王廣輝

國際上通常把60歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_到10%，或65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到7%作為該國家和地區(qū)進入老齡化的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的人口數(shù)據(jù)，“到2016年底，全國60歲及以上老年人口2.31億，占總?cè)丝诘谋壤?6.7%，是目前世界上唯一老年人口超過2億的國家。預(yù)計中國老年人口至2025年將突破3億，至2033年將突破4億，至2053年將達到峰值4.87億，占屆時全球老年人口的1/4。其中，失能、半失能老年人將由2015年底的4 000萬，持續(xù)增長到2050年的9 750萬;80歲以上高齡老人，由2 500萬持續(xù)增長到1.08億”。(1)鄒波：《中國老齡化的現(xiàn)狀與積極應(yīng)對》，《中國民政》2017年第20期。我國已經(jīng)進入嚴(yán)重的老齡化社會，對老年人權(quán)益的保護將變?yōu)槿找嬷匾纳鐣栴}。習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，實施健康中國戰(zhàn)略，積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要完善老年人關(guān)愛法律制度。(2)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》。表明黨和國家對我國老齡化社會面臨的問題已經(jīng)有所認(rèn)識，并做好了充分應(yīng)對的準(zhǔn)備。

進入老齡化社會以后，養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展必然會成為一個重要的社會問題。原因有二：一是關(guān)系到老年人是否能夠安度晚年，老年階段的生活質(zhì)量是否能夠得到保障；即便是在生命的終老過程中，也能很好地享有人的尊嚴(yán)；二是關(guān)系到老人所在家庭是否會因養(yǎng)老問題而陷入困境，甚至導(dǎo)致家庭內(nèi)部人際關(guān)系的緊張，進而讓親情面臨考驗，建立在家庭和睦基礎(chǔ)上的社會和諧關(guān)系受到考驗。從這個意義上講，養(yǎng)老問題不僅是當(dāng)下，而且應(yīng)該是今后中國社會發(fā)展過程中始終面臨的一個重要社會問題。

一、國家承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的憲法理論根據(jù)

國家為何要在養(yǎng)老方面承擔(dān)責(zé)任呢？這顯然與社會發(fā)展導(dǎo)致的國家責(zé)任的擴大并由此孕育出的國家對個人的生存照顧義務(wù)有很大關(guān)系。工業(yè)革命導(dǎo)致了整個社會的生活形態(tài)發(fā)生了巨大變化:人們逐漸走出自給自足的狀態(tài)，開始依賴于機器工業(yè)生產(chǎn)的市場產(chǎn)品而生活；另一方面，工業(yè)化又導(dǎo)致了人口的增長和城市化，個人逐漸失去獨立自主生活的能力，越來越具有社會依賴性，具體表現(xiàn)為當(dāng)個人無法通過自身擁有的資源來滿足生存所需或者生存所需之上的其他需求時，不得不依賴于個人之外的資源，德國學(xué)者福斯多夫稱之為“生存照顧”。(3)陳新民：《公法學(xué)札記》，北京：法律出版社2010年版，第51—53頁。在西方國家，伴隨國家對社會生活的干預(yù)，國家的功能由消極不作為以維持社會治安轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極作為去建立和維持公平正義的社會秩序，(4)霍建國：《積極國家觀的歷史敘事與價值解析》，《中國行政管理》2012年第3期。從而為個人的生存提供最低限度的保障，使得個人即便是因為各種自然或社會的原因?qū)е旅媾R生存困境的時候，通過國家和社會提供的照顧，其作為人的最低限度尊嚴(yán)也能得到保障，在此基礎(chǔ)上方能通過自己的努力而擺脫困境，恢復(fù)到正常的生存狀態(tài)。由此孕育出了國家對個人有“生存照顧義務(wù)”的理念。(5)李國興：《超越“生存照顧”的給付行政——論給付行政的發(fā)展及對傳統(tǒng)行政法理論的挑戰(zhàn)》，《中外法學(xué)》2012年第6期。由于人的生命是一個自然的過程，雖然現(xiàn)在由于生活水平的提高以及醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，人的生理壽命在延長，但仍然不能改變最終會進入到老年的結(jié)局。對于人而言，因為年老導(dǎo)致的生命機能退化以及身體器官的衰退，依靠自身能力來維持生存會變得越來越困難，這不僅是指獲得生存需要的外在物質(zhì)條件方面，更主要是指自身的生存能力上，如喪失了生活自理能力的老人，如果沒有其他人的照顧，很快就會面臨被餓死的狀態(tài)，這時，他作為人應(yīng)該享有的尊嚴(yán)就無法得到保障，需要國家建立相應(yīng)的養(yǎng)老制度來加以解決。之所以要讓國家承擔(dān)起責(zé)任，主要的原因是社會的自治自足不是十全十美的，社會依靠自身的力量并不能完全解決其自身發(fā)展過程中出現(xiàn)的所有問題。而國家不僅擁有可以強制他人服從的公權(quán)力，也掌握著大量的社會資源，借此可以彌補社會在自治自足方面存在的不足。另外，國家就是以追求公共利益的實現(xiàn)為目的，當(dāng)養(yǎng)老成為社會問題的時候，其涉及的并不是少數(shù)人，每一個人都是現(xiàn)實或潛在的受益者，于是，養(yǎng)老事業(yè)就是一個公共利益的問題，與國家權(quán)力存在的目的之間具有內(nèi)在的一致性。

中國是社會主義國家，政治上以追求人民利益的實現(xiàn)為根本目標(biāo)，經(jīng)濟制度上實行的是公有制，公有制的表現(xiàn)形式就是生產(chǎn)資料和自然資源由國家代表人民來占有。盡管我們的公有制并不是絕對的，而是公有制為主的多種所有制并存，公有制為主表現(xiàn)為關(guān)系國計民生的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)部門由國家來控制，也就意味著大量的社會財富和資源掌握在代表人民的國家手中，目的是為了避免發(fā)生私有制之下個人利用掌握的生產(chǎn)資料對他人進行剝削而產(chǎn)生社會不公平的問題，讓代表人民的國家運用人民賦予的權(quán)力對手中掌握的公有資源進行社會財富的再分配，以調(diào)節(jié)社會發(fā)展過程中客觀上存在的因為自身條件以及其他原因而導(dǎo)致的社會不公問題，建立和維持一個比私有制更加合理的社會秩序，從而讓生活其中的每一個人都能享受到作為人的尊嚴(yán)。從這個意義上講，社會主義的國家更應(yīng)該在養(yǎng)老問題解決上承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，甚至可以說，社會主義國家的性質(zhì)以及公有制的經(jīng)濟制度，內(nèi)在要求國家在養(yǎng)老方面承擔(dān)更大的責(zé)任，對國家承擔(dān)責(zé)任內(nèi)容的要求更高。這是社會主義國家的本質(zhì)所要求的，更關(guān)鍵的是，在公有制之下，國家掌握著重要的生產(chǎn)資料和所有的自然資源，在承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任方面比起私有制下的國家具有更強的負擔(dān)和履行能力。

