李 崢

[內(nèi)容提要] 2018年以來(lái)，美國(guó)政府對(duì)中美科技交流采取了一系列限制性措施，試圖對(duì)中國(guó)采取“脫鉤”策略。該策略使中美科技關(guān)系發(fā)生了歷史性變化。美國(guó)政府試圖阻礙中美在技術(shù)、數(shù)據(jù)、資金、市場(chǎng)、人才方面的自由流動(dòng)，從而改變中美科技合作的基本邏輯。美國(guó)采取這一策略源于多重深層動(dòng)因，包括對(duì)中國(guó)前沿技術(shù)發(fā)展產(chǎn)生安全威脅認(rèn)知，將中國(guó)視為美國(guó)在全球科技外交中的競(jìng)爭(zhēng)者，推動(dòng)科技產(chǎn)業(yè)鏈“回流”和兩國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)加強(qiáng)。“脫鉤”是美國(guó)采取的競(jìng)爭(zhēng)策略之一，其目的是在中美國(guó)家創(chuàng)新體系競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利地位。但是，“脫鉤”策略本身存在局限性，不一定能夠讓美國(guó)得償所愿。這些局限性也為兩國(guó)緩和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系提供了空間。

2018年以來(lái)，美國(guó)對(duì)于中美科技關(guān)系的態(tài)度轉(zhuǎn)為負(fù)面，強(qiáng)調(diào)兩國(guó)的科技競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，對(duì)中美科技交流采取了一系列限制性措施。外界對(duì)于美國(guó)采取這些做法的戰(zhàn)略意圖和原因有多種解讀，其中一種被廣泛討論的解釋是美國(guó)尋求借助上述措施促使中美科技“脫鉤”。本文認(rèn)為，美國(guó)推動(dòng)中美科技“脫鉤”是多種原因共同作用的結(jié)果，是美國(guó)當(dāng)前在中美科技競(jìng)爭(zhēng)中所選擇的主要策略。該策略基于美國(guó)一些理想化的假設(shè)，并不一定符合實(shí)際，也將在實(shí)施過(guò)程中面臨挑戰(zhàn)。未來(lái)一段時(shí)期，美國(guó)可能基于實(shí)際情況調(diào)整這一策略。

一、中美科技關(guān)系嬗變

從中美建交至特朗普政府上臺(tái)之前，中美科技關(guān)系總體上處于合作態(tài)勢(shì)。1979年1月，鄧小平在訪(fǎng)美期間與美國(guó)總統(tǒng)卡特簽署了《中美政府間科學(xué)技術(shù)合作協(xié)定》，該協(xié)議成為兩國(guó)科技合作的基礎(chǔ)性文件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，雙方在《中美科技合作協(xié)定》下簽署了超過(guò)30份協(xié)定書(shū)和超過(guò)60份附屬協(xié)議，涉及農(nóng)業(yè)、商務(wù)、國(guó)防、能源、衛(wèi)生、教育、核工業(yè)等領(lǐng)域。(1)Richard P. Suttmeier, “From Cold War Science Diplomacy to Partnering in a Networked World: 30 Years of Sino-US Relations in Science and Technology, ”https://pdfs.semanticscholar.org/c003/56aeaa05f8af9f616beb4c8a4303ee6b32c7.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年9月5日)1979年至1989年期間，美國(guó)調(diào)整和放寬了對(duì)華出口管制的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，兩國(guó)在核技術(shù)、高能物理、軍工等一些敏感領(lǐng)域的合作有所突破。但是，1989年后美國(guó)通過(guò)相關(guān)法案重新恢復(fù)對(duì)中國(guó)的高科技產(chǎn)品出口管制，雙方科技合作有所倒退。要求美方解除對(duì)于中國(guó)的歧視性措施成為中方在中美科技合作中的長(zhǎng)期訴求。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著中國(guó)加入世貿(mào)組織，中美民間領(lǐng)域的科技合作顯著升溫。美國(guó)科技公司將產(chǎn)品生產(chǎn)和組裝環(huán)節(jié)外包給中國(guó)的供應(yīng)商，催生了中國(guó)本土科技產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。中美兩國(guó)逐漸形成了一個(gè)美國(guó)企業(yè)主導(dǎo)技術(shù)研發(fā)、外觀(guān)設(shè)計(jì)、品牌營(yíng)銷(xiāo)和關(guān)鍵零部件供應(yīng)，中國(guó)企業(yè)主導(dǎo)組裝和低端零部件供應(yīng)的產(chǎn)業(yè)合作鏈條。中國(guó)所組裝生產(chǎn)的科技產(chǎn)品運(yùn)回到美國(guó)本土，再通過(guò)美國(guó)公司的銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)分銷(xiāo)到全球。為了進(jìn)一步開(kāi)發(fā)中國(guó)市場(chǎng)，美國(guó)科技公司在中國(guó)設(shè)立大量研發(fā)中心。這些中心既利用中國(guó)的科研人員為公司總部的項(xiàng)目服務(wù)，又通過(guò)這些中心指導(dǎo)公司在中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。有國(guó)際化視野的中國(guó)科技企業(yè)也在美國(guó)設(shè)立研發(fā)中心，招募美國(guó)在前沿科技領(lǐng)域的頂尖人才，預(yù)先布局依托于前沿技術(shù)的產(chǎn)業(yè)鏈。全球科技市場(chǎng)的迅速膨脹使中美兩國(guó)科技產(chǎn)業(yè)均面臨人才和投資缺口，這促成了大量中國(guó)科研人員赴美深造，以及中美科技領(lǐng)域相互投資。(2)“Technological Innovation, Supply Chain Trade, and Workers in A Globalized World,” https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/gvc_dev_report_2019_e.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月2日)民間領(lǐng)域的積極互動(dòng)也促進(jìn)了政府層面的合作。2010年10月，根據(jù)中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話(huà)達(dá)成的共識(shí)，兩國(guó)在中美科技合作聯(lián)委會(huì)框架下設(shè)立中美創(chuàng)新對(duì)話(huà)，強(qiáng)化雙方科技關(guān)系。該機(jī)制致力于解決中美科技合作中的創(chuàng)新議題合作、創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)、加強(qiáng)跨境研發(fā)合作、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。(3)“第三次中美創(chuàng)新對(duì)話(huà)成功在京舉行”， http://www.most.gov.cn/kjbgz/201205/t20120515_94406.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月5日)

