周 波 于金多

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，遼寧大連116025）

收益分配是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的核心，與國(guó)家和資源開(kāi)采企業(yè)分配關(guān)系以及中央和地方政府財(cái)政利益關(guān)系緊密相關(guān)。從既有文獻(xiàn)研究看，在政府與企業(yè)維度，自然資源資產(chǎn)租稅費(fèi)關(guān)系方面進(jìn)行了相對(duì)密集的研究，也在我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革中得到關(guān)注。事實(shí)上，因?yàn)闋可嬲c企業(yè)、中央和地方政府、自然資源行業(yè)主管部門(mén)和財(cái)稅部門(mén)等眾多利益主體，我國(guó)自然資源資產(chǎn)收益分配機(jī)制仍存在完善的空間。應(yīng)從政府與企業(yè)之間、政府職能部門(mén)之間以及中央和地方政府之間三個(gè)維度進(jìn)行考察，厘清如上邏輯關(guān)系，并采取針對(duì)性的改革措施。值得提出的是，我國(guó)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)價(jià)值較大、制度相對(duì)完善，因此，文章的較大篇幅是從礦產(chǎn)資源視角進(jìn)行分析。但是，礦產(chǎn)資源并不足以概括和替代全部自然資源領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)收益制度。事實(shí)上，本文的研究更側(cè)重于分析礦產(chǎn)資源制度的改革路徑，并應(yīng)用于其他自然資源的資產(chǎn)收益分配制度構(gòu)建。

一、政府與企業(yè)——誰(shuí)是自然資源收益主體？

（一）資源租稅費(fèi)關(guān)系有待明晰

改革開(kāi)放前，我國(guó)自然資源國(guó)家所有制度完全以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方式體現(xiàn)。國(guó)有企業(yè)無(wú)償取得的自然資源開(kāi)采權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)益體現(xiàn)為企業(yè)上繳的利潤(rùn)。為維護(hù)國(guó)家權(quán)益、調(diào)節(jié)資源收益和籌集財(cái)政收入，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始探索自然資源有償使用制度。相對(duì)而言，土地、漁業(yè)養(yǎng)殖用地、建設(shè)用地和礦產(chǎn)資源具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性與排他性，進(jìn)入國(guó)家法律制度決策視野的時(shí)點(diǎn)較早。如表1 的制度建設(shè)演進(jìn)情況所示，我國(guó)自然資源有償使用制度在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域發(fā)展最為典型。從現(xiàn)行制度視角審視，我國(guó)自然資源資產(chǎn)收益分配租稅費(fèi)關(guān)系仍欠清晰。

1.自然資源所有權(quán)角色和具體實(shí)現(xiàn)形式尚需明確

施文潑等〔1〕（2011）認(rèn)為，當(dāng)國(guó)有自然資源的所有權(quán)與使用權(quán)相分離時(shí)，憑借自然資源所有者權(quán)力，國(guó)家可以在權(quán)利轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)向自然資源經(jīng)營(yíng)和使用者就其開(kāi)采或使用的稀缺性國(guó)有資源，收取自然資源所有者收益。雖然我國(guó)關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)、礦產(chǎn)資源探礦權(quán)與采礦權(quán)，水體的取水權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)與污染物排放權(quán)，環(huán)境容量的污染物排放權(quán)，以及針對(duì)生物資源的林木采伐權(quán)與野生動(dòng)物狩獵權(quán)，都進(jìn)行了明確的規(guī)定，但所有權(quán)身份的經(jīng)濟(jì)利益并沒(méi)有得到應(yīng)有的保護(hù)。本文主要以礦產(chǎn)資源為例進(jìn)行論證。

首先，探（采）礦權(quán)價(jià)款和使用費(fèi)都屬于非資源的國(guó)家所有者權(quán)益補(bǔ)償。探（采）礦權(quán)價(jià)款發(fā)生在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，但只限于“申請(qǐng)國(guó)家出資勘查，并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地”情形，對(duì)于非國(guó)家出資勘查探明的礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)則無(wú)明確規(guī)定。只要礦業(yè)企業(yè)依照法定程序申請(qǐng)，就可以通過(guò)行政手段無(wú)償獲得國(guó)家出資勘查探明的礦業(yè)權(quán)?！蛾P(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)建[2006]694 號(hào)）出臺(tái)后，除按規(guī)定以事前申請(qǐng)方式或以協(xié)議方式出讓新設(shè)探礦權(quán)和采礦權(quán)外，一律采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)行市場(chǎng)化配置。這是向國(guó)家支付的地質(zhì)勘查投資回報(bào)。探（采）礦權(quán)使用費(fèi)發(fā)生在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，主要依據(jù)占地單位面積按年定額征收，其實(shí)質(zhì)是土地占用價(jià)值。事實(shí)上，企業(yè)取得資源勘察和開(kāi)采權(quán)后即有權(quán)開(kāi)采國(guó)有資源，國(guó)家同時(shí)轉(zhuǎn)讓勘察投資收益及資源內(nèi)包含的所有者權(quán)益。根據(jù)《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》（國(guó)發(fā)〔2017〕29 號(hào)）之規(guī)定，探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)款被調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益，擴(kuò)展到所有由國(guó)家出讓的礦業(yè)權(quán)。相應(yīng)地，取消國(guó)有地勘單位探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)款轉(zhuǎn)增國(guó)家資本金政策，已轉(zhuǎn)增國(guó)家資本金的探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)款可不再補(bǔ)繳。此外，探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)整合為礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)?，F(xiàn)存問(wèn)題在于：財(cái)政部和自然資源部應(yīng)加快制定征收辦法，且應(yīng)避免原有探（采）礦權(quán)價(jià)款以及使用費(fèi)制度的簡(jiǎn)單平移。

