劉同山， 陳曉萱

(1. 南京林業(yè)大學(xué) 農(nóng)村政策研究中心， 江蘇 南京 210037；

2. 南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 江蘇 南京 210037)

近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，同時(shí)受計(jì)劃生育政策的影響，農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口持續(xù)減少。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)鄉(xiāng)村人口的數(shù)量在1995年達(dá)到8.59億人(占比70.97%)的峰值后逐年減少，至2018年已經(jīng)減少到5.64億人(占比40.42%)。20余年來(lái)農(nóng)村人口減少了近3億人，從理論上講，農(nóng)村人口數(shù)量減少應(yīng)當(dāng)伴隨著農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模的縮小，但中國(guó)的實(shí)際情況恰恰相反，在鄉(xiāng)村人口大量減少、農(nóng)民持續(xù)向城鎮(zhèn)遷移的背景下，主要被用作宅基地的農(nóng)村建設(shè)用地不僅沒(méi)有減少，反而大幅增加。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》中的數(shù)據(jù)顯示，2000—2011年，在農(nóng)村人口減少1.33億人的情況下，以農(nóng)村宅基地為主的農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地反而增加了3045萬(wàn)畝。2011年以后，這種情況仍未得到扭轉(zhuǎn)。原國(guó)土資源部的土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，至2016年，全國(guó)村莊用地面積達(dá)到28800.5萬(wàn)畝，短短5年時(shí)間，又在2011年的基礎(chǔ)上增加了747.2萬(wàn)畝。農(nóng)村宅基地大量閑置浪費(fèi)，是造成上述不合理現(xiàn)象的一個(gè)重要原因。

農(nóng)村宅基地是房屋之基。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村宅基地交易受到法律法規(guī)和政策的嚴(yán)格限制，加之“房地一體”，這實(shí)際上也導(dǎo)致農(nóng)民的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，因此，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中與農(nóng)村宅基地低效率利用相伴的是大量農(nóng)村房屋的長(zhǎng)期閑置。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2012年，中國(guó)農(nóng)村居民人均住房面積為37.1平方米，每平方米的住房?jī)r(jià)值為689.1元，假如從農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移的人口以2018年的1790萬(wàn)人計(jì)算，則農(nóng)村每年將會(huì)新增6.64億平方米的閑置住房，折合市場(chǎng)價(jià)值超過(guò)4570億元。一旦考慮到存量，農(nóng)村長(zhǎng)期閑置房屋的價(jià)值將十分驚人。農(nóng)民是弱勢(shì)群體，農(nóng)村是落后地區(qū)，大量的農(nóng)村房屋資產(chǎn)長(zhǎng)期閑置，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城、鄉(xiāng)村振興乃至中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展毫無(wú)益處。

在城鎮(zhèn)化繼續(xù)推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興的大背景下，如何消除因農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移引發(fā)的農(nóng)村宅基地以及房屋閑置是一個(gè)十分緊迫而重要的問(wèn)題。一方面，農(nóng)村宅基地及房屋長(zhǎng)期閑置，造成了土地資源的浪費(fèi)。農(nóng)民進(jìn)城后，城市建設(shè)用地自然就會(huì)增加，問(wèn)題是進(jìn)城農(nóng)民沒(méi)有退出他們?cè)谵r(nóng)村的建設(shè)用地(主要是宅基地)，從而造成了土地資源的嚴(yán)重“浪費(fèi)”[1]和城鄉(xiāng)建設(shè)用地的“冰火兩重天”[2]。另一方面，鄉(xiāng)村振興需要資金，而農(nóng)民最值錢的財(cái)富是土地及房屋。激活農(nóng)村閑置宅基地及房屋交易市場(chǎng)，實(shí)施農(nóng)村閑置宅基地及房屋有償退出，提高其財(cái)產(chǎn)功能，有助于為鄉(xiāng)村振興籌集資金等。[3-4]正因如此，國(guó)家啟動(dòng)了宅基地制度改革，陸續(xù)推進(jìn)和完善相關(guān)制度和政策。[5]2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》指出，要“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)；建立健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度”。2019年5月，在此基礎(chǔ)上，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》中增加了“探索對(duì)增量宅基地實(shí)行集約有獎(jiǎng)、對(duì)存量宅基地實(shí)行退出有償”的政策?？梢?jiàn)，農(nóng)村閑置宅基地退出和集約利用已經(jīng)成為農(nóng)村改革的前沿領(lǐng)域。調(diào)查分析農(nóng)村閑置宅基地及房屋閑置情況，進(jìn)而考察農(nóng)戶的閑置宅基地及房屋自愿有償退出意愿及其影響因素，對(duì)于更好地落實(shí)國(guó)家的大政方針、提高農(nóng)村建設(shè)用地尤其是宅基地利用效率[6]、保障農(nóng)民房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，都有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、文獻(xiàn)綜述：影響宅基地退出意愿的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與制度因素