從公民基本權(quán)利保障的角度看，養(yǎng)老問題實際上是如何保障老年人的晚年生活目標(biāo)實現(xiàn)，使他們在可以預(yù)期的生存期間內(nèi)，能夠繼續(xù)過著有尊嚴(yán)的生活，不至于因為身體機能的衰老導(dǎo)致的疾病、生活自理能力降低而使人的尊嚴(yán)無法得到實現(xiàn)，甚至于淪落到僅僅維持生命體征那樣的動物性存在，實質(zhì)上就是老年人的生存權(quán)保障問題。如此，基于國家對基本權(quán)利實現(xiàn)應(yīng)承擔(dān)的保護義務(wù)，(6)楊成燁：《論國家之基本權(quán)保護義務(wù)》，臺北：元照出版有限公司2017年版，第123—133頁。國家對老年人的生存權(quán)的保護就集中體現(xiàn)在對老年人養(yǎng)老責(zé)任的承擔(dān)上。

二、國家承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的憲法規(guī)范依據(jù)

現(xiàn)代的法治制度下，國家的權(quán)力行使以及職責(zé)承擔(dān)，都必須遵循法治主義的原理，有法律上的依據(jù)，方能獲得正當(dāng)性。就國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任而言，也需要有法律的基礎(chǔ)，才能體現(xiàn)依法治國的精神和要求。而國家法治的基礎(chǔ)在憲法，從我國的憲法規(guī)定看，國家承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的憲法依據(jù)有：

(一)憲法規(guī)定的國家目標(biāo)

憲法序言規(guī)定，“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，……把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”。這是憲法規(guī)定的國家任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)，其中的“文明”就包含實現(xiàn)老有所養(yǎng)的內(nèi)容，如果老年人的養(yǎng)老問題不能得到很好解決，怎么可能建成文明國家、文明社會？同樣地，如果不能實現(xiàn)老有所養(yǎng)，何以能夠?qū)崿F(xiàn)社會的“和諧”？因此，從憲法規(guī)定的建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化強國的國家目標(biāo)規(guī)定中，毫無疑問可以引申出國家在養(yǎng)老事業(yè)上具有不可推卸的責(zé)任。

(二)憲法關(guān)于社會保障制度的規(guī)定

憲法第十四條規(guī)定，“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”。社會保障制度中就包括對老年人生活的保障，其中養(yǎng)老是一個非常重要的方面。根據(jù)憲法的這一規(guī)定，國家要根據(jù)社會的經(jīng)濟發(fā)展水平來構(gòu)建相應(yīng)的社會保障制度，包括與社會發(fā)展水平相適應(yīng)的養(yǎng)老以及老年人事業(yè)建設(shè)的制度。之所以要求與社會的發(fā)展水平相適應(yīng)，是因為國家建立的社會保障制度本身要受社會經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，而且必須是以社會經(jīng)濟發(fā)展達到的程度能夠支撐得起，才能現(xiàn)實地為每個人實際享受，才能促進社會保障制度的目的實現(xiàn)。

(三)憲法關(guān)于保護人民健康和開展群眾性文化活動的規(guī)定

憲法第二十一條規(guī)定，“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，……開展群眾性的衛(wèi)生活動，保護人民健康”。第二十二條規(guī)定，“國家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動”。這樣的規(guī)定，同樣適用于老年人，也就是國家也要保護老年人的健康，開展的群眾性文化活動也包括老年人在內(nèi)。

(四)憲法關(guān)于退休人員生活保障的規(guī)定

憲法第四十四條規(guī)定，“國家依照法律規(guī)定實行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障”。按照我國目前法律的規(guī)定，退休年齡在55至60歲之間，也就是開始和即將開始步入老年人之列，對退休人員的生活保障，在某種程度上就是對老年人的生活保障，就是解決老有所養(yǎng)的問題。

(五)憲法關(guān)于物質(zhì)幫助權(quán)的規(guī)定

憲法第四十五條規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。這一規(guī)定，是國家承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的直接憲法依據(jù)。因為其中明確規(guī)定，公民因為年老的原因，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。這個物質(zhì)幫助的權(quán)利實際就是指公民因為年老而面臨生存困難，有權(quán)要求國家提供幫助，通過國家或社會提供的物質(zhì)幫助，解決其基本生存所需，使其能夠得到老有所養(yǎng)的保障。特別是，前面所指出的憲法規(guī)定，雖然能夠作為國家承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的依據(jù)，但更多是從國家任務(wù)以及國策之中引申出來的。根據(jù)這些規(guī)定，國家在保障公民養(yǎng)老上承擔(dān)責(zé)任，但公民并不能以這些規(guī)定為依據(jù)，在國家不履行責(zé)任的時候，享有請求國家履行責(zé)任的權(quán)利。

三、憲法上國家養(yǎng)老責(zé)任的內(nèi)容

根據(jù)上述的分析可知，國家在養(yǎng)老方面承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，是由兩個方面的因素決定的，一是社會發(fā)展導(dǎo)致的國家職能的擴大與轉(zhuǎn)變，孕育出了國家對個人有“生存照顧”的理念，內(nèi)在地要求國家要關(guān)心個人的生存，特別是解決個人在生存方面面臨的困難或所處的困境，人在進入老年狀態(tài)以后面臨的有關(guān)困難或困境，也屬于生存階段的問題，當(dāng)然應(yīng)該納入國家“生存照顧”的范圍。二是國家在養(yǎng)老方面承擔(dān)“生存照顧”的責(zé)任，并不是僅僅樹立起“生存照顧”的理念，更主要的是遵循此理念設(shè)計相應(yīng)的制度，將對個人養(yǎng)老方面提供的生存照顧具體落實，解決個人在養(yǎng)老方面面臨的各種實際困難，特別是能夠擺脫已經(jīng)陷入的困境，這顯然是需要一定的物資或金錢支出作為支撐的。如前所述，在我國實行的公有制經(jīng)濟制度下，國家占有或控制巨額的社會財富和自然資源，比起資本主義的私有制，應(yīng)該有更強的能力來滿足養(yǎng)老方面需要的物資或金錢支出。那么，國家在養(yǎng)老問題上承擔(dān)的責(zé)任有哪些呢？大致可以概括為以下幾個方面：

(一)國家的引領(lǐng)責(zé)任

無論是社會主義國家還是資本主義國家，在履行統(tǒng)治職能，實現(xiàn)對國家和社會的治理方面，除了自己直接采取一定的管理措施來達到目的之外，還需要通過制定相關(guān)方針政策的方式，引導(dǎo)社會組織和個人參與到相關(guān)的治理活動中，既可減輕國家面臨的人力或財力等壓力，也可以充分發(fā)揮社會組織和個人的作用，使國家和社會事務(wù)的治理變成各方力量共同參與的事業(yè)，而不是國家單方面的責(zé)任，這才符合當(dāng)下國際社會有關(guān)“治理”的理念，才能促進我國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

