薛毓

摘 要：為有效防控新型肺炎疫情擴(kuò)散，全國(guó)各地曾實(shí)施多種形式的封鎖措施，此類行為在法律屬性上為行政強(qiáng)制措施，暗含公權(quán)與私權(quán)博弈的動(dòng)態(tài)平衡理念。無(wú)論從主體資格、操作程序還是手段選擇上，實(shí)施封鎖類措施均需遵循一定的法治界限。在主體適格化方面，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)施主體與法律授權(quán)相統(tǒng)一，封鎖程度與主體權(quán)限相匹配，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制封鎖與居民群眾自我約束相結(jié)合的三重策略;在程序正當(dāng)化方面，應(yīng)不斷優(yōu)化封鎖上報(bào)路徑和規(guī)范封鎖告知制度;在手段合理化方面，則應(yīng)構(gòu)建內(nèi)部檢視與外部監(jiān)督并舉的雙軌機(jī)制。

關(guān)鍵詞：疫情防控 封鎖類措施 行政強(qiáng)制 主體 程序

一、疫情防控中封鎖類措施的法律定位

2020年元月，新型冠狀病毒感染的肺炎疫情突然爆發(fā)，并逐步呈現(xiàn)出以武漢為中心向全國(guó)各地大肆擴(kuò)散之勢(shì)。作為一起公共衛(wèi)生突發(fā)事件，此次疫情具有以下典型特征。一是公共性：疫情涉及公共安全和公共利益，與每個(gè)公民的生命健康息息相關(guān);二是突發(fā)性：疫情是在預(yù)料不及、沒(méi)有準(zhǔn)備的情況下突然爆發(fā)的;三是未知性：疫情由一種新型冠狀病毒引起，其發(fā)生、發(fā)展和演變過(guò)程均在人們以往的認(rèn)知范圍之外，難以準(zhǔn)確把握;四是危害性：疫情可造成公民人身財(cái)產(chǎn)損害甚至為國(guó)家和社會(huì)生活方方面面帶來(lái)危害;五是緊迫性：疫情出于偶然，發(fā)展迅速，時(shí)間上具有明顯的壓迫性，要求人們做出最快反應(yīng)來(lái)進(jìn)行識(shí)別、應(yīng)對(duì)與防控;六是傳染性：引起疫情的新冠病毒可通過(guò)多渠道傳播，引發(fā)傳染進(jìn)而導(dǎo)致疫情，且易感人群范圍廣、疫情傳染速度快;七是感染率和死亡率：全國(guó)范圍內(nèi)報(bào)告確診病例數(shù)與死亡病例數(shù)均曾在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。上述七大特征粗略展露出疫情的嚴(yán)峻程度，在黨中央的指示下，全國(guó)各地各級(jí)人民政府迅速展開(kāi)一系列應(yīng)急防控行動(dòng)。[[[] 要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位 堅(jiān)決遏制疫情蔓延勢(shì)頭[N]. 人民日?qǐng)?bào)，2020-01-21.]]短時(shí)間內(nèi)，封城、封村、封小區(qū)、封路、封門等封鎖類措施呈現(xiàn)出種類眾多、形式各異的實(shí)踐樣態(tài)。

通過(guò)觀察封鎖類措施在疫情防控實(shí)踐中的廣泛運(yùn)用，可以發(fā)現(xiàn)其具有以下三個(gè)顯著特點(diǎn)：其一，以實(shí)現(xiàn)控制肺炎疫情危險(xiǎn)擴(kuò)大、避免肺炎疫情為全國(guó)人民社會(huì)生活的各方各面帶來(lái)巨大危害的行政目的為指引;其二，不需要相對(duì)人主動(dòng)申請(qǐng)或自覺(jué)接受，而是全國(guó)各地各級(jí)行政主體依職權(quán)單方面決定并實(shí)施的以強(qiáng)迫方式進(jìn)行的一系列疫情防控行為;其三，借助封城、封小區(qū)、封村、封路、封門等豐富各異的實(shí)踐樣態(tài)為手段以達(dá)到“封鎖”的實(shí)際效果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)疫情高效防控。這恰與行政強(qiáng)制的三大典型特征，目的性、強(qiáng)制性與手段性一一呼應(yīng)。[[[] 馬懷德.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國(guó)法制出版社，2015：235.]]可見(jiàn)，封鎖類措施的法律屬性定位概難游離于行政強(qiáng)制的范疇之外。一般來(lái)說(shuō)，行政強(qiáng)制分為行政強(qiáng)制執(zhí)行與行政強(qiáng)制措施。[[[] 胡建淼.“行政強(qiáng)制措施”與“行政強(qiáng)制執(zhí)行”的分界[J].中國(guó)法學(xué)，2012，（2）：90.]]根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二條對(duì)行政強(qiáng)制措施概念的認(rèn)定，“行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為”，便不難得出，上述種種封鎖類措施正是行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制決定、嚴(yán)格實(shí)施的通過(guò)限制公民人身自由以控制肺炎疫情危險(xiǎn)擴(kuò)大的一系列行政強(qiáng)制措施。且相較于查封、扣押、凍結(jié)等一般形態(tài)的行政強(qiáng)制措施，“封鎖”更像是在疫情應(yīng)急防控的特殊背景下產(chǎn)生的一種行政強(qiáng)制措施新手段。