從奧巴馬政府第二任期開(kāi)始，中美科技領(lǐng)域的部分矛盾開(kāi)始顯現(xiàn)。其中最為突出的是中美網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題。美國(guó)產(chǎn)業(yè)界和情報(bào)界就此向政府施壓，要求美國(guó)政府將該問(wèn)題作為中美關(guān)系中的優(yōu)先議題。美國(guó)政府通過(guò)制裁中國(guó)公民以及在國(guó)際上批評(píng)中國(guó)的行為等方式向中國(guó)施壓，使該問(wèn)題一度成為中美關(guān)系中的敏感問(wèn)題。另一個(gè)顯現(xiàn)的問(wèn)題是美國(guó)在部分高科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域采取保護(hù)主義措施。例如，為了保護(hù)本國(guó)市場(chǎng)及就業(yè)，美國(guó)在2012年對(duì)中國(guó)光伏產(chǎn)品征收高達(dá)34%～47%的“雙反”(反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼)關(guān)稅。(4)Gary Clyde Hufbauer and Martin Vieiro, “US Anti-Dumping Duties on Chinese Solar Cells: A Costly Step,” https://www.piie.com/blogs/realtime-economic-issues-watch/us-anti-dumping-duties-chinese-solar-cells-costly-step.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月3日)2014年，美國(guó)又發(fā)起第二輪光伏“雙反”，最終確定了高達(dá)26.71%～165.04%的反傾銷(xiāo)稅以及27.64%～49.79%的反補(bǔ)貼稅。(5)“U.S. Imposes Steep Tariffs on Chinese Solar Panels ,” https://www.nytimes.com/2014/12/17/business/energy-environment/-us-imposes-steep-tariffs-on-chinese-solar-panels.html .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月6日)中國(guó)也對(duì)美國(guó)所出產(chǎn)的光伏原材料采取了對(duì)應(yīng)的貿(mào)易反制措施，并且鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)吸納中國(guó)光伏產(chǎn)能。從最終結(jié)果看，中美在光伏上的貿(mào)易戰(zhàn)并沒(méi)有改變光伏產(chǎn)業(yè)向中國(guó)轉(zhuǎn)移的整體趨勢(shì)，反而加速了美國(guó)光伏原材料產(chǎn)業(yè)的衰落。迄今，美國(guó)光伏組件仍有88%的份額需要從國(guó)外進(jìn)口，國(guó)內(nèi)產(chǎn)能無(wú)法滿(mǎn)足市場(chǎng)需求。(6)“Domestic Solar Manufacturing and New U.S. Tariffs,” https://fas.org/sgp/crs/misc/IF10819.pdf .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月4日)

特朗普政府上臺(tái)后，美國(guó)對(duì)華政策發(fā)生重大變化，兩國(guó)在科技領(lǐng)域的分歧也顯著增加。2017年底，特朗普政府發(fā)布新版《國(guó)家安全戰(zhàn)略》，其中指責(zé)中國(guó)“盜取美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)”，要求限制“中國(guó)在敏感技術(shù)領(lǐng)域的并購(gòu)”。自此之后，美國(guó)明顯加大了對(duì)于中美科技合作的干預(yù)，對(duì)中美之間技術(shù)、數(shù)據(jù)、資金、市場(chǎng)、人才的自由流動(dòng)設(shè)置障礙。

一是在技術(shù)方面，美國(guó)逐步收緊針對(duì)中國(guó)的高科技出口管制，意圖對(duì)中國(guó)實(shí)施前沿科技的技術(shù)封鎖。出口管制是美國(guó)限制其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手科技發(fā)展的主要手段。冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)運(yùn)用“巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)”對(duì)包括蘇聯(lián)和中國(guó)在內(nèi)的社會(huì)主義國(guó)家進(jìn)行廣泛的軍品和軍民兩用技術(shù)出口管制。冷戰(zhàn)后，“瓦森納協(xié)議”繼承了“巴統(tǒng)”的作用，采取分類(lèi)、清單管理、許可證授權(quán)和信息交換的出口管制機(jī)制。此外，美國(guó)還運(yùn)用《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》和《出口管制法》對(duì)特定國(guó)家的特定實(shí)體實(shí)施包括技術(shù)出口禁運(yùn)的制裁，朝鮮、伊朗是其主要針對(duì)的國(guó)家。特朗普政府上臺(tái)以來(lái)，顯著增強(qiáng)了通過(guò)上述立法對(duì)中國(guó)加強(qiáng)出口管制的力度。2018年8月，《出口管制改革法案》作為《2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》附件被簽署通過(guò)。該法案要求美國(guó)商務(wù)部改變出口管制流程，加強(qiáng)對(duì)于關(guān)鍵新興基礎(chǔ)技術(shù)出口的預(yù)先審批。法案明顯擴(kuò)大了商務(wù)部的權(quán)限，使其有權(quán)對(duì)技術(shù)出口、再出口或轉(zhuǎn)讓建立管制制度，根據(jù)技術(shù)的潛在最終用途設(shè)定相應(yīng)出口管制規(guī)則。(7)“H.R.5040 - Export Control Reform Act of 2018，” https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5040/text?format=txt. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月6日)2018年11月，美國(guó)商務(wù)部下屬工業(yè)安全局公布了針對(duì)關(guān)鍵新興基礎(chǔ)技術(shù)的出口管制框架意見(jiàn)，并向美國(guó)國(guó)內(nèi)業(yè)界征集反饋。根據(jù)該意見(jiàn)，美國(guó)將把人工智能、量子計(jì)算等14個(gè)領(lǐng)域的產(chǎn)品及技術(shù)納入出口管制目錄，實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管和審查。(8)“Review of Controls for Certain Emerging Technologies,” https://www.federalregister.gov/documents/2018/11/19/2018-25221/review-of-controls-for-certain-emerging-technologies .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月8日)外界廣泛認(rèn)為，中國(guó)是美國(guó)新出口管制目錄的主要針對(duì)目標(biāo)。除計(jì)劃增加對(duì)華出口管制的技術(shù)領(lǐng)域外，美國(guó)還顯著擴(kuò)大了禁止美國(guó)科技企業(yè)與其開(kāi)展貿(mào)易的“實(shí)體清單”。2018年以來(lái)，美國(guó)商務(wù)部工業(yè)安全局將超過(guò)100個(gè)中國(guó)企業(yè)和機(jī)構(gòu)加入出口管制的“實(shí)體清單”，其中既包括華為及其附屬公司，也包括中國(guó)軍工集團(tuán)、科研院校和超算領(lǐng)域的知名企業(yè)。

二是在數(shù)據(jù)方面，美國(guó)試圖將個(gè)人數(shù)據(jù)賦予“國(guó)家安全”內(nèi)涵，阻止中國(guó)企業(yè)獲取美國(guó)數(shù)據(jù)?！?019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》禁止美國(guó)政府采購(gòu)華為、中興、?？低暋⒋笕A等中國(guó)科技企業(yè)的通信和監(jiān)控設(shè)備。這一禁令表明上是為了打擊中國(guó)企業(yè)的美國(guó)市場(chǎng)，但事實(shí)上也有阻止中國(guó)獲取美國(guó)數(shù)據(jù)的意圖。美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)認(rèn)為，通信設(shè)備和監(jiān)控設(shè)備可以收集和處理大量數(shù)據(jù)信息，一旦這些數(shù)據(jù)信息被傳回中國(guó)，就可能對(duì)美國(guó)國(guó)家安全帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。出于類(lèi)似原因，美國(guó)對(duì)于中國(guó)社交媒體和平臺(tái)類(lèi)企業(yè)在美國(guó)的運(yùn)營(yíng)也十分警惕。美國(guó)國(guó)會(huì)提出《國(guó)家安全與個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法案》，試圖通過(guò)立法手段限制中國(guó)企業(yè)采集和傳輸美國(guó)國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)，同時(shí)限制美國(guó)企業(yè)將敏感數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在中國(guó)。(9)“National Security and Personal Data Protection Act of 2019,” https://www.hawley.senate.gov/sites/default/files/2019-11/National-Security-Personal-Data-Protection-Act-One-Pager.pdf (上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月1日)該法案一旦通過(guò)，將對(duì)兩國(guó)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)帶來(lái)阻礙。