改革開放之前，我國政府的工作重心在于國家建設(shè)，而不是社會發(fā)展，國家安全、工業(yè)化是其追求的核心價值，實行的計劃經(jīng)濟管理體制表現(xiàn)為政府直接運用行政性指令來實現(xiàn)其預(yù)設(shè)的目標(biāo)，具體而言，就是國家借助于掌握的公權(quán)力，直接參與社會資源和物質(zhì)財富的分配，不要說根本沒有市場規(guī)律發(fā)揮作用的空間，就是社會組織和個人也只能是被動接受國家計劃做出的安排，根本沒有機會參與到社會事務(wù)的管理之中。在此情形下，也就根本不需要國家以方針政策的形式來引導(dǎo)社會的發(fā)展和國家的管理，所有的管理事務(wù)由國家直接壟斷，給人們造成了強勢國家與“萬能政府”的印象，某種程度上也就阻斷了人們參與國家社會事務(wù)管理的途徑與管道。改革開放之后，伴隨著國家工作中心的轉(zhuǎn)移，特別是開始承認(rèn)市場的作用，我國開始棄用了政府直接運用行政權(quán)力來組織經(jīng)濟建設(shè)的管理模式，逐漸走上了政府職能探索與轉(zhuǎn)變的道路。最大的變化在于引領(lǐng)社會建設(shè)，引導(dǎo)社會的全面發(fā)展，促使了中國社會由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)化社會的轉(zhuǎn)型，創(chuàng)造了經(jīng)濟發(fā)展的奇跡，實現(xiàn)了歷史性飛躍?！笆澜鐨v史上從沒有過像中國這樣的國家，將發(fā)達國家兩三個世紀(jì)的市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、國際化過程濃縮到同一個時代，從而形成與發(fā)達國家通然不同的成功發(fā)展方式。”(7)徐增文：《中國正開啟第三次歷史性轉(zhuǎn)型》，《中國社會科學(xué)報》，2010年11月1日，第3版。

總的來看，我國的國家引導(dǎo)型職能模式轉(zhuǎn)變不僅表現(xiàn)在引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展方面，也體現(xiàn)在引導(dǎo)社會保障、社會治理、社會文化等的發(fā)展之上?！吧鐣傮w性的進程首先應(yīng)當(dāng)寄托在政府身上，只有當(dāng)政府自覺促進社會全面發(fā)展的責(zé)任，并主動擔(dān)負起這一職能，才能引導(dǎo)社會走上總體性的道路?！?8)張康之：《公共行政中的哲學(xué)與倫理》，北京：中國人民大學(xué)出版社2004年版，第223頁。養(yǎng)老事業(yè)是社會總體性進程中的一個方面。在我國老齡人口不斷增加，老齡社會的特征日益顯現(xiàn)的情形之下，養(yǎng)老問題會成為重要的社會問題，內(nèi)在地要求國家在此方面承擔(dān)起更多的責(zé)任。尤其在新時代下發(fā)展不平衡不充分的問題成為社會主要矛盾，政府在養(yǎng)老事業(yè)上的引領(lǐng)作用應(yīng)該持續(xù)從宏觀到微觀，不斷由個人向社會、社會向國家發(fā)生職責(zé)轉(zhuǎn)移。政府不僅需要積極通過政策、資金、制度建設(shè)、權(quán)利保障等手段來引領(lǐng)公民，特別是社會組織參與到養(yǎng)老事業(yè)的建設(shè)之中，消除養(yǎng)老事業(yè)中不平衡不充分的問題。

國家在養(yǎng)老方面承擔(dān)的引領(lǐng)責(zé)任的具體內(nèi)容包括：

(1)制定并發(fā)布作為國家和社會發(fā)展組成部分的宏觀養(yǎng)老政策，用以引導(dǎo)各方責(zé)任主體朝著既定的政策目標(biāo)努力；

(2)明確國家對社會參與養(yǎng)老方面施行的政策支撐，用以鼓勵社會力量能夠積極地參與到養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展之中。

(3)根據(jù)中國社會的實際，包括歷史傳統(tǒng)、價值觀念、社會負擔(dān)能力、老齡化的程度等，在充分借鑒相關(guān)國家或地區(qū)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，選擇合適可行的養(yǎng)老模式，引導(dǎo)各方力量在此模式之下發(fā)揮自己的作用。

(4)建立和發(fā)展與養(yǎng)老事業(yè)需要相配套的有關(guān)制度，促進養(yǎng)老事業(yè)與其他事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

從現(xiàn)實來看，2000年以后伴隨著中國社會老齡化問題的日益突顯，政府出臺了一系列相關(guān)的政策，對養(yǎng)老事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮引領(lǐng)作用。2000年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，主要目標(biāo)是在養(yǎng)老問題上形成國家倡導(dǎo)資助、社會各方面力量積極興辦社會福利事業(yè)的養(yǎng)老方式。該《意見》明確指出社會福利機構(gòu)的服務(wù)對象要大眾化，即養(yǎng)老院、敬老院等單位不再僅僅面向“三無”老人，而是面向所有老年人。第一次將包括投資主體多元化、服務(wù)對象的公眾化等內(nèi)容。2005年，民政部出臺《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》，從政府政策優(yōu)惠、資金來源支持等方面鼓勵社會力量興辦福利機構(gòu)。2006年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)意見》，核心都是鼓勵和扶持社會養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。2014年的《關(guān)于鼓勵外國投資者在華設(shè)立營利性養(yǎng)老機構(gòu)從事養(yǎng)老服務(wù)的公告》和《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》擴大了養(yǎng)老服務(wù)的投資主體；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》《關(guān)于民政部門利用福利彩票公益金向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》等擴大了養(yǎng)老服務(wù)的供給方式，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。2013年民政部印發(fā)的《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》先后出臺針對養(yǎng)老機構(gòu)行業(yè)的指導(dǎo)性方案，為社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)提供了方針指南。在這些政策的引導(dǎo)下，我國的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了較多的成就，2000年至2010年是我國養(yǎng)老服務(wù)社會化的起步發(fā)展階段，政府在養(yǎng)老方面的政策以頂層設(shè)計為主，表明國家在宏觀上的鼓勵態(tài)度；2010年以后，養(yǎng)老服務(wù)的政策明顯更具體，更加具有可操作性：從養(yǎng)老機構(gòu)的用地、養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的融資、養(yǎng)老服務(wù)的提供者、養(yǎng)老機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)等方面做出了較豐富的規(guī)定，到現(xiàn)在基本上形成了我國社會的養(yǎng)老服務(wù)體系，為老年人提供養(yǎng)老保障服務(wù)方面發(fā)揮了重要作用。