盡管封鎖類措施可視為行政強(qiáng)制措施新手段，但根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第三條的規(guī)定，其在法律適用方面卻排除了作為常態(tài)法和一般法的《行政強(qiáng)制法》的普遍適用，而以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等應(yīng)急法和特別法為直接適用法。且依照法律優(yōu)于行政法規(guī)和特別法優(yōu)于一般法的法律適用原則，上述三部直接適用法的適用順序宜排列為《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。

此外，疫情防控中的封鎖類措施亦暗含著公權(quán)與私益博弈的動(dòng)態(tài)平衡理念。一方面，“行政權(quán)力屬于公權(quán)力，以社會(huì)公共利益為目的”[[[] 孫笑俠.論法律與社會(huì)利益——對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公平問(wèn)題的另一種思考[J].中國(guó)法學(xué)，1995，（4）：52-60.]]，維護(hù)公益是公權(quán)力天然的使命;另一方面，“在現(xiàn)代法治社會(huì)中，權(quán)力的依據(jù)并不在于權(quán)力的本身，而在于民眾對(duì)權(quán)力的賦予以及民眾對(duì)權(quán)力行使的認(rèn)可”[[[] 張芳.公權(quán)與私權(quán)的博弈：行政許可設(shè)定的法哲學(xué)思考[J].政法論叢，2004，（4）：20.]]，民眾通過(guò)對(duì)私權(quán)和私益的部分合理讓渡為公權(quán)力的產(chǎn)生提供依據(jù)。唯此，更廣泛、長(zhǎng)遠(yuǎn)的私益才可在公益得到穩(wěn)定保障的前提下逐步實(shí)現(xiàn)。為盡快消除突發(fā)事件的危害，公共利益與公民個(gè)人權(quán)益難免常常被置于平衡點(diǎn)的兩端和博弈場(chǎng)的對(duì)立面。此次肺炎疫情防控下，兩者博弈的結(jié)果便是由掌握公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)通過(guò)實(shí)施以封鎖措施為代表的一系列行政應(yīng)急措施，以暫時(shí)、有限地限制公民個(gè)人出行自由、人身自由等權(quán)利為代價(jià)，來(lái)保障公共衛(wèi)生和公眾健康。同時(shí)，準(zhǔn)確評(píng)估和把握二者博弈結(jié)果的“黃金分割點(diǎn)”也尤為重要。如若對(duì)各式封鎖樣態(tài)不加比較，隨意選擇，那么將無(wú)法把握合適的封鎖限度，各方權(quán)益的動(dòng)態(tài)平衡也將難以維系，最終便會(huì)導(dǎo)致控制疫情以及保障公益與私權(quán)的目的落空。

為此，本文從封鎖類措施決定作出主體的適格性、封鎖類措施實(shí)施程序的正當(dāng)性以及封鎖類措施手段運(yùn)用的合理性三個(gè)維度著手，全面審視封鎖類措施的合法性與合理性，以期為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中公權(quán)力的行使明確界限。

二、封鎖類措施決定作出主體的適格性

在全國(guó)疫情防控實(shí)踐中，作出實(shí)施封鎖類措施決定的主體主要有三類：各肺炎疫情防控指揮部、各縣級(jí)以上人民政府以及村委會(huì)等自治組織。下文將基于三類主體的性質(zhì)區(qū)別和不同封鎖措施實(shí)施決定權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定對(duì)三類主體的適格性進(jìn)行分析。

第一類主體：各肺炎疫情防控指揮部。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第八條的立法要求，縣級(jí)以上各地方人民政府可設(shè)立肺炎應(yīng)急防控指揮部，由其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方疫情防控工作，遏制疫情蔓延。因此在沒(méi)有法律特別規(guī)定時(shí)，各肺炎疫情防控指揮部具有決定實(shí)施疫情應(yīng)急防控強(qiáng)制措施的合法主體資格，如封小區(qū)、封村等。而“封城”，作為全面升級(jí)的防控措施之一，《傳染病防治法》第四十三條就其作出了特別規(guī)定：甲類、乙類傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民政府決定，可以宣布本行政區(qū)域部分或者全部為疫區(qū);國(guó)務(wù)院可以決定并宣布跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的甲類傳染病疫區(qū)實(shí)施封鎖;但是，封鎖大、中城市的疫區(qū)或者封鎖跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)，以及封鎖疫區(qū)導(dǎo)致中斷干線交通或者封鎖國(guó)境的，由國(guó)務(wù)院決定?？梢钥闯?，封城決定作出主體涉及兩個(gè)行為環(huán)節(jié)：第一，決定宣布為疫區(qū)，其合法主體為縣級(jí)以上地方人民政府的上一級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院;第二，決定封鎖疫區(qū)，其合法主體為省、自治區(qū)、直轄市人民政府或國(guó)務(wù)院。因此，無(wú)論是對(duì)疫情嚴(yán)重的武漢市進(jìn)行封鎖還是對(duì)武漢周邊抑或其他省級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)的各大中小城市進(jìn)行封鎖，相對(duì)應(yīng)級(jí)別的肺炎應(yīng)急防控指揮部均不具有合法主體資格，實(shí)踐中的此類舉措均是突破《傳染病防治法》第四十三條對(duì)“封城”主體資格規(guī)定的違法行為。

