“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)之后，乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個五年?！笆奈濉币?guī)劃是黨的十九大后編制實(shí)施的第一個發(fā)展規(guī)劃，也是中國特色社會主義進(jìn)入新時期新時代后編制實(shí)施的第一個發(fā)展規(guī)劃。按照中央部署，自然資源部立足本職，于 20 19年啟動了自然資源“十四五”規(guī)劃編制工作。

自然資源“十四五”規(guī)劃編制應(yīng)該遵循哪些原則？作為自然資源部的咨詢研究機(jī)構(gòu)如何發(fā)揮作用？ 9月2日上午，自然資源部咨詢研究中心舉辦“線上+線下”專題研討會，深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記對“十四五”規(guī)劃編制工作作出的重要指示精神，結(jié)合已經(jīng)開展的“十三五”規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測評估工作實(shí)踐，為自然資源“十四五”規(guī)劃編制實(shí)施建言獻(xiàn)策。

用好新發(fā)展理念這根“指揮棒”

7月30日，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局會議時強(qiáng)調(diào)，推動“十四五”時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，必須把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。

咨詢委員劉隨臣認(rèn)為，聚焦新發(fā)展理念，自然資源“十四五”規(guī)劃應(yīng)把生態(tài)保護(hù)放在突出位置。要加快組織實(shí)施全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃；探索建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、國土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入的市場化機(jī)制、生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制；加快建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系；加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅持陸海統(tǒng)籌，減少陸源污染入海，加強(qiáng)濱海濕地修復(fù)；在國土空間規(guī)劃編制中，要更加注重自然地理格局和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定前提下的“多規(guī)合一”；在耕地保護(hù)中統(tǒng)籌耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)并重。

同時，大力推進(jìn)資源節(jié)約集約利用。人口眾多、資源相對不足是我國的基本國情。我國人均耕地面積不到世界平均水平的1/2，水資源量為世界平均水平的1/4 ， 油氣、鐵、銅等大宗礦產(chǎn)人均儲量遠(yuǎn)低于世界平均水平。與此同時，我國資源利用總體粗放，利用效率不高的問題依然突出。

“十四五”時期，雖然我國經(jīng)濟(jì)增速將有所放緩，但資源需求總量仍將維持在高位運(yùn)行，資源保護(hù)和開發(fā)利用之間的矛盾依然尖銳。劉隨臣指出，發(fā)展的勢頭和人均占有水平的客觀條件要求我們必須全面建立資源高效利用制度，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，推動資源利用方式的根本轉(zhuǎn)變，全面提高土地、礦產(chǎn)、水、海洋、森林、草原等重要資源利用效率。

研究員王凌云認(rèn)為，新發(fā)展理念科學(xué)回答了我們需要什么樣的發(fā)展、如何實(shí)現(xiàn)發(fā)展的問題，是管全局、管根本、管長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略思想。在這一理念的指引下，我國“十三五”期間在復(fù)雜嚴(yán)峻的變化變局中，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展始終保持了正確的航向，經(jīng)受了風(fēng)浪挑戰(zhàn)。面向未來，最根本的是堅定不移把新發(fā)展理念作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的指揮棒。同時，認(rèn)真對照新發(fā)展理念去檢視存在問題，更加科學(xué)地認(rèn)識問題，更加準(zhǔn)確地把握問題，更加有效地解決問題，更好地推動高質(zhì)量發(fā)展。

自然資源“十四五”規(guī)劃將是一個全新的綜合性規(guī)劃。咨詢委員徐建新認(rèn)為，自然資源“十四五”規(guī)劃較之國土資源“十三五”規(guī)劃，除面臨的新情況、新問題外，在規(guī)劃范圍和內(nèi)容上具有更廣泛的拓展，其目標(biāo)及指標(biāo)體系涵蓋了城鄉(xiāng)、林草、礦產(chǎn)、海陸等國土空間、生態(tài)環(huán)境和測繪領(lǐng)域等方方面面。因此，她建議在目標(biāo)銜接上，既要考慮以五年為主，又應(yīng)預(yù)測2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的各項(xiàng)目標(biāo)，以及全面建成社會主義現(xiàn)代化國家的戰(zhàn)略安排。同時，也要對各項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和量化，科學(xué)制定控制性約束指標(biāo)和預(yù)期性指導(dǎo)指標(biāo)，合理確定年度與規(guī)劃期的指標(biāo)值，明確不同階段目標(biāo)的基本內(nèi)涵，確保目標(biāo)通過努力可以實(shí)現(xiàn)，細(xì)化逐年目標(biāo)完成的任務(wù)安排，確保規(guī)劃實(shí)施效果。