近年來(lái)，伴隨著農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移以及農(nóng)村宅基地制度改革的深化，越來(lái)越多的學(xué)者對(duì)農(nóng)民宅基地退出意愿的影響因素進(jìn)行了研究?？傮w而言，大部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)戶分化是一些農(nóng)戶尤其是“離農(nóng)、進(jìn)城”農(nóng)戶想要有償退出農(nóng)村宅基地的根本驅(qū)動(dòng)因素[7-9]。農(nóng)村宅基地不僅有經(jīng)濟(jì)功能，還有社會(huì)功能，而且其功能的發(fā)揮受法律法規(guī)政策的約束，據(jù)此可以把影響農(nóng)民閑置宅基地及房屋退出意愿的因素大致分為三類。

(一)經(jīng)濟(jì)因素

隨著農(nóng)村宅基地由基本居住保障性向資產(chǎn)性轉(zhuǎn)變，其功能重心亦發(fā)生轉(zhuǎn)移，保障功能逐步削弱，財(cái)產(chǎn)功能逐步增強(qiáng)[10]，因而農(nóng)村宅基地退出“利大于弊”還是“弊大于利”[11]，或者說(shuō)退出的成本收益是影響農(nóng)民宅基地退出決策的關(guān)鍵[9]。因此，農(nóng)村宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)越高，農(nóng)民退出宅基地的意愿越強(qiáng)[10]；而退出補(bǔ)償?shù)?，無(wú)疑會(huì)抑制農(nóng)民的宅基地退出意愿[11]。

除了外在的經(jīng)濟(jì)因素，農(nóng)戶家庭自身的經(jīng)濟(jì)狀況也至關(guān)重要。一些研究發(fā)現(xiàn)，家庭人均財(cái)富、家庭年收入越高的農(nóng)戶，越愿意以獲得貨幣化補(bǔ)償?shù)姆绞酵顺鲛r(nóng)村宅基地；[7，12-15]家庭宅基地地塊數(shù)(或面積)與其宅基地退出意愿呈負(fù)相關(guān)[16-17]；家庭需撫養(yǎng)的子女?dāng)?shù)量對(duì)農(nóng)民宅基地退出意愿有負(fù)向影響[13，18]；城鎮(zhèn)生活穩(wěn)定性強(qiáng)或者說(shuō)擁有更為充分的城市社會(huì)保障，對(duì)農(nóng)民的農(nóng)村宅基地退出意愿有正向影響[19-21]。

(二)社會(huì)因素

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民“生于斯、老于斯”的情感寄托，也是其生活居住及社會(huì)交往最重要的場(chǎng)所，宅基地的保留對(duì)于他們而言就是保留了鄉(xiāng)愁。王靜等(2015)基于天津市靜?？h140戶農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，對(duì)不愿退出農(nóng)村宅基地的原因，分別有45.7%和36.4%的受訪者認(rèn)為人際環(huán)境的改變和不適應(yīng)城鎮(zhèn)的生活是導(dǎo)致他們不愿意退出宅基地的非常重要的因素。[20]從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，若是城鎮(zhèn)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)能夠滿足農(nóng)民在城鎮(zhèn)的情感訴求[22]，從而增強(qiáng)其對(duì)城市生活的適應(yīng)性和認(rèn)同感，就能弱化其對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的依賴。

龔宏齡(2017)對(duì)重慶7個(gè)區(qū)縣651份農(nóng)戶調(diào)查問(wèn)卷分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地的社會(huì)功能不僅包括情感寄托功能，還有歸屬承繼功能，兩者都對(duì)農(nóng)民的宅基地退出意愿有顯著影響。[23]這兩方面的社會(huì)功能越強(qiáng)，農(nóng)民越不愿意退出農(nóng)村宅基地。劉嘉豪等(2020)通過(guò)對(duì)贛南地區(qū)12個(gè)自然村進(jìn)行調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，在宗族型農(nóng)村，宅基地也被大部分村民視為祖業(yè)，宅基地退出態(tài)度受祖業(yè)觀念影響顯著，宅基地退出意愿表現(xiàn)為總體偏弱，且呈現(xiàn)出年紀(jì)越大越不愿意退出的特征。[24]在這些農(nóng)民看來(lái)，祖業(yè)的傳承十分重要，多數(shù)農(nóng)村宅基地都是祖輩遺留下來(lái)的。這就正如費(fèi)孝通在《江村經(jīng)濟(jì)》一書中提到的“傳給兒子最好的東西就是地，地是活的家產(chǎn)”，一定程度上解釋了為何家庭撫養(yǎng)子女?dāng)?shù)會(huì)對(duì)宅基地退出意愿產(chǎn)生負(fù)向作用。