表1 我國(guó)礦產(chǎn)資源收費(fèi)制度變遷

其次，我國(guó)針對(duì)礦產(chǎn)開(kāi)采環(huán)節(jié)征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。文正益〔2〕（2011）、范振林等〔3〕（2012）和蒲方合〔4〕（2015）等認(rèn)定其是實(shí)現(xiàn)資源所有權(quán)收益的資源租的觀點(diǎn)是值得商榷的。一方面，從實(shí)際使用情況看，按照《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第150 號(hào)）和《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)使用管理辦法》（財(cái)建[2001]809 號(hào)），礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)主要用于礦產(chǎn)資源勘查、礦產(chǎn)資源保護(hù)及礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收部門(mén)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助三種用途。理論上，資源租形成的國(guó)家財(cái)政收入，用于三種用途并無(wú)不妥，但冠以“費(fèi)”名且專用于上述用途而無(wú)法準(zhǔn)確區(qū)分三者界限，則會(huì)被誤解為：資源補(bǔ)償費(fèi)是為滿足相關(guān)政府部門(mén)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和地方收入補(bǔ)償之需而設(shè)立，資源租收入被固化為部門(mén)利益。這與憑借國(guó)有資源所有權(quán)對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)者收取國(guó)有非再生資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益補(bǔ)償存在本質(zhì)差異。另一方面，礦產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)率由礦產(chǎn)品銷售收入、補(bǔ)償費(fèi)率和開(kāi)采回采率系數(shù)三者共同決定。其中，開(kāi)采回采率系數(shù)具有環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約功效。正是因?yàn)榈V產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)在某種程度上融合了資源稅屬性，故將其并入資源稅的改革措施是合理的。

2.資源稅不斷加強(qiáng)，但政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效果仍然有限

依據(jù)外部性內(nèi)部化和可持續(xù)發(fā)展理論，自然資源讓渡給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者后，在資源開(kāi)采開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)，國(guó)家依據(jù)公權(quán)力，針對(duì)采掘、冶煉加工和運(yùn)輸過(guò)程征收資源稅。此外，遵循成本補(bǔ)償和非營(yíng)利原則，政府可以在管理環(huán)節(jié)征收行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入形式的資源費(fèi)，一方面補(bǔ)償政府提供的部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)成本，避免過(guò)度消費(fèi)，另一方面增加違反法律、法規(guī)成本。周志波等〔5〕（2015）和周波等〔6〕（2019）等指出，雖然歷經(jīng)《資源稅條例》（1993 年草案）、《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》（2011 年修訂）和《中華人民共和國(guó)資源稅法》（2019 年8 月）的制度規(guī)范化和現(xiàn)代化進(jìn)程，但是我國(guó)資源稅在發(fā)揮創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、激勵(lì)企業(yè)保護(hù)性開(kāi)采自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策目標(biāo)方面仍未得到有效實(shí)現(xiàn)，其原因主要包括以下幾方面：

（1）資源稅征收范圍不斷擴(kuò)展，但仍然有限。對(duì)比2011 年11 月1 日施行的《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》和2020 年9 月即將施行的《資源稅法》，后者雖然合并縮減了稅目類別，卻細(xì)化列舉了二級(jí)和三級(jí)稅目，因此，新資源稅法對(duì)應(yīng)的資源稅征收范圍呈擴(kuò)大趨勢(shì)。盡管如此，我國(guó)資源稅征收范圍仍主要局限于礦產(chǎn)資源范疇。1993 年出臺(tái)的《資源稅暫行條例》提出了“普遍征收”原則，但有效恪守和落實(shí)仍不到位。例如：對(duì)共伴生礦普遍不征資源稅；除水資源稅在北京、天津等九省份試點(diǎn)外，針對(duì)非礦產(chǎn)資源的土地、森林、草原和海域海島等自然資源都沒(méi)有征收資源稅，資源稅征稅范圍過(guò)窄。這種制度安排，不僅放棄了部分國(guó)有自然資源產(chǎn)品稅收權(quán)利的收入效應(yīng)，還引致不征稅自然資源產(chǎn)品對(duì)征稅自然資源的替代效應(yīng)，扭曲了非稅和負(fù)稅自然資源的相對(duì)價(jià)格比。兩種效應(yīng)都影響了企業(yè)決策，帶來(lái)非征稅自然資源掠奪式開(kāi)采、過(guò)度使用和嚴(yán)重浪費(fèi)等負(fù)面效應(yīng)。

（2）資源稅稅率和計(jì)征方式不斷改革，但資源稅稅負(fù)水平仍然較低。1984 年創(chuàng)設(shè)資源稅時(shí)，我國(guó)曾采取了超率累進(jìn)征收方式，但由于計(jì)算復(fù)雜、稅收成本較高，于1986 年改革為對(duì)應(yīng)稅產(chǎn)品從量定額征收。為反映資源產(chǎn)品價(jià)格變化，使政府能夠從資源市場(chǎng)繁榮中分享收益，從價(jià)計(jì)征進(jìn)入資源稅制度改革視野，并依次針對(duì)不同礦產(chǎn)資源展開(kāi)：原油和天然氣從價(jià)計(jì)征改革從新疆維吾爾自治區(qū)開(kāi)始試點(diǎn)，并擴(kuò)圍至12 個(gè)省區(qū)；2011 年推向全國(guó)；2015 年推廣到煤炭以及稀土、鎢、鉬；2016 年擴(kuò)展到《資源稅稅目稅率幅度表》列舉的21 種資源品目和未列舉名稱的其他金屬礦。

