熊學(xué)海 鄭幸

摘要 作為國家財政的重要構(gòu)成部分和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的一級財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政既有落實(shí)上級財政政策和參與國家宏觀分配的職責(zé)，又有保障基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)及服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等職能。21世紀(jì)初，隨著農(nóng)村稅費(fèi)的改革和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制及鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫發(fā)生重大調(diào)整，有力支持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展。當(dāng)前，面對鄉(xiāng)村振興發(fā)展、脫貧攻堅等重大國家政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工作任務(wù)和重要性日益凸顯，必須進(jìn)一步探討如何完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，更好地貫徹落實(shí)國家政策，服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政;財政管理;預(yù)算;國庫

按照政治體制及制度規(guī)定，我國財政分為中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五級財政。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為國家財政的重要構(gòu)成部分及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門，是地方財政最基層的單位，具有宏觀和微觀分配的雙重職能。同時，現(xiàn)行法律制度規(guī)定國庫機(jī)構(gòu)按照財政管理體制設(shè)立，原則上一級財政設(shè)立一級國庫。1983年，我國在恢復(fù)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機(jī)構(gòu)的同時，同步設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫一度在管理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的作用。21世紀(jì)初，隨著國內(nèi)財稅體制的改革和人民銀行職能的調(diào)整，“鄉(xiāng)財縣管”模式逐步在全國推廣，大部分地區(qū)也逐步撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫。近年來，為更好地推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，遼寧等地區(qū)又開始恢復(fù)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫也得到保留且發(fā)揮著重要作用。本文以H市為例，從央行國庫視角分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理狀況及存在的問題，并提出有關(guān)建議。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制現(xiàn)狀及運(yùn)行特點(diǎn)

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理變革簡介

按照“鄉(xiāng)財縣管”的改革要求，21世紀(jì)初，H市鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫全部取消，采用縣級財政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進(jìn)行管理和監(jiān)督的模式。按照“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”新模式，H市全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，而各縣級政府設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理機(jī)構(gòu)，履行指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作、監(jiān)督管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金、培訓(xùn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部等職責(zé)。

2014年起，《財政部關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的指導(dǎo)意見》要求，H市逐步開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付制度改革，并于2018年基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付電子化改革。國庫集中收付改革后，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)視同縣級預(yù)算單位，開展國庫集中支付模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政按照縣級財政部門的要求，在代理銀行開設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)零余額賬戶，用于授權(quán)支付，并與縣級國庫單一賬戶清算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接支付的資金，通過在代理銀行開設(shè)的縣級財政部門零余額賬戶辦理，并與縣級國庫單一賬戶清算。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支基本狀況

在收入方面，據(jù)統(tǒng)計，2016—2019年，H市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政收入增速分別為5.1%、20.0%、2.5%、9.9%，其中一般公共預(yù)算收入增長率分別為5.3%、7.5%、3.5%、11.3%，稅收占一般公共預(yù)算比重為93.7%、95.3%、95.2%、95.2%，顯示鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入逐年增長，其增速波動較大，主要受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和上級轉(zhuǎn)移性支付等影響。財政收入質(zhì)量水平較高，占比總體保持穩(wěn)定。在支出方面，2016—2019年，H市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級一般公共預(yù)算支出增速分別為13.6%、12.4%、3.5%、7.1%，總體快于一般公共預(yù)算收入增速。不少經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入自給率低，財政收支平衡壓力大，主要依靠上級財政提供保障。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制存在的問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)不匹配，監(jiān)管職能弱化

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金主要分為預(yù)算資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有資金。其中，預(yù)算資金主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)各項(xiàng)稅收、各類附加費(fèi)用及事業(yè)單位上繳收入等;鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有資金是按照有關(guān)規(guī)定或經(jīng)地方人大批準(zhǔn)，自行籌集和安排的資金。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步開始實(shí)行“鄉(xiāng)財縣管”的管理模式，這種模式雖然有利于加大縣級財政統(tǒng)一管理和約束的力度，但也導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無主體收入來源和可支配的穩(wěn)定自有財力。而地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生支出、扶貧支出以及統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支出任務(wù)日益繁重，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)資金運(yùn)轉(zhuǎn)基本依靠上級財政提供保障，一定程度上導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)不匹配，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主動性和積極性，進(jìn)而加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能弱化、監(jiān)管不足等問題。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算制度、監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制和預(yù)警體系不健全