三是在資金方面，美國(guó)推出法案阻礙中國(guó)對(duì)美高科技領(lǐng)域投資和并購(gòu)，切斷中國(guó)資金進(jìn)入硅谷的渠道。奧巴馬政府后期，美國(guó)“外國(guó)投資委員會(huì)”(CFIUS)已經(jīng)加強(qiáng)了對(duì)中國(guó)企業(yè)在美國(guó)并購(gòu)?fù)顿Y的審查力度?！?019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》中捆綁通過(guò)的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》，擴(kuò)大了CFIUS 的職權(quán)和資源，除與控制權(quán)相關(guān)并購(gòu)行為外，CFIUS還將有權(quán)審查“非控制”類(lèi)、涉及敏感個(gè)人信息、風(fēng)險(xiǎn)投資基金的投資行為，重點(diǎn)針對(duì)“敵對(duì)國(guó)家”和“敏感領(lǐng)域”。(10)H. R. 5515—538, https://home.treasury.gov/sites/default/files/2018-08/The-Foreign-Investment-Risk-Review-Modernization-Act-of-2018-FIRRMA_0.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月10日)據(jù)榮鼎咨詢(xún)數(shù)據(jù)顯示，2018年中國(guó)對(duì)美直接投資從2016年465億美元的峰值降至54億美元，降幅為88%。(11)“Net Negative: Chinese Investment in the US in 2018,” https://rhg.com/research/chinese-investment-in-the-us-2018-recap/ .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月10日)

四是在市場(chǎng)方面，美國(guó)試圖阻斷中美科技產(chǎn)業(yè)鏈合作，迫使雙方改變產(chǎn)業(yè)鏈相互依賴(lài)的模式。在對(duì)華施加關(guān)稅措施后，特朗普本人多次勸說(shuō)蘋(píng)果、富士康等企業(yè)將在中國(guó)的產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移到美國(guó)本土。除鼓勵(lì)企業(yè)回流外，美國(guó)也尋求通過(guò)市場(chǎng)禁入措施促使美國(guó)企業(yè)與其中國(guó)供應(yīng)商切割。2019年5月，白宮簽署《確保信息通信技術(shù)與服務(wù)供應(yīng)鏈安全》的行政令，宣布在通信領(lǐng)域禁入緊急狀態(tài)。該行政令授權(quán)商務(wù)部裁定“敵對(duì)個(gè)體”，禁止美國(guó)企業(yè)采購(gòu)此類(lèi)目標(biāo)的設(shè)備、零部件和技術(shù)服務(wù)。(12)The White House, “Executive Order on Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain,” https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-securing-information-communications-technology-services-supply-chain/ .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月9日)該行政令旨在將中國(guó)產(chǎn)品、服務(wù)和零部件“逐出”美國(guó)通信網(wǎng)絡(luò)，阻斷中國(guó)參與美國(guó)5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的可能性。11月，美國(guó)商務(wù)部提出了實(shí)施計(jì)劃，將采取“逐案審查”的方式執(zhí)行該行政令。同時(shí)，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)(FCC)通過(guò)了一項(xiàng)命令，禁止美國(guó)運(yùn)營(yíng)商利用聯(lián)邦補(bǔ)助資金購(gòu)買(mǎi)“國(guó)家安全潛在威脅企業(yè)”的產(chǎn)品，其中包括中國(guó)通信企業(yè)中興和華為的產(chǎn)品。

五是在科技人才交流方面，美國(guó)加強(qiáng)對(duì)中國(guó)科研人員的執(zhí)法調(diào)查和對(duì)中國(guó)留學(xué)生的盤(pán)查，對(duì)兩國(guó)科技交流氛圍帶來(lái)了巨大破壞。2018年2月，美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局局長(zhǎng)克里斯托弗·雷在國(guó)會(huì)聽(tīng)證中稱(chēng)，中國(guó)的“情報(bào)收集者正在瞄準(zhǔn)美國(guó)各地的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)”，并宣稱(chēng)美國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)將對(duì)此展開(kāi)廣泛調(diào)查。2018年11月，美國(guó)司法部發(fā)布“中國(guó)行動(dòng)計(jì)劃”，對(duì)中國(guó)企業(yè)及“商業(yè)間諜行為”展開(kāi)重點(diǎn)執(zhí)法及調(diào)查活動(dòng)。該行動(dòng)重點(diǎn)針對(duì)中國(guó)“商業(yè)間諜”“網(wǎng)絡(luò)間諜”，還將調(diào)查美國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)受到中國(guó)投資并購(gòu)、供應(yīng)鏈安全和“非注冊(cè)代理人”的威脅。(13)Department of Justice, “China Initiative Fact Sheet,” https://www.justice.gov/opa/page/file/1122686/download .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月11日)該計(jì)劃發(fā)布后，美國(guó)司法部宣布多個(gè)具體執(zhí)法行動(dòng)，包括對(duì)兩名受雇于中國(guó)政府的黑客提出刑事起訴。據(jù)報(bào)道，聯(lián)邦調(diào)查局向美國(guó)多個(gè)院校發(fā)布了警示郵件，要求其“予以配合”并“提供相應(yīng)線(xiàn)索”(14)Eric Tucker, “FBI Advises Universities on Chinese Economic Espionage,” https://www.avpress.com/news/fbi-advises-universities-on-chinese-economic-espionage/article_21fbe504-e8c0-11e9-85fc-4be8fdbc88b6.html .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月10日)。

美國(guó)的上述做法正在改變中美科技關(guān)系的基本邏輯。特朗普政府之前，中美科技關(guān)系主要基于互利合作，尋求共同發(fā)展。合作關(guān)系的邏輯在于通過(guò)技術(shù)、數(shù)據(jù)、資金和人才的自由流動(dòng)為特征，通過(guò)開(kāi)放的市場(chǎng)和科研體系實(shí)現(xiàn)資源的重新組合，提升雙方的創(chuàng)新效率，降低創(chuàng)新成本。例如通過(guò)技術(shù)交易促成合理的產(chǎn)業(yè)鏈分工，將本國(guó)資源投入到優(yōu)勢(shì)創(chuàng)新領(lǐng)域；通過(guò)數(shù)據(jù)交換和共享提高創(chuàng)新效率，實(shí)現(xiàn)原先無(wú)法單獨(dú)實(shí)現(xiàn)的創(chuàng)新目標(biāo)；通過(guò)人才合作與科研資源共享匯聚科研能力，完成無(wú)法單獨(dú)完成的科研項(xiàng)目；通過(guò)跨國(guó)投資促進(jìn)科技產(chǎn)業(yè)鏈的全球分工，降低科技產(chǎn)品的生產(chǎn)和研發(fā)成本等。

如今，中美科技關(guān)系正在進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)。居于強(qiáng)勢(shì)的美國(guó)主要通過(guò)保護(hù)主義措施壯大本國(guó)科技實(shí)力，同時(shí)削弱其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的科研能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)在零和博弈中擴(kuò)大本方優(yōu)勢(shì)。強(qiáng)勢(shì)國(guó)家采取競(jìng)爭(zhēng)手段也需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和成本。不過(guò)，如果競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系能夠鞏固甚至擴(kuò)大強(qiáng)勢(shì)國(guó)家的科技優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)勢(shì)一方就可以利用優(yōu)勢(shì)提高談判要價(jià)，讓弱勢(shì)一方接受有利于本方的讓步來(lái)彌補(bǔ)這些損失。

當(dāng)前是中美科技關(guān)系從合作轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)過(guò)渡性階段。美國(guó)“脫鉤”策略的主要做法是通過(guò)個(gè)別案例的示范效應(yīng)和導(dǎo)向性政策促使美國(guó)科技企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)減少與中國(guó)的合作，對(duì)獲取美國(guó)先進(jìn)技術(shù)的中國(guó)企業(yè)和人員形成威懾，促使兩國(guó)科技生態(tài)不再緊密連接。一旦這種趨勢(shì)被雙方認(rèn)知并接受，兩國(guó)就有可能形成像外界所擔(dān)心的“相互競(jìng)爭(zhēng)、彼此隔離的科技市場(chǎng)”。(15)“秘書(shū)長(zhǎng)在聯(lián)合國(guó)大會(huì)第七十四屆會(huì)議上的發(fā)言”, https://www.un.org/sg/zh/content/sg/speeches/2019-09-24/address-74th-general-assembly .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月10日)