（3）2016 年以來(lái)加快資源清費(fèi)立稅改革。其一，原油、天然氣和煤炭等礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零，相應(yīng)資源稅適用稅率由5%提高至6%。其二，調(diào)整中外合作油氣田及海上自營(yíng)油氣田資源稅征收管理方式。以2011 年11 月1 日前后是否簽訂合同為依據(jù)，在已約定的合同有效期內(nèi)，繼續(xù)繳納礦區(qū)使用費(fèi)的不需要繳納資源稅。其三，著力解決稅費(fèi)重疊、功能交叉問(wèn)題。一方面，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和價(jià)格調(diào)節(jié)基金等各種資源收費(fèi)并入資源稅；另一方面，清理各種行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，停止征收煤炭、原油、天然氣價(jià)格調(diào)節(jié)基金。取消山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、青海省原生礦產(chǎn)品生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)和新疆維吾爾自治區(qū)煤炭資源地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)，取締省級(jí)以下地方政府違規(guī)設(shè)立的涉煤收費(fèi)基金。應(yīng)注意到，以上改革措施依次對(duì)應(yīng)國(guó)家財(cái)產(chǎn)收益權(quán)、政治公權(quán)力和管理權(quán)力。然而，自然資源租、稅、費(fèi)都存在理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，應(yīng)是并行而非簡(jiǎn)單替代關(guān)系。取消不合理收費(fèi)和以實(shí)現(xiàn)資源稅環(huán)境保護(hù)政策功能為目的的改革，都不能否定或替代國(guó)有資源收益權(quán)，維護(hù)國(guó)家自然資源資產(chǎn)所有權(quán)身份的財(cái)產(chǎn)權(quán)益仍需得到重點(diǎn)關(guān)注。

（二）基于自然資源租、稅、費(fèi)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的自然資源利益分配格局

完善自然資源資產(chǎn)收益管理制度，應(yīng)針對(duì)自然資源資產(chǎn)出讓、占有、開(kāi)發(fā)開(kāi)采和環(huán)境治理恢復(fù)環(huán)節(jié)，使自然資源所有者得到合理租金，使企業(yè)得到合理報(bào)酬。

1.在自然資源使用權(quán)配置環(huán)節(jié)，全面實(shí)行開(kāi)發(fā)開(kāi)采權(quán)有償使用制度

（1）調(diào)整自然資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采權(quán)和使用權(quán)配置審批權(quán)限，強(qiáng)化出讓監(jiān)管服務(wù)。其一，依照《行政許可法》和《礦產(chǎn)資源法》等各類自然資源法律法規(guī)規(guī)定，清理各類自然資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采權(quán)審批，并就各類自然資源設(shè)置開(kāi)發(fā)開(kāi)采權(quán)，完善開(kāi)發(fā)開(kāi)采權(quán)申請(qǐng)、延續(xù)、變更和注銷等管理制度，嚴(yán)格審批條件，規(guī)范審批程序。其二，制訂自然資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法。履行審查自然資源開(kāi)發(fā)利用方案職責(zé)時(shí)，自然資源部應(yīng)依據(jù)法律和權(quán)限，主要考慮自然資源規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)規(guī)范，以及開(kāi)發(fā)開(kāi)采能否合理利用自然資源、是否符合安全生產(chǎn)條件、是否提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告和地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告等因素。

（2）針對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采和使用權(quán)配置中的共存無(wú)償和有償“雙軌”出讓狀況，應(yīng)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式。尤其是新進(jìn)入市場(chǎng)的自然資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采和使用權(quán)，應(yīng)與自然資源儲(chǔ)量和價(jià)值等因素緊密聯(lián)系，并通過(guò)招標(biāo)、拍賣和掛牌等手段出讓。財(cái)政部和自然資源部共同制定礦產(chǎn)資源權(quán)益金征收使用管理辦法時(shí)，應(yīng)將所有的國(guó)家出讓礦業(yè)權(quán)考慮在內(nèi)，以拍賣、掛牌方式或招標(biāo)、協(xié)議方式出讓，確定礦業(yè)權(quán)出讓收益，使之根據(jù)礦產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，而非簡(jiǎn)單地表現(xiàn)為土地占用價(jià)值。在此基礎(chǔ)上，總結(jié)探礦權(quán)、采礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓程序和審批方式改革的成功經(jīng)驗(yàn)，并推廣至水、國(guó)有森林和草原等其他類型自然資源。

（3）分類分級(jí)管理自然資源。針對(duì)煤炭等常態(tài)自然資源，設(shè)立國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)，根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境特征和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，確定水、國(guó)有森林和草原等資源開(kāi)發(fā)利用管控目標(biāo)。對(duì)鎢、錫、銻和稀土等保護(hù)性開(kāi)采的特定和稀缺礦種，從開(kāi)采、選冶、加工、銷售和出口等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格管理。