(三)制度因素

現(xiàn)行的戶籍制度黏附著城鄉(xiāng)差別化的入學(xué)、住房、養(yǎng)老保障等權(quán)利配置功能，嚴(yán)重制約著宅基地的社保功能向資產(chǎn)功能的轉(zhuǎn)化，是影響農(nóng)戶宅基地退出意愿的關(guān)鍵因素，隨著戶改力度的加大，農(nóng)戶宅基地退出意愿有所提高。[12]同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)二元的社會(huì)形態(tài)依然存在，黏附于戶籍制度上的城鄉(xiāng)之間的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等制度體系還存在一定的差異，相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，為農(nóng)民提供的社會(huì)保障水平越高，農(nóng)民對(duì)于土地的依賴性就會(huì)越小，同時(shí)解決了社會(huì)保障問(wèn)題的農(nóng)民往往更愿意到大城市發(fā)展，退出宅基地的意愿就更加強(qiáng)烈。[25]盡管農(nóng)民工進(jìn)城，甚至在城鎮(zhèn)購(gòu)買了住房，但是如果其不能享有城鎮(zhèn)居民的各種社會(huì)保障待遇，且其子女在入學(xué)受教育方面，往往存在很大困難，這將導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)生活的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市居民，在一定程度上影響了其留城定居的積極性，進(jìn)而影響到其對(duì)于農(nóng)村閑置宅基地退出的行為選擇。[26]

農(nóng)村宅基地的退出涉及到不同主體之間的產(chǎn)權(quán)交易。對(duì)于農(nóng)村宅基地而言，幾十年來(lái)的限制交易，可能會(huì)影響農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)認(rèn)知狀況，進(jìn)而影響其退出意愿。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，如果農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)村宅基地可以自由交易，則其宅基地退出意愿會(huì)顯著提高。[7]許恒周等(2013)基于天津248份農(nóng)民工調(diào)查問(wèn)卷發(fā)現(xiàn)，對(duì)于新生代農(nóng)民工而言，宅基地權(quán)證能夠顯著提高其農(nóng)村宅基地退出意愿。[27]鄒偉等(2017)對(duì)江蘇省1456個(gè)農(nóng)戶(其中有過(guò)農(nóng)村宅基地退出行為的農(nóng)戶102戶)計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，有無(wú)農(nóng)村宅基地權(quán)證，會(huì)顯著影響農(nóng)戶的宅地基退出行為，擁有宅基地權(quán)證的農(nóng)戶退出宅基地的概率更高。[9]但是，彭長(zhǎng)生等(2019)對(duì)安徽、湖南兩省512戶農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，確權(quán)對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的影響不顯著，而且會(huì)讓農(nóng)民更不愿意接受征地。[28]這一結(jié)論意味著，確權(quán)可能會(huì)降低農(nóng)民的宅基地退出意愿。

上述文獻(xiàn)雖然為進(jìn)一步研究宅基地退出奠定了重要基礎(chǔ)，但是，現(xiàn)有文獻(xiàn)在考察農(nóng)民宅基地退出意愿時(shí)，主要是籠統(tǒng)地詢問(wèn)農(nóng)民是否愿意退出宅基地，卻沒(méi)有具體分析農(nóng)戶家里是不是有閑置宅基地。擁有一處宅基地和擁有多處宅基地的農(nóng)民，影響其農(nóng)村宅基地退出決策的因素顯然不盡相同。對(duì)于只有一處農(nóng)村宅基地的農(nóng)民而言，農(nóng)村宅基地退出不僅關(guān)系到退出收益，還關(guān)系到其農(nóng)民身份和生活方式的轉(zhuǎn)變。如龔宏齡(2017)所指出的，當(dāng)農(nóng)戶只在農(nóng)村擁有一處住宅時(shí)，宅基地對(duì)于他們而言意義非凡，不僅是其全家安身之所，也是心靈的最終歸屬地和情感寄托之物。[23]而且，無(wú)論是多處還是一處，沒(méi)有閑置宅基地的農(nóng)民，與有閑置宅基地的農(nóng)民，二者的農(nóng)村宅基地退出意愿也明顯不同。因?yàn)樘岣咿r(nóng)村宅基地利用效率是我們研究的出發(fā)點(diǎn)，所以從農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移引發(fā)的農(nóng)村宅基地和房屋閑置出發(fā)，針對(duì)有閑置宅基地和房屋的農(nóng)戶進(jìn)行重點(diǎn)分析，不僅更加合情合理，其政策含義也更加清晰。

二、農(nóng)村宅基地占有及宅基地、房屋閑置情況：基于兩次農(nóng)戶調(diào)查

(一)兩次農(nóng)戶調(diào)查及相關(guān)情況說(shuō)明

考察農(nóng)民的閑置宅基地有償退出意愿的影響因素，一個(gè)基本前提應(yīng)當(dāng)是找到家里有閑置宅基地的農(nóng)戶。我們于2018年1—3月在黃淮海農(nóng)區(qū)6省20縣做了1026戶農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查，在有宅基地的1011戶農(nóng)戶(有些樣本農(nóng)戶因村莊撤并和集中居住而沒(méi)有宅基地)中，164戶農(nóng)戶家里有閑置宅基地，占比16.22%?？紤]到有閑置宅基地的農(nóng)戶樣本數(shù)量偏少，對(duì)農(nóng)民的宅基地退出意愿進(jìn)行計(jì)量分析的說(shuō)服力不夠強(qiáng)，2019年7—8月，我們又在蘇、魯、皖三省補(bǔ)充做了935份農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查，其中有閑置宅基地的農(nóng)戶樣本為104份。兩次調(diào)查，共得到268份有閑置宅基地的農(nóng)戶樣本。