二、 科技“脫鉤”的深層動(dòng)因

外界對(duì)于特朗普政府推動(dòng)中美科技“脫鉤”的動(dòng)機(jī)有多種解釋。一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，美國(guó)的做法是一種施壓行為，目的是阻止中國(guó)挑戰(zhàn)美國(guó)的科技領(lǐng)先地位，為貿(mào)易戰(zhàn)增加合法性，促使中國(guó)在貿(mào)易領(lǐng)域作出更大讓步。(16)孫海泳：“美國(guó)對(duì)華科技施壓戰(zhàn)略:發(fā)展態(tài)勢(shì)、戰(zhàn)略邏輯與影響因素”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2019年第1期，第38～45頁(yè)。另一種觀(guān)點(diǎn)則認(rèn)為美國(guó)的做法指向特定的“危險(xiǎn)中國(guó)企業(yè)”，其最終目的是將其扼殺，從而降低中國(guó)對(duì)美國(guó)科技的“情報(bào)威脅”。(17)James Andrew Lewis, “ZTE, the Telecom Wars, and Cyber Spies,” https://www.csis.org/analysis/zte-telecom-wars-and-cyber-spies .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月11日)還有一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，“科技脫鉤”是美國(guó)調(diào)整對(duì)華戰(zhàn)略的一部分，其主要原因是美國(guó)對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略認(rèn)知發(fā)生了根本性變化，認(rèn)為中國(guó)科技崛起對(duì)美國(guó)構(gòu)成緊迫威脅。(18)Paul D. Gewirtz, “Can the US-China Crisis Be Stabilized?” https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2019/06/26/can-the-u-s-china-crisis-be-stabilized/ .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月11日)這些解釋都在一定層面上論證了美國(guó)政策的潛在邏輯，但未能充分意識(shí)到這種迅速、猛烈的改變是出于美國(guó)內(nèi)部多個(gè)深層次認(rèn)知變化。這些認(rèn)知導(dǎo)致美國(guó)政府內(nèi)多個(gè)部門(mén)和軍方成為了推動(dòng)中美科技“脫鉤”的積極行動(dòng)者。

動(dòng)因之一在于美國(guó)軍方和情報(bào)部門(mén)認(rèn)為中國(guó)是最可能利用人工智能等商業(yè)技術(shù)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全帶來(lái)挑戰(zhàn)的國(guó)家之一。近年來(lái)，人工智能、量子計(jì)算等前沿技術(shù)被廣泛運(yùn)用于軍事和安全領(lǐng)域，引起美國(guó)軍方和情報(bào)部門(mén)的關(guān)注。

這種威脅認(rèn)知來(lái)源于兩個(gè)層面。一方面，美國(guó)軍方將人工智能等技術(shù)視為新一輪軍事轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。美國(guó)軍方不希望中國(guó)獲取美國(guó)尖端商業(yè)技術(shù)，進(jìn)而縮小與美國(guó)的軍事差距，或針對(duì)美國(guó)轉(zhuǎn)型方向提前采取行動(dòng)。2019年2月，美國(guó)國(guó)防部發(fā)布《人工智能戰(zhàn)略報(bào)告》，該報(bào)告稱(chēng)中國(guó)與俄羅斯正加大人工智能在軍事領(lǐng)域的投資，這些投資有可能侵蝕美國(guó)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)及所主導(dǎo)的國(guó)際秩序。(19)“Summary of the 2018 Department of Defense Artificial Intelligence Strategy,” https://media.defense.gov/2019/Feb/12/2002088963/-1/-1/1/SUMMARY-OF-DOD-AI-STRATEGY.PDF .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月13日)美國(guó)2018年2月發(fā)布的新版《國(guó)防戰(zhàn)略報(bào)告》稱(chēng)，許多先進(jìn)技術(shù)來(lái)自商業(yè)部門(mén)，這意味著美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手也能獲取此類(lèi)技術(shù)。保持美國(guó)防部的技術(shù)優(yōu)勢(shì)需要對(duì)國(guó)家安全創(chuàng)新基地實(shí)施保護(hù)。(20)“National Defense Strategy,” https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月13日)這種擔(dān)憂(yōu)促使美國(guó)軍方高度關(guān)注中國(guó)獲取美國(guó)前沿技術(shù)并且用于國(guó)家安全領(lǐng)域的問(wèn)題，并且將中國(guó)在該領(lǐng)域的進(jìn)步視為威脅。

另一方面，“俄羅斯干預(yù)美國(guó)大選”風(fēng)波令美國(guó)情報(bào)界和國(guó)會(huì)意識(shí)到社交媒體“武器化”的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)參議院關(guān)于俄羅斯干預(yù)美國(guó)大選的調(diào)查報(bào)告稱(chēng)，社交媒體成為俄羅斯對(duì)美國(guó)開(kāi)展“信息戰(zhàn)”的重要平臺(tái)，“信息戰(zhàn)”可能影響了選民對(duì)于選舉人看法和對(duì)選舉結(jié)果的預(yù)估。這種新的安全威脅促使美國(guó)情報(bào)界關(guān)注美國(guó)本土的數(shù)據(jù)安全問(wèn)題，臆斷其他美國(guó)主要競(jìng)爭(zhēng)者也可能采取與俄羅斯類(lèi)似的策略?；趦煞N新認(rèn)知，美國(guó)軍方和情報(bào)部門(mén)將其認(rèn)為有“軍工潛力”和“前沿技術(shù)”能力的中國(guó)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)視為重點(diǎn)打壓目標(biāo)，試圖切斷其與美國(guó)的科技聯(lián)系。美國(guó)軍方也希望用“脫鉤”的壓力促使美國(guó)國(guó)防關(guān)鍵供應(yīng)商將產(chǎn)業(yè)鏈移回美國(guó)本土。

動(dòng)因之二在于美國(guó)外交機(jī)構(gòu)認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)成為美國(guó)在全球科技外交中的競(jìng)爭(zhēng)者。美國(guó)的科技外交有悠久歷史。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，美國(guó)在該領(lǐng)域已形成較為固定的政策光譜和判定標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)1978年制訂的《外交關(guān)系授權(quán)法》規(guī)定，美國(guó)科技外交服務(wù)于美國(guó)的外交利益、安全利益和科技利益，要求抓住科技機(jī)遇并且避免科技風(fēng)險(xiǎn)。(21)“Public Law 95-426—Oct. 7, 1978,” https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-92/pdf/STATUTE-92-Pg963.pdf .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月12日)作為負(fù)責(zé)美國(guó)科技外交的政府部門(mén)，美國(guó)國(guó)務(wù)院科技合作辦公室在官方網(wǎng)站上介紹其職責(zé)稱(chēng)，美國(guó)科技合作以“符合美國(guó)利益、確保數(shù)據(jù)開(kāi)放，促進(jìn)互惠，擴(kuò)展美國(guó)規(guī)范和原則和保護(hù)美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)”，“觀(guān)察全球科學(xué)技術(shù)趨勢(shì)”，“保持美國(guó)相比戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，幫助美國(guó)加強(qiáng)對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手影響或破壞美國(guó)戰(zhàn)略和計(jì)劃的理解”，“強(qiáng)化美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的公共外交”為目標(biāo)。(22)State Department,“About Us - Office of Science and Technology Cooperation,” https://www.state.gov/about-us-office-of-science-and-technology-cooperation/ .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月12日)由此可見(jiàn)，美國(guó)科技外交具有輸出價(jià)值觀(guān)和“美國(guó)規(guī)則”以及“感知外部威脅”的雙重屬性。一旦一國(guó)在兩個(gè)層面上同時(shí)對(duì)美國(guó)構(gòu)成挑戰(zhàn)，美國(guó)會(huì)試圖聯(lián)合盟國(guó)采取競(jìng)爭(zhēng)措施限制該國(guó)科技實(shí)力的海外擴(kuò)張。