2.在自然資源開(kāi)發(fā)和開(kāi)采環(huán)節(jié)組織實(shí)施資源稅改革

（1）漸進(jìn)擴(kuò)大資源稅征收范圍。自然資源范圍廣、形態(tài)多，且稀缺性各異，不僅包括可再生的水和地?zé)帷⒖筛碌纳锖蜕?，還包括不可再生的能源和礦產(chǎn)資源。與主張資源稅涵蓋一切可能的自然和社會(huì)資源的全面擴(kuò)圍論不同，賈康等〔7〕（2000）主張綜合考量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平因素，分階段逐步擴(kuò)大資源稅范圍的相對(duì)擴(kuò)圍論。這一觀點(diǎn)認(rèn)為，征收范圍應(yīng)限于自然資源領(lǐng)域，且應(yīng)著重關(guān)注非再生、非替代性稀缺性資源。顯然，從未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)和兼具現(xiàn)實(shí)可操作性視角看，兩種觀點(diǎn)其實(shí)是相互融合的。為便于資源稅稅率設(shè)計(jì)和管理，應(yīng)分別針對(duì)礦產(chǎn)、水、土地、森林、草原、海洋和海域海島等自然資源，充分考慮儲(chǔ)量、開(kāi)發(fā)利用成熟度、資源保護(hù)需求及稅收征管手段完備程度等因素，逐步擴(kuò)大資源稅征收范圍。在《資源稅法》已經(jīng)將五類一級(jí)稅目細(xì)化到二級(jí)乃至三級(jí)稅目的情況下，總結(jié)河北和西藏資源稅試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)先將水、森林和草原資源列為礦產(chǎn)資源外的新一級(jí)稅目。一是設(shè)立水資源稅目，將礦泉水和地?zé)釓姆墙饘俚V原礦產(chǎn)品中分離出來(lái)，與地表水、地下水、溫泉水等分設(shè)為子稅目，采取從價(jià)稅率和從量定額相結(jié)合的辦法征收；二是歸并森林植被恢復(fù)費(fèi)和草原植被恢復(fù)費(fèi)，并施行費(fèi)改稅，將森林資源統(tǒng)一納入征稅范圍；三是針對(duì)草原和灘涂主要分布在西部和東部沿海的地域特點(diǎn)，先授權(quán)地方政府進(jìn)行試點(diǎn)，待探索出相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)后，再由中央政府統(tǒng)一制定資源稅辦法?？紤]到區(qū)域間資源稟賦特色迥異，可借鑒財(cái)稅[2016]53 號(hào)賦予省級(jí)政府較大的稅收事項(xiàng)決定權(quán)的做法，在草原和灘涂資源稅試點(diǎn)過(guò)程中，賦予地方政府稅率調(diào)整權(quán)和稅政管理權(quán)。值得注意的是，資源稅擴(kuò)圍至其他自然資源后，應(yīng)做好法律銜接，同步修訂《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》《森林法》《草原法》《海域使用管理法》和《海島保護(hù)法》等現(xiàn)行法律。比如：礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并入資源稅后，需修訂《礦產(chǎn)資源法》第五條；征收水資源稅需修訂《水法》第四十八條。

（2）完整反映自然資源內(nèi)在價(jià)值，科學(xué)設(shè)置資源稅稅率和征收方式。綜合考慮應(yīng)稅自然資源品品質(zhì)、地理位置、開(kāi)采條件，以及應(yīng)稅自然資源品的可再生性、稀缺性以及環(huán)境危害性等因素，根據(jù)不同自然資源儲(chǔ)量設(shè)定差別稅率。對(duì)存量少、稀缺程度高、受損害和破壞嚴(yán)重、不可再生和替代的自然資源設(shè)定高稅率；為體現(xiàn)資源之間稀缺性差異，以及同一品種不同品位或級(jí)別資源的市場(chǎng)價(jià)值差異，應(yīng)擴(kuò)大不同類別資源間的稅率差距。從征收方式看，將對(duì)絕大部分礦產(chǎn)資源品目從價(jià)計(jì)征政策，推廣到水、森林、草原和灘涂等自然資源，使資源稅與反映市場(chǎng)供求關(guān)系的資源價(jià)格掛鉤，增強(qiáng)稅收彈性。針對(duì)我國(guó)資源型企業(yè)大多是壟斷性企業(yè)，外資占比逐漸提高的資源行業(yè)容易獲取超額壟斷利潤(rùn)的現(xiàn)實(shí)情況，適時(shí)開(kāi)征資源超額利潤(rùn)稅。這不僅能防止國(guó)家稅收流失，也是對(duì)于資源開(kāi)采企業(yè)巨額利潤(rùn)、企業(yè)高管超高收入和礦業(yè)老板暴富等普遍詬病的有效回應(yīng)，有利于營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

3.在自然資源環(huán)境治理恢復(fù)環(huán)節(jié)，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任

針對(duì)礦產(chǎn)資源，我國(guó)已經(jīng)確定將管理方式不一、審批動(dòng)用程序復(fù)雜的礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金調(diào)整為礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金。由礦山企業(yè)單設(shè)會(huì)計(jì)科目，按照銷售收入的一定比例計(jì)提，計(jì)入企業(yè)成本，由企業(yè)統(tǒng)籌用于開(kāi)展礦山環(huán)境保護(hù)和綜合治理。為推動(dòng)自然生態(tài)空間系統(tǒng)修復(fù)和合理補(bǔ)償，應(yīng)落實(shí)企業(yè)在礦產(chǎn)資源以外的自然資源環(huán)境治理恢復(fù)環(huán)節(jié)的主體責(zé)任。結(jié)合誠(chéng)信體系、異常名錄和黑名單制度建設(shè)，明確自然資源主管部門(mén)事中、事后監(jiān)管職責(zé)，并從規(guī)范管理、統(tǒng)一責(zé)權(quán)和便利使用角度，完善資金使用管理。此外，應(yīng)協(xié)調(diào)發(fā)揮資源稅、消費(fèi)稅和環(huán)境保護(hù)稅等綠色稅收的作用。在資源生產(chǎn)消耗環(huán)節(jié)征收環(huán)境保護(hù)稅，針對(duì)高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品征收消費(fèi)稅。