第二類主體;縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十五條和第四十九條規(guī)定，針對(duì)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點(diǎn)和可能造成的危害，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)關(guān)閉或者限制使用易受突發(fā)事件危害的場(chǎng)所;自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以實(shí)行封鎖危險(xiǎn)場(chǎng)所、實(shí)行交通管制以及其他控制措施。據(jù)此，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確授予了縣級(jí)以上地方人民政府實(shí)行相關(guān)封鎖措施的合法主體資格，不論出于隔絕傳染還是隔離預(yù)防，封小區(qū)、封村、封門、封路等都不會(huì)因主體資格缺陷而無(wú)效。

第三類主體：村委會(huì)等自治組織。一方面，自治組織的自發(fā)行為無(wú)法定授權(quán)。盡管《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十五條賦予突發(fā)事件發(fā)生地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和其他組織按照當(dāng)?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，組織群眾開(kāi)展自救和互救的職責(zé)，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十條亦賦予相關(guān)自治組織協(xié)助衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門做好人員的分散隔離落實(shí)工作的職責(zé)，但是不難看出，自治組織開(kāi)展協(xié)助、勸導(dǎo)、組織、宣傳等疫情防控相關(guān)工作必須以行政機(jī)關(guān)的決定和命令為前提。況且，據(jù)基層群眾自治制度可知，村委會(huì)等基層群眾自治組織不是行政主體，無(wú)實(shí)行行政強(qiáng)制措施的資格和職權(quán)。因此上述法律規(guī)定并不是法律和行政法規(guī)對(duì)自治組織在應(yīng)急狀態(tài)下自主決定實(shí)施封鎖類措施的法律授權(quán)，而僅可理解為堅(jiān)持群眾路線和共同治理原則的一次實(shí)踐應(yīng)用。另一方面，自治組織的委托行為有權(quán)力限制。如若將上述法律及行政法規(guī)的規(guī)定視作應(yīng)急狀態(tài)下行政機(jī)關(guān)為提高行政效率對(duì)基層組織進(jìn)行委托之舉，自治組織確可獲得一定程度的行政權(quán)。但是，《行政強(qiáng)制法》第十七條明確規(guī)定行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。退一步講，即便行政應(yīng)急狀態(tài)下，行政主體的行為方式不免對(duì)常態(tài)下的法律有所突破，[[[] 應(yīng)松年.當(dāng)代中國(guó)行政法（第五卷）[M].北京：人民出版社，2018：2123.]]且即便這一“委托”行為尚未逾越對(duì)《行政強(qiáng)制法》的合理突破限度，即自治組織可獲得實(shí)施行使強(qiáng)制措施的合法主體資格，然而其所對(duì)應(yīng)的職權(quán)也應(yīng)僅限于一般強(qiáng)度的強(qiáng)制措施，手段相對(duì)嚴(yán)苛的封鎖類措施是不應(yīng)被包含在內(nèi)的。

可見(jiàn)，在疫情防控實(shí)踐中，封鎖決定作出主體的錯(cuò)位、缺位等違法現(xiàn)象頻發(fā)，這與依法抗疫的積極設(shè)想相背離，現(xiàn)實(shí)形勢(shì)不容樂(lè)觀。對(duì)此，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)施主體與法律授權(quán)相統(tǒng)一、封鎖強(qiáng)度與主體權(quán)限相匹配、行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制封鎖與居民群眾自我約束相結(jié)合的三重策略，方能確保封鎖措施在合法主體的掌握中，在規(guī)范、有序、高效的防控局面下最大程度地發(fā)揮作用，助力抗疫。

首先，實(shí)施主體應(yīng)與法律授權(quán)相統(tǒng)一。一方面，封鎖類措施作為行政強(qiáng)制措施，不可避免地會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生影響。為更好地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，法律必須對(duì)封鎖類措施的實(shí)施主體予以明確。且在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)遵循“法無(wú)授權(quán)即禁止”的原則，無(wú)權(quán)主體不得越權(quán)決定實(shí)施封鎖。另一方面，面對(duì)公共應(yīng)急事件的突發(fā)及其背后的不確定性、高風(fēng)險(xiǎn)性和強(qiáng)破壞力，充分運(yùn)用法治，有效發(fā)揮法治的規(guī)范、引導(dǎo)和保障作用是必然選擇。是故，越是在防控吃緊的時(shí)候，越是要堅(jiān)持包括防控措施實(shí)施主體合法在內(nèi)的全方位依法防控。