(二)國家的給付責(zé)任

由于自然原因，每個自然人都會因為年老而喪失勞動能力甚至生活能力。因此，養(yǎng)老是人自身存在和發(fā)展無法避免的問題，養(yǎng)老的歷史因此而源遠流長，甚至在原始社會末期就已出現(xiàn)幫助式的供養(yǎng)模式，這種供養(yǎng)模式在我國歷史上更是被作為一種禮制而納入“宗法制度”之中，它要求給年老不能自給的人以供給或扶養(yǎng)。西方歷史上也存在國家建立濟貧制度，為老年人提供基本生存所需，滿足其老年生活的需要。但是，這樣的做法或制度在性質(zhì)上僅僅是私人之間的互助性質(zhì)，或者是國家對個人的一種施舍、恩惠，不具有法律責(zé)任的屬性。近代憲法產(chǎn)生以后，保障人權(quán)包括對老年人權(quán)益的保障成為憲法的核心價值，但早期的人權(quán)以自由權(quán)為內(nèi)容，主要是針對國家的防御權(quán)，以防范來自國家公權(quán)力的侵犯，此時的國家責(zé)任是消極性的，政府最重要的職能是消極不作為來保障個人自由，由此而導(dǎo)致即便是對老年人權(quán)益的保障，也主要體現(xiàn)為不去侵犯老年人的權(quán)益之上，并不直接要求對老年人養(yǎng)老承擔(dān)積極的作為責(zé)任。20世紀(jì)福利國家建設(shè)以及社會權(quán)成為憲法權(quán)利后，國家的職能逐漸由消極向積極擴張，特別是受社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化、市場失靈、社會關(guān)聯(lián)性日益增強等因素的影響，要求國家積極履行職責(zé)的發(fā)展趨勢明顯增強，人們對國家權(quán)力與個人權(quán)利之間關(guān)系的認(rèn)識由強調(diào)二者之間的對立向注重其相互依存轉(zhuǎn)變，于是，自由法治國蘊含的對國家權(quán)力的限制在社會法治國時期有所減弱，在堅持對國家權(quán)力進行限制的前提下更加強調(diào)國家的積極作為，通過國家的積極作為確保個人從中受益。(9)張翔：《基本權(quán)利的規(guī)范建構(gòu)》，北京：法律出版社2018年版，第44—45頁。實際上，黑格爾早就關(guān)注到這個問題，并且反對極端的自由主義，認(rèn)為“權(quán)利與義務(wù)的結(jié)合會產(chǎn)生雙重的結(jié)果,那就是,國家作為義務(wù)來要求的東西直接就會變成個人的權(quán)利,因為他不過是自由理念的組織而已。個人的主觀選擇將通過國家而獲得客觀的存在,并進而達致它們的真實和實現(xiàn)的狀態(tài)。國家是個人達致其特殊目的和福利的唯一手段?！?10)[法]萊昂·狄驥著，鄭戈譯,：《公法的變遷》,沈陽：遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社1999年6月版,第319頁。基于國家職能由消極向積極的轉(zhuǎn)變，加之國家對個人“生存照顧”理念的孕育，在養(yǎng)老事業(yè)中的表現(xiàn)就是承擔(dān)責(zé)任的重心由個人、社會向國家發(fā)生轉(zhuǎn)變，國家承擔(dān)責(zé)任的重要方式就是提供相應(yīng)的給付，經(jīng)由國家的給付，讓個人從中獲得相應(yīng)的利益，也就是受益。關(guān)鍵是，國家承擔(dān)的給付責(zé)任與歷史上采取的濟貧政策在性質(zhì)上有根本的區(qū)別，不屬于恩惠的性質(zhì)，而是國家在法律上應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。對個人而言，國家的職責(zé)就變成了個人享有的權(quán)利，當(dāng)國家不履行該職責(zé)的時候，可以向國家提出請求，要求國家進行作為。

我國的現(xiàn)代化建設(shè)也內(nèi)在地要求政府積極履行保障公民社會權(quán)實現(xiàn)的職能，確保公民的社會保障權(quán)在政府的積極作為下得到保障，在養(yǎng)老問題上，就體現(xiàn)為公民年老的時候國家為其生活提供切實可行的保障。如此一來，獲取維持生存所需的條件既是公民享有的權(quán)利，也是國家應(yīng)盡到的職責(zé)。公民享有的養(yǎng)老權(quán)與國家應(yīng)積極履行的職責(zé)構(gòu)成相互依存的關(guān)系，國家的職責(zé)需要通過給付責(zé)任的承擔(dān)來實現(xiàn)，具體表現(xiàn)就是要求政府為養(yǎng)老事業(yè)給予特定的財政支持和安排。當(dāng)然，政府的給付責(zé)任并不完全是給予財政供給的支持，還包括通過統(tǒng)籌、倡導(dǎo)、補貼、稅費優(yōu)惠、政策支持等多方面來完成給付責(zé)任。國家的給付責(zé)任包括的內(nèi)容有：

1.物質(zhì)性給付

物質(zhì)性給付主要是解決老年人生存中面臨的物質(zhì)性需求不足或短缺問題。老年人自身的身體機能處于不斷衰老的過程中，依靠自己的力量去獲取維持生計需要的生活資料的能力在不斷下降，加之因為疾病等原因，會逐漸地部分或全部喪失生活自理能力。如果有子女贍養(yǎng)或者有養(yǎng)老金領(lǐng)取，生存所需能夠得到保障，否則，就會陷入生存困境之中，導(dǎo)致人的最低限度尊嚴(yán)難以確保。此時，需要國家直接給予物質(zhì)性的給付來解決其生存問題，主要的形式有：將這些老年人納入最低生活保障的對象之中；不定期或者一次性地給予一定的生活補助；需要高額的醫(yī)療費用支出的時候給予大病救助等；涉及經(jīng)濟困難的老年人的訴訟，給予訴訟費用的減免或提供法律援助等。

2.組織性給付

作為人的生存需求，組織性給付不僅包括物質(zhì)性的，還包括精神性的需求方面。很多人在年老以后，物質(zhì)性的需求量在降低，或者是物質(zhì)性的需求不成問題，面臨的主要是精神性的需求，原因是子女不在身邊，容易產(chǎn)生孤獨感，更需要精神性方面的慰藉。為了滿足這方面的需求，除了老年人自己要“找樂”之外，還需要國家和社會建立相應(yīng)的組織，為老年人精神需求的滿足提供機會或創(chuàng)造條件，如建立為老年人提供服務(wù)的組織，像志愿服務(wù)社團等；設(shè)立供老年人活動的場所及管理機構(gòu)；為生產(chǎn)老年人使用產(chǎn)品的企業(yè)給予特許等。

