段昌淼

中國(guó)民用航空華東地區(qū)空中交通管理局浙江分局

民用無(wú)人機(jī)近年發(fā)展迅速,產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出新的發(fā)展模式。我國(guó)國(guó)家空管委、工業(yè)和信息化部、中國(guó)民用航空局等部委不斷加強(qiáng)無(wú)人機(jī)管理、創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)了民用無(wú)人機(jī)新業(yè)態(tài)健康、高質(zhì)量發(fā)展。本文基于我國(guó)2009～2020年出臺(tái)的民用無(wú)人機(jī)政策規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)的研究，統(tǒng)計(jì)和分析管理政策，并對(duì)我國(guó)民用無(wú)人機(jī)新業(yè)態(tài)發(fā)展提出建議，旨在促進(jìn)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

我國(guó)民用無(wú)人機(jī)在社會(huì)、政府部門(mén)推動(dòng)下發(fā)展迅速，從起步階段發(fā)展到快速成長(zhǎng)期，目前步入高質(zhì)量發(fā)展階段。截至2020年底，我國(guó)民用無(wú)人機(jī)注冊(cè)數(shù)量共52.36 萬(wàn)架，2020年無(wú)人機(jī)經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)159.4萬(wàn)飛行小時(shí)，同比增長(zhǎng)36.4%。無(wú)人機(jī)相關(guān)法規(guī)制度日益健全，相關(guān)部委已出臺(tái)一系列政策規(guī)章與標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)了民用無(wú)人機(jī)新業(yè)態(tài)的健康發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)了低空空域改革。目前我國(guó)無(wú)人機(jī)全產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)體系日趨完善，產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)運(yùn)營(yíng)場(chǎng)景逐漸豐富。

政策、標(biāo)準(zhǔn)研究與分析

按照行業(yè)分工及管理職責(zé)，國(guó)家空管委負(fù)責(zé)國(guó)家空域內(nèi)民用無(wú)人機(jī)運(yùn)行管理，工業(yè)和信息化部負(fù)責(zé)民用無(wú)人機(jī)生產(chǎn)制造管理，中國(guó)民用航空局負(fù)責(zé)民用無(wú)人機(jī)適航審定、駕駛員資質(zhì)、運(yùn)行安全、運(yùn)營(yíng)管理。基于《中華人民共和國(guó)民用航空法》、《通用航空飛行管制條例》、《民用航空空中交通管理規(guī)則》等上位法規(guī)框架，國(guó)家空管委、工業(yè)和信息化部、中國(guó)民用航空局等部委相繼發(fā)布一系列規(guī)劃指導(dǎo)類(lèi)文件，從行業(yè)管理角度推進(jìn)無(wú)人機(jī)政策規(guī)章制定和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，推動(dòng)無(wú)人機(jī)新業(yè)態(tài)發(fā)展。

尤其是2020年7月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《國(guó)務(wù)院2020年立法工作計(jì)劃》, 明確將《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》的制定納入立法工作計(jì)劃，由中央軍委聯(lián)合參謀部、交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)起草，期盼已久的無(wú)人機(jī)立法工作取得重大突破。

管理政策、標(biāo)準(zhǔn)日益健全

近年來(lái)我國(guó)已發(fā)布一系列政策規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，詳見(jiàn)表1、表2介紹。

表1 我國(guó)民用無(wú)人機(jī)政策規(guī)章統(tǒng)計(jì)表。

表2 民用無(wú)人機(jī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范文件統(tǒng)計(jì)表。

從上述相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)文件不難看出，有關(guān)部委從嚴(yán)格監(jiān)管逐步向適度扶持的趨勢(shì)轉(zhuǎn)變，而且自2017年以來(lái)，各部委管理力度越來(lái)越大，2019、2020年密集出臺(tái)多個(gè)政策和標(biāo)準(zhǔn)，尤其是2020年出臺(tái)政策的數(shù)量和速度持續(xù)加大、加快，有利于無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，如圖1所示。

圖1 2009～2020年發(fā)布的政策規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)計(jì)圖。

管理尚存不足

我國(guó)通過(guò)深化落實(shí)通航“放管服”改革，在政策驅(qū)動(dòng)、行業(yè)推動(dòng)和需求拉動(dòng)下，民用無(wú)人機(jī)在研發(fā)、制造、運(yùn)行管理、試驗(yàn)、應(yīng)用場(chǎng)景等領(lǐng)域取得突破，呈現(xiàn)出不錯(cuò)的發(fā)展局面。但未來(lái)還有很遙遠(yuǎn)的路要走，目前無(wú)人機(jī)新業(yè)態(tài)管理體系尚存短板。管理政策存在如下兩方面問(wèn)題。

第一是缺乏國(guó)家層面的總體規(guī)劃體系，頂層設(shè)計(jì)有待加強(qiáng)；

第二是缺乏針對(duì)性強(qiáng)的專(zhuān)門(mén)扶持政策和完整的標(biāo)準(zhǔn)體系，標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施進(jìn)度離《無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南(2017-2018年版)》的總體計(jì)劃仍有較大差距。面對(duì)我國(guó)民用無(wú)人機(jī)發(fā)展過(guò)程中存在的短板與問(wèn)題，有待國(guó)家相關(guān)部委、地方政府、研究機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體共同推進(jìn)，協(xié)同解決當(dāng)前發(fā)展的瓶頸。

幾點(diǎn)建議

為進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)無(wú)人機(jī)新業(yè)態(tài)健康發(fā)展，相關(guān)行業(yè)還需積極推動(dòng)無(wú)人機(jī)立法、總體規(guī)劃、政策及標(biāo)準(zhǔn)等工作，支持基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無(wú)人機(jī)分類(lèi)監(jiān)管和服務(wù)體系；加快無(wú)人機(jī)應(yīng)用試點(diǎn)推廣和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，攻克更多技術(shù)難點(diǎn)，提高安全運(yùn)行水平；加強(qiáng)國(guó)際交流與合作，共同構(gòu)筑良好的無(wú)人機(jī)新業(yè)態(tài)，促進(jìn)國(guó)際無(wú)人駕駛航空健康發(fā)展。■