二、職能部門(mén)間——如何提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)？

（一）自然資源部門(mén)職能劃分和利益分割加劇自然資源資產(chǎn)收益不合理

1.管理體制和職能劃分有待優(yōu)化

在“國(guó)家所有、分級(jí)管理”模式下，我國(guó)自然資源被委托給中央人民政府和地方人民政府及其所屬的行政部門(mén)管理?；谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制慣性，我國(guó)設(shè)置林業(yè)、水利、土地、礦產(chǎn)和環(huán)境等自然資源行政主管部門(mén)，分別行使自然資源管理權(quán)。這種條塊分割、多頭管理自然資源資產(chǎn)的情況，不僅造成實(shí)際履職部門(mén)缺位，而且固化了分割管理思維主導(dǎo)下的以自然資源品種法律為結(jié)構(gòu)體系的自然資源類法群?？傮w看來(lái)，由于忽視了自然資源的整體性，針對(duì)土、水、礦三類和種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)及礦業(yè)等多部門(mén)分權(quán)帶來(lái)的交叉執(zhí)法與監(jiān)管空白，使得各類自然資源監(jiān)管責(zé)任重疊，自然資源用途管制因部門(mén)利益沖突常發(fā)生掣肘。比如，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖捕撈權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)效力及合理退出問(wèn)題；自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)有效性與國(guó)土空間用途管制關(guān)系；礦業(yè)權(quán)與生態(tài)保護(hù)紅線關(guān)系等。圖1 展示了我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程：地質(zhì)部改為地質(zhì)礦產(chǎn)部、組建國(guó)土資源部和自然資源部，進(jìn)而全面整合國(guó)土、海洋、測(cè)繪等的主體功能區(qū)和城鄉(xiāng)規(guī)劃，水、草原、森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記。周波等〔8〕（2019）等認(rèn)為，這順應(yīng)了自然資源資產(chǎn)管理權(quán)向相對(duì)集中方向發(fā)展的趨勢(shì)，為落實(shí)國(guó)有資源資產(chǎn)所有權(quán)人的權(quán)益權(quán)屬創(chuàng)造了有利條件，亦可在某種程度上克服管理部門(mén)眾多、利益主體復(fù)雜的困難。當(dāng)然，關(guān)于自然資源行政部門(mén)職能劃分，協(xié)同開(kāi)發(fā)、保育監(jiān)管以及問(wèn)責(zé)機(jī)制等方面存在的問(wèn)題，仍有待完善。

圖1 我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)變革

2.自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用配置過(guò)程中的市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)功能有待完善

自然資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采管理過(guò)程，不僅涉及自然資源產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，如礦產(chǎn)資源探礦權(quán)和采礦權(quán)審批等產(chǎn)權(quán)管理事務(wù)，也涉及項(xiàng)目核準(zhǔn)、生產(chǎn)許可、安全許可、環(huán)評(píng)審查、企業(yè)設(shè)立等項(xiàng)目管理行為。這與中央政府有關(guān)職能部門(mén)，以及地方各級(jí)人民政府行政行為緊密相關(guān)。總體而言，我國(guó)自然資源行政部門(mén)的職能是自然資源資產(chǎn)日常管理和行政監(jiān)管的結(jié)合體。這不僅表現(xiàn)在自然資源資產(chǎn)主要通過(guò)行政手段配置，管理審批方式單一，還表現(xiàn)在政府以行政命令方式實(shí)施自然資源價(jià)格管制。

自然資源成本主要包括自然資源勘探、開(kāi)采和生產(chǎn)過(guò)程中所耗費(fèi)的人工費(fèi)用形式的經(jīng)濟(jì)成本。由于人工費(fèi)用較少，煤炭、石油和原始森林等自然資源資源的成本并不顯著。進(jìn)而導(dǎo)致自然資源成本構(gòu)成不能完全傳導(dǎo)至自然資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，自然資源資產(chǎn)價(jià)格無(wú)法真實(shí)反映自然資源稀缺程度和市場(chǎng)價(jià)值、自然資源生態(tài)空間修復(fù)成本、自然資源開(kāi)發(fā)后期資源枯竭的生態(tài)補(bǔ)償與退出成本。由于開(kāi)發(fā)開(kāi)采成本的結(jié)構(gòu)不合理、自然資源管制價(jià)格低于社會(huì)成本、資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)偏低、征收范圍窄和計(jì)稅方式不合理等原因，自然資源產(chǎn)品價(jià)格構(gòu)成單一化和以“資源低價(jià)、產(chǎn)品高價(jià)”為表征的自然資源定價(jià)機(jī)制不完善等問(wèn)題長(zhǎng)期存在。這不僅導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源缺失，更重要的是，對(duì)地方政府和企業(yè)行為產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。其一，資源性產(chǎn)品價(jià)格低于其社會(huì)成本，加之資源性產(chǎn)品需求彈性較小，強(qiáng)化了資源企業(yè)沿著商品流通方向，將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給下游企業(yè)乃至最終消費(fèi)者的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁能力。資源企業(yè)的盈利空間不因價(jià)格管制而限縮，產(chǎn)權(quán)政策對(duì)資源開(kāi)采企業(yè)的約束力較弱，導(dǎo)致資源性產(chǎn)業(yè)的暴利獲得。黃燕芬〔9〕（2013）和周波等〔10〕（2019）指出，微觀市場(chǎng)主體資源要素投入決策以扭曲性資源價(jià)格為依據(jù)，致使我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成資源要素路徑依賴，并經(jīng)產(chǎn)業(yè)鏈影響其他國(guó)民經(jīng)濟(jì)部門(mén)。其二，為推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程和追求GDP 增長(zhǎng)，利用將部分發(fā)展成本轉(zhuǎn)嫁給生態(tài)環(huán)境的制度安排，發(fā)展型地方政府會(huì)集約化短期利用和爭(zhēng)相攫取有限自然資源。我國(guó)部分自然資源儲(chǔ)量豐富的省市之所以存在“資源詛咒”，且粗放型發(fā)展方式難以轉(zhuǎn)變，都與巨額生態(tài)環(huán)境治理成本和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理密切關(guān)聯(lián)。其三，事實(shí)上，除了以二次公正分配方式實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)利益共享外，政府自然價(jià)格管制也承載著通過(guò)調(diào)控資源租稅費(fèi)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具屬性，這又使得政府與企業(yè)產(chǎn)生交互影響，加劇了資源價(jià)格管制實(shí)施效果與政策初衷的背離。基于提高資源租稅費(fèi)→增加企業(yè)成本→影響企業(yè)發(fā)展空間→危及國(guó)家能源保障→抬升居民最終消費(fèi)價(jià)格的基本邏輯，以國(guó)有企業(yè)為主體的自然資源企業(yè)，不僅會(huì)試圖影響價(jià)格管制決策，游說(shuō)政府給予降低自然資源租稅費(fèi)的政策庇護(hù)，甚至可能采取限量供應(yīng)自然資源，倒逼政府采取控制價(jià)格上漲的消極措施。值得注意的是，以不提高原油、天然氣等國(guó)有壟斷資源企業(yè)整體稅費(fèi)負(fù)擔(dān)為前提，人為降低資源的真實(shí)價(jià)值，事實(shí)上是以降低國(guó)家資源所有者權(quán)益為代價(jià)的，雖然可減輕企業(yè)成本壓力，卻并不必然增強(qiáng)企業(yè)的創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力，反而難以在資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)升級(jí)方面有大作為。從其長(zhǎng)期影響看，埃莉諾·奧斯特羅姆〔11〕（2012）指出，地方政府和企業(yè)針對(duì)自然資源定價(jià)機(jī)制不完善的反映，必然帶來(lái)自然資源的無(wú)序開(kāi)發(fā)，甚至不考慮生態(tài)環(huán)境容量限度的超量利用。這不僅會(huì)摧殘煤炭、石油等不可再生的稀缺資源，更會(huì)在短期內(nèi)對(duì)生態(tài)空間造成難以修復(fù)的損傷。類似公共牧場(chǎng)退化、海洋漁業(yè)資源減少等公共資源租價(jià)值的下降，最終將由普通民眾承擔(dān)損失。