咨詢委員高向軍認(rèn)為，應(yīng)準(zhǔn)確把握自然資源管理面臨的新形勢新要求，堅持在服務(wù)大局中找準(zhǔn)位置。他建議，“十四五”規(guī)劃應(yīng)圍繞自然資源安全保障有力、國土空間格局均衡優(yōu)化、維護(hù)權(quán)益更加全面充分、資源利用更加節(jié)約集約、保護(hù)修復(fù)更加系統(tǒng)有效、治理能力顯著提升等七個方面的發(fā)展目標(biāo)部署任務(wù)。同時，建議“十四五”規(guī)劃就新增建設(shè)用地面積、耕地保有量、自然保護(hù)地面積、森林覆蓋率、草原綜合植被蓋度、濕地保有量等方面設(shè)置重點(diǎn)指標(biāo)。

聚焦新發(fā)展格局筑牢“安全”底線

一方面，把滿足國內(nèi)需求作為推動高質(zhì)量發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在促進(jìn)自然資源合理利用和保護(hù)、提升自然資源對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展保障能力上下功夫。

#另一方面，在發(fā)展中增強(qiáng)“安全”底線的戰(zhàn)略選擇。圍繞糧食安全、資源安全、生態(tài)安全等重大戰(zhàn)略性問題，部署謀劃一批重大工程，做好時空安排、應(yīng)對預(yù)案、政策研究和戰(zhàn)略儲備。

今年多個高層會議強(qiáng)調(diào)，要加快形成“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。習(xí)近平總書記在7月21日召開的企業(yè)家座談會上強(qiáng)調(diào)，以國內(nèi)大循環(huán)為主體，絕不是關(guān)起門來封閉運(yùn)行，而是通過發(fā)揮內(nèi)需潛力，使國內(nèi)市場和國際市場更好聯(lián)通，更好利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，實(shí)現(xiàn)更強(qiáng)勁可持續(xù)的發(fā)展。

“加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央科學(xué)把握國內(nèi)外大勢，根據(jù)我國發(fā)展階段、環(huán)境、條件變化，著眼我國經(jīng)濟(jì)中長期發(fā)展作出的重大戰(zhàn)略部署。要全面把握加快形成新發(fā)展格局的重大意義、時代背景和豐富內(nèi)涵，并將相關(guān)精神實(shí)質(zhì)落實(shí)到自然資源‘十四五’規(guī)劃編制中。”研究員徐小黎說。

大家認(rèn)為，編制自然資源“十四五”規(guī)劃，一方面，要把探索形成新發(fā)展格局的有效路徑作為重要抓手，遵循擴(kuò)大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點(diǎn)，把滿足國內(nèi)需求作為推動高質(zhì)量發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在促進(jìn)自然資源合理利用和保護(hù)、提升自然資源對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展保障能力上下功夫。

另一方面，也應(yīng)看到新發(fā)展格局戰(zhàn)略部署是在發(fā)展中增強(qiáng)“安全”底線的戰(zhàn)略選擇?？倳浽谥泄仓醒胝尉謺h上強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)模、速度、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益、安全相統(tǒng)一”，要求我們在研判形勢、設(shè)定目標(biāo)時要增強(qiáng)戰(zhàn)略思維、底線思維和辯證思維。

同時，我們也將依然面臨著諸多風(fēng)險挑戰(zhàn)。比如，全球糧食市場供給充滿不確定性，耕地保護(hù)壓力持續(xù)加大；國內(nèi)重要礦產(chǎn)資源增儲潛力降低，我國能源資源綜合進(jìn)口依存度仍呈上升趨勢，而海外資源能源供應(yīng)穩(wěn)定性不足，推動高質(zhì)量發(fā)展的資源保障任務(wù)更加繁重。