其次，封鎖強(qiáng)度應(yīng)與主體權(quán)限相匹配。封鎖類措施的實(shí)施主體不僅要具有合法主體資格，還應(yīng)各自在其法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施相應(yīng)強(qiáng)度的封鎖措施。例如，需嚴(yán)格區(qū)分決定封鎖大中城市的合法主體和決定封鎖小城市的合法主體。否則，會(huì)造成權(quán)限分界不清、主體混亂，進(jìn)而導(dǎo)致互相推諉或行為重合的亂象。毫無(wú)疑問(wèn)，在嚴(yán)峻的疫情發(fā)展形勢(shì)下，這對(duì)于疫情防控工作的規(guī)范、有序、高效推進(jìn)是極為不利的。

最后，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制封鎖應(yīng)與居民群眾自我約束相結(jié)合。在行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制封鎖依法展開(kāi)的同時(shí)，各地應(yīng)發(fā)揮村規(guī)民約、居民公約的作用，引導(dǎo)居民群眾加強(qiáng)自我約束和自我管理，形成群防群控的防控格局。例如，在杜絕居委會(huì)、村委會(huì)擅自采取極端措施實(shí)施封鎖之余，可要求其開(kāi)展疫情防控宣傳教育等行動(dòng)，鼓勵(lì)居民自行居家隔離，進(jìn)行“自我封鎖”以平穩(wěn)渡過(guò)疫情。

三、封鎖類措施實(shí)施程序的正當(dāng)性

行政強(qiáng)制程序是指行政主體實(shí)施行政強(qiáng)制行為時(shí)所應(yīng)遵守的方式、步驟、時(shí)限和順序等要素所構(gòu)成的一個(gè)行為連續(xù)過(guò)程。[[[] 胡建淼.行政強(qiáng)制[M].北京：法律出版社，2002：226.]]恣意的對(duì)立面是程序，“程序是一種理性選擇的保障機(jī)制，是對(duì)行為的抑制，是實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利義務(wù)的合法方式和必要條件”[[[] 孫笑俠.法律對(duì)行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋[M].山東：山東人民出版社，1999：227.]]。不可否認(rèn)，突發(fā)事件中的行政強(qiáng)制措施背后是一種強(qiáng)大的、集中的、程序簡(jiǎn)化的國(guó)家權(quán)力。但正如孟德斯鳩所言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”[[[] 孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁琛，譯.北京：商務(wù)印書館，1982：154.]]，易言之，一旦權(quán)力失去制約將極易被濫用。因此“行政法要求沒(méi)有不受控制的權(quán)力”[[[] 孫笑俠.法律對(duì)行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋[M].山東：山東人民出版社，1999：24.]]，而程序正當(dāng)便是制約行政權(quán)力肆意擴(kuò)張的一道重要關(guān)卡。在疫情防控中，封鎖措施的實(shí)施也必然要嚴(yán)格遵循程序規(guī)定，主要表現(xiàn)在上報(bào)和告知兩個(gè)環(huán)節(jié)中。

（一）上報(bào)程序需精簡(jiǎn)高效

據(jù)《傳染病防治法》第四十二條的規(guī)定，封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場(chǎng)所時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府需報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民政府決定。據(jù)《傳染病防治法》第四十三條的規(guī)定，實(shí)施封城措施的第一步要求縣級(jí)以上地方人民政府報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民政府決定宣布本行政區(qū)域部分或者全部為疫區(qū)。然反觀此次疫情防控實(shí)踐操作，鮮有相關(guān)責(zé)任行政機(jī)關(guān)依法履行上報(bào)程序，隨意省略上報(bào)程序者比比皆是?？梢?jiàn)，在追求行政效率的利益偏好驅(qū)使下，封鎖的法定前置上報(bào)程序也不免流于形式，各地紛紛上演著“自行決定、自我實(shí)施”式的封鎖劇目。

為激活上報(bào)程序的實(shí)踐運(yùn)用，改變上報(bào)程序“名存實(shí)亡”的困境，促進(jìn)上報(bào)程序精簡(jiǎn)高效，發(fā)揮上報(bào)程序在行政決策中的優(yōu)益性，優(yōu)化上報(bào)路徑實(shí)為可行之策。