中美建交以來(lái)，美國(guó)在對(duì)華科技外交上總體上處于強(qiáng)勢(shì)地位，希望利用科技外交打開(kāi)中國(guó)市場(chǎng)，通過(guò)兩國(guó)科技合作讓中國(guó)接受美國(guó)所主導(dǎo)的國(guó)際規(guī)則并承擔(dān)相應(yīng)國(guó)際責(zé)任。然而，隨著中國(guó)綜合國(guó)力的增強(qiáng)和發(fā)展模式的成熟，中美在科技外交上的關(guān)系更趨于平衡。中國(guó)越來(lái)越多地主動(dòng)根據(jù)本國(guó)利益需求選擇與美國(guó)科技合作領(lǐng)域，并且主動(dòng)對(duì)他國(guó)開(kāi)展科技外交，提供科技領(lǐng)域的公共安全產(chǎn)品。這些變化令美國(guó)逐漸將中國(guó)視為科技外交領(lǐng)域的潛在競(jìng)爭(zhēng)者，擔(dān)憂(yōu)中國(guó)動(dòng)搖美國(guó)在該領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)地位。美國(guó)通過(guò)各種手段抹黑中國(guó)科技外交和科技產(chǎn)品出口。例如，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧稱(chēng)，美國(guó)“正在識(shí)別來(lái)自中國(guó)國(guó)有企業(yè)、科技公司的威脅”，與中東和歐洲地區(qū)的國(guó)家共享信息，通過(guò)展示風(fēng)險(xiǎn)使世界各國(guó)清醒起來(lái)并且開(kāi)展反制。(23)“Pompeo Cautions Balkan Leaders about Chinese Economic Influence,” https://www.aljazeera.com/ajimpact/pompeo-cautions-balkan-leaders-chinese-economic-influence-191004201428920.html .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月14日)美國(guó)國(guó)會(huì)美中經(jīng)濟(jì)與安全審議委員會(huì)(USCC)主席白嘉玲稱(chēng)，“‘?dāng)?shù)字絲綢之路項(xiàng)目’為中國(guó)政府提供了更多支點(diǎn)，在建設(shè)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，輸出其價(jià)值觀(guān)、信息控制和監(jiān)控”。(24)“Testimony before the Senate Committee on Finance Subcommittee on International Trade, Customs and Global Competitiveness,” https://www.finance.senate.gov/imo/media/doc/Carolyn%20Bartholomew%20-%20BRI%20Testimony.pdf .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月14日)國(guó)會(huì)眾議院情報(bào)委員會(huì)主席謝安達(dá)稱(chēng)，美國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)中國(guó)政府向全球“出口監(jiān)控技術(shù)”做出更好回?fù)簟?25)“House Permanent Select Committee on Intelligence Hearing,” https://docs.house.gov/meetings/IG/IG00/20190516/109462/HHRG-116-IG00-MState-S001150-20190516.pdf .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月15日)中國(guó)5G技術(shù)和設(shè)備成為美國(guó)污蔑、抹黑最為嚴(yán)重的領(lǐng)域。2019年5月，以美國(guó)為首的30多個(gè)國(guó)家在布拉格5G安全會(huì)議上通過(guò)了首個(gè)關(guān)于5G的安全規(guī)則倡議。該倡議雖然沒(méi)有直接點(diǎn)名中國(guó)，但是內(nèi)容涉及中國(guó)企業(yè)和中國(guó)商業(yè)模式，試圖給中國(guó)企業(yè)海外運(yùn)營(yíng)造成負(fù)面影響。美國(guó)外交部門(mén)不再認(rèn)為中國(guó)是美國(guó)開(kāi)展科技外交的主要對(duì)象，開(kāi)始關(guān)注中國(guó)科技外交對(duì)美國(guó)勢(shì)力范圍的威脅。

動(dòng)因之三在于特朗普政府的“美國(guó)優(yōu)先”政策加劇了美國(guó)社會(huì)對(duì)于中國(guó)科技的歧視性認(rèn)知。特朗普政府上臺(tái)后，在外交、經(jīng)濟(jì)等各領(lǐng)域推行“美國(guó)優(yōu)先”政策。為動(dòng)員美國(guó)民眾支持，“美國(guó)優(yōu)先”的一個(gè)突出特色是將經(jīng)濟(jì)、科技等非政治性議題“政治化”和“民粹化”，例如將“氣候變化”問(wèn)題視為一種陰謀論，渲染“中國(guó)搶走了美國(guó)的就業(yè)機(jī)會(huì)”等?！懊绹?guó)優(yōu)先”是特朗普政府采取一系列單邊行動(dòng)的主要合法性來(lái)源，也在美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)生了社會(huì)動(dòng)員效應(yīng)。受此影響，反全球化和排外思想在美國(guó)社會(huì)顯著抬頭。美國(guó)民眾開(kāi)始關(guān)注科技產(chǎn)品和科技企業(yè)的“國(guó)籍”問(wèn)題，并以不同的眼光看待中國(guó)留學(xué)生。這種暗流涌動(dòng)的思潮導(dǎo)致美國(guó)政府一些針對(duì)中國(guó)科技產(chǎn)品、科技企業(yè)和留學(xué)生的極端措施并沒(méi)有像以往一樣引起激烈爭(zhēng)論，其推行的阻力顯著下降?！翱萍紵o(wú)國(guó)界”在美國(guó)國(guó)內(nèi)已經(jīng)不再是主流認(rèn)知，美國(guó)社會(huì)開(kāi)始以一種民粹、本國(guó)優(yōu)先的角度來(lái)看待中國(guó)在科技領(lǐng)域的崛起。這種逐步被強(qiáng)化的對(duì)手意識(shí)容易讓美國(guó)社會(huì)對(duì)中國(guó)在科技領(lǐng)域的突破產(chǎn)生過(guò)激反應(yīng)。冷戰(zhàn)時(shí)期，在蘇聯(lián)發(fā)射第一顆人造衛(wèi)星后，美國(guó)曾經(jīng)產(chǎn)生強(qiáng)烈的社會(huì)恐慌。這一被稱(chēng)為“斯普特尼克沖擊”的事件促使美國(guó)集全國(guó)之力與蘇聯(lián)展開(kāi)“太空競(jìng)賽”。(26)Ian Kennedy, “The Sputnik Crisis and America’s Response,” https://pdfs.semanticscholar.org/4320/27b720dec3b0b4ffc36965bcfdf5deed0679.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月12日)

