汪 彬

(中共中央黨校/國(guó)家行政學(xué)院，北京 100091)

城市是承載人口、資本、土地、公共物品及公共設(shè)施等基本空間要素的聚集體，城市要素在空間范圍內(nèi)的配置是否均衡、合理，不僅影響著城市資源的利用效率，而且直接影響和決定著城市的發(fā)展和城市的功能。[1]隨著要素在城市有限空間內(nèi)的不斷集聚，可能會(huì)出現(xiàn)一系列負(fù)面效應(yīng)。有學(xué)者認(rèn)為生產(chǎn)空間導(dǎo)向、忽視人的城鎮(zhèn)化和生活質(zhì)量的城市發(fā)展理念，是造成城市職住分離、交通擁擠、公共配套服務(wù)不足、公共服務(wù)空間分布不均的根源。[2]城市空間結(jié)構(gòu)是城市各種要素在空間上的分布和組合特征，它既是城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、自然條件在空間上的投影，也是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的空間形式，空間結(jié)構(gòu)是各種要素聚集與配置的空間表現(xiàn)，[3]是城市空間布局的相對(duì)均衡狀態(tài)，它體現(xiàn)了城市各種功能活動(dòng)在空間上的分布形態(tài)，而這種空間布局直接影響城市運(yùn)行效率。[4]

一、文獻(xiàn)回顧

在早期古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家中，李嘉圖提出土地質(zhì)量和空間位置形成的級(jí)差地租理論，[5]德國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家馮·杜能提出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局的同心圓結(jié)構(gòu)理論，[6]阿爾弗雷德·韋伯基于運(yùn)輸成本和勞動(dòng)力成本分析框架構(gòu)建了工業(yè)區(qū)位理論，[7]這些思想是現(xiàn)代城市空間結(jié)構(gòu)和資源空間配置的理論淵源。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市化水平不斷提高，城市空間形態(tài)不斷演化，為現(xiàn)代城市空間結(jié)構(gòu)實(shí)證研究和理論建構(gòu)提供了現(xiàn)實(shí)背景。馬歇爾基于空間集聚的知識(shí)溢出、專業(yè)化市場(chǎng)和市場(chǎng)關(guān)聯(lián)的外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，提出了中心城市及中央商務(wù)區(qū)形成理論。[8]1923年伯吉斯(Burges)[9]提出同心圓模式城市空間結(jié)構(gòu)理論，這一空間結(jié)構(gòu)由中心商業(yè)區(qū)、過渡地帶、低收入居住帶、高收入居住帶和通勤帶等五個(gè)地帶構(gòu)成，不同圈層產(chǎn)業(yè)、人口分布類型存在差異，以城市中心為核心向外有規(guī)則地?cái)U(kuò)張，城市發(fā)展呈同心圓結(jié)構(gòu)模式。同心圓模式的實(shí)質(zhì)是城市土地利用的功能分區(qū)，越接近市中心，土地集約利用程度越高，越往外土地利用越差，租金越低，該模式是典型的一元結(jié)構(gòu)城市，劃分過于單一和規(guī)則。1936年霍伊特(Hoyt)[10]擴(kuò)展了赫德(Hurd)的扇形模式理論，指出城市是沿著特殊交通運(yùn)輸線聚集發(fā)展起來的，中央商務(wù)區(qū)是中心區(qū)，批發(fā)和輕工業(yè)區(qū)沿交通線由中心向外楔形延伸，居住區(qū)呈現(xiàn)由低租金向中租金過渡，高房租沿著交通干道從低租金向郊區(qū)呈楔形延伸，進(jìn)而形成了扇形發(fā)散的空間結(jié)構(gòu)模式。[11]同心圓模式和扇形模式都是單中心城市空間結(jié)構(gòu)模式，1945年哈里斯(Harris)和厄爾曼(Ullman)[12]提出多中心模式的城市空間結(jié)構(gòu)，指出城市在核心CBD之外還存在其他一些具有支配地位和功能形式的獨(dú)立中心。20世紀(jì)60年代，阿隆索(Alonso)、米爾(Mills)和莫斯(Muth)等人提出基于土地成本和區(qū)位成本權(quán)衡的土地競(jìng)租理論，開創(chuàng)了基于城市空間結(jié)構(gòu)均衡分析的城市經(jīng)濟(jì)學(xué)分支。[13][14]日本在20世紀(jì)50年代提出了城市生活圈概念，即某一特定地理、社會(huì)村落范圍內(nèi)的人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)、生活的諸多活動(dòng)在地理平面上的分布，以一定人口的村落、一定的距離圈域?yàn)榛鶞?zhǔn)，按照不同規(guī)模等級(jí)層次劃分生活圈。[15]