農(nóng)村宅基地的主要用途是蓋房。一般而言，農(nóng)民認(rèn)為只有沒(méi)蓋房的、“完全閑著”的宅基地，才是閑置宅基地，已經(jīng)蓋上房屋的宅基地不能被稱為閑置宅基地(1)2018年黃淮海農(nóng)區(qū)和2019年蘇魯皖三省的調(diào)查數(shù)據(jù)，農(nóng)戶家里是否有閑置宅基地和是否有閑置房屋的相關(guān)系數(shù)為分別為0.45和0.41，表明是否有閑置宅基地和是否有閑置房屋有相關(guān)性但相關(guān)性不強(qiáng)，二者不是一回事。。然而，從提高農(nóng)村宅基地利用效率和人地資源匹配的角度看，農(nóng)村宅基地蓋上房子但房屋閑置的，其宅基地實(shí)際上并沒(méi)有得到有效利用，因此，本文將有閑置房屋的也認(rèn)定為有閑置宅基地。兩次調(diào)研，共得到有閑置房屋的農(nóng)戶樣本281份，其中，2018年黃淮海農(nóng)區(qū)調(diào)研和2019年蘇魯皖三省調(diào)研得到的有閑置房屋的農(nóng)戶樣本數(shù)分別為142份、139份。

下面將以2018年黃淮海農(nóng)區(qū)調(diào)研數(shù)據(jù)為主，以2019年蘇魯皖三省調(diào)研數(shù)據(jù)作為補(bǔ)充，分析農(nóng)村的閑置宅基地和房屋情況，進(jìn)而考察影響農(nóng)民閑置宅基地退出意愿的因素。

(二)一戶多宅、面積超標(biāo)與宅基地及房屋閑置

農(nóng)村宅基地集約化利用程度不高的一個(gè)直觀表現(xiàn)，是“一戶多宅”和人均宅基地面積過(guò)大。兩次農(nóng)戶調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是在黃淮海農(nóng)區(qū)，還是在蘇魯皖三省，當(dāng)前農(nóng)村的“一戶多宅”和人均宅基地面積過(guò)大現(xiàn)象都非常嚴(yán)重。

“一戶多宅”方面，通過(guò)對(duì)2018年黃淮海1026戶農(nóng)戶樣本數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，除15戶農(nóng)戶因本村實(shí)施宅基地退出、集中上樓居住導(dǎo)致自家擁有的宅基地總面積為0外，剩余的1011戶農(nóng)戶平均有1.57處宅基地(SD=0.72)，其中有2戶農(nóng)戶的宅基地多達(dá)6處，家里卻分別只有7口人和13口人?！耙粦舳嗾钡闹苯雍蠊褪寝r(nóng)戶擁有的宅基地面積過(guò)大。調(diào)查的1011戶擁有農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶，平均每戶占有的宅基地面積接近0.66畝(SD=0.48)，約合437.44平方米，其中1戶宅基地面積竟然多達(dá)8畝。以山東省為例，《山東省農(nóng)村宅基地管理辦法》規(guī)定：“平原地區(qū)的村莊，每戶面積不得超過(guò)200平方米；占用未利用土地的，可適當(dāng)放寬，但最多不得超過(guò)264平方米?！钡?，山東省有農(nóng)村宅基地的270戶受訪農(nóng)戶中，237戶農(nóng)戶(占比87.78%)的宅基地面積都超過(guò)了200平方米，戶均宅基地面積高達(dá)426.1平方米。可見(jiàn)，農(nóng)戶實(shí)際占有的農(nóng)村宅基地面積，遠(yuǎn)高于政府確定的面積標(biāo)準(zhǔn)上限。

人均宅基地面積是比“一戶一宅”更為合理的一個(gè)指標(biāo)。這是因?yàn)檗r(nóng)戶可以分戶，父子分戶甚至夫妻分戶，(2)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)(2015-2018年)》的數(shù)據(jù)顯示，2015年，全國(guó)農(nóng)戶數(shù)量為2.67億戶，2016年增加至2.69億戶，2018年進(jìn)一步增加至2.73億戶。在2018年農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移1790萬(wàn)人的情況下，農(nóng)戶數(shù)量不減反增，無(wú)疑是分戶造成的。而人卻是不可再分的最小核算單位。那么，黃淮海農(nóng)區(qū)農(nóng)戶家庭人均占有多少宅基地呢？1011戶農(nóng)戶，家庭人均占有的宅基地面積接近0.14畝，亦即92.27平方米，其中，73戶農(nóng)戶(占比7.2%)家庭人均宅基地面積超過(guò)0.30畝(200平方米)。也就是說(shuō)，僅農(nóng)戶家里一個(gè)人占有的宅基地面積就已經(jīng)達(dá)到了《山東省農(nóng)村宅基地管理辦法》中規(guī)定的平原地區(qū)村莊每戶的宅基地面積。