動(dòng)因之四在于中美科技產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)加強(qiáng)。隨著中國(guó)科技產(chǎn)業(yè)的全方位發(fā)展，中美之間固有的“外包、分銷(xiāo)”產(chǎn)業(yè)合作模式正在面臨愈發(fā)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一方面，美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于這種模式產(chǎn)生了越來(lái)越猛烈的批評(píng)。特朗普上臺(tái)后曾經(jīng)多次要求蘋(píng)果等美國(guó)科技企業(yè)將海外產(chǎn)能移回美國(guó)本土，拉動(dòng)美國(guó)國(guó)內(nèi)制造業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)崗位。國(guó)會(huì)兩黨議員在要求科技產(chǎn)業(yè)鏈回流問(wèn)題上與特朗普政府意見(jiàn)一致。2017年12月，兩黨通過(guò)稅改法案，大幅降低企業(yè)稅，以較低稅率對(duì)美國(guó)企業(yè)轉(zhuǎn)移回國(guó)的海外資產(chǎn)進(jìn)行一次性征稅。促使美國(guó)企業(yè)改變外包模式是稅改的目的之一。這些警告和激勵(lì)措施讓部分美國(guó)科技企業(yè)開(kāi)始重新思考外包模式和與中國(guó)企業(yè)的合作關(guān)系。另一方面，美國(guó)企業(yè)開(kāi)始面臨中國(guó)企業(yè)的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，不再擁有主導(dǎo)“外包、分銷(xiāo)”模式的絕對(duì)話(huà)語(yǔ)權(quán)。近年來(lái)，中國(guó)科技領(lǐng)先企業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力顯著提升，已經(jīng)有能力主導(dǎo)和開(kāi)發(fā)新的市場(chǎng)領(lǐng)域。例如，阿里在電子支付、區(qū)塊鏈和云計(jì)算上已成為全球領(lǐng)先科技企業(yè)之一；華為在5G通訊領(lǐng)域居于世界前列；大疆公司在消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)市場(chǎng)中占據(jù)領(lǐng)先地位。上述中國(guó)企業(yè)擁有較強(qiáng)的自主研發(fā)能力和品牌營(yíng)銷(xiāo)渠道，與美國(guó)企業(yè)的合作處于對(duì)等或強(qiáng)勢(shì)地位。兩種新的變化讓中美在科技產(chǎn)業(yè)上的固有合作模式發(fā)生改變，雙方的產(chǎn)業(yè)關(guān)系趨向于基于本國(guó)比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)產(chǎn)業(yè)界對(duì)中國(guó)市場(chǎng)的預(yù)期下降，不再積極游說(shuō)政府支持中美科技合作，反而關(guān)注中國(guó)企業(yè)在國(guó)內(nèi)所獲得的特殊待遇，并且要求美國(guó)政府解決美國(guó)企業(yè)所面臨的“不公正競(jìng)爭(zhēng)”。

四個(gè)因素中，軍事安全領(lǐng)域的擔(dān)憂(yōu)是美國(guó)最核心的關(guān)切。冷戰(zhàn)后，美國(guó)科技創(chuàng)新重心從軍方向民間轉(zhuǎn)移，民間科技投資的規(guī)模遠(yuǎn)高于軍方，大部分尖端與核心技術(shù)由美國(guó)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)掌握。在中美科技合作態(tài)勢(shì)下，美國(guó)無(wú)法阻止中國(guó)利用合法渠道獲取美國(guó)具有軍民兩用價(jià)值的先進(jìn)技術(shù)。因此，美國(guó)將重新設(shè)定對(duì)華出口管制制度作為優(yōu)先任務(wù)。美國(guó)政府將中國(guó)視為全球科技外交競(jìng)爭(zhēng)者則加劇了雙方的誤解和敵對(duì)態(tài)勢(shì)。美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，中美在科技領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)是“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”模式的經(jīng)典體現(xiàn)，具有類(lèi)似于安全困境的特征。作為崛起國(guó)家，中國(guó)的“追趕”行為引發(fā)了美國(guó)在國(guó)家安全和國(guó)際地位上的雙重?fù)?dān)憂(yōu)，從而促使美國(guó)采取反制措施。(27)Andrew B. Kennedy and Darren J. Lim, “The Innovation Imperative: Technology and US-China Rivalry in the Twenty-first Century,” International Affairs, Volume 94, Issue 3, May 2018, pp. 553-572.

三、長(zhǎng)期趨勢(shì)

美國(guó)推動(dòng)中美科技“脫鉤”的深層動(dòng)因是驅(qū)動(dòng)該策略實(shí)施的根本性因素。如果這些動(dòng)因不斷強(qiáng)化，將加強(qiáng)美國(guó)實(shí)現(xiàn)中美科技“脫鉤”的意愿。反之，如果這些動(dòng)因出于各種原因勢(shì)頭減弱，美國(guó)對(duì)中美科技“脫鉤”的意愿會(huì)隨之下降。上述動(dòng)因有兩個(gè)共同點(diǎn)。一是美國(guó)對(duì)于中美科技“脫鉤”的必要性和緊迫感源于美國(guó)多個(gè)機(jī)構(gòu)的認(rèn)知變化，中國(guó)的挑戰(zhàn)和威脅存在于美國(guó)政府和精英層的預(yù)測(cè)和推斷，并沒(méi)有充足的事實(shí)作為支撐。如果中美雙方能夠通過(guò)實(shí)際行動(dòng)和規(guī)則改變這種認(rèn)知，那么“脫鉤”的必要性就將面臨質(zhì)疑。二是美國(guó)實(shí)施“脫鉤”策略源于其對(duì)該策略的理想化假設(shè)，即“脫鉤”既能夠削弱中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新體系的外生性動(dòng)力，又能夠帶動(dòng)美國(guó)科技產(chǎn)業(yè)鏈“回流”，從而提升美國(guó)企業(yè)對(duì)美國(guó)國(guó)家創(chuàng)新體系的貢獻(xiàn)。這種假設(shè)一旦不能完全實(shí)現(xiàn)，將影響“脫鉤”策略的前景。

“脫鉤”策略的第一個(gè)局限在于該策略會(huì)提升美國(guó)國(guó)家創(chuàng)新體系的運(yùn)行成本。“脫鉤”策略指向中美科技產(chǎn)業(yè)的緊密合作，但是，這一合作關(guān)系是中美兩國(guó)國(guó)家創(chuàng)新體系比較優(yōu)勢(shì)所形成的結(jié)果。美國(guó)想主動(dòng)切斷這一捆綁關(guān)系也需要付出一定成本。美國(guó)國(guó)家創(chuàng)新體系的主要優(yōu)勢(shì)在于技術(shù)、人才、資金的多樣性和開(kāi)放性。在寬松的創(chuàng)新環(huán)境下，美國(guó)科創(chuàng)中心的優(yōu)秀項(xiàng)目能夠在最短時(shí)間內(nèi)獲取最大程度的資本支持，并且通過(guò)外包模式以最快的速度實(shí)現(xiàn)商業(yè)化。中國(guó)為美國(guó)科技產(chǎn)業(yè)提供了產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)、規(guī)?；a(chǎn)和資金支持，一些符合中國(guó)市場(chǎng)需求的產(chǎn)品和服務(wù)能夠在中國(guó)快速實(shí)現(xiàn)商業(yè)化。這種合作模式促使美國(guó)在前沿技術(shù)探索和底層技術(shù)設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)不斷增強(qiáng)，而中國(guó)也從技術(shù)應(yīng)用和產(chǎn)品外包中獲取了經(jīng)驗(yàn)、人才和先進(jìn)理念，提升了中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新體系的整體水平。