國(guó)內(nèi)的研究中，孫胤社運(yùn)用空間擴(kuò)散理論分析了城市空間結(jié)構(gòu)演變過程，提出了城市功能和景觀創(chuàng)新及其擴(kuò)散分別產(chǎn)生了城市密度分布曲線推移、功能區(qū)替代和地域演變?nèi)齻€(gè)假說。[16]江曼琦將城市空間結(jié)構(gòu)分為內(nèi)部與外部結(jié)構(gòu)兩類，城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)是指城市內(nèi)部土地利用和城市功能的結(jié)構(gòu)及組合，外部空間結(jié)構(gòu)是作為整體的城市組合形態(tài)。[17]梁琦提出了資源空間配置觀的理論，她認(rèn)為空間合理配置資源是科學(xué)發(fā)展觀的重要組成部分，要從新的文化觀和價(jià)值觀相匹配的視角樹立空間資源配置觀。[18]肖作鵬提出從城市人口生活時(shí)空特征出發(fā)，優(yōu)化調(diào)整資源均衡分配，滿足設(shè)施供給與居民需求，提高城市空間利用效率。[19]

城市是生產(chǎn)生活集中的載體，而人是生產(chǎn)生活的主體，因此，最優(yōu)的城市資源空間配置，就是城市資源空間分布與人口分布均衡匹配的狀態(tài)，包含了“供給—需求”、“資源—人口”兩種視角。此外，對(duì)城市效率的影響還必然受到集聚經(jīng)濟(jì)與擁擠效應(yīng)的兩種相反作用力的影響，即“集聚—擴(kuò)散”視角?，F(xiàn)有研究側(cè)重于三種視角中的個(gè)別視角，理想的分析框架應(yīng)該對(duì)三種視角兼而顧之。同時(shí)，現(xiàn)有研究側(cè)重于解構(gòu)城市空間，對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)和城市資源配置之間的關(guān)系分析不充分，尤其是對(duì)城市病問題的空間因素分析有待深入，本文將對(duì)此展開分析。

二、城市資源空間配置的理論分析

合理的城市功能布局，體現(xiàn)在能夠?qū)崿F(xiàn)城市內(nèi)的就業(yè)、教育、生活、娛樂等需求的便利性，減少資源供給者與需求者的空間不匹配問題，最大限度地提高資源空間配置的效率。空間視角下的城市資源供需關(guān)系及其典型問題，可由圖1表示。

圖1 基于“供給—需求”視角的城市資源空間配置邏輯框架

(一)“供給—需求”視角的城市資源空間布局

1.城市資源的供給

在城市資源的供給方面，隨著社會(huì)分工不斷細(xì)化，城市形態(tài)和功能形態(tài)不斷演化，作為資源供給者，現(xiàn)代城市主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能、文化功能、科創(chuàng)功能等職能。

經(jīng)濟(jì)功能。從歷史發(fā)展維度看，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)造就業(yè)是城市承擔(dān)的重要職責(zé)，城市承擔(dān)經(jīng)濟(jì)功能是最主要的功能之一。城市經(jīng)濟(jì)功能是指一個(gè)城市在不同的空間范圍內(nèi)具有經(jīng)濟(jì)效能和發(fā)揮經(jīng)濟(jì)作用，包括集聚功能、生產(chǎn)功能和輻射功能等。[20]

社會(huì)功能。除了組織生產(chǎn)性活動(dòng)之外，城市還承擔(dān)著非經(jīng)濟(jì)功能，主要為居民提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)。教育是人力資本提升的最重要渠道，醫(yī)療承擔(dān)居民生活保障和保健功能，養(yǎng)老服務(wù)也是城市居民的必要需求。

文化功能。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平提高，物質(zhì)生活得到滿足后，人類精神文化生活需求日趨旺盛，城市承擔(dān)著休閑、娛樂等文化功能，體育館、圖書館、大劇院、美術(shù)館等城市公共休閑娛樂設(shè)施能夠滿足城市人口文化需求功能。美國(guó)著名城市理論家劉易斯·芒福德曾說過城市不只是建筑物的群體，它更是各種密切相關(guān)經(jīng)濟(jì)互相影響的各種功能的集體，它不單是權(quán)力的集中，更是文化的歸集。

科創(chuàng)功能。創(chuàng)新、創(chuàng)造是人類進(jìn)步的源泉，也是推動(dòng)城市發(fā)展的源動(dòng)力。大城市聚集了大量的高素質(zhì)人才、科研院所和創(chuàng)新型企業(yè)，是創(chuàng)新源泉地和聚集地。城市的活力在于創(chuàng)新，單一生產(chǎn)功能的城市往往會(huì)衰退，20世紀(jì)后期，美國(guó)的底特律、巴爾的摩、克利夫蘭都出現(xiàn)了蕭條現(xiàn)象，而具備創(chuàng)新活動(dòng)的城市崛起，美國(guó)硅谷、飛機(jī)制造中心西雅圖、宇航工業(yè)中心休斯頓等創(chuàng)新城市不斷興起。