當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的約束作用未得到有效發(fā)揮。受人力、物力、財力等因素的制約，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制過于簡單、籠統(tǒng)，再加上一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對地方預(yù)算的審批、監(jiān)督不到位，削弱了預(yù)算的法律約束力，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督職能弱化，預(yù)算編制執(zhí)行缺乏全面監(jiān)督。同時，基層政府部門間協(xié)調(diào)存在困難，尚未形成有效的全方位監(jiān)督格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門內(nèi)部之間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政與上級財政之間，財政部門與紀(jì)檢監(jiān)察、審計等外部部門之間，缺乏縱橫聯(lián)動的財政資金監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對外公布信息較少，主動接受人大監(jiān)督、社會監(jiān)督的意識不強(qiáng)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金精細(xì)化管理不足，預(yù)警防范意識薄弱，存在依靠上級“兜底”的思想。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付體系不健全，財政資金的有效運(yùn)行受制約

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中收付選擇商業(yè)銀行代理模式，存在以下不足。一是缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的制衡監(jiān)督，容易造成代理銀行墊付資金、將國庫資金撥向財政專戶等問題。二是難以對代理銀行的支付行為進(jìn)行有效監(jiān)督，易造成集中支付，代理銀行通過先清算、后支付等方式，違規(guī)占壓財政資金等問題。三是支付流程影響國庫集中支付的安全與效率。由于財政部門及預(yù)算單位的支付指令直接下達(dá)給代理銀行，國庫的庫款支撥職責(zé)實(shí)際上由代理銀行承擔(dān)，資金支付的安全性、準(zhǔn)確性、及時性難以得到有效保障。

三、有關(guān)建議

（一）深化地方財稅體制改革，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支持力度

一是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活力。大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場經(jīng)濟(jì)，努力培植基礎(chǔ)財源，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具有穩(wěn)定的財政收入，探索建構(gòu)包括房地產(chǎn)稅、個人所得稅、資源稅等主體稅種的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)制。大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，把結(jié)構(gòu)性減稅和取消、停征收費(fèi)等各項(xiàng)政策落實(shí)到位，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，嚴(yán)格依法稅收收入征管，做到應(yīng)收盡收，客觀真實(shí)地將經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果反映為財政收入。用好用活當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，支持企業(yè)做大做強(qiáng)，著力振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)。二是堅持“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生、保重點(diǎn)、防風(fēng)險”的總原則，統(tǒng)籌兼顧，精打細(xì)算，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，守住保障民生這個底線。在預(yù)算安排的過程中，要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，壓縮項(xiàng)目支出，優(yōu)先保障基本支出到位;牢固樹立“過緊日子”的思想，壓實(shí)部門預(yù)算單位財務(wù)管理主體責(zé)任，進(jìn)一步規(guī)范和完善財政資金管理，強(qiáng)化預(yù)算剛性約束意識。

（二）進(jìn)一步理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系

要按照財權(quán)與事權(quán)對等的原則，合理界定各級政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。防止上級部門要求地方政府安排經(jīng)費(fèi)，避免消解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算分配職能，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出壓力。

（三）加強(qiáng)預(yù)算改革，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域保障支出和控制財政風(fēng)險

提高預(yù)算的質(zhì)量，建立科學(xué)化的預(yù)算管理、監(jiān)測、預(yù)警體系，提升預(yù)算編制效率，加強(qiáng)預(yù)算的約束力;加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算監(jiān)督工作，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算進(jìn)行實(shí)時有效監(jiān)督，確?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)和重要領(lǐng)域保障支出，提高風(fēng)險控制能力;加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政精細(xì)化、科學(xué)化管理，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政巡查及審計，提升信息公開透明度。

（四）推進(jìn)國庫單一賬戶建設(shè)，強(qiáng)化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的外部監(jiān)督管理

按照國庫集中收付制度的改革，進(jìn)一步推進(jìn)國庫單一賬戶制度的建設(shè)，強(qiáng)化國庫的監(jiān)督職能。目前，隨著“鄉(xiāng)財縣管”財政管理方式在全國的普遍推廣實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的獨(dú)立性有所削弱，再度恢復(fù)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫的制約因素多。有必要進(jìn)一步加強(qiáng)人民銀行縣級國庫人才隊伍建設(shè)、國庫信息化建設(shè)，為人民銀行直接辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付業(yè)務(wù)和提高財政資金監(jiān)督能力創(chuàng)造條件。

（作者單位為中國人民銀行孝感市中心支行）

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