“脫鉤”策略的第二個(gè)局限在于不能解決美國(guó)前沿技術(shù)投資不足的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。在中美科技競(jìng)爭(zhēng)中，美國(guó)軍方和戰(zhàn)略界最擔(dān)心的是中國(guó)借助國(guó)家資本的投資優(yōu)勢(shì)在5G、人工智能、量子計(jì)算等顛覆性前沿技術(shù)上對(duì)美國(guó)實(shí)現(xiàn)趕超。“脫鉤”策略并沒(méi)有改變美國(guó)創(chuàng)新領(lǐng)域以民間為主的投資結(jié)構(gòu)，美國(guó)政府無(wú)法要求民間將投資重點(diǎn)放在風(fēng)險(xiǎn)高、收益不確定的前沿技術(shù)領(lǐng)域。“脫鉤”也將迫使美國(guó)企業(yè)在原先主要依靠中國(guó)的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)上尋找“替代性”方案。由于缺乏相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)和技術(shù)積淀，美國(guó)想要實(shí)現(xiàn)科技產(chǎn)業(yè)鏈的“本土化”將需要巨額投資作為支持。這些投資將分散美國(guó)國(guó)家創(chuàng)新體系對(duì)于前沿技術(shù)、底層技術(shù)等優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域的支持力度。此外，如果中美科技“脫鉤”全面實(shí)現(xiàn)，美國(guó)科技企業(yè)可能將徹底失去中國(guó)市場(chǎng)，這將減少美國(guó)科技企業(yè)的盈利流入，降低這些企業(yè)投入前沿技術(shù)研發(fā)的意愿和能力。

“脫鉤”策略的第三個(gè)局限在于無(wú)法削弱中國(guó)在科技領(lǐng)域的制度優(yōu)勢(shì)。美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)科技領(lǐng)域的主要制度優(yōu)勢(shì)是政府在投資、市場(chǎng)和技術(shù)應(yīng)用上發(fā)揮的戰(zhàn)略性作用，政府可以幫助產(chǎn)業(yè)界渡過(guò)不利的市場(chǎng)周期，確保資金和人才投入到最具戰(zhàn)略性的領(lǐng)域。“脫鉤”策略雖然在短期內(nèi)能夠?qū)χ袊?guó)部分企業(yè)和科技產(chǎn)業(yè)帶來(lái)一定沖擊，但并不能夠阻止中國(guó)利用國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)支持繼續(xù)扶持其發(fā)展。從長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，“脫鉤”策略反而促使了中國(guó)科技產(chǎn)業(yè)進(jìn)口替代戰(zhàn)略的實(shí)施，有助于其降低市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)成本。(28)Harry G. Broadman, “Forced U.S.-China Decoupling Poses Large Threats,” https://www.forbes.com/sites/harrybroadman/2019/09/30/forced-u-s-china-decoupling-poses-large-threats/#205c4f6d598e .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月15日)從中美光伏領(lǐng)域爭(zhēng)端看，依靠長(zhǎng)期投資和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的支持，中國(guó)產(chǎn)品最終將形成顯著的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致“脫鉤”和“貿(mào)易壁壘”失去作用。

基于以上局限性，為了達(dá)到維持和擴(kuò)大美國(guó)在科技領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)目的，美國(guó)可能轉(zhuǎn)而采取一種選擇性“脫鉤”與“成本強(qiáng)加”策略。該策略通過(guò)選擇性豁免部分“脫鉤”領(lǐng)域減少對(duì)美國(guó)科技產(chǎn)業(yè)的負(fù)面沖擊，并通過(guò)提升中國(guó)國(guó)家創(chuàng)新體系發(fā)展成本的方式降低其運(yùn)行效益。選擇性“脫鉤”和“成本強(qiáng)加”是美國(guó)在經(jīng)貿(mào)、軍事安全領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)所采取的策略?？萍碱I(lǐng)域處于經(jīng)貿(mào)與軍事安全的結(jié)合點(diǎn)，很可能成為兩種策略共同應(yīng)用的領(lǐng)域。

中美科技的選擇性“脫鉤”將主要發(fā)生在具有較高軍事價(jià)值的技術(shù)領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域中，美國(guó)將加強(qiáng)對(duì)中國(guó)的技術(shù)封鎖。維護(hù)軍事安全領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢(shì)是美國(guó)在國(guó)家安全領(lǐng)域的核心關(guān)切，將成為兩國(guó)“脫鉤”重點(diǎn)。中美在人工智能、量子計(jì)算、腦機(jī)接口、基因編輯等顛覆性技術(shù)上已經(jīng)存在安全困境，一方難以相信另一方會(huì)放棄對(duì)上述顛覆性技術(shù)領(lǐng)域領(lǐng)先地位的爭(zhēng)奪，或者相信對(duì)方會(huì)主動(dòng)采取手段限制這些顛覆性技術(shù)軍事化。在軍方和情報(bào)部門(mén)的推動(dòng)下，美國(guó)將繼續(xù)完善前沿科技領(lǐng)域的出口管制措施，對(duì)中國(guó)留學(xué)生在美國(guó)從事敏感領(lǐng)域研究提高進(jìn)出門(mén)檻，對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)具有軍工潛能或者參與“軍民融合”的科技企業(yè)實(shí)施技術(shù)封鎖。這種封鎖將引起雙方相關(guān)技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)系統(tǒng)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、人才培養(yǎng)的“脫鉤”，也將對(duì)上述技術(shù)商業(yè)化發(fā)展形成阻礙。

中美科技領(lǐng)域的選擇性“脫鉤”也可能演變?yōu)轭?lèi)似于美蘇之間的科技“軍備競(jìng)賽”。這種情況出現(xiàn)的前提是中美科技領(lǐng)域出現(xiàn)了具有標(biāo)志性意義的科技競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)，類(lèi)似于美蘇冷戰(zhàn)時(shí)期的“太空競(jìng)賽”和“反導(dǎo)競(jìng)賽”?！败妭涓?jìng)賽”將是美國(guó)對(duì)中國(guó)科技創(chuàng)新實(shí)施“成本強(qiáng)加”的重要渠道。從當(dāng)前技術(shù)特征看，人工智能、量子計(jì)算和一體化軍事通信網(wǎng)絡(luò)是最有可能演變?yōu)閮蓢?guó)軍備競(jìng)賽的技術(shù)領(lǐng)域。上述技術(shù)被美國(guó)軍方視為美國(guó)新一輪軍事轉(zhuǎn)型所依托的核心技術(shù)。美國(guó)有可能將此類(lèi)技術(shù)定義為戰(zhàn)略性技術(shù)，利用“長(zhǎng)臂管轄”在全球范圍內(nèi)管控此類(lèi)技術(shù)擴(kuò)散。