3.自然資源資產(chǎn)管理部門(mén)分割自然資源資產(chǎn)收益

周志波等〔12〕（2015）的研究以山西省為例，列舉了中央批準(zhǔn)行政事業(yè)性收費(fèi)15 項(xiàng)、國(guó)定政府性基金6 項(xiàng)、省定經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)2 項(xiàng)、其他收費(fèi)3 項(xiàng)。周波等〔13〕（2019）則認(rèn)為，與資源有涉的稅費(fèi)調(diào)整與歸并，牽涉較為復(fù)雜的政府職能部門(mén)和利益主體。多部門(mén)參與提高了資源收費(fèi)資金統(tǒng)籌管理和運(yùn)用的有效協(xié)調(diào)難度。而改由財(cái)稅部門(mén)統(tǒng)一征收，則可能引發(fā)其他部門(mén)的消極配合甚至抵制。

（二）自然資源資產(chǎn)職能轉(zhuǎn)變與收益歸屬的結(jié)構(gòu)性調(diào)整

1.基于自然資源資產(chǎn)內(nèi)含校準(zhǔn)自然資源主管部門(mén)職能

（1）國(guó)有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度下政府的雙重身份屬性。嚴(yán)金明〔14〕（2019）認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)呈現(xiàn)公共性與私人性相交融的特征。私人性表現(xiàn)為自然資源在占有使用上呈現(xiàn)出明顯的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)。因此，政府應(yīng)基于一定強(qiáng)制性，協(xié)調(diào)國(guó)家、公共和個(gè)人之間的利益沖突。公共性體現(xiàn)在自然資源是人類社會(huì)一切生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，自然資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用關(guān)系到全體人民的幸福和安全。因此，國(guó)家應(yīng)行使自然資源資產(chǎn)行政管理權(quán)，包括國(guó)家管理、支配自然資源的規(guī)劃、征收、管制、限制、分配、督察、執(zhí)法等諸權(quán)力。謝花林等〔15〕（2017）指出，在私有產(chǎn)權(quán)框架下，政府基本不擁有所有權(quán)，往往以公共政策干預(yù)者身份出現(xiàn)，側(cè)重于公共政策的制定和執(zhí)行，通常會(huì)根據(jù)自然資源稀缺程度，通過(guò)價(jià)格信號(hào)來(lái)引導(dǎo)自然資源有效配置，政府不直接介入自然資源具體經(jīng)營(yíng)管理。問(wèn)題的復(fù)雜性在于，我國(guó)政府除了以公共政策制定者和執(zhí)行者身份出現(xiàn)外，還是自然資源資產(chǎn)全民所有的代表。政府的雙重身份屬性意味著，應(yīng)明晰我國(guó)政府作為所有者和公共政策干預(yù)者的行為邊界。

（2）建立自然資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管責(zé)任體系。一方面，完善探礦權(quán)、采礦權(quán)與土地使用權(quán)的銜接機(jī)制，解決自然保護(hù)地內(nèi)探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖捕撈權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等合理退出問(wèn)題。另一方面，發(fā)揮資源主管部門(mén)的專業(yè)職責(zé)，在礦產(chǎn)資源開(kāi)采回采率、水資源取水量以及森林資源砍伐林木數(shù)量等方面，支持和配合自然資源稅稅款征繳?？煽紤]規(guī)定資源主管部門(mén)監(jiān)測(cè)資源數(shù)量、共享資源涉稅信息、配合資源稅征收工作等義務(wù)，并給予其承擔(dān)資源稅征繳協(xié)辦義務(wù)所需的經(jīng)費(fèi)支持。

2.自然資源主管部門(mén)提供以制度和準(zhǔn)則為表現(xiàn)形式的公共產(chǎn)品和服務(wù)

（1）區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性自然資源，進(jìn)行差異化管理。自然屬性較強(qiáng)的自然資源資產(chǎn)配置，應(yīng)平衡公平和效率的目標(biāo)取向，通過(guò)總量和強(qiáng)度控制，適度調(diào)控、合理監(jiān)管，保障低收入階層、弱勢(shì)部門(mén)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本自然資源需求。一方面，健全國(guó)土空間和資源用途管制制度、管理規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一管控國(guó)土空間和資源用途，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等控制線；另一方面，利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，便于自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的全程動(dòng)態(tài)有效監(jiān)管。