首先，關(guān)于不同樣態(tài)封鎖措施上報(bào)程序的相關(guān)規(guī)定，必須明確化、法定化，以為行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中提供清晰有力的程序法律指引。其次，在行政形式主義傾壓的危險(xiǎn)下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)不斷增強(qiáng)自身程序觀念，不斷加強(qiáng)對(duì)正當(dāng)程序原則的實(shí)質(zhì)性要義的理解，嚴(yán)格履行封鎖事前上報(bào)程序。再次，應(yīng)不斷推動(dòng)構(gòu)建上下級(jí)行政機(jī)關(guān)間融洽高效的互聯(lián)互動(dòng)關(guān)系，提高上報(bào)工作效率，減少上報(bào)獲批阻力，引導(dǎo)下級(jí)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)上報(bào)，積極上報(bào)，避免其逐漸走向“自我決策、自冒風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧”的單向閉合疫情防控治理軌道中。最后，還需適度發(fā)揮上下級(jí)行政機(jī)關(guān)間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，一旦發(fā)現(xiàn)上報(bào)程序缺失，法定被上報(bào)行政機(jī)關(guān)應(yīng)立即問(wèn)責(zé)下級(jí)責(zé)任行政機(jī)關(guān)并敦促其彌補(bǔ)相關(guān)漏洞。

（二）告知程序需及時(shí)準(zhǔn)確

從哈貝馬斯交往行為理論的視角來(lái)看，行政主體沒(méi)有偏見(jiàn)，聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)，并說(shuō)明行政行為的理由，在程序上才符合基本的交往理性，這三項(xiàng)要素是正當(dāng)法律程序的核心。[[[] 劉東亮.什么是正當(dāng)法律程序[J].中國(guó)法學(xué)，2010，（4）：76.]]誠(chéng)然，一個(gè)提供了理由的決定固然未必是準(zhǔn)確或體現(xiàn)了正義的，但沒(méi)有任何理由加以支持的決定僅僅從形式上看就是令人難以接受的。換言之，由于這樣的決定總是更容易與恣意和專斷相聯(lián)系，其正當(dāng)性將不可避免地受到質(zhì)疑。[[[] 彭修凱.論行政程序說(shuō)明理由制度[J].當(dāng)代法學(xué)，2002，（6）：11.]]可見(jiàn)說(shuō)明理由是保障程序理性的手段之一，聽(tīng)取相對(duì)人意見(jiàn)亦是同理。因此，在行政系統(tǒng)內(nèi)部的上報(bào)程序依法落實(shí)之余，行政機(jī)關(guān)亦應(yīng)依法履行告知程序，保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益。具體到封鎖類措施的實(shí)施過(guò)程，告知程序便是要求行政機(jī)關(guān)主動(dòng)聯(lián)系被封鎖區(qū)域居民，及時(shí)并準(zhǔn)確地告知其封鎖決定及合法依據(jù)，聽(tīng)取被封鎖區(qū)域居民的質(zhì)疑與陳述，并對(duì)此進(jìn)行科學(xué)考量與妥善回應(yīng)，最終做出理性決策。同時(shí)，《行政強(qiáng)制法》法第二十條亦規(guī)定，采取了限制人身自由的強(qiáng)制措施后，實(shí)施行政強(qiáng)制措施的目的已經(jīng)達(dá)到或者條件已經(jīng)消失時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即解除該強(qiáng)制措施。然而，部分行政機(jī)關(guān)在片面理解從快從嚴(yán)的疫情防控要求下，選擇隨意省略告知程序，而忽視對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益保障。例如，在未滿足依法出示相關(guān)證件，履行相關(guān)審核手續(xù)，告知封鎖依據(jù)，聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)等條件下，以疫情緊急為由實(shí)施直接、簡(jiǎn)單、粗暴、強(qiáng)硬的封鎖;亦有個(gè)別地區(qū)在疫情取得有效控制后既不立即解除封鎖，也不告知當(dāng)?shù)鼐用駥?shí)際情況，而仍偏執(zhí)地選擇繼續(xù)實(shí)行嚴(yán)厲的封門政策。這些行為雖披著“積極防控疫情、保障居民生命安全”的外衣，其下卻掩蓋著侵犯公民知情權(quán)等合法權(quán)益的違法行為，實(shí)為自欺欺人的“拆東墻補(bǔ)西墻”之行徑。