底層技術(shù)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)也可能成為雙方“脫鉤”及美國(guó)施加“成本強(qiáng)加”的領(lǐng)域。中國(guó)在5G技術(shù)和應(yīng)用上的領(lǐng)先在美國(guó)產(chǎn)生了一個(gè)小規(guī)模的“斯普特尼克沖擊”，令美國(guó)開(kāi)始反思其國(guó)家創(chuàng)新體系和科技外交是否能夠適應(yīng)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的需求。在國(guó)家創(chuàng)新體系改革上，美國(guó)精英層認(rèn)為，美國(guó)應(yīng)當(dāng)重視5G等“未來(lái)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”底層技術(shù)的戰(zhàn)略性意義，采取新的商業(yè)模式促進(jìn)政府和私營(yíng)企業(yè)同步加強(qiáng)該領(lǐng)域投資，并且針對(duì)此類(lèi)底層技術(shù)采取更為嚴(yán)格的安全標(biāo)準(zhǔn)。(29)Elsa B. Kania, “Securing Our 5G Future，” https://s3.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/Kania-Securing-Our-5G-Future-2.pdf?mtime=20191029084132 .(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月1日)在科技外交領(lǐng)域，美國(guó)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重視技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在全球科技競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮的作用，積極運(yùn)用其外交資源。在美國(guó)所倡導(dǎo)的“多利益相關(guān)方”模式下，企業(yè)和技術(shù)專(zhuān)家成為設(shè)定國(guó)際重要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的主要力量。但在5G技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)形成過(guò)程中，一些實(shí)力強(qiáng)勁的非西方企業(yè)成功聯(lián)合了其他企業(yè)和技術(shù)界，在標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)上取得了突破。美國(guó)認(rèn)為這種趨勢(shì)不符合美國(guó)的科技外交利益。近期，美國(guó)國(guó)會(huì)提出了一項(xiàng)名為《美國(guó)5G領(lǐng)導(dǎo)力》的法案，要求美國(guó)外交機(jī)構(gòu)“充分使用聯(lián)邦資金”來(lái)加強(qiáng)美國(guó)在國(guó)際電信聯(lián)盟、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織、3GPP和電氣電子工程師協(xié)會(huì)等國(guó)際組織中的代表權(quán)。(30)“United States 5G Leadership Act of 2019,” https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1625/text.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年12月3日)由于上述國(guó)際組織絕大多數(shù)位于美國(guó)，美國(guó)外交部門(mén)可能通過(guò)簽證審批的方式影響這些機(jī)構(gòu)運(yùn)作。美國(guó)還會(huì)通過(guò)雙邊和多邊的方式推行本國(guó)主導(dǎo)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，“布拉格5G安全倡議”就是一個(gè)典型案例。這些做法都會(huì)增加中國(guó)科技產(chǎn)品和科技企業(yè)“走出去”的成本。

除了上述可能出現(xiàn)“脫鉤”的領(lǐng)域外，美國(guó)在另一些領(lǐng)域并不希望終結(jié)與中國(guó)企業(yè)和中國(guó)社會(huì)的合作關(guān)系。這些合作對(duì)于美國(guó)國(guó)家創(chuàng)新體系總體有利。這些領(lǐng)域包括兩國(guó)在科技產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)上和基礎(chǔ)科學(xué)領(lǐng)域里的合作，以及兩國(guó)在非敏感領(lǐng)域的學(xué)術(shù)交流。企業(yè)、院校和科研機(jī)構(gòu)將長(zhǎng)期是美國(guó)國(guó)家創(chuàng)新體系的主體，這些機(jī)構(gòu)仍然會(huì)從與中國(guó)的合作中獲益，將盡力抵制美國(guó)政府過(guò)激的“脫鉤”行為。美國(guó)科技企業(yè)仍然需要中國(guó)市場(chǎng)，需要通過(guò)中國(guó)市場(chǎng)創(chuàng)造更多利潤(rùn)，從而支持本土的科研創(chuàng)新投入。為了避免失去中國(guó)市場(chǎng)，美國(guó)科技企業(yè)可能會(huì)采取“兩邊下注”的方式應(yīng)對(duì)中美科技“脫鉤”，同時(shí)服務(wù)中美兩國(guó)的創(chuàng)新生態(tài)體系。高能物理、國(guó)際空間站、人類(lèi)基因組等大型科研項(xiàng)目耗資巨大，所產(chǎn)生的具有軍事價(jià)值的技術(shù)有限，美國(guó)仍然希望通過(guò)各國(guó)分擔(dān)的方式推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目。一旦全面限制中國(guó)留學(xué)生和中國(guó)雇員，美國(guó)將在計(jì)算機(jī)領(lǐng)域面臨研發(fā)人員短缺的困境。這些合作需求會(huì)逐步讓美國(guó)社會(huì)和企業(yè)意識(shí)到中美科技“脫鉤”對(duì)美國(guó)帶來(lái)的損失，從而對(duì)美國(guó)政府的極端性措施形成制約。

上述這些難以被“脫鉤”切斷的領(lǐng)域是中美降低科技競(jìng)爭(zhēng)對(duì)抗性的機(jī)遇。從當(dāng)前情況看，美國(guó)政府對(duì)于中國(guó)科技發(fā)展的威脅認(rèn)知并沒(méi)有成為美國(guó)社會(huì)的普遍共識(shí)。如果雙方能夠在一定程度上解決科技上的安全困境，加強(qiáng)雙方的戰(zhàn)略溝通，那么雙方有可能降低在科技領(lǐng)域的敵手性認(rèn)知，將競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)化為一種更為良性的模式。中美在科技領(lǐng)域的一個(gè)潛在合作機(jī)遇是共同限制前沿技術(shù)軍事化。前沿技術(shù)對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生影響需要通過(guò)與攻擊性手段相結(jié)合的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。例如，核技術(shù)需要通過(guò)核武器的方式對(duì)他國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成影響，網(wǎng)絡(luò)滲透技術(shù)需要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)攻擊或網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)的方式演變?yōu)閲?guó)家安全挑戰(zhàn)。中美可以通過(guò)限制前沿技術(shù)與武器裝備結(jié)合的方式來(lái)降低此類(lèi)技術(shù)引發(fā)的安全困境。例如，中美可以在國(guó)際多邊領(lǐng)域推動(dòng)對(duì)于人工智能軍事化的軍控規(guī)則，帶頭履行相應(yīng)責(zé)任。中美也可以通過(guò)談判確立前沿技術(shù)軍事化的戰(zhàn)爭(zhēng)規(guī)則，設(shè)定攻擊禁區(qū)。

第二個(gè)潛在合作機(jī)遇在于中美科學(xué)界的交流。這些交流既可以通過(guò)國(guó)際性的大型科研項(xiàng)目，也可以通過(guò)在科技領(lǐng)域的國(guó)際多邊治理機(jī)構(gòu)、科學(xué)界的專(zhuān)業(yè)性國(guó)際會(huì)議等進(jìn)行。交流和溝通能夠加強(qiáng)雙方科學(xué)界的戰(zhàn)略互信，促使雙方對(duì)于一些全球性問(wèn)題和科技領(lǐng)域的突出安全問(wèn)題達(dá)成基本共識(shí)，共同抑制一些科技領(lǐng)域的軍備競(jìng)賽?？茖W(xué)界也能夠在兩國(guó)政府決策過(guò)程中發(fā)揮專(zhuān)業(yè)性和建設(shè)性的作用。

第三個(gè)潛在合作機(jī)遇在于兩國(guó)企業(yè)界在全球科技公共外交上的合作。中美在科技外交領(lǐng)域矛盾的直接動(dòng)因是雙方將對(duì)方的海外行為和海外存在視為戰(zhàn)略性威脅。事實(shí)上，除去政府層面的行動(dòng)之外，兩國(guó)科技企業(yè)對(duì)全球科技公共產(chǎn)品的貢獻(xiàn)更大，并且已經(jīng)有一定合作基礎(chǔ)。兩國(guó)科技企業(yè)把促進(jìn)全球落后地區(qū)科技發(fā)展，縮小科技鴻溝作為體現(xiàn)其社會(huì)價(jià)值的重要渠道，更愿意開(kāi)展公益性的科技援助項(xiàng)目。相比政府所推動(dòng)的項(xiàng)目，這些由企業(yè)自發(fā)的項(xiàng)目政治屬性較弱，且能夠充分體現(xiàn)出科技造福全人類(lèi)的價(jià)值。此類(lèi)合作有利于緩和中美兩國(guó)在科技外交上的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，也將增加兩國(guó)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部對(duì)于雙方底層技術(shù)和科技生態(tài)“脫鉤”的阻力?！?/p>