2.城市資源的需求

城市作為各類要素的集合體，是滿足城市人口就業(yè)、居住、生活休憩、教育、生活服務(wù)等需求的空間載體，合理的城市規(guī)劃能夠在空間上及時(shí)有效地滿足居民各類需求。

就業(yè)。就業(yè)是城市提供的最重要功能之一，人們?cè)敢馍钤诖蟪鞘校钪匾脑蚴悄軌颢@得多樣選擇、豐厚報(bào)酬和人崗相宜的就業(yè)機(jī)會(huì)。一般而言，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，要素在空間范圍內(nèi)的聚集可以顯著提高經(jīng)濟(jì)效率。所以，城市作為各類要素聚集體，是產(chǎn)業(yè)聚集中心，創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位。

居住。古代歷史上的城邦是隨著人類發(fā)展演進(jìn)而形成的人口聚集地，現(xiàn)代城市為人類提供了功能更趨完善的居住地，城市居住區(qū)是城市的有機(jī)組成部分。

生活。商業(yè)活動(dòng)是滿足城市人口的重要功能之一，城市現(xiàn)代生活吸引了大量人群集聚。商業(yè)繁華、生活便利，是廣大城市人口的重要期待，不過隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，商業(yè)功能區(qū)布局的分化，增加了城市人口的出行時(shí)間和成本。

公共服務(wù)。除了經(jīng)濟(jì)功能之外，城市還承擔(dān)了人民群眾所需的公共服務(wù)職能。教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等功能，都是構(gòu)成城市人口生活所需的重要組成部分。與農(nóng)村比較，大城市能夠提供更加優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療資源，這也是大城市生活成本很高，但仍然不斷吸引人才流入的重要原因之一。

(二)城市資源空間配置的“成本—收益”分析

1.城市集聚的“成本—收益”原理

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，城市空間結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是“成本—收益”原則下形成的均衡狀態(tài)。

在收益方面，城市集聚經(jīng)濟(jì)，即集聚效應(yīng)，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是集聚規(guī)模，要素資源在空間范圍內(nèi)的集聚，城市存在著空間集聚規(guī)模報(bào)酬遞增，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)。另一方面，是密度效應(yīng)。隨著要素密度增大，產(chǎn)出投入比將增大，生產(chǎn)鄰近性帶來正外部性，以及一定范圍內(nèi)高密度專業(yè)化生產(chǎn)活動(dòng)使得密度效應(yīng)能夠提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。不過，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集聚程度不斷提高，也會(huì)出現(xiàn)擁擠。比如，在一定空間范圍內(nèi)，隨著城市居民數(shù)量逐漸增加，平均成本不斷下降，但是一旦超過臨界點(diǎn)，居民數(shù)量增加所帶來的平均成本不斷上升，即出現(xiàn)了擁擠。從經(jīng)濟(jì)學(xué)來看，擁擠是由于要素集聚過度，城市能夠維持擁擠的狀態(tài)，是因?yàn)楦黜?xiàng)要素集聚總的邊際收益仍然能夠抵消邊際成本，畢竟集聚對(duì)于企業(yè)和居民都有正外部性，微觀主體能夠從城市集聚經(jīng)濟(jì)中獲得知識(shí)溢出效應(yīng)以及更高的工資等邊際收益。

在成本方面，城市資源配置也存在著成本以及低效率狀態(tài)，主要表現(xiàn)在：一是空間距離導(dǎo)致通勤成本，中心區(qū)地價(jià)上升，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，居住地與就業(yè)地不斷分離，城市居住、就業(yè)、消費(fèi)等職能由于空間分離推高了通勤成本，在資源收益既定條件下，成本上升降低了資源配置效率。二是制度成本，即公共服務(wù)資源的供給隨著城市人口的集聚而呈“之”字形增加，在社會(huì)資本參與公共事業(yè)程度低的制度下，公共服務(wù)資源供給受到政府的決定性影響，這種情況使得公共服務(wù)供給難以自發(fā)、及時(shí)跟上城市不斷增加的教育需求，尤其是在“新”城市人口集中居住在城市外圍區(qū)，公共服務(wù)功能的空間分布呈現(xiàn)非均衡化。

2.城市資源空間配置均衡的評(píng)價(jià)原則

城市資源空間分布決定了就業(yè)者和消費(fèi)者的活動(dòng)軌跡和流向，直接影響個(gè)體的時(shí)間成本。城市居住地到功能區(qū)(工作地、學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)、文化娛樂等)的距離、出行時(shí)間、各功能區(qū)布局合理化程度，直接影響城市時(shí)間和空間的節(jié)約利用以及運(yùn)行效率?？茖W(xué)、合理、均衡的城市資源空間分布要求能夠通過要素資源的合理配置實(shí)現(xiàn)城市空間經(jīng)濟(jì)的最優(yōu)發(fā)展。因此，城市資源空間配置均衡原則要遵循一點(diǎn)：應(yīng)該考慮城市資源空間分布是否與城市功能相協(xié)調(diào)，即在空間結(jié)構(gòu)上，城市資源的供給布局要與城市人口數(shù)量相匹配。