為解決告知程序在封鎖實(shí)踐中不受重視和日漸僵化的問(wèn)題，應(yīng)盡快規(guī)范告知制度。由此，毋庸置疑行政機(jī)關(guān)需首先增強(qiáng)自身程序觀念和保障相對(duì)人合法權(quán)益的責(zé)任感，嚴(yán)格依法履行封鎖告知程序。與此同時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)正視提高行政效率與維護(hù)程序正當(dāng)?shù)牧夹砸蚬P(guān)系。行政效率要求行政機(jī)關(guān)在行使其職能時(shí)，力爭(zhēng)以盡可能快的時(shí)間，盡可能少的人員，盡可能低的經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)，辦盡可能多的事情，取得盡可能大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。[[[] 陳麗琴，祝建兵.試論行政程序、公平與效率的辯證統(tǒng)一關(guān)系[J].行政論壇，2004，（1）：17.]]然而，追求行政高效的前提在于確保行政決策的合法性和科學(xué)性，而堅(jiān)持程序正當(dāng)恰是實(shí)現(xiàn)這一前提的必要條件。從這一角度來(lái)看，堅(jiān)持程序正當(dāng)亦是實(shí)現(xiàn)行政高效的必要條件。且不可否認(rèn)，以程序正當(dāng)為原則的行政告知會(huì)使得行政行為的路徑明確、操作迅捷，其方式、方法、時(shí)限、步驟、救濟(jì)途徑等告知相對(duì)人后，會(huì)使雙方溝通順暢、消除誤解、減少?zèng)_突。[[[] 閻鐵毅，王國(guó)聚.論行政行為的告知[J].法學(xué)雜志，2014，（1）：89.]]可以說(shuō)，當(dāng)一套符合執(zhí)法實(shí)踐的告知程序系統(tǒng)逐步成形并開(kāi)始發(fā)揮其本身的功能價(jià)值時(shí)，行政效率之提高便指日可待了?？傊?，在封鎖措施實(shí)施過(guò)程中，履行法定告知程序不是阻礙疫情高效治理的元兇，故意忽視法定告知程序亦不是提高疫情防控效率的良徑。此外，作為一種程序性法律行為，行政告知不僅是行政主體的法定職責(zé)，也體現(xiàn)著尊重個(gè)人尊嚴(yán)、維護(hù)個(gè)人權(quán)利的程序價(jià)值。[[[] 王立勇.論正當(dāng)程序中的說(shuō)明理由制度[J].行政法學(xué)研究，2008，（2）：61-62.]]相對(duì)人應(yīng)積極樹(shù)立被告知意識(shí)，明確未獲告知或告知要求被拒時(shí)的有效救濟(jì)途徑。不法情況一旦發(fā)生，相對(duì)人便可主動(dòng)要求行政機(jī)關(guān)彌補(bǔ)告知瑕疵并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，以此方可倒逼行政機(jī)關(guān)及時(shí)、準(zhǔn)確、規(guī)范告知。

四、封鎖類措施手段運(yùn)用的合理性

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十一條規(guī)定，有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng);有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。此條規(guī)定要求行政機(jī)關(guān)在疫情防控中對(duì)于是否要采取封鎖措施以及要采取何種強(qiáng)度的封鎖措施進(jìn)行合理衡量。這一過(guò)程正是比例原則在公私權(quán)益博弈中的具體運(yùn)用。關(guān)于比例原則的基本內(nèi)涵，大陸法系國(guó)家代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為有三個(gè)方面：（1）妥當(dāng)性原則。指法律所規(guī)定的手段、方式或行政主體行使行政權(quán)力所采取的措施、方法應(yīng)有助于行政目的的實(shí)現(xiàn)，否則即違反妥當(dāng)性原則。（2）必要性原則。指在多種可達(dá)成行政目的的方法、措施中，必須選擇給予人民權(quán)利最少或最溫和侵害的方法，不能超出必要的限度，否則即違反了該原則。（3）均衡原則。指行政主體所采取的行政處分雖然是達(dá)成目的所必要，但不可給予人民過(guò)度（即超過(guò)行政目的的價(jià)值）負(fù)擔(dān)。[[[] 陳新民.德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論（下冊(cè)）[M].山東：山東人民出版社，2001：369-371.]]

事實(shí)上，各封鎖類措施的合理性限度與其實(shí)施目的密切相關(guān)。綜觀各式封鎖類措施，根據(jù)其實(shí)施目的的不同，大致可分為兩類：為隔絕傳染而封鎖和為隔離預(yù)防而封鎖。而存在于上述兩類之中的封門和斷路兩種封鎖樣態(tài)無(wú)論基于何種出發(fā)點(diǎn)，都不符合比例原則的要求，因此宜將其單獨(dú)歸納為“過(guò)度預(yù)防”一類進(jìn)行合理性分析。

