之重，就體現(xiàn)了對(duì)發(fā)展階段性的尊重，反映了治理的層次性要求。與此同時(shí)，針對(duì)那些工業(yè)化城鎮(zhèn)化比較充分、收入較高的地區(qū)，人民群眾對(duì)美好生活的需要不斷提高，不僅期待更高的治理效率，而且對(duì)于治理的形式和公共產(chǎn)品供給多樣性提出了更新更高的要求。

適度增強(qiáng)“弱中心”思維，培育軟性權(quán)力特征的治理系統(tǒng)。面對(duì)高度異質(zhì)化的治理空間和高度復(fù)雜性的治理任務(wù)，高效能治理需要更多具有“軟性”權(quán)力特征的治理主體和治理系統(tǒng)的參與，國(guó)家治理的“軟件”系統(tǒng)支撐的問(wèn)題成為國(guó)家治理的核心任務(wù)?！败浖毕到y(tǒng)的核心是去中心化或弱中心化管理，是資源的智能化配置與分布式管理，大幅度壓縮管理層并降低行政和制度運(yùn)行成本，是可以預(yù)期的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。以此次疫情為例，新技術(shù)企業(yè)大規(guī)模參與疫情防控，是我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)象級(jí)事件，未來(lái)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的各項(xiàng)公共數(shù)據(jù)管理將加速?gòu)姆忾]逐步過(guò)渡到有效開放，完全中心化決策將逐步釋放給技術(shù)企業(yè)參與的弱中心管理體系，將進(jìn)一步加劇人力、資本和技術(shù)的分布式管理，從而弱化政府直接參與管理和監(jiān)管的能力。新興技術(shù)群體已經(jīng)成為危機(jī)管理和公共治理的重要主體，未來(lái)更多政府公共行為將同新技術(shù)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)和支持密不可分，高效能治理無(wú)法脫離技術(shù)群體的廣泛深度參與和支持。與此同時(shí)，也需要及時(shí)啟動(dòng)新技術(shù)主體協(xié)同國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)與相關(guān)規(guī)劃，加速推進(jìn)數(shù)字化政府建設(shè)，建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行公共治理的制度規(guī)則，有效加強(qiáng)監(jiān)管。

責(zé)編/趙橙涔 美編/楊玲玲