經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與非經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的均衡存在差異。經(jīng)濟(jì)功能區(qū)具有明顯的專業(yè)化集聚特征，工廠、商業(yè)街、中央商務(wù)區(qū)等經(jīng)濟(jì)功能區(qū)通常連片分布，共享基礎(chǔ)設(shè)施和外溢效應(yīng)。但是，相較于非經(jīng)濟(jì)功能區(qū)而言，醫(yī)院、行政區(qū)、學(xué)校等公共服務(wù)和行政設(shè)施通常具有服務(wù)半徑，呈點(diǎn)狀分布，可以融入經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和非經(jīng)濟(jì)功能區(qū)布局當(dāng)中，而且，由于公共服務(wù)的特殊屬性，其供給數(shù)量并不隨著城市人口的集聚而線性增加。另一方面，居住區(qū)住宅資源供給數(shù)量隨著城市人口的集聚而線性增加，但受競(jìng)價(jià)地租原理的影響，在均衡狀態(tài)下很難與經(jīng)濟(jì)功能區(qū)融合布局。這兩方面因素綜合影響之下，加上城市過度集聚的成本因素，導(dǎo)致城市資源空間配置不均衡的典型問題出現(xiàn)。

(三)城市資源空間配置失衡的典型問題

1.“空間錯(cuò)配”問題，造成城市內(nèi)耗嚴(yán)重

由于資源要素在空間范圍內(nèi)的配置不合理導(dǎo)致各類要素在空間范圍內(nèi)的流動(dòng)量顯著增加，就業(yè)、商業(yè)、教育、醫(yī)療與居住地不一致，造成大量要素跨區(qū)域流動(dòng)，人流、物流顯著增加帶來嚴(yán)重的城市內(nèi)耗問題。其一，職住分離嚴(yán)重。產(chǎn)業(yè)與居住空間布局不合理、不匹配，導(dǎo)致就業(yè)與居住地的空間分離，以北京市為例，城市空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的職住分離特征，上班區(qū)域主要集中在中關(guān)村、西二旗、望京和國(guó)貿(mào)等三環(huán)以內(nèi)，很多上班族居住在回龍觀、天通苑、門頭溝、通州、燕郊和大興等五環(huán)外區(qū)域，北京的平均通勤時(shí)間和通勤距離分別為：52分鐘和19.2公里，位居全國(guó)第一，其中，燕郊的平均通勤時(shí)間更長(zhǎng)，甚至達(dá)到90分鐘。其二，通勤潮汐問題突出。在城市交通方面出現(xiàn)大量通勤潮汐現(xiàn)象，導(dǎo)致交通流量在時(shí)間和空間分布上的極不均衡，不僅給通勤者帶來較差體驗(yàn)，還給城市交通管理者帶來較大壓力，尤其是某一時(shí)間段內(nèi)交通流量巨大，給城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)帶來挑戰(zhàn)。因此，無論是職住分離還是潮汐通勤問題都是城市資源配置的低效率，帶來巨大城市內(nèi)耗。

2.要素過度聚集，導(dǎo)致?lián)頂D成本增加

隨著城市化進(jìn)程加快，要素資源在空間內(nèi)過度集聚，容易引發(fā)交通擁堵、環(huán)境擁擠，另外，加上城市空間規(guī)劃不合理，資源空間配置失衡，進(jìn)一步疊加擁擠效應(yīng)，擁擠效應(yīng)將帶來直接經(jīng)濟(jì)成本和間接成本。其一，直接成本。主要包括：職住分離給通勤者造成的通勤成本和時(shí)間價(jià)值成本。其二，間接成本。由于擁擠給整個(gè)城市造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本，交通擁堵的汽車油耗成本、環(huán)境污染成本，以及新增的道路基礎(chǔ)設(shè)施和城市管理成本。

3.空間規(guī)劃布局不合理，導(dǎo)致城市效率低下

城市空間規(guī)劃和功能布局不合理將降低空間承載力，造成城市效率損失。其一，城市空間承載力下降。城市空間結(jié)構(gòu)是城市人口和廠商在城市不同經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中重新配置和組合土地資源及要素的過程，并隨著城市功能結(jié)構(gòu)、聚集內(nèi)容、聚集主體外部關(guān)系等發(fā)生變化而不斷更替演變。由于空間規(guī)劃和功能布局不合理會(huì)造成城市有限空間的要素承載力下降，在未達(dá)到集聚最優(yōu)效率時(shí)就出現(xiàn)擁擠問題，降低集聚效率。其二，資源空間配置失衡，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率低下。當(dāng)城市資源供給與需求在時(shí)間和空間上不一致，就會(huì)出現(xiàn)資源空間錯(cuò)配問題，降低經(jīng)濟(jì)行為主體的效率和資源配置效率，進(jìn)而降低城市整體運(yùn)行效率。

