吳佳琪

關鍵詞責令改正 行政處罰 行政強制 行政命令

一、問題的提出

王元和因華獅公司未在勞動關系存續(xù)期間為其設立公積金賬戶而向淄博市住房公積金管理中心投訴，管理中心對華獅公司作出涉案責令限期整改通知書。華獅公司不服該通知，向市政府申請行政復議，市政府作出復議決定——撤銷管理中心作出的具體行政行為。王元和不服該復議決定，向法院起訴，一審法院駁回王元和的訴訟請求，王元和不服上訴，二審法院撤銷一審判決和復議決定，責令市政府重新作出復議決定。市政府不服該判決，向最高法院申請再審，再審維持二審判決，駁回市政府的申請。在王元和的案件中，二審和再審的爭議焦點都在于責令改正是否是行政處罰，一審法院與二審和再審法院觀點相左，由此作出了截然相反的判決。責令改正究竟是不是行政處罰？如果不是，那么責令改正應該歸屬于哪一種行政行為？學界迄今為止也沒有形成具有普適性的、統(tǒng)一的認定標準，各種關于責令改正性質的學說獨樹一幟，在立法上的缺失導致司法實踐中沒有統(tǒng)一的審查標準，嚴重影響到行政相對人的權利。

二、責令改正性質認定的相關學說及辨析

（一）行政處罰說

將責令改正定性為行政處罰是以前學界的主流觀點，在北大法寶中以“責令改正”為關鍵詞進行全文檢索，可檢索到3359條中央法規(guī)和司法解釋，再以“責令改正”和“罰款”作為關鍵詞在結果中檢索可得出2164條中央法規(guī)和司法解釋，這還不包括行政處罰的其它種類，只檢索了罰款就可以得出這么高的比例。在行政處罰說里又可分為三種理論，有的學者認為責令改正屬于救濟罰，目的是為了恢復到行為發(fā)生之前的理想法秩序，體現(xiàn)的是對受侵害方的救濟，比如責令賠償損失、責令恢復原狀等都表現(xiàn)出救濟的特點;有的學者認為責令改正應屬于申誡罰。這部分學者認為如停止侵害、賠償損失、恢復原狀等這些行政、刑事、民事通用的權利救濟手段，本身并不具備懲戒性，但加上“責令”兩字，其性質就專屬于行政行為，這類行政行為突出對當事人的譴責，影響其聲譽，與行政處罰中的警告相類似，應屬于申誡罰;還有一部分學者認為責令改正是行政執(zhí)法者對行政相對人作出的限制其行為的處罰，因此屬于行為罰。

筆者不認同責令改正屬于行政處罰這一學說。在最高法指導性案例——王元和案中，最高法院從概念、性質與內容、規(guī)制角度、形式四方面闡述了責令改正與行政處罰不同點，責令改正也不屬于《行政處罰法》第八條中規(guī)定的幾種處罰。并且根據(jù)《住房公積金管理條例》的規(guī)定，管理中心具有作出責令限期改正和行政處罰兩種行政行為的行政職權，也可以說明責令改正與行政處罰的性質區(qū)別。

其次，國務院法制辦公室在2012年曾對陜西省人民政府法制辦公室復函中明確指出責令改正或者限期改正違法行為與行政處罰是不同的行政行為。

從法理的角度分析，雖然責令改正和行政處罰都強調法的秩序價值優(yōu)先于行為人的自由價值，但責令改正的行為內容側重于恢復秩序，而行政處罰是要求行政違法者承擔破壞秩序所帶來的后果，并承擔額外的負擔，以罰款、拘留等方式威懾行政違法者和其他潛在的違法者。