（2）掌握自然資源資產(chǎn)“底數(shù)”。首先，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)調(diào)查、監(jiān)測(cè)與確權(quán)。在技術(shù)上，制定統(tǒng)一科學(xué)的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)查與監(jiān)測(cè)技術(shù)體系；從實(shí)施角度，統(tǒng)一組織實(shí)施全國(guó)自然資源調(diào)查，掌握重要自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布、權(quán)屬、保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用狀況。在充分利用現(xiàn)有自然資源調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，建立自然資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度，將各類自然保護(hù)地、重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)、濕地、大江大河等生態(tài)空間作為重點(diǎn)，完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度，實(shí)現(xiàn)自然資源確權(quán)登記全覆蓋，并通過(guò)統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)予以發(fā)布和共享。其次，實(shí)施自然資源資產(chǎn)價(jià)值核算。編制和應(yīng)用自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，用來(lái)衡量自然資源資產(chǎn)的存量、消耗、結(jié)余（正或負(fù)）、增值、當(dāng)期實(shí)物量和價(jià)值量變化的。為此，應(yīng)探索符合我國(guó)實(shí)際并具有良好操作性的自然資源資產(chǎn)負(fù)債數(shù)據(jù)來(lái)源、技術(shù)方法和指標(biāo)體系，便于自然資源資產(chǎn)負(fù)債存量和增量的核算。進(jìn)而建立自然資源資產(chǎn)管理考核評(píng)價(jià)體系、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和損害責(zé)任追究制度。

3.對(duì)配置資產(chǎn)屬性強(qiáng)的自然資源，應(yīng)強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的有效性

（1）完善自然資源價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和形式，建立以市場(chǎng)定價(jià)為主的價(jià)格形成機(jī)制。自然資源價(jià)格是市場(chǎng)供求關(guān)系的直觀體現(xiàn)，也是自然資源配置指示器。自然資源耗竭、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等負(fù)外部性效應(yīng)增加了發(fā)展成本，應(yīng)包括在自然資源成本內(nèi)，從而體現(xiàn)資源稀缺性。作為資源完全真實(shí)價(jià)值的表現(xiàn)，自然資源價(jià)格應(yīng)涵蓋供給成本、開(kāi)發(fā)使用成本、污染治理和環(huán)境保護(hù)成本在內(nèi)的全部成本，如此才能提升自然資源要素市場(chǎng)化配置水平。進(jìn)而，在水、森林交易中探索資源市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制的應(yīng)用。為增強(qiáng)自然資源行業(yè)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、客戶需求、市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)和價(jià)格形成機(jī)制的敏感性壓力，應(yīng)完善資源行業(yè)以國(guó)有企業(yè)為主體的法人治理結(jié)構(gòu)〔16〕。

（2）便利自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)交易。首先，明確自然資源交易過(guò)程中的損益規(guī)則和糾紛救濟(jì)機(jī)制，為交易雙方提供合理預(yù)期，指引交易行為，提高市場(chǎng)交易質(zhì)量。其次，完善自然資源資產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押市場(chǎng)的規(guī)則，推進(jìn)公正、公開(kāi)、有效的自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)、服務(wù)體系和市場(chǎng)信用體系建設(shè)，降低市場(chǎng)交易成本。再次，建立多元化自然資源產(chǎn)權(quán)糾紛化解和調(diào)處機(jī)制。對(duì)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)糾紛，屬疑難性的訴諸司法救濟(jì)，屬一般性的交由行政調(diào)解裁決。

三、央地關(guān)系——自然資源收益分配格局中的權(quán)責(zé)利

在中央向地方政府分權(quán)的框架下，為了穩(wěn)定政府間的財(cái)力格局，自然資源收益分配關(guān)系成為平衡政府間財(cái)政收入分配關(guān)系的重要手段和工具。同時(shí)，充實(shí)地方政府財(cái)力的財(cái)政收入目標(biāo)邏輯，也支配著我國(guó)自然資源收益關(guān)系改革進(jìn)程。

（一）政府間自然資源收益分配關(guān)系不合理

1.部分自然資源勘察和開(kāi)采許可權(quán)被劃分給地方政府

如表2 所示，2005 年國(guó)土資源部清理并重新授權(quán)了探礦權(quán)、采礦權(quán)登記審批權(quán)限。據(jù)此，國(guó)土資源部行政處理決定書(shū)（國(guó)土資案處〔2016〕2 號(hào)）認(rèn)定，寧夏回族自治區(qū)國(guó)土資源廳2007 年為永安、韋一兩個(gè)煤礦辦理采礦許可證屬違法發(fā)證行為，并根據(jù)《行政許可法》第六十九條、《礦產(chǎn)資源法》第四十七條之規(guī)定，由寧夏回族自治區(qū)國(guó)土資源廳對(duì)越權(quán)發(fā)證責(zé)任人員進(jìn)行處理，并責(zé)成寧夏回族自治區(qū)國(guó)土資源廳依法解決與寧夏陽(yáng)光礦業(yè)有限公司之間的采礦權(quán)和價(jià)款等糾紛。

表2 勘察和采礦許可證政府間權(quán)限劃分

2.資源租費(fèi)稅分配向地方政府傾斜

如表2 所示除海洋石油資源稅、礦區(qū)使用費(fèi)和石油特別收益金在不同歷史時(shí)期歸屬中央財(cái)政外，1994 年以來(lái)，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)、探（采）礦權(quán)使用費(fèi)、探（采）礦權(quán)價(jià)款等專門(mén)稅費(fèi)，均系中央與地方比例分成收入，或按中央與地方隸屬關(guān)系進(jìn)行分配。與我國(guó)礦產(chǎn)資源主要集中在中西部地區(qū)的國(guó)情相適應(yīng)，為兼顧礦產(chǎn)資源國(guó)家所有和礦產(chǎn)的利益，保持中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，中央與地方礦業(yè)權(quán)出讓收益和礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)分享比例分別為4∶6 和2∶8。因此，無(wú)論擴(kuò)大資源稅征收范圍、改革計(jì)征方式，還是調(diào)整應(yīng)稅產(chǎn)品稅額標(biāo)準(zhǔn)等資源稅改革措施，主要資源稅收入全部歸地方所有，還是中央與地方資源按比例分享，事實(shí)上都增加了地方政府收入。