“面對嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢，必須堅持底線思維，做好較長時間應(yīng)對外部環(huán)境變化的思想準(zhǔn)備和工作準(zhǔn)備，在‘十四五’規(guī)劃編制過程中，建議從底線思維、防患于未然的角度出發(fā)，圍繞糧食安全、資源安全、生態(tài)安全等重大戰(zhàn)略性問題，部署謀劃一批重大工程，做好時空安排、應(yīng)對預(yù)案、政策研究和戰(zhàn)略儲備?！眲㈦S臣說。

對于資源安全，咨詢委員張大偉認(rèn)為，我國既是短缺資源的進(jìn)口大國，也是優(yōu)勢資源的出口大國，極高的對外依存度、極低的國內(nèi)保障能力，增加了礦產(chǎn)資源保障壓力。分析我國礦產(chǎn)資源面臨的形勢，未來應(yīng)以國家安全為底線，確定戰(zhàn)略性礦產(chǎn)規(guī)劃目標(biāo)，建設(shè)一批新型國家能源礦產(chǎn)基地和示范工程；實(shí)施若干個戰(zhàn)略性礦產(chǎn)大型找礦工程、深部找礦工程、優(yōu)化開發(fā)工程、智能礦山開發(fā)工程；要建立和完善礦業(yè)資本市場，全面對接國際礦業(yè)通用規(guī)則，研究制定促進(jìn)我國礦業(yè)與資本市場融合發(fā)展的政策措施，建立服務(wù)于礦業(yè)資本市場、與國際互聯(lián)互通的礦產(chǎn)資源信息披露規(guī)則和礦產(chǎn)資源儲量市場服務(wù)體系；要堅持生態(tài)環(huán)境保護(hù)與礦產(chǎn)勘查開采協(xié)同發(fā)展，根據(jù)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和恢復(fù)能力將生態(tài)保護(hù)紅線或生態(tài)環(huán)境區(qū)域分類劃分為不同的區(qū)域，因地制宜，科學(xué)制定不同生態(tài)區(qū)域戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查開采的政策。

對于糧食安全，劉隨臣認(rèn)為，國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本剛性提升，受國際糧價“天花板”效應(yīng)影響，容易形成價格倒掛。要確保谷物基本自給，口糧絕對安全，必須堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，探索建立“口糧田”保護(hù)制度，堅決守住口糧絕對安全這個最大的底線，在更大范圍建立和推廣耕地補(bǔ)償制度；增減掛鉤要在耕地質(zhì)量上下功夫，嚴(yán)格加強(qiáng)監(jiān)管，確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。

對于生態(tài)安全，大家一致認(rèn)為，自然資源的有效利用為發(fā)展提供強(qiáng)大的物質(zhì)原料，良好的生態(tài)環(huán)境為人們提供優(yōu)美的生產(chǎn)和生活空間，應(yīng)踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅持“兩山”理念，兩手都要抓。要以土地綜合整治和綠色礦山建設(shè)為抓手，配合國家山水林田湖草重大工程，開展山川再造、美麗中國行動。要探索建立自然資源安全指標(biāo)體系、預(yù)警預(yù)測標(biāo)準(zhǔn)和處置辦法，建立空間規(guī)劃許可制度，做實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，探索生態(tài)用地占補(bǔ)平衡制度等，全面提升國土空間治理水平，以自然資源的安全保障促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)安全，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

全方位創(chuàng)新促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展

以空間格局優(yōu)化構(gòu)建經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的良好基底，通過資源配置和政策供給，實(shí)現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化，打造新增長點(diǎn)和新亮點(diǎn)。

在區(qū)域一體化國土空間用途管制制度、多元主體參與的空間治理模式、資源利用的約束和激勵機(jī)制等方面加大創(chuàng)新力度，通過有效制度供給提高自然資源管理效率。