3.程序性給付

法治國家的建設(shè)中，程序正義是一個非常重要的方面，而程序正義的核心就是讓利益相關(guān)方能夠參與到法律程序之中來，親身感受到正義是如何以看得見的方式實現(xiàn)的，并在此過程中表達自己的訴求，特別是對相對方的訴求給予反駁或辯解，以便讓基于一定的法律程序做出的決定或裁判具有公正性。老年人因為身體不便等原因，在參加法律程序方面會面臨很多的困難。為此，國家應(yīng)該為老年人參與法律程序提供便利，如涉及老年人的訴訟，實行巡回審理，以方便老年人參加；為表達障礙的老年人提供必要的協(xié)助；對行動不便或身體健康狀況較差的老年人參與法律程序，盡可能地適用簡便的法律程序等。

(三)國家的制度建設(shè)責(zé)任

進入現(xiàn)代社會以來，養(yǎng)老事業(yè)逐漸演變成為公共問題，要求國家為此而進行制度的建設(shè)，而不能完全依賴于市場機制或社會自治來應(yīng)對養(yǎng)老事業(yè)中的各種問題，為此，政府必須基于社會整體利益對國家收入和支出進行再分配，建立和完善與相關(guān)法律配套的養(yǎng)老保障制度體系，并將實現(xiàn)社會公平視為最重要的價值選擇。養(yǎng)老制度的建構(gòu)，涉及為社會提供獲得服務(wù)的最低條件，國民收入再分配就需要為實現(xiàn)這種最低條件進行公平締造。以目前城鄉(xiāng)二元體制尚比較明顯、社會貧富差距不斷拉大的情況而言，政府有責(zé)任通過科學(xué)、完善的制度設(shè)計來創(chuàng)建公平的公共制度環(huán)境，盡快建立并完善養(yǎng)老保障制度。

就當(dāng)下中國社會面臨的養(yǎng)老問題而言，政府的制度建設(shè)責(zé)任主要表現(xiàn)為建構(gòu)一種符合中國老年事業(yè)發(fā)展的養(yǎng)老模式，解決日益嚴(yán)重的“養(yǎng)老難”問題。在養(yǎng)老模式上，大體有“家庭養(yǎng)老”或者“居家養(yǎng)老”、“養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老”和“社區(qū)養(yǎng)老”等模式。其中“居家養(yǎng)老”仍然是傳統(tǒng)的子女養(yǎng)老模式，一方面在中國社會“少子化”以及人員流動頻繁化的情形下難于延續(xù)，特別是建立在農(nóng)耕社會的基礎(chǔ)之上，已經(jīng)不能適應(yīng)中國社會日益工業(yè)化的發(fā)展需要。另一方面，也是最重要的，“居家養(yǎng)老”的模式不能很好體現(xiàn)養(yǎng)老問題的社會化發(fā)展趨勢以及政府在養(yǎng)老上應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。“養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老”則需要國家或社會建設(shè)大量的養(yǎng)老機構(gòu)，配備健全的養(yǎng)老設(shè)施，提供良好的養(yǎng)老服務(wù)，以解決子女養(yǎng)老面臨的各種困難。但是，我國現(xiàn)有的法律，仍然將家庭作為承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的主要形式，不僅《老年人權(quán)益保障法》設(shè)立“家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)”專章，條文數(shù)量占該部法律條文總數(shù)的20%以上；而且很多地方性法規(guī)也都規(guī)定家庭承擔(dān)主要的養(yǎng)老責(zé)任，實際上都是沿用了傳統(tǒng)的“家庭養(yǎng)老”模式。受此影響，已經(jīng)設(shè)立起來的養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量非常有限，短時間之內(nèi)也無法得到根本性的改善，導(dǎo)致有限的養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量與不斷增長的老年人口之間存在嚴(yán)重的緊張關(guān)系。其中公立的養(yǎng)老機構(gòu)嚴(yán)重短缺，無法滿足日益增長的老年人口數(shù)量養(yǎng)老的需要；社會舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)則存在供不應(yīng)求的問題，更主要的問題是收費太高，很多老年人及其家庭負擔(dān)不起。即便是建設(shè)足夠多的養(yǎng)老院滿足老年人的養(yǎng)老需求，也會存在一定的問題。中國傳統(tǒng)的“家庭本位”文化造就了家庭成員之間形成了濃重的親情關(guān)系，尤其是人在年老的時候，親情成了強大的精神支柱。養(yǎng)老院養(yǎng)老的模式會給家庭成員之間的親情維系帶來困難。具體的表現(xiàn)就是子女去探望住在養(yǎng)老院中的父母會不方便，難解老人對子女的相思之苦，老人無法能夠及時享受到子女探望而帶來的精神慰藉，由此帶來的精神寂寞甚至是痛苦會極大地降低老年人晚年的生存質(zhì)量。因此，在中國比較適合的養(yǎng)老模式是“社區(qū)養(yǎng)老”，能夠很好地兼顧老年人養(yǎng)老與子女探望方便的需要。然而，建立和實行“社區(qū)養(yǎng)老”的模式，只是滿足了家庭成員之間親情維系的需要，并不意味所有問題都因此而得到了解決，還需要國家進行相應(yīng)的制度設(shè)計與建設(shè)，特別是在住宅小區(qū)的土地供給、設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)設(shè)計等方面建立相應(yīng)的制度，以確保每一個住宅小區(qū)都能有一定數(shù)量的適合于養(yǎng)老需要的配套設(shè)施。

國家在養(yǎng)老方面的制度建設(shè)責(zé)任不是單純的養(yǎng)老模式選擇問題，還應(yīng)該包括為所選擇的養(yǎng)老模式提供相應(yīng)的制度支持。

