肖瑤

摘要：改善農(nóng)村人居環(huán)境全域整治是指在一定區(qū)域內(nèi)，通過(guò)對(duì)區(qū)域內(nèi)農(nóng)村人居環(huán)境相關(guān)內(nèi)容、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)體制機(jī)制、政策法規(guī)、文明素質(zhì)等進(jìn)行全方位、系統(tǒng)化的優(yōu)化提升，實(shí)現(xiàn)區(qū)域農(nóng)村人居環(huán)境整體提升、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會(huì)共建共享，以人居環(huán)境的整治和改善帶動(dòng)和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種發(fā)展理念。這種發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)以協(xié)調(diào)、有序和動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)觀，核心在于“全空間、全部門、全要素、全覆蓋”，要堅(jiān)持全域規(guī)劃，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，堅(jiān)持全域管理，創(chuàng)新政府、企業(yè)、居民協(xié)同治理，堅(jiān)持全域聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)高效發(fā)展，堅(jiān)持全域覆蓋，營(yíng)造誠(chéng)信、友愛、生態(tài)的人文氛圍。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)村人居環(huán)境;全域整治

以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視改善農(nóng)村人居環(huán)境。改善農(nóng)村人居環(huán)境是全面建成小康社會(huì)的硬任務(wù)，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一場(chǎng)硬仗，是增強(qiáng)億萬(wàn)農(nóng)民獲得幸福感的重大民生工程，更是新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門更好地履行“三農(nóng)”工作職責(zé)的需要。通過(guò)一段時(shí)間的努力，農(nóng)村人居環(huán)境整治工作雖然取得初步成效，但仍然面臨一些突出困難和問題：一是思想認(rèn)識(shí)還不到位，二是工作進(jìn)展很不平衡，三是主體作用發(fā)揮不夠，四是要素保障不足，五是長(zhǎng)效機(jī)制不健全。[1]就現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，有些地區(qū)是分部門割裂完成每項(xiàng)工作任務(wù)，沒有形成系統(tǒng)思維，導(dǎo)致互相掣肘，影響了環(huán)境的統(tǒng)一改善。比如有區(qū)域經(jīng)過(guò)治理，江河水域的地表水得到明顯改善，但由于廁所改造科學(xué)規(guī)劃不夠，統(tǒng)籌實(shí)施監(jiān)督不嚴(yán)，導(dǎo)致污水滲漏，反而又影響了地表水質(zhì)量。這些問題都值得我們思考。因此建立農(nóng)村人居環(huán)境整治的一個(gè)系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌好相關(guān)部門、相關(guān)要素，相關(guān)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)全域整治，共同向好，十分必要。

一、改善農(nóng)村人居環(huán)境全域整治的概念和內(nèi)涵

全域是概化理論術(shù)語(yǔ)。每個(gè)測(cè)量面對(duì)應(yīng)的總體，被用于區(qū)分總體和樣本。[2]打開百度詞條，全域，最先關(guān)聯(lián)的就是全域旅游，這是國(guó)家文化與旅游局精心打造的將區(qū)域整體作為旅游目的地發(fā)展的新理念和新模式，強(qiáng)調(diào)區(qū)域資源有機(jī)整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會(huì)共建共享，強(qiáng)調(diào)社會(huì)全面參與、產(chǎn)業(yè)共融共榮、旅游業(yè)促進(jìn)全行業(yè)發(fā)展。[3]全域土地綜合整治是國(guó)土行業(yè)的概念，可有效解決因土地利用碎片化帶來(lái)的環(huán)境污染問題，成為創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理模式的有效策略。[4]浙江省率先實(shí)施農(nóng)村全域土地綜合整治，通過(guò)全域規(guī)劃、全要素整治、全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，充分發(fā)揮土地制度優(yōu)勢(shì)，打好農(nóng)村土地管理組合拳，有力推動(dòng)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。[5]

在農(nóng)村人居環(huán)境整治領(lǐng)域，廣東省出臺(tái)了《關(guān)于全域推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的實(shí)施方案》，這里的全域泛指廣東全境，是一個(gè)空間意義上的地理范疇。本文所討論的全域可以是特定的任何一個(gè)區(qū)域，省份、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村均可。同時(shí)它也不限定是一個(gè)空間地域的范疇，可以涉及到產(chǎn)業(yè)、文化等多個(gè)層面。