（二）行政強制說

除行政處罰說之外，行政強制說也是許多學者堅持的觀點，尤其在各類法學輔導參考用書上不乏一見。有學者認為責令改正不能獨立存在，而是作為附隨性義務與行政處罰一起由行政主體一并作出。且責令改正并非是行政主體單方面減損公民權利的措施，這是區(qū)別于行政處罰最顯著的特征，其性質屬于行政強制的范疇。最高人民法院在對遼寧省高院關于“大連康達公司訴大連港務監(jiān)督局”一案的回復中認定責令停航行為的性質應屬于行政強制措施。責令改正和行政強制都有強制實施的內容，并且都屬于“臨時性”措施，其目的是及時止損，防止造成更大損失。如《中華人民共和國證券投資基金法》中依法采取責令限期改正以及責令暫時停止有關業(yè)務等行為，目的是通過這種措施，保存有關經(jīng)營活動的現(xiàn)有狀況，以便進一步檢查核實。

筆者也不認同這一觀點。行政強制是對行政相對人人身自由的限制，是直接使用國家強制力的行政行為。與行政處罰、行政命令相比，為了突出保障相對人的合法的私權利，防止政府公權力的濫用，行政強制的立法設定更加嚴格?！缎姓娭品ā分忻魑囊?guī)定只有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)才有權設定行政強制措施，而行政強制執(zhí)行只能由法律來設定。那么作為行政強制其中一種的責令改正，也應該由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)來設定，但責令改正卻大篇幅的出現(xiàn)于部門規(guī)章以及地方規(guī)范性文件中，這顯然有違立法原意。

其次，責令改正和行政強制的表現(xiàn)形式不同。同樣針對行政違法者的違法行為進行處理，責令改正具有獨立產(chǎn)生法律效力的意思表示，依賴于行政違法者以作為或者不作為的方式主動履行。當行政違法者拒絕履行時，并不能通過責令改正措施強制行政違法者履行，只能額外通過其他方式，比如處罰等方式來迫使行政違法者承擔責任、履行義務;行政強制，特別是行政強制執(zhí)行的表現(xiàn)形式是行政機關通過與行政相對人或其它執(zhí)行對象的物理性干涉來實現(xiàn)行政目的，行政強制執(zhí)行行為不能獨立產(chǎn)生法律效力，其意思表示必須與物理性的強制行為相結合才能產(chǎn)生法律效力。簡單說來，當行政違法者拒絕履行法律義務時，行政機關發(fā)出的行政強制執(zhí)行包含兩部分內容，一是基礎性的意思表示，二是作出物理性的實力行政行為強迫行政違法者履行該義務，后者是其主要內容。

（三）行政命令說

有學者認為，責令改正是具有強制性的行政命令?！董h(huán)境保護部辦公廳關于印發(fā)<畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）環(huán)境監(jiān)察工作指南>（試行）的通知》中規(guī)定“環(huán)境保護行政主管部門或其環(huán)境監(jiān)察機構實施行政處罰時，應當及時做出責令當事人改正或者限期改正違法行為的行政命令。具體形式有：責令停止建設;責令限期拆除;責令停止違法行為……責令限期繳納排污費等”，此條規(guī)定已明確把責令改正的性質定義為行政命令。支撐該觀點的還有最高人民法院公布的人民法院環(huán)境保護行政案件十大案例之一——動感酒吧訴武威市涼州區(qū)環(huán)境保護局環(huán)保行政命令案，此案中最高人民法院就把武威市涼州區(qū)環(huán)保局對動感酒吧作出的責令改正違法行為決定定性為行政命令。。

還有學者認為，責令改正就是依法命令行政相對人改正違反行政法規(guī)的行為，為相對人設定了義務。也就是說，責令改正是作為一種具有執(zhí)行力的行政命令形式存在的，如果行政相對人不履行責令改正的內容，將招致行政主體后續(xù)行政行為的產(chǎn)生，增加新的義務。如為防止危害擴大，行政機關可以進一步執(zhí)行行政強制措施。在行政命令說之下，可以認為“責令停止違法行為是行政主體行政命令權的體現(xiàn)和延伸”。這種觀點剛好彌補了行政強制說的漏洞，由初期的在行政處罰說和行政強制說的夾縫中生存發(fā)展到現(xiàn)在逐漸興起的狀態(tài)，被很多學者接受。