顯然，農(nóng)民不需要如此多的農(nóng)村宅基地。更不要說(shuō)隨著大量農(nóng)民常年外出務(wù)工，當(dāng)前很多家庭早已舉家遷移至城鎮(zhèn)——在2015年外出的1.69億農(nóng)民工中，舉家外出的農(nóng)民工就占22.78%(3)數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司2016年出版的《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主要數(shù)據(jù)(1978-2015)》。。由于“供大于求”且限制流轉(zhuǎn)，進(jìn)城農(nóng)民閑置的宅基地沒(méi)有退出的通道，所以大量的農(nóng)村宅基地被閑置，一些宅基地即使蓋上房屋，也無(wú)人居住，導(dǎo)致“房地一體”長(zhǎng)期閑置。2018年黃淮海農(nóng)區(qū)調(diào)查獲得的1011戶擁有農(nóng)村宅基地的樣本農(nóng)戶中，有16.22%的農(nóng)戶(164戶)家里有閑置宅基地，有13.85%的農(nóng)戶(140戶)家里有閑置房屋。

2019年7—8月筆者對(duì)蘇、魯、皖三省的補(bǔ)充調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，927戶(其他8戶因已經(jīng)上樓集中居住而沒(méi)有宅基地)家里有宅基地的樣本農(nóng)戶，平均每戶有宅基地1.44處，戶均宅基地面積367.78平方米。人均來(lái)看，蘇、魯、皖樣本農(nóng)戶家庭人均占有宅基地面積為77.12平方米，雖然低于黃淮海農(nóng)區(qū)的戶均或人均宅基地面積，但這次調(diào)查同樣發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶宅基地存在面積過(guò)大的問(wèn)題。此外，15.31%的樣本農(nóng)戶家里有閑置房屋，是農(nóng)戶宅基地面積過(guò)大且使用效率低的一個(gè)證據(jù)。

在2019年的蘇、魯、皖三省調(diào)研中，有930戶樣本農(nóng)戶回答“你家有閑置宅基地嗎？”。結(jié)果表明，有104戶(占比11.18%)農(nóng)戶家里有閑置宅基地，這一比例低于2018年調(diào)研的黃淮海農(nóng)區(qū)中有閑置宅基地農(nóng)戶的比例(16.22%)，而且蘇、魯、皖三省農(nóng)戶買賣過(guò)宅基地的比例為8.47%，也低于2018年黃淮海農(nóng)區(qū)買賣過(guò)宅基地的農(nóng)戶比例(12.21%)。

圖1 農(nóng)村宅基地及房屋閑置比例

蘇、魯、皖三省擁有閑置宅基地農(nóng)戶的比例之所以顯著低于黃淮海地區(qū)的農(nóng)戶比例，除樣本選擇區(qū)域、人地關(guān)系等原因外，還有兩個(gè)可能的原因：一是農(nóng)戶建造的房屋更多，從而減少了宅基地閑置比例——蘇、魯、皖三省農(nóng)戶擁有閑置房屋的比例(15.31%)高于黃淮海農(nóng)區(qū)擁有閑置房屋的農(nóng)戶比例(13.85%)；二是兩次調(diào)查的時(shí)間不同，2018年黃淮海農(nóng)區(qū)調(diào)查是在1—3月份春節(jié)前后，此時(shí)農(nóng)民工集中返鄉(xiāng)，因此選擇偏差較小，而2019年蘇、魯、皖三省調(diào)查則在7—8月份年中開展，受訪者主要是留在農(nóng)村發(fā)展的人員，與常年外出務(wù)工、經(jīng)商甚至舉家遷移至城市的人相比，留在農(nóng)村發(fā)展的家庭宅基地使用需求更大(擁有的閑置房屋更少也可以佐證這一觀點(diǎn))，因而家里有閑置宅基地的比例較低。

三、變量說(shuō)明與計(jì)量方法

(一)變量說(shuō)明

因?yàn)橐疾煊绊戅r(nóng)民閑置宅基地退出意愿的因素，且前文已經(jīng)說(shuō)明，將擁有閑置房屋視作有閑置宅基地看待，所以計(jì)量分析時(shí)，將農(nóng)民的閑置宅基地退出意愿、農(nóng)村閑置房屋退出意愿兩個(gè)變量作為被解釋變量。借鑒現(xiàn)有文獻(xiàn)[7，13，14，23，28]，本文把影響農(nóng)民閑置宅基地退出意愿的因素，或者說(shuō)解釋變量，分為經(jīng)濟(jì)因素(包括家庭人均收入、非農(nóng)收入占比、農(nóng)戶層面的非農(nóng)就業(yè)穩(wěn)定性等)、社會(huì)因素(包括是否有子孫、是否有人城鎮(zhèn)定居、社區(qū)民主參與等)、制度因素(土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知、是否有宅基地權(quán)證、人均宅基地面積等)。由于在調(diào)查詢問(wèn)時(shí)，已將閑置宅基地退出價(jià)格設(shè)定為當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)格，且假定受訪人知道這一價(jià)格，這相當(dāng)于控制了閑置宅基地退出的價(jià)格。