步入新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！笆奈濉币?guī)劃編制明確，以“高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、現(xiàn)代化建設(shè)”為要求，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等方面全方位規(guī)劃，系統(tǒng)謀劃，確保為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國開好局。

“這就要求我們堅持問題導(dǎo)向，大膽創(chuàng)新，充分考慮我國自然資源區(qū)域稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)的差異性，發(fā)展階段的不同步，以‘補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、提質(zhì)量’作為解決發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)問題的抓手，因地施策，滿足高質(zhì)量、精細(xì)化的管理需求，以全方位創(chuàng)新引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展?！毙煨±枵f。

高質(zhì)量發(fā)展如何實(shí)現(xiàn)？大家認(rèn)為，應(yīng)以空間格局優(yōu)化構(gòu)建經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的良好基底。首先，在國土空間規(guī)劃中劃定“三區(qū)三線”，完善“三條控制線”的劃定管理辦法，嚴(yán)控“三條控制線”調(diào)整、準(zhǔn)入和建設(shè)項(xiàng)目審批程序要求，落實(shí)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糧食安全和生態(tài)安全的基本格局。其次，圍繞黨的十八大以來黨中央、國務(wù)院確定的區(qū)域戰(zhàn)略，重點(diǎn)推動落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶和長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重大區(qū)域戰(zhàn)略。

而這一切都需要大膽的理念創(chuàng)新，通過資源配置和政策供給，實(shí)現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化，打造我國新增長點(diǎn)和新亮點(diǎn)。在資源配置上，優(yōu)化建設(shè)用地在不同區(qū)域的配置；在政策供給上，在主體功能區(qū)政策基礎(chǔ)上，疊加不同區(qū)域的規(guī)劃準(zhǔn)入和利用準(zhǔn)入政策，形成空間治理的政策庫，并不斷提高存量時代資源利用政策的靈活性和適應(yīng)性。

徐小黎認(rèn)為，高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)以創(chuàng)新制度供給提升社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。建議“十四五”時期，更多關(guān)注制度改革和創(chuàng)新，在區(qū)域一體化的國土空間用途管制制度、多元主體參與的空間治理模式、資源利用的約束和激勵機(jī)制等方面加大創(chuàng)新力度，通過有效制度供給提高自然資源管理效率，提升空間治理現(xiàn)代化能力，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的活力。

徐建新認(rèn)為，自然資源“十四五”規(guī)劃編制過程中，要注重打破常規(guī)思維與路徑依賴，積極探索自然資源制度改革，加快完善要素市場，將規(guī)劃編制過程作為創(chuàng)新思維、優(yōu)化制度、凝聚共識的過程，力爭在糧食安全、生態(tài)安全、自然資源安全保障、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、國土空間規(guī)劃和用途管制、自然資源節(jié)約集約利用、自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)修復(fù)治理等方面有所創(chuàng)新突破。

同時，規(guī)劃編制應(yīng)強(qiáng)化技術(shù)融合創(chuàng)新和信息化支撐。充分利用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，構(gòu)建自然資源規(guī)劃信息平臺，將各類規(guī)劃信息納入統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)指引目標(biāo)設(shè)定、目標(biāo)指標(biāo)測算、供求關(guān)系分析和規(guī)劃決策、政策效果評估等全過程信息化、智能化，定期跟蹤監(jiān)測規(guī)劃編制和實(shí)施進(jìn)程，提高規(guī)劃監(jiān)控和管理的科學(xué)性。

除此之外，咨詢委員們建議，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃立法及體系建設(shè)。以自然資源“十四五”規(guī)劃編制為契機(jī)，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃立法研究，注重規(guī)劃間的銜接、理順規(guī)劃間的關(guān)系、統(tǒng)籌規(guī)劃管理，強(qiáng)化政策協(xié)同。特別要突出國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)地位，統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的銜接，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用，進(jìn)一步強(qiáng)化專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的支撐作用，注重規(guī)劃的針對性、指導(dǎo)性和可操作性，構(gòu)建制度健全、統(tǒng)一規(guī)范、運(yùn)行有效的規(guī)劃治理體系。