首先，國家應(yīng)該通過立法將所選擇的養(yǎng)老制度模式加以法律化，借助于法律的權(quán)威來保障該養(yǎng)老模式制度的有效性與規(guī)范性，這既是法治國家建設(shè)的內(nèi)在要求，也是養(yǎng)老制度實現(xiàn)規(guī)范化的題中應(yīng)有之義。為此，國家應(yīng)按照相關(guān)立法權(quán)限以及授權(quán)，結(jié)合社會養(yǎng)老的實際情況，制定出更具操作性、實踐性的養(yǎng)老保障制度法律規(guī)范，將養(yǎng)老方面的政策盡可能地轉(zhuǎn)化為法律，嚴(yán)格按法定職權(quán)范圍及程序來履行自己的立法責(zé)任。例如，通過立法來落實延遲退休制度、彈性退休制度、農(nóng)民退休制度等等，其中一個重要的方面就是構(gòu)建和推行養(yǎng)老保險市場化的制度，實現(xiàn)個人與國家養(yǎng)老責(zé)任之間的良好“合作”。(11)劉瑋：《個人責(zé)任:養(yǎng)老保險市場化的必要性分析》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》(漢文版)2007年第6期。當(dāng)前面臨的一個現(xiàn)實問題是，因為計劃生育的實行，很多家庭屬于獨生子女家庭，這些獨生子女的父母面臨的養(yǎng)老問題中，比較突出的是當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重的疾病或生活不能自理的時候，子女無法進行照料，為此，一些地方性法規(guī)開始規(guī)定這些獨生子女在父母生病的時候享有一定時間的照護假期，但不同地方的規(guī)定不一致，導(dǎo)致執(zhí)行起來難以落實，甚至是沖突。與此同時，還存在超過百萬的“失獨家庭”，更面臨養(yǎng)老上的巨大困難。(12)《統(tǒng)計稱中國年增數(shù)萬失獨家庭，評論呼吁補償機制盡孝》，《青島日報》，http://www.chinanews.com/sh/2012/07-17/4038621.shtml，最后訪問時間：2019年8月6日。解決這一問題，需要國家層面在立法上做出統(tǒng)一的規(guī)定，以保證獨生子女家庭子女的照護假真正能夠?qū)嶋H享有。

其次，在養(yǎng)老保障制度的實施方面，國家應(yīng)按社會化、法制化、科學(xué)化原則進行組織設(shè)置，建構(gòu)并不斷完善落實養(yǎng)老保障制度的政府管理體系。目前的養(yǎng)老制度中，應(yīng)進行養(yǎng)老保障體制上的創(chuàng)新，不斷加強養(yǎng)老保障機構(gòu)的建設(shè)，具體而言就是國家應(yīng)根據(jù)養(yǎng)老保障的法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及實際需要來組建一些新的組織實體，充分承擔(dān)養(yǎng)老保障在費用收支、政策宣傳、養(yǎng)老服務(wù)等事務(wù)性職能。另外，落實政府管理機構(gòu)應(yīng)按人口、經(jīng)濟發(fā)展、工業(yè)化程度、流動人口等情況“制定符合本區(qū)特點的養(yǎng)老事業(yè)的總體規(guī)劃以及相關(guān)項目的具體規(guī)劃，將其納入當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中, 從而為相關(guān)部門組織實施農(nóng)村基本養(yǎng)老保障項目提供依據(jù)?！?13)蘇保忠、張正河：《農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度建設(shè)中的政府責(zé)任及其定位》，《中國行政管理》2007年第36期。特別是，應(yīng)該基于服務(wù)行政的理念，強化政府在養(yǎng)老事業(yè)管理上的服務(wù)意識和職能，將政府對養(yǎng)老事業(yè)的管理由過去的注重管制向提供服務(wù)轉(zhuǎn)變。

(四)國家的監(jiān)督責(zé)任

國家在養(yǎng)老事業(yè)中承擔(dān)的監(jiān)督責(zé)任是要通過采取一定的監(jiān)督措施，來保證養(yǎng)老制度功能的實現(xiàn)和相關(guān)目標(biāo)的落實，是國家本身承擔(dān)的監(jiān)督責(zé)任在養(yǎng)老事業(yè)管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。任何事業(yè)的興辦和建設(shè)，無論設(shè)計的方案多么好，承辦的主體有多么強的能力，如果缺乏相應(yīng)的監(jiān)督措施，都有可能淪為空談，或者無法達到預(yù)期的目標(biāo)，養(yǎng)老事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展也概莫能外。

國家的監(jiān)督責(zé)任主要體現(xiàn)在兩方面：一是對養(yǎng)老保障監(jiān)督機制的建設(shè)，不斷改進管理方法和手段，強化養(yǎng)老保障過程中的信息化管理。此外，相關(guān)管理機構(gòu)工作人員要加強監(jiān)督素養(yǎng)，尤其是社會多元化的養(yǎng)老事業(yè)中的養(yǎng)老保障不僅要范圍廣、政策性極強，而且需要相關(guān)人員不斷提高理論水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)以及準(zhǔn)確理解政策水平的能力。二是要監(jiān)督養(yǎng)老保障的效能，主要是監(jiān)督各個承擔(dān)養(yǎng)老職能的主體。據(jù)此，養(yǎng)老保障管理機構(gòu)需要改變行政監(jiān)督手段，加強社會共治模式建設(shè)，防止監(jiān)督行為專斷。

從宏觀層面而言，養(yǎng)老制度的國家監(jiān)督責(zé)任主要有：針對政府養(yǎng)老行為的監(jiān)督，主要有相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)范性文件的監(jiān)督。還包括政府養(yǎng)老財政行為的監(jiān)督、養(yǎng)老保障經(jīng)辦機構(gòu)(包括工作人員)的監(jiān)督。除此，還包括針對老年人養(yǎng)老生活保障方面的監(jiān)督。在居家養(yǎng)老方面，主要有公共醫(yī)療服務(wù)的監(jiān)督、老年人娛樂設(shè)施建設(shè)監(jiān)督、公共服務(wù)物資管理監(jiān)督、公共服務(wù)打造的監(jiān)督，并且還具有公共資金流失的監(jiān)督任務(wù)；在市場養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)督方面，政府需要加強對政府機構(gòu)合法性，提供服務(wù)的公共標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、安全措施進行監(jiān)督，尤其需要對市場機構(gòu)的競爭機制的監(jiān)督，以防止市場惡性競爭引起的養(yǎng)老服務(wù)體系不足；在外出養(yǎng)老方面，需要政府加強對服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督、供求情況的監(jiān)督等等。(14)霍雨慧：《農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系中的政府監(jiān)管責(zé)任》，《人民論壇》2015年第12期。