另外，前文已經(jīng)說(shuō)明，對(duì)農(nóng)民而言，閑置宅基地和閑置房屋不是一回事。理論上看，有閑置宅基地的農(nóng)戶，如果家里還有閑置房屋，則閑置宅基地退出的意愿更強(qiáng)——因?yàn)樗呀?jīng)有閑置的房屋，以后用閑置宅基地建房的可能性大幅減少；反之亦然——因?yàn)槿绻枰?，農(nóng)戶可以將閑置舊房屋轉(zhuǎn)讓后，再用閑置宅基地建設(shè)新房屋。雖然二者相互影響，但是是否有閑置宅基地和是否有閑置房屋，是由人口分化、職業(yè)分化、城鄉(xiāng)遷移以及制度因素決定的，并不是內(nèi)生的(4)也就是說(shuō)，一個(gè)農(nóng)戶有閑置宅基地，并不必然會(huì)有未蓋房屋的閑置宅基地；反之亦然。，故可以不考慮互為因果造成的內(nèi)生性問(wèn)題。因此，計(jì)量分析農(nóng)民的閑置宅基地或閑置房屋退出意愿時(shí)，要分別將家里是否有閑置房屋、是否有閑置宅基地納入計(jì)量模型。

對(duì)選定的變量檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，除非農(nóng)收入占比與非農(nóng)就業(yè)穩(wěn)定性、非農(nóng)收入占比與是否有子孫的相關(guān)系數(shù)最大，都為0.33以外，其他變量間的相關(guān)系數(shù)絕大部分都在0.30以下，而且變量間的條件數(shù)為16.97，可以認(rèn)為變量之間不存在多重共線性，適合進(jìn)行計(jì)量分析。

表1 變量、指標(biāo)與具體測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)

(二)計(jì)量模型設(shè)定

理論分析部分已經(jīng)論述，閑置宅基地退出，是追求效用最大化邏輯下的農(nóng)戶層面上的決策。可以假定作為受訪者的戶主或家里的主事人，會(huì)綜合考慮其家庭的各種情況而不是完全基于自身偏好，給出對(duì)于家庭而言最優(yōu)的選擇。因此，本文沒(méi)有將受訪者的個(gè)人特征納入模型。入戶調(diào)查時(shí)，調(diào)查員鼓勵(lì)家庭成員就是否愿意有償退出自家閑置宅基地和房屋的問(wèn)題充分交流后，由受訪人代表全家做出選擇，這也在一定程度上減少了將受訪人意愿作為農(nóng)戶家庭意愿產(chǎn)生的偏差。

受訪者報(bào)告的其家庭閑置宅基地退出意愿只有“愿意=1”和“不愿意=0”兩種，是典型的二值選擇問(wèn)題，故可以采用二值Logistic模型進(jìn)行計(jì)量分析，建立如下回歸模型：

(1)

式(1)中，y代表農(nóng)民是否愿意退出農(nóng)村閑置宅基地，y=1表示愿意退出，y=0表示不愿意退出；p代表農(nóng)民愿意退出閑置宅基地的概率；xi(i=1，2，…，n)表示可能影響農(nóng)民農(nóng)村閑置宅基地退出意愿的第i種因素。

上述轉(zhuǎn)換過(guò)程即所謂的Logit變換，經(jīng)過(guò)Logit變換后的Logistic回歸方程為

Logit(p)=α+β1x1+…+βixi+ε

(2)

式(2)中，α表示常數(shù)項(xiàng)，βi是回歸系數(shù)，ε是隨機(jī)誤差項(xiàng)。

四、實(shí)證結(jié)果分析

如何以“再配置”實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地資源的優(yōu)化利用是我們關(guān)注的核心問(wèn)題。本文首先關(guān)注農(nóng)戶離農(nóng)、進(jìn)城和農(nóng)村宅基地利用狀況對(duì)農(nóng)民閑置宅基地退出意愿的影響，然后再考慮其他因素的作用，納入是否有宅基地權(quán)證、土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知等變量，并利用Stata15計(jì)量軟件，得到如表2所示的回歸結(jié)果。

表2 農(nóng)民閑置宅基地退出意愿的回歸結(jié)果

本文對(duì)模型1和模型2的回歸結(jié)果的擬合優(yōu)度進(jìn)行H-L(Hosmer-Lemeshow)檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)兩次回歸的模型顯著性水平p值都遠(yuǎn)大于0.1，表明數(shù)據(jù)擬合良好，適合進(jìn)行Logistic回歸分析。