三、上海市資源空間配置的案例分析

上海作為超大城市的典型代表，相關(guān)數(shù)據(jù)可得性稍強(qiáng)，結(jié)論較有代表性。借用定量方法測(cè)算上海市就業(yè)、公共資源與人口分布的均衡性，以此來反映城市資源空間配置合理程度。由于缺乏街道數(shù)據(jù)，本文采用上海各區(qū)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，首先將上海市劃分為核心區(qū)和外圍區(qū)兩個(gè)圈層結(jié)構(gòu)，其中，核心區(qū)包括：黃浦區(qū)、靜安區(qū)、徐匯區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)、普陀區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)、寶山區(qū)、閔行區(qū)、浦東新區(qū)、閘北區(qū)(2015年并入靜安區(qū))。外圍區(qū)包括：嘉定區(qū)、金山區(qū)等區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)、崇明區(qū)(2016年崇明縣改區(qū))。

(一)城市資源與人口布局空間匹配分析方法

參考庫克(Cooke)和霍爾澤(Holzer)[21][22]的方法，本文運(yùn)用職住分離和公共資源兩個(gè)指標(biāo)來衡量資源空間布局與人口分布狀況。職住偏離度公式為：就業(yè)與人口分布偏離度=(就業(yè)占比份額—居住人口份額)/居住人口份額。由于缺乏街道的居住人口和就業(yè)分布，在此只能以區(qū)(縣)為地理單元考察職住分離和公共資源—人口偏離度，以此判斷城市資源空間配置合理程度。偏離度的數(shù)值絕對(duì)值越大，表示偏離程度越高。如果負(fù)數(shù)表示居住人口大于就業(yè)或公共服務(wù)資源供給，公共資源相對(duì)稀缺，正數(shù)表示公共資源供給份額大于人口份額，資源供給充裕。

(二)就業(yè)資源與人口布局空間匹配分析——職住分離

由于沒有最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，本文只能以2012年上海市各城區(qū)的城鎮(zhèn)單位就業(yè)人數(shù)占全市人口數(shù)為例來分析上海市職住分離狀況如圖2所示。根據(jù)測(cè)算所得核心區(qū)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員數(shù)占全市比例為74.7%，核心區(qū)常住人口占全市比例為70.7%，兩者相差4個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)單位就業(yè)人數(shù)占比與常住人口占比基本相當(dāng)，說明上海市核心區(qū)與外圍區(qū)職住相對(duì)平衡。分區(qū)縣來看，靜安區(qū)、黃浦區(qū)、徐匯區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)、浦東新區(qū)等區(qū)的就業(yè)占比明顯高于常住人口占比，其中，靜安區(qū)、黃浦區(qū)的職住偏離度甚至高達(dá)169.64%和141.44%，說明，這兩個(gè)區(qū)的就業(yè)密度大，職住偏離度大。閘北區(qū)、松江區(qū)職住偏離度較小，絕對(duì)值為5%左右，說明職住相對(duì)平衡。根據(jù)數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，上海市核心區(qū)的就業(yè)份額遠(yuǎn)超過常住人口份額，說明核心區(qū)的就業(yè)密度大，外圍區(qū)的就業(yè)密度小，與現(xiàn)有大城市核心區(qū)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)要素高度集中現(xiàn)象相一致。

圖2 2012年上海市各區(qū)縣職住偏離度(單位：%)

(三)公共服務(wù)資源與人口布局空間匹配分析

公共資源與人口在城市的空間分布能夠反映公共資源空間配置合理化程度，只有提供與人口數(shù)量相匹配的公共服務(wù)資源才能滿足城市人口的需求，一旦某一地理單元(區(qū)縣、街道)的人口占比大于公共資源的占比，那么會(huì)出現(xiàn)公共資源短缺問題，在此稱之為公共資源空間配置失衡，即“空間失配”問題。在此可以借用反映就業(yè)與人口空間分布的職住分離衡量指標(biāo)來測(cè)算城市內(nèi)部公共資源配置狀況。城市公共資源主要是與人民生活息息相關(guān)的學(xué)校、醫(yī)院、公共設(shè)施等。本文主要以常住人口占比與學(xué)校、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)和衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員的占比進(jìn)行比較分析。