行政命令說是目前理論與事實依據(jù)最充分的學說，但行政命令和責令改正相比，仍有較大差異。

首先，行政相對人不完全重合，行政命令是一種僅能向相對人作出的具體行政行為，這里的相對人包括公民、法人和其他組織。而責令改正對象還包括違法執(zhí)法的行政主體及其工作人員。例如《行政復議法》規(guī)定對于行政復議機關無正當理由不受理復議申請，上級行政機關應當責令其受理。。

其次，對比現(xiàn)行法律法規(guī)關于責令改正和行政命令的有關規(guī)定，行政機關作出責令改正行政行為一定是以行政相對人的所作所為違反了法律法規(guī)的規(guī)定為前提。對于行政命令，一般是以相對人違法為前提，但也存在沒有相對人實施違法行為，但行政主體為實現(xiàn)行政管理目的而作出命令行為的情形。比如行政主體根據(jù)公共利益的需要命令拆遷的行為，交警指揮道路交通，對駕駛員作出的命令行為。另外，行政主體在緊急狀態(tài)或其他特殊情況下，針對沒有違法行為的相對人作出行政命令行為具有更廣泛的適用面，如新冠肺炎疫情期間，各省市縣政府下達的禁止娛樂場所營業(yè)規(guī)定、確診病例及疑似病例集中隔離。

最后，關于法律地位獨立性的對比，在規(guī)制違法行為方面，大多數(shù)行政強制措施都以行政命令作為程序上的輔助手段，行政行為是否具有獨立存在的法律意義在學界也是眾說紛紜。但責令改正行為完全可單獨適用，其法律地位的獨立性毋庸置疑。

三、責令改正法律屬性的重新審視

（一）責令改正的再定義

責令改正的原始定義是指行政主體命令行政違法者改正違法行為的行政行為。而研究責令改正的法律屬性首先要基于對定義的理解與拆分，歸納出其特點?！柏熈睢币鉃槊睿橙嘶蚰硻C構）負責做成某事，其核心在于“做成”，側重點在于結果而非過程?！案恼币鉃榘彦e誤的改為正確的，結合行政法的概念分析，“改正”就意味著行政違法者要將其違法狀態(tài)恢復到行為發(fā)生前的合法狀態(tài)，那么就可整合得出責令改正的定義，即行政主體以命令的形式（此處的命令并非行政命令），要求行政違法者通過改正違法行為來改變違法狀態(tài)，最終恢復到合法狀態(tài)。

綜合上文，將責令改正與行政處罰、行政強制和行政命令的要點進行對比分析，可以總結出責令改正的特征：

其一，責令改正不是負擔性行政行為。責令改正的內容是相對人沒有履行本應由其履行的法定義務，而造成法秩序的破壞，行政主體重新要求相對人履行，并沒有給相對人增加額外的負擔。

其二，責令改正行為具有獨立性。責令改正有強制的內容，這種強制的法律效力獨立于物理性強制行為的特點，責令改正一經(jīng)作出即生效。

其三，責令改正以相對人違法為前提，要求違法行為人履行法定義務、停止違法行為、消除影響或恢復原狀。

（二）責令改正行為的層次劃分

根據(jù)相對人違法程度的不同，可將“責令改正”行為分為責令停止違法行為、責令消除不法狀態(tài)和責令恢復原狀三大類行為。行政相對人實施違法行為導致的結果有兩種，一是違法狀態(tài)在行為結束后成立;二是違法行為一直實施，不法狀態(tài)持續(xù)存在。筆者將責令改正行為按照層次進行劃分，再研究對應的責令改正具體內容。

1.第一層次——責令停止違法行為

對于責令停止違法行為，要求改正的內容主要為違法行為本身。具體包括責令停建、責令停工、責令停飛等責令停止類行為。如《易制毒化學品管理條例》第四十一條規(guī)定“運輸?shù)囊字贫净瘜W品與易制毒化學品運輸許可證或者備案證明載明的品種、數(shù)量……等情況不符，運輸許可證種類不當，或者運輸人員未全程攜帶運輸許可證或者備案證明的，由公安機關責令停運整改，處5000元以上5萬元以下的罰款?！睂τ诖祟惽闆r，運輸行為本身就是違法行為，因此條文里的“責令停運整改”就是針對違法運輸行為作出的行政處理。責令停止類行為的特點在于其違法狀態(tài)隨著行政違法者停止違法行為時即告終結，不會繼續(xù)存在，有效阻止危害后果的繼續(xù)產(chǎn)生和擴大。