第一，為隔絕傳染而封鎖較合理。此類封鎖是指針對(duì)疫情嚴(yán)重地區(qū)封城、封村、封小區(qū)、封路等。以封鎖疫情爆發(fā)嚴(yán)重的傳染源場(chǎng)所為手段，可在很大程度上隔斷疫情嚴(yán)重地區(qū)以“人傳人”方式向疫情輕微地區(qū)傳播新型冠狀病毒，從而保障全國(guó)疫情防控大局穩(wěn)定，甚而為各疫情輕微地區(qū)強(qiáng)力支援疫情嚴(yán)重地區(qū)提供前提。顯然，此類封鎖符合“公權(quán)力行為的手段必須能夠促進(jìn)所追求目的的實(shí)現(xiàn)” 的妥當(dāng)性原則要求[[[] 劉權(quán).目的正當(dāng)性與比例原則的重構(gòu)[J].中國(guó)法學(xué)，2014，（4）：134.]]。其次，疫情嚴(yán)重地區(qū)病毒傳播途徑多、速度快、致命性強(qiáng)，為防止脆弱且唯一的生命成為僥幸之下的犧牲品，必須采取最強(qiáng)有力的封鎖類措施將其隔絕，因此滿足必要性原則。同時(shí)，對(duì)于封鎖地區(qū)人民居民，通過(guò)臨時(shí)限制出行自由來(lái)保障生命安全和精準(zhǔn)、高效救治，其所獲的利益遠(yuǎn)大于所受負(fù)擔(dān);而對(duì)于封鎖地區(qū)外的居民來(lái)說(shuō)，封鎖可使其感染肺炎的可能性在私權(quán)幾乎未遭侵害的情況下大大降低，因此，此類封鎖亦符合均衡原則。

第二，為隔離預(yù)防而封鎖欠合理。此類封鎖是指針對(duì)疫情尚未爆發(fā)地區(qū)封村、封小區(qū)、封路等。出于保護(hù)易感地區(qū)免受疫情侵害，采取封鎖措施可有效降低病毒傳入幾率，故此類封鎖符合妥當(dāng)性原則。然而，通過(guò)參考各地區(qū)與疫情嚴(yán)重地區(qū)的實(shí)際距離、人員的流動(dòng)性、疫情傳染嚴(yán)重性等因素，筆者認(rèn)為，對(duì)于疫情未感地區(qū)可由居民自行消毒預(yù)防代替實(shí)施封鎖，而對(duì)于疫情輕微感染地區(qū)，可通過(guò)有限封閉預(yù)防代替完全封鎖。雖然這些措施的有效性可能略顯不足，但僅為隔離預(yù)防而實(shí)施過(guò)于嚴(yán)苛的封鎖措施亦實(shí)有“大炮打小鳥(niǎo)”之嫌。因此，此類封鎖與必要性原則相要求的“相對(duì)最小損害性”相違。[[[] 劉權(quán).論必要性原則的客觀化[J].中國(guó)法學(xué)，2016，（5）：188.]]此外，封鎖對(duì)居民的出行自由權(quán)造成的侵害性可謂最大，相較于避免遭受疫情侵染的風(fēng)險(xiǎn)，居民負(fù)擔(dān)過(guò)重，不符合均衡原則。

第三，過(guò)度防控下的封鎖不合理。此類封鎖是指針對(duì)疫情嚴(yán)重地區(qū)封門、疫情尚未爆發(fā)地區(qū)斷路的行為。首先，針對(duì)封門行為而言：封門確可降低病毒傳播幾率和肺炎感染幾率，有助于實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)疫情防控和保障居民生命健康的目的，符合妥當(dāng)性原則;但是，封門屬于嚴(yán)重限制居民人身自由的行為，無(wú)論疫情何以嚴(yán)重，都沒(méi)有理由選擇以強(qiáng)制封門為手段進(jìn)行預(yù)防，完全可選擇程度相符的封小區(qū)、封村等措施取而代之，因此，封門不符合必要性原則;同時(shí)，居民在被封門的狀態(tài)下遭受的人身自由受限的侵害遠(yuǎn)大于其所獲利益，因此違反均衡原則。其次，針對(duì)斷路行為而言：斷路切斷了與外界的物理聯(lián)系，確可阻止病毒傳入，有助于實(shí)現(xiàn)疫情防控的目的，符合妥當(dāng)性原則;然而，斷路過(guò)于極端、激進(jìn)，實(shí)乃溫和度低侵害性大的封鎖措施，實(shí)為違背必要性原則之舉;且斷路還忽視了運(yùn)輸醫(yī)療物資、生活用品等客觀交通需要，給居民正常生活和醫(yī)療救治帶來(lái)不利影響，可以說(shuō)，它既沒(méi)有將犧牲減少到最低程度，還造成“對(duì)個(gè)人的損害超過(guò)社會(huì)利益”的不當(dāng)局面，不符合均衡原則的實(shí)質(zhì)要求。[[[] 李燕.論比例原則[J].行政法學(xué)研究，2001（2）：39.]]