在此借用職住偏離度的公式來定義公共服務(wù)資源與人口分布的偏離度。公共服務(wù)資源與人口分布偏離度=(公共服務(wù)資源占比份額—居住人口份額)/居住人口份額。居住人口用常住人口表示，公共服務(wù)資源用教育、醫(yī)療指標(biāo)來表示，數(shù)據(jù)更新到2018年，全部來源于wind咨詢數(shù)據(jù)庫。

1.上海市公共服務(wù)資源空間配置測(cè)度

總體上，上海市核心城區(qū)與外圍區(qū)人口占比如表3所示，70.2%、29.8%。核心區(qū)的小學(xué)、中學(xué)數(shù)量占全市的比例略高于常住人口占比。從衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)和衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量分布看，衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)略低于常住人口占比，但是床位數(shù)和衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)的核心區(qū)占比高于外圍區(qū)，差距約為10%，說明上海市核心區(qū)的醫(yī)療資源相對(duì)集中，上海核心區(qū)聚集了較多的教育和醫(yī)療資源。

表3 2018年上海市分圈層人口與公共資源占比情況

2.上海市教育資源空間配置狀況

從小學(xué)數(shù)與人口偏離度來看，黃浦區(qū)、徐匯區(qū)、靜安區(qū)、虹口區(qū)、崇明縣等區(qū)的偏離度為正且高達(dá)30%以上，說明小學(xué)占比明顯高于常住人口占比，這些區(qū)等區(qū)的小學(xué)數(shù)量布局相對(duì)充裕。普陀區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)等區(qū)的偏離度為負(fù)且絕對(duì)值在20%以上，這些區(qū)的小學(xué)數(shù)占比低于常住人口占比，數(shù)量布局相對(duì)稀缺。長(zhǎng)寧區(qū)、楊浦區(qū)、閔行區(qū)、寶山區(qū)、浦東新區(qū)、嘉定區(qū)、金山區(qū)的偏離度絕對(duì)值較小，說明小學(xué)數(shù)與常住人口空間分布相對(duì)均衡。

從中學(xué)數(shù)與人口偏離度來看，黃浦區(qū)、靜安區(qū)、虹口區(qū)、金山區(qū)、崇明縣等區(qū)的偏離度為正且高達(dá)20%以上，說明中學(xué)數(shù)占比大于常住人口占比，這些區(qū)的中學(xué)數(shù)布局相對(duì)充裕。嘉定區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)等區(qū)的偏離度為負(fù)，絕對(duì)值達(dá)20%及以上，說明中學(xué)數(shù)占比低于常住人口占比，這些區(qū)中學(xué)數(shù)布局相對(duì)稀缺。徐匯區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)、普陀區(qū)、楊浦區(qū)、閔行區(qū)、寶山區(qū)、浦東新區(qū)、奉賢區(qū)等區(qū)偏離度絕對(duì)值較小或接近10%，說明這些區(qū)的中學(xué)數(shù)與常住人口數(shù)分布相對(duì)均衡。

圖3 2018年上海市分區(qū)教育資源—人口偏離度

3.上海醫(yī)療資源空間配置狀況

從衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)與人口偏離度來看，黃埔區(qū)、徐匯區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)、靜安區(qū)、金山區(qū)、青浦區(qū)、崇明區(qū)等區(qū)的偏離度為正且達(dá)到30%，其中，黃浦區(qū)高達(dá)90%以上，說明衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)占比遠(yuǎn)大于人口占比，這些區(qū)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)布局充裕。普陀區(qū)、楊浦區(qū)、閔行區(qū)、寶山區(qū)、浦東新區(qū)、松江區(qū)等區(qū)的偏離度為負(fù)且絕對(duì)值達(dá)20%左右。虹口區(qū)、嘉定區(qū)、奉賢區(qū)等區(qū)的偏離度絕對(duì)值較小，說明衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)與人口規(guī)模分布相對(duì)均衡。

從衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)與人口偏離度來看，黃浦區(qū)、徐匯區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)、靜安區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)等區(qū)的偏離度在60%以上，其中，黃浦區(qū)偏離度高達(dá)250%左右，與常住人口占比相比，這些城區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)相對(duì)充裕。閔行區(qū)、寶山區(qū)、浦東新區(qū)、嘉定區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)、崇明區(qū)等區(qū)偏離度為負(fù)，絕對(duì)值高于20%，這些城區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)相對(duì)短缺。普陀區(qū)、金山區(qū)的偏離度絕對(duì)值較小，床位數(shù)與人口數(shù)量布局相對(duì)均衡。另外，從衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)與人口偏離度來看，與衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)的偏離度保持高度一致。