2.第二層次一一責令消除不法狀態(tài)

若責令停止違法行為不足以恢復理想法秩序，則需對行政違法者作出更進一步的處理，即責令消除不法狀態(tài)。如《湖北省第七屆世界軍人運動會知識產(chǎn)權保護規(guī)定》第十六條規(guī)定“查處侵犯軍運會知識產(chǎn)權行為的，相關知識產(chǎn)權管理部門可以依法采取以下措施：……（四）責令消除相關物品上違法的標志或者標記;違法標志或者標記與物品難以分離的，責令并監(jiān)督銷毀物品?！鼻址杠娺\會知識產(chǎn)權的相關物品如果正在銷售，僅僅停止銷售行為并不能終結其違法狀態(tài)，侵犯知識產(chǎn)權的行為仍在繼續(xù)，此時，為了保護利害關系人的智力成果，對違法者不能僅要求停止侵權行為，還要責令其消除因侵權行為產(chǎn)生的不法狀態(tài)。

3.第三層次——責令恢復原狀

責令恢復原狀可以理解為責令消除違法狀態(tài)的一種高階表現(xiàn)形式，但與責令消除不法狀態(tài)不同之處在于責令恢復原狀目的是考慮到了國家利益、公共利益或第三人利益。如國務院發(fā)布的《基本農(nóng)田保護條例》第三十二條規(guī)定“違反本條例規(guī)定，破壞或者擅自改變基本農(nóng)田保護區(qū)標志的，由縣級以上地方人民政府土地行政主管部門或者農(nóng)業(yè)行政主管部門責令恢復原狀，可以處1000元以下罰款?！被巨r(nóng)田保護區(qū)標志被破壞或改變之后，會對有關部門的后續(xù)保護工作產(chǎn)生影響，或者影響到第三人對保護區(qū)的判斷，比如誤以為不是保護區(qū)而是普通農(nóng)田而進行違反條例的活動，此時行政主體考慮到破壞基本農(nóng)田會對國家利益和社會利益造成影響，且有恢復的可能性，而作出責令相對人停止繼續(xù)破壞的違法行為行政行為的同時，還要責令其恢復原狀，以便資源的再利用。責令恢復原狀具有補救性和義務性，比起給予行政相對人的懲戒和負擔，它更強調的是對破壞的公共利益和管理秩序的恢復。

4.第四層次——責令賠償損失

還有一種特殊的責令行為，即責令賠償損失。若相對人違法能夠通過責令停止違法行為、責令消除不法狀態(tài)或責令恢復原狀這三種具體行政行為可以恢復到原始理想狀態(tài)，并且不會對國家、集體或第三人造成實際侵害，就不需要適用責令賠償損失這一條款的相關規(guī)定。但在行政執(zhí)法實踐中，存在著由于行為人違法造成結果不可逆轉的情況，比如違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，未取得采礦許可證私自開礦、采礦，又比如前段時間全網(wǎng)熱議三名男性游客在景區(qū)翻越護欄破壞鐘乳石的行為，這些行為對自然資源的破壞都是永久性的、不可逆轉的，僅僅靠責令改正不足以彌補對國家利益、公共利益的侵害，因此需要通過經(jīng)濟賠償?shù)姆绞絹韽浹a違法行為造成的利益損失。

四、結語

綜上所述，通過對比責令改正與行政處罰、行政強制、行政命令的性質和特點，并結合責令改正的法理特質和結構分類，可以認定責令改正行為與其他種類的行政行為存在本質上的不同，不能簡單的把責令改正歸屬于任何一種行政行為，而應該把它視作一種獨立的、與行政處罰、行政強制、行政命令等行政行為并列的具體行政行為。