（一）改善農(nóng)村人居環(huán)境全域整治的概念

改善農(nóng)村人居環(huán)境全域整治是指在一定區(qū)域內(nèi)，通過(guò)對(duì)區(qū)域內(nèi)農(nóng)村人居環(huán)境相關(guān)內(nèi)容、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)體制機(jī)制、政策法規(guī)、文明素質(zhì)等進(jìn)行全方位、系統(tǒng)化的優(yōu)化提升，實(shí)現(xiàn)區(qū)域農(nóng)村人居環(huán)境整體提升、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會(huì)共建共享，以人居環(huán)境的整治和改善帶動(dòng)和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種發(fā)展理念。

改善農(nóng)村人居環(huán)境全域整治的提出更明確地強(qiáng)調(diào)了整治的主體、客體、要素和過(guò)程，相較過(guò)往的農(nóng)村人居環(huán)境整治內(nèi)涵，更關(guān)注于社會(huì)經(jīng)濟(jì)布局的結(jié)合，更強(qiáng)調(diào)多部門聯(lián)合管理的積極效應(yīng)。它是根據(jù)自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要對(duì)“全空間”內(nèi)有限的資源，通過(guò)“全部門”之間的有效綜合管理，達(dá)到農(nóng)村人居環(huán)境“全要素”的系統(tǒng)改善，實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”的健康發(fā)展。相較以往農(nóng)村人居環(huán)境“頭痛治頭、腳痛治腳”，就污水談污水、就廁所談廁所，缺乏全盤化考量的弊端，改善農(nóng)村人居環(huán)境全域整治強(qiáng)調(diào)以協(xié)調(diào)、有序和動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)觀，核心在于“全空間、全部門、全要素、全覆蓋”。

（二）改善農(nóng)村人居環(huán)境全域整治的基本內(nèi)涵

1.全空間——新的區(qū)域理念。改善農(nóng)村人居環(huán)境全域整治即是要突破人居環(huán)境這個(gè)僅限于生活環(huán)境的狹隘概念，著眼于區(qū)域內(nèi)整體環(huán)境整治和提升的大格局，整個(gè)區(qū)域內(nèi)的山林水田湖草都是人類生產(chǎn)生活居住環(huán)境的范疇，需要統(tǒng)一考慮，統(tǒng)一部署。從農(nóng)村人居環(huán)境改善到全域整治，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村統(tǒng)籌發(fā)展，多規(guī)合一，公共服務(wù)全域覆蓋，以農(nóng)村人居環(huán)境改善為抓手提升區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

2.全部門——新的管理理念。改善農(nóng)村人居環(huán)境全域整治即是要從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主導(dǎo)向全社會(huì)協(xié)同推進(jìn)轉(zhuǎn)變。打破不同歸口管理部門的體制壁壘和管理圍墻，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和治理的全域覆蓋，由政府統(tǒng)籌負(fù)主體責(zé)任，國(guó)土、水利、環(huán)保、住建、交通等有關(guān)部門共治共管，聯(lián)合執(zhí)法、相互作用、維護(hù)秩序，互不越位、無(wú)縫對(duì)接，管理上各負(fù)其責(zé)，協(xié)作推進(jìn)，從小馬拉大車到群馬拉大車;全社會(huì)各界廣泛參與、多元共治，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、企業(yè)、居民等各界群體參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的積極性。

3.全要素——新的產(chǎn)業(yè)理念。改善農(nóng)村人居環(huán)境全域整治即是要跳出農(nóng)村人居環(huán)境整治目標(biāo)任務(wù)的范疇，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)各行業(yè)要素充分結(jié)合，統(tǒng)籌發(fā)展，通過(guò)優(yōu)化各要素之間的聯(lián)結(jié)和配置，促進(jìn)整個(gè)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。生態(tài)宜居只有同產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕一起統(tǒng)籌實(shí)施才能更有成效、更能持續(xù)。

4.全覆蓋——新的生活理念。改善農(nóng)村人居環(huán)境全域整治要從注重硬件改善向軟硬兼顧轉(zhuǎn)變。廁所革命、污水垃圾治理等任務(wù)重點(diǎn)在于硬件建設(shè)，但人居軟環(huán)境氛圍打造、新的生活理念的樹立卻是一個(gè)更為漫長(zhǎng)、更需要耐心的過(guò)程。居民樹立環(huán)保節(jié)能、文明友好的生活理念，積極建設(shè)美好家園和農(nóng)村人居環(huán)境，獲得更整潔優(yōu)美的居住生活環(huán)境是以惠民，獲得更完善的公共服務(wù)設(shè)施是以便民，獲得更多就業(yè)機(jī)會(huì)與經(jīng)濟(jì)收益是以富民。

二、改善農(nóng)村人居環(huán)境全域整治的方法和路徑

（一）堅(jiān)持全域規(guī)劃，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國(guó)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。[6]