圖4 2018年上海市分區(qū)醫(yī)療資源—人口偏離度

上海市核心區(qū)集中較多的醫(yī)療資源，無論是衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)、床位數(shù)還是衛(wèi)生技術(shù)人員都集聚在核心區(qū)，外圍區(qū)的醫(yī)療資源布局相對(duì)較少，絕大多數(shù)外圍城區(qū)都處于相對(duì)稀缺狀態(tài)。尤其從三甲醫(yī)院分布來看，核心區(qū)聚集了40家優(yōu)質(zhì)醫(yī)院，占比高達(dá)90%以上，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源在核心區(qū)的聚集，容易造成本地和外地就醫(yī)人口在核心區(qū)聚集，因?yàn)樯虾Ｊ情L(zhǎng)三角、華東地區(qū)高端醫(yī)療資源集中地，核心區(qū)布局過多的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源會(huì)加劇核心區(qū)的擁擠效應(yīng)。

圖5 上海市三甲醫(yī)院分區(qū)分布情況(單位：個(gè))

根據(jù)以上分析，上海市核心區(qū)與外圍區(qū)的就業(yè)、公共服務(wù)資源布局與人口分布呈現(xiàn)不均衡，核心區(qū)聚集了較多的就業(yè)和教育、醫(yī)療資源，外圍區(qū)資源相對(duì)稀缺，尤其是非經(jīng)濟(jì)功能的公共服務(wù)資源在核心區(qū)過多聚集，一方面增加人口向核心區(qū)的流動(dòng)，造成嚴(yán)重?fù)頂D效應(yīng)；另一方面，也擠壓了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間，抬高了核心區(qū)土地成本，不利于城市創(chuàng)新。

四、主要結(jié)論及政策建議

在文獻(xiàn)回顧了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于城市空間結(jié)構(gòu)理論的基礎(chǔ)上，本文以城市微觀主體為研究對(duì)象，構(gòu)建了城市資源空間配置的邏輯框架，闡述了城市空間均衡理論，并以上海市為案例，定量測(cè)算了城市資源空間配置狀況，驗(yàn)證了就業(yè)、公共服務(wù)資源布局與人口分布的不均衡性，針對(duì)大城市的“空間失配”問題，提出應(yīng)對(duì)策略，研究結(jié)論以及政策建議如下。

(一)主要結(jié)論

一是從城市內(nèi)部探究影響城市運(yùn)行效率的因素和機(jī)理，構(gòu)建了基于城市資源“供給—需求”、“資源—人口”兩個(gè)維度的邏輯框架，提出資源需求和供給在空間內(nèi)的非均衡導(dǎo)致要素資源流動(dòng)量增加，帶來了嚴(yán)重的擁擠效應(yīng)，增加了直接經(jīng)濟(jì)成本和間接社會(huì)成本，降低了城市運(yùn)行效率。

二是利用基于“資源—人口”匹配原理的測(cè)算方法，以上海市為研究案例，運(yùn)用職住分離測(cè)算方法分析了就業(yè)、教育和醫(yī)療等在城市空間的分布，發(fā)現(xiàn)核心區(qū)的就業(yè)和公共服務(wù)資源分布較高，其比重明顯高于常住人口比重，外圍區(qū)的資源分布較少，尤其醫(yī)療資源在空間圈層結(jié)構(gòu)上分布極不均衡，核心區(qū)資源過于聚集，擁擠效應(yīng)較為突出。

(二)優(yōu)化城市資源空間配置的對(duì)策建議

1.轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃理念，實(shí)施更加精細(xì)的規(guī)劃尺度

以往城市規(guī)劃中通常用總量指標(biāo)、千人指標(biāo)衡量城市發(fā)展，缺少對(duì)微觀個(gè)體的關(guān)注，側(cè)重城市實(shí)體空間，輕視行為生活空間；注重宏觀層面的生產(chǎn)空間規(guī)劃，輕視個(gè)體生活空間，偏重空間規(guī)劃，輕視時(shí)間規(guī)劃；偏重微觀社區(qū)的設(shè)施規(guī)劃，輕視社區(qū)生活規(guī)劃容易導(dǎo)致城市便利性不足。因此，要轉(zhuǎn)變陳舊的城市規(guī)劃理念，注重“以人為本”思想，把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規(guī)劃的全過程。實(shí)施精細(xì)化規(guī)劃，規(guī)劃尺度從縣、市、區(qū)一級(jí)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、小區(qū)組團(tuán)一級(jí)；改變只重視城市經(jīng)濟(jì)單一功能，更多關(guān)注人文社會(huì)領(lǐng)域，打造注重人居質(zhì)量、能源與環(huán)境、社會(huì)文化的高品質(zhì)城市。

2.推動(dòng)人口和城市資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)布局，實(shí)現(xiàn)資源供需空間均衡