模型1的回歸結(jié)果表明，標(biāo)準(zhǔn)化后的家庭人均收入、是否有人城鎮(zhèn)定居和家里是否有閑置房屋，都會(huì)顯著影響農(nóng)民的閑置宅基地退出意愿。具體來(lái)看，在其他條件不變時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)化處理后的農(nóng)戶“家庭人均收入”的回歸系數(shù)為-0.396，且在10%的水平上顯著，表明所在家庭人均收入與農(nóng)民的閑置宅基地退出意愿呈反向關(guān)系，又因發(fā)生概率比Exp(B)為0.673，表明標(biāo)準(zhǔn)化后的家庭人均收入每提高1個(gè)單位，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民愿意退出閑置宅基地的概率降低32.70%；“是否有人城鎮(zhèn)定居”的回歸系數(shù)為正(0.893)且發(fā)生概率比Exp(B)為2.442，且在5%的水平上顯著，表明與沒(méi)有家人在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)戶相比，家里有人在城鎮(zhèn)定居，會(huì)讓農(nóng)民愿意退出閑置宅基地的概率提高144.20%。在樣本數(shù)量大致接近的前提下，本文在陳霄(2012)提出的“在城鎮(zhèn)購(gòu)房情況對(duì)農(nóng)民宅基地退出意愿影響不顯著”[13]的結(jié)論基礎(chǔ)上略有發(fā)展，不過(guò)也有可能是本文的調(diào)查研究區(qū)域城鎮(zhèn)化率相較而言略高的原因所致?！凹依锸欠裼虚e置房屋”的回歸系數(shù)為正(0.754)且發(fā)生概率比Exp(B)為2.125，同樣在5%的水平上顯著，表明與沒(méi)有閑置房屋的農(nóng)戶相比，家里有閑置房屋的農(nóng)戶愿意退出農(nóng)村閑置宅基地的概率提升了112.50%。

模型2的回歸結(jié)果表明，加入制度、社會(huì)等方面的5個(gè)解釋變量后，模型的Wald卡方檢驗(yàn)、偽R2和H-L卡方檢驗(yàn)都有所改善——比如偽R2從模型1的0.091增加至0.114，模型具有更好的擬合度。模型2中，在給定的顯著性水平上，“土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知”變量與農(nóng)民的閑置宅基地退出意愿呈正相關(guān)(0.383)且發(fā)生概率比Exp(B)為1.466，表明與認(rèn)為“農(nóng)村土地所有權(quán)屬于自己家”的農(nóng)戶相比，如果農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)村土地屬于集體所有，他們?cè)敢馔顺鲩e置宅基地的意愿將會(huì)提高46.6%。這反過(guò)來(lái)也表明，農(nóng)村土地確實(shí)具有稟賦效應(yīng)，認(rèn)為宅基地是自己的農(nóng)民，會(huì)更加“惜地”而不愿退出[7]。但是，在模型2中，“家庭人均收入”變量對(duì)農(nóng)民的閑置宅基地退出意愿的影響不再顯著，這說(shuō)明“家庭人均收入”可能會(huì)影響農(nóng)民的宅基地退出意愿。此外，“是否有人城鎮(zhèn)定居”和“家里是否有閑置房屋”兩個(gè)變量的回歸系數(shù)和顯著性變化不大，意味著兩個(gè)變量對(duì)農(nóng)民的閑置宅基地處置意愿有穩(wěn)定的影響。

總的來(lái)看，農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移后，如果在城鎮(zhèn)有了穩(wěn)定居所，其處置農(nóng)村閑置宅基地的意愿將大幅提高。如果一個(gè)農(nóng)戶除了閑置宅基地外，還有閑置房屋，則與沒(méi)有閑置房屋者相比，該農(nóng)戶退出閑置宅基地的意愿會(huì)顯著提升。因?yàn)檗r(nóng)村建成的房屋被閑置，亦是農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移的結(jié)果，所以上述結(jié)論表明，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移是農(nóng)民想要退出閑置宅基地的重要驅(qū)動(dòng)力。此外，正如Kahneman等(1990)所言，“一旦個(gè)人擁有了某個(gè)物品，那么他們賦予物品的價(jià)值就會(huì)急劇上升?！盵29]當(dāng)前的漸進(jìn)式賦權(quán)無(wú)疑會(huì)強(qiáng)化農(nóng)民“宅基地是自己家的”這一認(rèn)知，在稟賦效應(yīng)的作用下，農(nóng)民將更加“惜地”而不愿意退出。

同樣，對(duì)模型3和模型4回歸結(jié)果的擬合優(yōu)度進(jìn)行H-L(Hosmer-Lemeshow)卡方檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，兩次回歸的模型顯著性水平p值都遠(yuǎn)大于0.1，表明數(shù)據(jù)擬合良好，適合對(duì)農(nóng)民的閑置房屋退出意愿進(jìn)行Logistic回歸分析。對(duì)表3中兩個(gè)模型的估計(jì)結(jié)果比較后發(fā)現(xiàn)，模型4的回歸結(jié)果全面優(yōu)于只有部分變量的模型3，故接下來(lái)本文僅對(duì)模型4的結(jié)果進(jìn)行討論。