改善農(nóng)村人居環(huán)境決不能單純從農(nóng)民居住的生活環(huán)境來(lái)看，要看到生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體，任何生產(chǎn)生活活動(dòng)都是在這個(gè)大環(huán)境下進(jìn)行的。農(nóng)村人居環(huán)境的改善也必須統(tǒng)一在山水林田湖草系統(tǒng)治理中。因此，改善農(nóng)村人居環(huán)境全域整治勢(shì)必要與國(guó)土部門的農(nóng)村土地綜合整治統(tǒng)籌考慮，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌好全域生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間、統(tǒng)籌好山水林田湖草系統(tǒng)治理，提高資源環(huán)境承載力。要利用鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃編制契機(jī)，加強(qiáng)空間規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃與農(nóng)村人居環(huán)境改善的協(xié)調(diào)銜接，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間安排，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、公益事業(yè)、生態(tài)保護(hù)、歷史文化保護(hù)等各項(xiàng)內(nèi)容，通過(guò)系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局。

（二）堅(jiān)持全域管理，創(chuàng)新政府、企業(yè)、居民協(xié)同治理

不管是公共部門和私人部門，不管是政府機(jī)構(gòu)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)、農(nóng)戶還是游客，都是改善農(nóng)村人居環(huán)境全域整治的參與和收益主體。針對(duì)社會(huì)公眾參與不足、公共部門內(nèi)部條塊分割、企業(yè)主體積極性缺乏等諸多問題，要強(qiáng)調(diào)提升各個(gè)主體的整治參與性，平衡各方主體的投入和利益，真正實(shí)現(xiàn)“各出一盤菜、同享一桌席”。

改善農(nóng)村人居環(huán)境全域整治必須加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)制度供給。一是要堅(jiān)持高位推動(dòng)，健全地方責(zé)任機(jī)制，壓實(shí)市縣黨委政府主體責(zé)任，細(xì)化分解工作方案，主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成立農(nóng)村人居環(huán)境整治領(lǐng)導(dǎo)小組，形成強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、強(qiáng)化協(xié)調(diào)職能，加大財(cái)政投入和保障力度。以“全域”為依托，打破人居環(huán)境整治中行政壁壘的制約，最大程度降低了行政職能部門權(quán)責(zé)沖突、信息失真等問題。二是創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投融資體制機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與農(nóng)村人居環(huán)境改善與鄉(xiāng)村振興，鼓勵(lì)各級(jí)投資融資平臺(tái)在市場(chǎng)化運(yùn)作、依法擔(dān)保的前提下，增加改善農(nóng)村人居環(huán)境全域整治項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)投資或擔(dān)保規(guī)模;健全社會(huì)資本參與機(jī)制，支持科技研發(fā);實(shí)施財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，鼓勵(lì)工商資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。三是要堅(jiān)持村民主體地位，建立和完善村級(jí)組織自主管理、自主服務(wù)、自主教育、自主監(jiān)督的農(nóng)村人居環(huán)境管理機(jī)制，充分動(dòng)員發(fā)動(dòng)群眾，做好政策宣傳、組織動(dòng)員工作，不能由政府大包大攬，農(nóng)民主體作用發(fā)揮不夠，反成了局外人、旁觀者。要引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)直接受益的農(nóng)村人居環(huán)境改善建設(shè)投工投勞，要尊重農(nóng)民意愿，把農(nóng)民能自主決策、自己動(dòng)手的事情交給農(nóng)民，特別注意防止急功近利，下指標(biāo)、定任務(wù)，通過(guò)行政力量強(qiáng)行推動(dòng)，效果適得其反。

（三）堅(jiān)持全域聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)高效發(fā)展

農(nóng)村人居環(huán)境以其生產(chǎn)支持功能和空間承載功能支撐著農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。改善農(nóng)村人居環(huán)境全域整治可以培育并激活鄉(xiāng)村的生態(tài)資源，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供源泉。農(nóng)村人居環(huán)境改善每一項(xiàng)任務(wù)的推進(jìn)都將帶來(lái)行業(yè)產(chǎn)業(yè)企業(yè)的一系列發(fā)展。以最近熱門的垃圾分類為例。上海等城市垃圾分類強(qiáng)制實(shí)行帶來(lái)的機(jī)會(huì)，讓很多人都在覬覦這塊大蛋糕。據(jù)天眼查數(shù)據(jù)顯示，僅2019年有超過(guò)1000家垃圾分類相關(guān)企業(yè)注冊(cè)。僅7月1日當(dāng)天，就有6家相關(guān)企業(yè)注冊(cè)。有業(yè)內(nèi)人士預(yù)計(jì)，10年內(nèi)環(huán)衛(wèi)產(chǎn)業(yè)規(guī)模將達(dá)到2000億元到3000億元。在農(nóng)村生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)鏈上，前端分類、中端收運(yùn)、后端處置，每一個(gè)環(huán)節(jié)都是工作任務(wù)，但也可能帶來(lái)商機(jī)。從不同種類的垃圾分類和運(yùn)輸，到不同環(huán)衛(wèi)設(shè)備的提供、運(yùn)營(yíng)，以及垃圾分類后再生資源利用回收或是焚燒處理等等，通過(guò)引入市場(chǎng)化公司參與，一方面提高農(nóng)村垃圾處理的效率與能力，另一方面也正是人居環(huán)境整治輻射相關(guān)行業(yè)共同發(fā)展。