3.省級(jí)政府被授予部分資源收益管理權(quán)

首先，省級(jí)政府被授予減免資源稅和決定是否開(kāi)征資源稅的權(quán)力。其次，部分資源稅稅率確定權(quán)被下放到省級(jí)政府。再次，省級(jí)人民政府被賦予提出資源稅稅目、稅率和稅收優(yōu)惠建議等稅政管理權(quán)。各省級(jí)人民政府有權(quán)根據(jù)本地區(qū)的森林、草場(chǎng)、灘涂等資源開(kāi)發(fā)利用情況，在規(guī)定稅率幅度內(nèi)提出開(kāi)征資源稅的具體方案，上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。最后，應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額的確定和調(diào)整，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌確定。

（二）調(diào)整中央與地方政府之間自然資源利益關(guān)系

1.界定自然資源資產(chǎn)管理的職責(zé)劃分

強(qiáng)化中央地方聯(lián)動(dòng)，建立各層級(jí)政府綜合性自然資源資產(chǎn)管理和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確政府間自然資源資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)。為確保國(guó)有自然資源資產(chǎn)權(quán)益，針對(duì)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體規(guī)定不明確的問(wèn)題，在中央和地方政府之間，清晰界定全部國(guó)土空間內(nèi)各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，推進(jìn)自然資源產(chǎn)權(quán)主體具體化、明晰化，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)邊界。從國(guó)有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系角度，針對(duì)不同自然資源，具體明確由中央還是地方政府代為行使其所有權(quán)，明確地方政府代理與中央政府部門(mén)代理之間的關(guān)系，主要就自然資源清單、管理制度和收益分配機(jī)制進(jìn)行明確的職責(zé)規(guī)范。

2.改變自然資源租稅向地方政府傾斜的分配格局

（1）將資源稅和自然資源租金收入劃歸中央政府專有，統(tǒng)一支配。自然資源主要集中在經(jīng)濟(jì)落后省市，資源稅征收范圍有限、資源稅占比較低，對(duì)國(guó)家財(cái)力格局影響不大，且在我國(guó)自然資源約束特征不明顯的情況下，自然資源租稅收益向地方政府傾斜乃權(quán)宜之計(jì)。在推進(jìn)資源稅稅費(fèi)制度改革、實(shí)施從價(jià)計(jì)征、擴(kuò)大征稅范圍、適當(dāng)提高稅率改革背景下，無(wú)論是按比例在中央與地方之間分成，還是按行政隸屬關(guān)系分別繳入中央和地方國(guó)庫(kù)，此專項(xiàng)收入都?xì)w地方政府所有。這樣的安排存在理論沖突和缺乏法律依據(jù)的雙重問(wèn)題。顯然，若遵循施文潑等〔17〕（2011）自然資源只能就地開(kāi)發(fā)，稅基應(yīng)凸顯地域化的觀點(diǎn)，或參考張?，摗?8〕（2013）將資源稅作為地方政府主體稅種，并將半數(shù)以上的資源租金劃歸地方政府的建議，都存在著將國(guó)有自然資源權(quán)益固化為地方政府權(quán)益的問(wèn)題，中央政府代表國(guó)家享有的自然資源收益權(quán)被異化為資源所在地地方政府的收益，這與《物權(quán)法》第四十五條“國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)”相悖。進(jìn)而，從多層級(jí)政府框架看，由于自然資源儲(chǔ)量區(qū)域分布的不均衡，若將自然資源資產(chǎn)收益向地方政府傾斜，將會(huì)導(dǎo)致自然資源的稅負(fù)輸出，加劇產(chǎn)地與消耗地之間的橫向自然資源收益分配失衡。劉明慧等〔19〕（2015）認(rèn)為，資源大省很有可能受到短期財(cái)政收入的激勵(lì)，縱容破壞性開(kāi)采自然資源的行為，加劇資源權(quán)益的代際不公。因而，地方政府不僅不適合擁有資源稅征稅權(quán)〔20〕，甚至也不應(yīng)擁有自然資源資產(chǎn)收益權(quán)。此外，將資源稅界定為中央政府的專有稅種，將自然資源租金收歸中央政府所有，可以發(fā)揮中央政府在資源開(kāi)發(fā)利用、生態(tài)保護(hù)和穩(wěn)定稅負(fù)優(yōu)勢(shì)方面的統(tǒng)籌作用，使資源稅在協(xié)調(diào)好中央與地方政府之間、資源產(chǎn)地與消耗地政府之間資源收益分享關(guān)系的同時(shí)，為創(chuàng)造民生福祉、改善生態(tài)環(huán)境提供堅(jiān)實(shí)的資金支撐，發(fā)揮補(bǔ)償資源稀缺性、糾正發(fā)展負(fù)外部性的積極作用。

（2）調(diào)整政府間自然資源資產(chǎn)收益分配比例和支出結(jié)構(gòu)。從中央政府集中自然資源收益后的使用用途看，其一，采取劉尚?！?1〕（2010）的建議，建立資源儲(chǔ)備基金，確保代際公平，防范資源枯竭。其二，建立中央政府對(duì)資源產(chǎn)地政府的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，充實(shí)山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的資金來(lái)源，平衡資源產(chǎn)地?fù)p失補(bǔ)償和收益所得。值得注意的是，雖同樣具有增加地方政府財(cái)力的效果，但此部分財(cái)力是?？顚Ｓ玫?，并不必然意味著資源地政府擁有所有者收益權(quán)。