上述封鎖類措施的種種欠合理和不合理現(xiàn)象均折射出行政應(yīng)急治理的盲目性和脆弱性。為提升疫情防控治理水平，確?！胺怄i”在合理限度內(nèi)發(fā)揮最大作用，應(yīng)構(gòu)建內(nèi)部檢視與外部監(jiān)督并舉的雙軌機(jī)制。

行政機(jī)關(guān)需進(jìn)行內(nèi)部檢視，避免封鎖措施一刀切和簡(jiǎn)單化。具言之，在堅(jiān)持依法防控的同時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)抑制過(guò)度的抗疫熱情，充分考慮群眾的經(jīng)濟(jì)承受能力和疫情防控的實(shí)際需要，把握封鎖措施的實(shí)施必要和封鎖的合理限度，做到求是防控，科學(xué)防控。

空間上，要針對(duì)差異精準(zhǔn)防控。各地方行政機(jī)關(guān)應(yīng)提高精準(zhǔn)決策水平，根據(jù)不同區(qū)域疫情發(fā)展?fàn)顩r的差異采取相對(duì)應(yīng)級(jí)別的封鎖措施來(lái)替代一刀切的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)防控。據(jù)此，針對(duì)疫情嚴(yán)重地區(qū)，可在必要情況下實(shí)施合法限度內(nèi)最為嚴(yán)厲的封鎖，甚至疊加采取兩種以上的封鎖形式，盡可能控制疫情發(fā)展;針對(duì)疫情輕微地區(qū)，可以采取對(duì)出行自由限制較為低弱的封鎖措施，如封小區(qū)，并結(jié)合實(shí)施人員登記、嚴(yán)格消毒等手段進(jìn)行有效防控;而針對(duì)零感染地區(qū)，則可以暫不實(shí)施封鎖類措施，通過(guò)大力宣傳等方式提高居民對(duì)肺炎疫情的認(rèn)知和警惕即可。

時(shí)間上，要針對(duì)變化調(diào)整策略。各地方行政機(jī)關(guān)應(yīng)提高靈活應(yīng)變、妥善協(xié)調(diào)和科學(xué)研判的行政應(yīng)急治理能力，根據(jù)疫情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)變化的不同階段隨時(shí)調(diào)整防控策略。據(jù)此，在疫情爆發(fā)初期，應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，并采取合法限度內(nèi)最為嚴(yán)厲的封鎖措施，強(qiáng)力控制疫情的變化和發(fā)展;待疫情蔓延速度降低，可以適當(dāng)減弱封鎖強(qiáng)度，例如解除封城、小區(qū)和村莊由徹底封鎖轉(zhuǎn)為有限封閉等;在疫情得到徹底控制階段，則應(yīng)解除全部封鎖類措施，保持公共場(chǎng)所清潔消毒，提醒易感人群做好防護(hù)即可。

此外，應(yīng)重視對(duì)地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，建立過(guò)度防控行為舉報(bào)與警示通報(bào)制度。具言之，積極動(dòng)員廣大居民和組織，監(jiān)督并舉報(bào)行政機(jī)關(guān)在疫情防控中采取的偏激過(guò)度及粗暴的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法行為，若查經(jīng)屬實(shí)，則由國(guó)務(wù)院相關(guān)部門在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)該行為進(jìn)行警示通報(bào)。這一制度既可保障居民的參與權(quán)、知情權(quán)，又可警示行政機(jī)關(guān)在疫情防控工作中時(shí)刻保持冷靜理性，時(shí)刻牢記審慎用權(quán)，避免違法行為的發(fā)生對(duì)國(guó)家和人民群眾造成不可挽回的損害。

五、結(jié)語(yǔ)

正如洛克所言，“政府所有的一切權(quán)力，既然只是為社會(huì)謀幸福，因而不應(yīng)該是專斷的和憑一時(shí)高興的，而是應(yīng)該根據(jù)既定的和公布的法律來(lái)行使;這樣，一方面使人民可以知道他們的責(zé)任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障，另一方面，也使統(tǒng)治者被限制在他們的適當(dāng)范圍內(nèi)，不致為他們所擁有的權(quán)力所誘惑，利用他們本來(lái)不熟悉或不愿承認(rèn)的手段來(lái)行使權(quán)力，來(lái)達(dá)到上述目的”。[[[] 洛克.政府論[M].葉啟芳，瞿菊農(nóng)，譯.北京：商務(wù)印書館，1996：86.]]無(wú)論何時(shí)，依法行政都是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的第一準(zhǔn)則，依法應(yīng)急都是提高突發(fā)事件治理能力的堅(jiān)定基石。我們必須正視本次疫情下各式封鎖措施實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的種種缺陷與瑕疵，反思主體的適格性，程序的正當(dāng)性以及手段的合理性，進(jìn)而探尋主體適格化，程序正當(dāng)化及手段合理化的有效路徑，從而堅(jiān)定決心，團(tuán)結(jié)力量，共同戰(zhàn)役。此外，封鎖類措施作為疫情防控的必然選擇，不免被視作區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)下的“一盆冷水”。當(dāng)單獨(dú)治理、個(gè)體發(fā)展逐漸被新時(shí)代摒棄，全國(guó)上下享受著區(qū)域集中優(yōu)勢(shì)帶來(lái)的巨大紅利時(shí)，我們應(yīng)時(shí)刻保持理性，竭力避免全方位一刀切的發(fā)展模式，以長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)健的目光為區(qū)域一體化發(fā)展留出充足而合理的封鎖式應(yīng)急治理空間。