具體而言，國家在養(yǎng)老事業(yè)中的監(jiān)督責(zé)任包括這樣幾個方面：(1)對個人履行養(yǎng)老義務(wù)的監(jiān)督。我國憲法將贍養(yǎng)老人規(guī)定為子女的義務(wù)，相關(guān)的法律依據(jù)憲法也規(guī)定了子女不履行該義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，有關(guān)機關(guān)對子女不履行養(yǎng)老義務(wù)而進行的法律責(zé)任追究，就是一種對子女履行養(yǎng)老義務(wù)的監(jiān)督。(2)對國家履行責(zé)任的監(jiān)督，可分為兩個方面：監(jiān)督國家制定和執(zhí)行的有關(guān)政策是否得到了落實；有關(guān)的法律、法規(guī)內(nèi)容是否符合憲法對老年人權(quán)益保障的精神；國家應(yīng)提供的服務(wù)或給付是否達到了應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)。(3)對養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)督。根據(jù)《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》的規(guī)定，民政機關(guān)負責(zé)對養(yǎng)老機構(gòu)進行監(jiān)督管理，包括建立養(yǎng)老機構(gòu)評估制度，定期對養(yǎng)老機構(gòu)的人員、設(shè)施、服務(wù)、管理、信譽等情況進行綜合評價。定期開展養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)統(tǒng)計工作。建立對養(yǎng)老機構(gòu)管理的舉報和投訴制度。尤其是體現(xiàn)在對養(yǎng)老機構(gòu)違反有關(guān)法律、法規(guī)的行為給予責(zé)任追究之上，養(yǎng)老機構(gòu)如有下列情形之一：①未與老年人或者其代理人簽訂服務(wù)協(xié)議，或者協(xié)議不符合規(guī)定的；②未按照國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定開展服務(wù)的；③配備人員的資格不符合規(guī)定的；④向負責(zé)監(jiān)督檢查的民政部門隱瞞有關(guān)情況、提供虛假材料或者拒絕提供反映其活動情況真實材料的；⑤利用養(yǎng)老機構(gòu)的房屋、場地、設(shè)施開展與養(yǎng)老服務(wù)宗旨無關(guān)的活動的；⑥歧視、侮辱、虐待或遺棄老年人以及其他侵犯老年人合法權(quán)益行為的；⑦擅自暫停或者終止服務(wù)的；民政機關(guān)除了責(zé)令其改正之外，情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

四、憲法關(guān)系中的養(yǎng)老責(zé)任分擔(dān)

所謂憲法關(guān)系中的國家養(yǎng)老責(zé)任分擔(dān)，是指基于憲法調(diào)整的國家與個人關(guān)系之中，以及介于二者之間的社會之間，如何去分擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的問題。之所以會有這樣的問題，一方面是養(yǎng)老責(zé)任主體的變化呈現(xiàn)出由個人或家庭向社會或國家轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢；另一方面則是養(yǎng)老責(zé)任并不能由國家來壟斷，也不能讓個人或家庭借機推脫應(yīng)該承擔(dān)的養(yǎng)老義務(wù)。

常謂中國有尊老愛老的傳統(tǒng)，但在中國幾千年的發(fā)展歷史之中，對老年人的贍養(yǎng)一直是由家庭承擔(dān)的，這與中國長期是一個農(nóng)業(yè)大國、自然經(jīng)濟占據(jù)主導(dǎo)地位以及由此而形成的“家庭本位”文化傳統(tǒng)有密切的關(guān)系，是“家庭本位”內(nèi)涵的倫理責(zé)任的必然產(chǎn)物。(15)張明鎖、韓江風(fēng)：《責(zé)任分配視角下家庭養(yǎng)老概念的重新解讀》，《華北水利水電大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2017年第4期。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，人們主要依賴于土地而生存，家庭成員基本集中居住于一個共同的區(qū)域之內(nèi)，形成了安土重遷的意識，加之存在多子多福的生育觀念，對長輩老年以后的贍養(yǎng)可以在多個子女之間進行分擔(dān)，而且在一個空間相對較小的范圍內(nèi)，也比較容易實現(xiàn)。在此情形之下，養(yǎng)老問題基本上屬于家庭的問題，社會的責(zé)任在某種程度上僅僅是一種潛在的，或者僅是一種可能性。家庭的養(yǎng)老責(zé)任建立在家庭成員之間的血緣關(guān)系基礎(chǔ)上，這種血緣關(guān)系的存在，使得家庭成員之間存在與其他社會成員之間不同的親情關(guān)系，成為維持家庭成員之間關(guān)系的紐帶，也是在社會活動之中處理與其他成員之間關(guān)系而不同的一項原則。正是基于此，法律才明確要求父母有撫養(yǎng)未成年子女的義務(wù)，成年子女有贍養(yǎng)和扶助父母的義務(wù)，家庭中的養(yǎng)老責(zé)任是由作為晚輩的子女來承擔(dān)的，其本質(zhì)是對父母養(yǎng)育自己成人而作出的一種回報。憲法規(guī)定婚姻家庭受國家的保護，也就意味著家庭內(nèi)部的這種養(yǎng)老責(zé)任是受到國家的憲法和法律保護的。即便是在今天，中國社會發(fā)生了很大的變化，經(jīng)濟形態(tài)、社會結(jié)構(gòu)、文化觀念與過去相比已經(jīng)是不可同日而語，但家庭仍然承擔(dān)著一定的養(yǎng)老功能，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，對老年人的贍養(yǎng)還沒有突破既有的家庭模式。

伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的興起，特別是中國改革開放以來引發(fā)的社會轉(zhuǎn)型以及由此而帶來的社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，對農(nóng)業(yè)社會的生產(chǎn)和生活方式都帶來了極大的沖擊，不僅家庭成員在居住上難以集中于一個相對固定的空間范圍，工業(yè)化生產(chǎn)中形成的工作時間集中、規(guī)范性比較強等，使得子女對老年人的贍養(yǎng)缺乏足夠的時間保障；城鎮(zhèn)化以及人員的流動使得子女無法在父母身邊去履行贍養(yǎng)的義務(wù)、老齡化社會的到來使得老年人占人口的比重在不斷增加，再加上人們生育觀念的變化，以及我國實行的以節(jié)制生育為內(nèi)容的計劃生育政策，多子多福的意識難于得到延續(xù)，現(xiàn)實上由于子女人數(shù)減少而導(dǎo)致贍養(yǎng)老人的負擔(dān)不斷加重。雖然不能完全否認(rèn)家庭以及子女在贍養(yǎng)老人方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，但客觀上這種責(zé)任的實現(xiàn)或落實與過去相比較，確實面臨著非常大的困難。于是，養(yǎng)老問題就會由家庭的問題演變?yōu)樯鐣膯栴}，形成所謂的“養(yǎng)老難”。既然成了社會問題，社會自然就不能回避，需要思考對策或采取相應(yīng)的措施去應(yīng)對，由此而引發(fā)養(yǎng)老的責(zé)任開始由家庭向社會轉(zhuǎn)變。養(yǎng)老模式必須突破傳統(tǒng)的家庭承擔(dān)責(zé)任模式，承擔(dān)責(zé)任的主體應(yīng)該向國家和社會外溢。(16)張波：《中國誰來養(yǎng)老?——基于中國人養(yǎng)老責(zé)任認(rèn)知及其影響因素分析》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版) 2018年第4期。