表3 農(nóng)民閑置房屋退出意愿的回歸結(jié)果

模型4的回歸結(jié)果表明，控制其他變量后，在5%的顯著性水平上，“非農(nóng)收入占比”“家里是否有閑置宅基地”以及“是否參與村里選舉投票”都會(huì)對(duì)農(nóng)民的閑置房屋退出意愿產(chǎn)生影響。具體而言，在其他條件不變時(shí)，農(nóng)戶家庭“非農(nóng)收入占比”回歸系數(shù)為負(fù)數(shù)(-0.948)且發(fā)生概率比Exp(B)為0.387，表明非農(nóng)收入提高一個(gè)點(diǎn)，比如從0增加為1——即從完全沒(méi)有非農(nóng)收入到非農(nóng)收入占比為1，農(nóng)民愿意轉(zhuǎn)讓閑置房屋的比例會(huì)降低61.3%。正如鄒偉等(2017)所提出的“非農(nóng)戶中的高收入農(nóng)戶會(huì)權(quán)衡退地帶來(lái)的短期收益與留地帶來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)收益，顯然保留宅基地能帶來(lái)更多長(zhǎng)遠(yuǎn)收益，因此會(huì)保留宅基地”這一論斷[9]，期待農(nóng)民離農(nóng)、進(jìn)城后自愿放棄農(nóng)村閑置房屋不太現(xiàn)實(shí)。這反過(guò)來(lái)也意味著，兼業(yè)程度不高的農(nóng)戶更愿意轉(zhuǎn)讓農(nóng)村閑置房屋。農(nóng)戶“家里是否有閑置宅基地”回歸系數(shù)為正數(shù)(0.677)且發(fā)生概率比Exp(B)為1.967，表明在其他條件不變時(shí)，相對(duì)于沒(méi)有閑置宅基地的農(nóng)戶，有閑置宅基地的農(nóng)戶愿意“房地一體”退出房屋和宅基地的比例會(huì)提高96.7%。正如前文分析所指出的，由于另有一處閑置宅基地，農(nóng)戶將閑置舊房屋連同其下的宅基地一起轉(zhuǎn)讓后，如果需要，還可以再用閑置宅基地建設(shè)新房屋，因此，該變量對(duì)農(nóng)民的閑置房屋連同宅基地一體轉(zhuǎn)讓有顯著的正向作用。

此外，家里有人參加村委會(huì)選舉投票農(nóng)戶，也更愿意將自家閑置房屋連同宅基地一體轉(zhuǎn)讓。上述結(jié)果的一個(gè)可能原因是參與村兩委投票的農(nóng)戶，一般擁有更多的社會(huì)資本和更大的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，因而知道的當(dāng)?shù)亻e置房屋交易的事件更多，根據(jù)行為模仿理論，他們?cè)敢馓幹米约议e置房屋的可能性也更大。

五、結(jié)論與政策啟示

本文在梳理影響農(nóng)民宅基地退出意愿的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和制度因素基礎(chǔ)上，基于200多戶有閑置宅基地和閑置房屋的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)，計(jì)量分析了影響農(nóng)戶閑置宅基地退出意愿的具體因素。研究發(fā)現(xiàn)，家里有人在城鎮(zhèn)定居且有閑置房屋的農(nóng)戶，相對(duì)更愿意有償退出閑置宅基地，而且認(rèn)為農(nóng)村土地屬于自家所有的農(nóng)戶，閑置宅基地退出意愿相對(duì)較低；非農(nóng)收入對(duì)農(nóng)戶的閑置房屋連同宅基地退出意愿有負(fù)向作用；家庭中有成員參與村委會(huì)選舉投票的農(nóng)戶也更傾向于愿意退出閑置房屋。總的來(lái)看，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，將會(huì)有越來(lái)越多的離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)戶愿意放棄農(nóng)村宅基地，但不斷強(qiáng)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和持續(xù)增加的非農(nóng)收入，會(huì)抑制農(nóng)戶的閑置宅基地及房屋的退出意愿。

針對(duì)上述研究結(jié)論，可以得出以下政策啟示：第一，對(duì)于在城鎮(zhèn)已購(gòu)房的農(nóng)民，應(yīng)建立健全進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地與農(nóng)村房屋有償退出制度；對(duì)于暫時(shí)沒(méi)有定居在城鎮(zhèn)的農(nóng)民，政府應(yīng)當(dāng)為其提供保障性住房，保證其居住條件，并同時(shí)提升他們的非農(nóng)就業(yè)能力，以保障其退出農(nóng)村宅基地及房屋后的生活質(zhì)量。總體而言，要根據(jù)不同農(nóng)戶的綜合特征制定相應(yīng)的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)其自愿有償退出農(nóng)村閑置宅基地、轉(zhuǎn)讓閑置房屋。第二，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，完善相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)法律形式對(duì)農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)予以確認(rèn)，擴(kuò)大農(nóng)民對(duì)自家宅基地的產(chǎn)權(quán)認(rèn)知，從而有序推進(jìn)宅基地確權(quán)工作，同時(shí)也能穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)宅基地退出補(bǔ)償?shù)念A(yù)期，促進(jìn)其有償退出的意愿加強(qiáng)。第三，村委會(huì)要落實(shí)好村民的民主權(quán)利，尤其應(yīng)做好有關(guān)宅基地和房屋退出的政策宣傳和信息公開工作，盡量減少信息不對(duì)稱對(duì)農(nóng)戶退出宅基地和房屋意愿的影響。第四，要把完善離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障體系作為各個(gè)政府的民生工程，納入其指標(biāo)考核綱要中。由于農(nóng)民不像城鎮(zhèn)居民那樣具備良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)，為了切實(shí)筑牢農(nóng)民的保障防線，政府應(yīng)當(dāng)加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，為其提供與城鎮(zhèn)居民一樣的公共服務(wù)和養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等保障，切實(shí)解決其退地、退房的后顧之憂。