此外，可通過(guò)農(nóng)村公路硬化建設(shè)，夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ);可通過(guò)鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田林網(wǎng)、公共空間、庭院等綠化美化提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的環(huán)境友好水平;可通過(guò)農(nóng)民房前屋后的綠色種植等庭院經(jīng)濟(jì)，與發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的結(jié)合豐富農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展內(nèi)涵;可通過(guò)農(nóng)村生活污水和垃圾的治理、村容村貌的提升，改變農(nóng)民多年生活習(xí)慣，樹立環(huán)保節(jié)能意識(shí)，助力化肥農(nóng)藥零增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)廢棄物資源化綜合利用，降低農(nóng)業(yè)資源消耗強(qiáng)度，依托優(yōu)質(zhì)的山水資源發(fā)展綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品，夯實(shí)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭等等。要推動(dòng)以農(nóng)村人居環(huán)境改善為平臺(tái)和紐帶的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，有效延長(zhǎng)人居環(huán)境全域整治的產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈和生態(tài)鏈，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供強(qiáng)勁動(dòng)力。

（四）堅(jiān)持全域覆蓋，營(yíng)造誠(chéng)信、友愛、生態(tài)的人文氛圍。

農(nóng)村人居環(huán)境以其生態(tài)調(diào)解功能和文化傳承功能影響著農(nóng)村生活品質(zhì)的提升。在改善農(nóng)村人居環(huán)境全域整治中，一方面要使自然景觀、生態(tài)環(huán)境、歷史建筑、文物遺跡、民族民俗等得到有效保護(hù)，充分體現(xiàn)鄉(xiāng)村獨(dú)特風(fēng)貌，留住綠、留住舊、留住文、留住魂。另一方面要通過(guò)宣傳動(dòng)員、國(guó)民教育、政策引導(dǎo)等手段，建設(shè)誠(chéng)信、友愛、生態(tài)的人文氛圍，提高社會(huì)友好度和改善區(qū)域軟環(huán)境。倡導(dǎo)健康生活習(xí)慣，激發(fā)農(nóng)民群眾“自己的事自己辦”的自覺;倡導(dǎo)“婚事新辦、喪事簡(jiǎn)辦”，樹立良好鄉(xiāng)風(fēng);通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)、明白紙、倡議書等多種形式，組織“最美清潔戶”、“最美家庭”等評(píng)選，營(yíng)造全社會(huì)共建文明美好家園的濃厚氛圍;通過(guò)開展民俗文化節(jié)等多類型節(jié)慶活動(dòng)，將農(nóng)村人居環(huán)境改善與發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來(lái);將文化要素通過(guò)鄉(xiāng)村地標(biāo)、景觀小品等載體展現(xiàn);通過(guò)建立主客和諧共處、共建共享的生活方式，讓游客深入鄉(xiāng)村體驗(yàn)社區(qū)和風(fēng)土人情，讓居民享受便利的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、知識(shí)信息和文化交流等等。

農(nóng)村人居環(huán)境整治，環(huán)境美了，也同時(shí)留下了代表村民守望的村頭小橋、涼亭、土地龕，修繕了承載村民對(duì)先祖敬畏的祠堂，翻新了歷史留下來(lái)的武術(shù)校場(chǎng)，白墻青瓦集間鋪滿了耕讀傳家的寫意畫。這些努力接續(xù)了珍貴的鄉(xiāng)間文脈，留住了獨(dú)特的鄉(xiāng)村味道，考驗(yàn)的更是執(zhí)政者智慧、情懷和韜略。

綜上，改善農(nóng)村人居環(huán)境全域整治要以合作整治為載體，力促公私合作，強(qiáng)化資源整合，避免政府大規(guī)模負(fù)債，兼顧?quán)l(xiāng)村整治的效率與公平。要以環(huán)境改善為抓手，保護(hù)水源涵養(yǎng)地、維護(hù)生物多樣性，切實(shí)維護(hù)和改善農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，真正讓人民“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”。

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