社會組織的養(yǎng)老責(zé)任是在家庭責(zé)任基礎(chǔ)上的一種擴展，同時也是對家庭養(yǎng)老責(zé)任的一種補充。原因在于，每一個人不僅是具體家庭的成員，同時也是社會的基本構(gòu)成分子。按照馬列主義的理論，人是社會關(guān)系的產(chǎn)物，孤立的個人無法真正實現(xiàn)生存的目標(biāo)，需要在社會中建立起人與人之間的合作關(guān)系來保障，以彌補每個人生存手段上的不足。更何況，人作為社會的動物，與其他人進行交流和交往是其社會性的體現(xiàn)，在社會交往過程中，每個人必須對與其交往的對象給予必要的關(guān)心和幫助，在自己需要他人關(guān)心和幫助的時候才能夠得到積極的回報，從而在人與人之間形成良好的互助合作關(guān)系，否則，人與人之間就會變成純粹的利益關(guān)系，各自為了自己利益的最大化而犧牲其他人的利益，甚至是侵犯其他人的利益，人的社會性就不能得到體現(xiàn)，人與人之間正常的交往也就無法進行。具體到養(yǎng)老行為而言，社會組織之所以需要成為責(zé)任主體，根本的原因就是建立在人的社會性基礎(chǔ)之上。個人作為社會的成員，與其他的眾多個體組成了社會，聯(lián)結(jié)成為一個共同體。在此共同體內(nèi)，人與人之間雖然仍然以個體的方式獨立存在，但卻存在著不可分割的聯(lián)系。一方面，每一個人都可以自己的力量去追求個人利益的實現(xiàn)，滿足自己的生存需求，但是，這種滿足必須建立在共同體創(chuàng)造的有序環(huán)境之上，并以其他的人創(chuàng)造的財富能夠適應(yīng)他人的生存需求為前提。另一方面，共同體內(nèi)的公共利益需要每一個成員去維護，才能確保共同體的存在和延續(xù)，從而為個人利益的實現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。而人的生命是一個自然的過程，從孕育、出生，到成長、年老、死亡，既然人的社會性貫穿于人的整個生命過程之中，也就自然適用于年老的階段，社會對其共同體成員之中的年老人員進行關(guān)愛、扶助等行為，就是人的社會性的直接體現(xiàn)。

社會組織承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的主要方式是建立各種養(yǎng)老機構(gòu)，例如，依靠社會力量興辦各種形式的養(yǎng)老機構(gòu)，目前存在的形式有敬老院、福利院、老年公寓、養(yǎng)老院、護養(yǎng)院、護老院、護理院等，性質(zhì)上可以是獨立的法人機構(gòu)，也可以是附屬于醫(yī)療機構(gòu)、企事業(yè)單位、社會團體或組織、綜合性社會福利機構(gòu)的一個部門或者分支機構(gòu)。它們提供的養(yǎng)老服務(wù)是一種全人、全員、全程服務(wù)。“全人”是指不僅要滿足老人的衣、食、住、行等基本生存需求，還要滿足老年人醫(yī)療保健、疾病預(yù)防、護理與康復(fù)等健康需求以及精神文化方面的社會需求；“全員”服務(wù)是指需要養(yǎng)老機構(gòu)全體工作人員共同努力，以滿足入住老人的上述需求；“全程”服務(wù)是指絕大多數(shù)入住老人是把養(yǎng)老機構(gòu)作為其人生最后的歸宿，因此，養(yǎng)老機構(gòu)要做好陪伴老人走完人生最后里程的準(zhǔn)備，提供相適應(yīng)的服務(wù)。

養(yǎng)老責(zé)任由家庭向社會轉(zhuǎn)變并不是一個完全由發(fā)展趨勢來決定的問題，其真正實現(xiàn)必須具備一定的前提，那就是社會要具有承擔(dān)起養(yǎng)老責(zé)任的能力，主要由社會的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的負擔(dān)能力，也就是社會整體所擁有的財力來決定，但更重要的是需要社會能夠具有去承擔(dān)這種責(zé)任的自治能力。因為社會與國家的最大不同就在于其是自治的，愿意依靠自己的力量去面對和解決社會發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題。對于養(yǎng)老問題而言，如果社會大眾的觀念仍然停留于家庭以及子女作為責(zé)任主體的層面，家庭之外的成員以及社會組織，無論如何都不會去思考自己如何去承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的問題，更不會將養(yǎng)老責(zé)任的承擔(dān)作為社會自治的內(nèi)容來看待，這在我國的農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。(17)孟潔：《農(nóng)民對養(yǎng)老責(zé)任主體認(rèn)知的影響因素分析——基于子女結(jié)構(gòu)和社會保障視角》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2016年第3期。因此，社會承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的實際效果是由主觀上的責(zé)任認(rèn)同意識和客觀上的負擔(dān)能力這兩個方面來決定的。

根據(jù)上述，國家基于“生存照顧”的理念需要承擔(dān)相應(yīng)的養(yǎng)老責(zé)任，養(yǎng)老責(zé)任由個人或家庭向社會、國家的轉(zhuǎn)變，并不意味著個人或家庭的養(yǎng)老責(zé)任完全向國家、社會的轉(zhuǎn)移，而只是向國家、社會的拓展，即在原來個人以及家庭、社會承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上，將責(zé)任的主體擴大到國家的身上。(18)汪潤泉：《“社會養(yǎng)老”是否淡化了“子女責(zé)任”觀念?——來自中國農(nóng)村居民的經(jīng)驗證據(jù)》，《人口與經(jīng)濟》2016年第 5期。在此情形之下，承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的主體就包括國家、社會、個人等多個方面，必然存在如何處理它們之間關(guān)系的問題。但在國家不能將養(yǎng)老責(zé)任加以壟斷，事實上也無法壟斷的情形下，這種關(guān)系的核心就是各種主體之間如何分擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，以免不同責(zé)任主體之間產(chǎn)生沖突，或者是不協(xié)調(diào)而導(dǎo)致養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展受到阻礙，甚至導(dǎo)致養(yǎng)老責(zé)任實現(xiàn)落空的不良后果。

具體而言，個人或家庭、社會、國家的養(yǎng)老責(zé)任分擔(dān)，可以借鑒歐洲國家遵循的“輔助性原則”，(19)苗靜著：《輔助原則研究》，北京：中國經(jīng)濟出版社2013年版，第143—144頁。按照由個人或家庭到社會、到國家的順序來決定養(yǎng)老責(zé)任的實際承擔(dān)。當(dāng)然，這一原則的適用前提是，各責(zé)任主體都具有履行責(zé)任的能力，不能因此而將自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任推諉給其他主體。如政策引導(dǎo)、制度構(gòu)建、監(jiān)督等責(zé)任主要應(yīng)該由國家承擔(dān)，就不能首先考慮由社會甚至是個人來完成?？陀^地講，養(yǎng)老責(zé)任分擔(dān)主要涉及的是對老年人的生存性物質(zhì)需要、精神性慰藉、健康性保障方面，特別是涉及物質(zhì)性給付的時候，就應(yīng)該依照“輔助性原則”的精神，在責(zé)任承擔(dān)上首先考慮個人或家庭，然后是社會，最后才是國家。如此，方能確保各方主體在明確自己責(zé)任內(nèi)容的同時，能夠相互合作，形成既分工又合作的局面，促進養(yǎng)老事業(yè)的和諧發(fā)展。