一是按照圈層結(jié)構(gòu)合理配置資源。按照城市核心區(qū)、中心區(qū)、外圍區(qū)劃分城市圈層結(jié)構(gòu)，綜合考慮人口的靜態(tài)與動(dòng)態(tài)流動(dòng)狀況，以人口存量和人口流入量來規(guī)劃各類要素的供給規(guī)模，提供與分區(qū)人口規(guī)模相匹配的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)，既要防止“短缺”，也防止過度集聚的“擁擠效應(yīng)”。二是基于空間行為的城市生活圈規(guī)劃，有效推進(jìn)公共服務(wù)均等化布局。以滿足人的需求為出發(fā)點(diǎn)，精細(xì)設(shè)計(jì)道路交通、公共設(shè)施、公共服務(wù)配套等，提高商業(yè)、生活、工作便利性，減少居民、工作者、就醫(yī)者的出行時(shí)間，降低交通流量，緩解城市交通擁堵和減少環(huán)境污染。另外，承擔(dān)全國(guó)優(yōu)質(zhì)高端醫(yī)療功能的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和知名綜合性醫(yī)院應(yīng)該布局在鄰近綜合性交通樞紐中心的外圍圈，方便外地就醫(yī)者，減少人員流動(dòng)量，降低城市損耗。三是打造“15分鐘社區(qū)生活圈”。針對(duì)居民就業(yè)、就學(xué)、購(gòu)物、醫(yī)療、教育、娛樂等日常生活需要，設(shè)計(jì)出人們一日生活行動(dòng)所需遍及的區(qū)域范圍，以此作為空間規(guī)劃單元，積極探索開展便捷的城市生活圈規(guī)劃，打造“15分鐘社區(qū)生活圈”，在15分鐘步行范圍內(nèi)，配備生活所需的基本服務(wù)功能與公共活動(dòng)空間。

3.優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)布局，提高城市資源供給水平

一是規(guī)劃多核、多中心空間結(jié)構(gòu)城市。單中心城市容易造成要素聚集、功能過度集中的擁擠問題，要打造多核、多中心城市，尤其要疏散要素過度集聚的核心區(qū)，優(yōu)化城市功能布局。二是深入推進(jìn)產(chǎn)城融合、職住一體。按照就業(yè)與居住空間相匹配的原則規(guī)劃經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，建設(shè)新型的產(chǎn)城融合區(qū)，建設(shè)鄰里中心等配套服務(wù)，統(tǒng)籌生產(chǎn)生活生態(tài)“三生融合”，打造宜居宜業(yè)宜游的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展新空間。三是運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行城市規(guī)劃。在城市規(guī)劃管理過程中改變傳統(tǒng)以靜態(tài)數(shù)據(jù)和空間大尺度規(guī)劃配置要素，運(yùn)用大數(shù)據(jù)科技手段精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)人口動(dòng)態(tài)，精準(zhǔn)定位人群聚集信息，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)方法分析提取多源時(shí)空數(shù)據(jù)，進(jìn)行居民時(shí)空行為分析和城市功能分區(qū)研究。完善智慧社區(qū)建設(shè)，實(shí)施網(wǎng)格化管理，合理劃分社區(qū)靜態(tài)與動(dòng)態(tài)網(wǎng)格，融合網(wǎng)格化技術(shù)體系、精細(xì)規(guī)劃技術(shù)體系與規(guī)劃動(dòng)態(tài)化技術(shù)體系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理與服務(wù)智能化。

4.加快城市公共交通道路改革，著力降低通勤成本

職住分離是全世界城市存在的普遍現(xiàn)象，其背后有著和專業(yè)化集聚相關(guān)的客觀規(guī)律，改變城市資源布局現(xiàn)狀的成本極高。在此情況下，可以通過降低通勤成本來降低城市交易成本，著手進(jìn)行城市公共交通存量和增量改革，一是要增加城市道路面積，加大路網(wǎng)密度。根據(jù)2016年2月國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，在依據(jù)法律法規(guī)和尊重民意的基礎(chǔ)上逐步探索和穩(wěn)步推進(jìn)街區(qū)制改革，增加路網(wǎng)密度，優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。二是要利用現(xiàn)代信息技術(shù)提升城市交通管理水平。運(yùn)用大數(shù)據(jù)工具手段做強(qiáng)“城市大腦”，建設(shè)智慧城市，構(gòu)建智能化的交通指揮和管理系統(tǒng)，優(yōu)化交通流量和紅綠燈的設(shè)置，根據(jù)人流、車流合理設(shè)定智能化的城市交通，提高城市車輛和人員通行效率。三是要優(yōu)化公共交通的“最后一公里”。優(yōu)化城市公共交通，打造便利交通干線，建設(shè)城市軌道交通、高架路、BRT等多種形式的交通方式。打通堵點(diǎn)、連接斷點(diǎn)、暢通梗阻，滿足市民出行“最后一公里”需求，重點(diǎn)對(duì)大城市核心區(qū)的地鐵進(jìn)行加密，方便居民便捷出行。