張凌竹

公益創(chuàng)投（Venture Philanthropy）誕生于20 世紀(jì)60 年代末的美國(guó)，濫觴之根源在于彌補(bǔ)傳統(tǒng)慈善行為之不足。〔1〕See Jacques Defourny, Marthe Nyssens and Severine Thys., Beyond Philanthropy: When Philanthropy Becomes Social Entrepreneurship, 6th Conference of the European Research Network on Philanthropy, Defourny, Jacques & Nyssens, Marthe, Thys Severine, Xhauflair, Virginie, 2013, p. 5.在我國(guó)，公益創(chuàng)投主要是以政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目制運(yùn)作方式發(fā)展起來，地方政府通過公益創(chuàng)投競(jìng)賽的形式加大社會(huì)力量參與公共服務(wù)的力度，以期實(shí)現(xiàn)善款的高運(yùn)營(yíng)效率、高社會(huì)回報(bào)，從而提升公益慈善組織的持久發(fā)展能力?！?〕參見劉新玲、吳叢姍：《公益創(chuàng)投的含義、性質(zhì)與構(gòu)成要素》，載《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011 年第4 期。然而，在地方政府助推下的公益創(chuàng)投與其設(shè)立初衷無法完全契合。在理論上，公益創(chuàng)投面臨概念不清、政策先行、立法滯后且碎片化等問題；在實(shí)務(wù)中，出現(xiàn)了公益創(chuàng)投與政府購(gòu)買服務(wù)混淆不分、責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)分配不明、缺乏明確有效的內(nèi)在退出機(jī)制等偏差。

何為公益創(chuàng)投？如何解析作為法律概念的公益創(chuàng)投？如何反思其學(xué)術(shù)之爭(zhēng)與實(shí)踐困惑？如何通過立法進(jìn)行公益創(chuàng)投的制度化建構(gòu)？如何在公益創(chuàng)投本土化進(jìn)程中努力協(xié)調(diào)與其他制度之沖突、消解產(chǎn)生的負(fù)面作用？對(duì)以上問題的追問與回答，正是本文的研究重心。

一、公益創(chuàng)投的運(yùn)行現(xiàn)狀及存在問題

（一）公益創(chuàng)投的出現(xiàn)及運(yùn)作方式

自20 世紀(jì)后期開始，不斷增長(zhǎng)的公共債務(wù)和國(guó)家財(cái)政預(yù)算壓力一直威脅著傳統(tǒng)福利國(guó)家。許多行政機(jī)關(guān)面臨合法性危機(jī)，行政機(jī)關(guān)辦事效率低下、官僚化作風(fēng)濃厚、行政行為缺少透明化，難以有效解決主要社會(huì)矛盾，在此背景下，公益創(chuàng)投得以萌芽?！?〕同前注〔1〕，Jacques Defourny、 Marthe Nyssens、 Severine Thys.文，第5 頁。與主流傳統(tǒng)的慈善相比，發(fā)端于美國(guó)〔4〕1969 年在美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)通過稅收改革法案之前舉行的聽證會(huì)上，美國(guó)慈善家約翰D. 洛克菲勒三世（John D. Rockefeller III）創(chuàng)造出“公益創(chuàng)投”的概念，主要用以支持處于弱勢(shì)發(fā)展地位的社會(huì)企業(yè)能夠得到良性發(fā)展。（See Rob John, Venture Philanthropy: The Evolution of High Engagement Philanthropy in Europe, Skoll Centre for Social Entrepreneurship, 2006, p. 7.）在學(xué)界，1997 年萊特等學(xué)者在《哈佛商業(yè)評(píng)論》中首次提出了“公益創(chuàng)投”理念，盡管未直接使用“公益創(chuàng)投”一詞，但該文指出“一些基金會(huì)已經(jīng)開始研究風(fēng)險(xiǎn)投資公司和技術(shù)”去尋求提高傳統(tǒng)慈善效果的路徑，具體包括使用風(fēng)險(xiǎn)管理、績(jī)效管理、客戶關(guān)系管理和退出戰(zhàn)略等投資工具。See Letts, C. W., Ryan, W. E., & Grossman, A.,Virtuous Capital: What Foundations Can Learn from Venture Capitalists, Harvard Business Review, 75（2）, 1997, p. 35.，當(dāng)下在歐洲和亞洲也得到發(fā)展的公益創(chuàng)投的規(guī)模與體量雖難以被精準(zhǔn)計(jì)算出，〔5〕統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2004-2014 年間美國(guó)和歐洲大概有20 億美元資金投入了公益創(chuàng)投。See Simon Denny and Fred Seddon, Social enterprise: Accountability and Evaluation Around the World, London and New York, Routledge, 2014, p. 141.但其發(fā)展勢(shì)頭不可阻擋，且正漸顯現(xiàn)出成為提高傳統(tǒng)慈善效果的有效路徑。

起初，在大部分國(guó)家和地區(qū)，基金會(huì)等是主要的公益創(chuàng)投投資者，其一般通過提供并被要求以私募股權(quán)、發(fā)行債券、貸款等方式高度參與具有合意的公益創(chuàng)投項(xiàng)目，在而后各國(guó)興起的公私合作民營(yíng)化浪潮中，公益創(chuàng)投得到了進(jìn)一步發(fā)展。這種由政府與接受投資者〔6〕對(duì)于“接受投資者”概念的使用，目前并未形成通說。以我國(guó)為例，在地方政府頒發(fā)的公益創(chuàng)投（項(xiàng)目）相關(guān)規(guī)范性文件中，有的將申報(bào)和實(shí)施公益項(xiàng)目的主體簡(jiǎn)稱為“創(chuàng)投主體”，參見廣州市社會(huì)組織管理局《關(guān)于印發(fā)廣州市社會(huì)組織公益創(chuàng)投項(xiàng)目管理辦法的通知》（穗社管規(guī)字〔2019〕1 號(hào)）第2 條；也有的認(rèn)為“公益創(chuàng)投主體包括主管單位、承辦單位、協(xié)辦單位和實(shí)施單位”，參見成都市民政局關(guān)于印發(fā)《成都市社區(qū)公益創(chuàng)投活動(dòng)管理辦法》的通知（成民發(fā)〔2014〕46 號(hào)）第4 條。共同執(zhí)行社會(huì)救助等公共服務(wù)的模式，突破了國(guó)家與社會(huì)二元理論，模糊了國(guó)家功能與社會(huì)功能的界限，一定程度上說明了公私部門共同合作模式下兩種功能的界限不是非此即彼的，也就是說，在國(guó)家管理行政事務(wù)的某一些領(lǐng)域，未必需要完全固守自己完成全部的行政事務(wù)，例如在給付行政領(lǐng)域，實(shí)踐已經(jīng)證實(shí)非公主體的投入可幫助公共部門減輕負(fù)擔(dān)和提升行政效率。〔7〕這在公私法域歸屬上盡顯出對(duì)傳統(tǒng)理論的挑戰(zhàn)，已有諸多學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)針對(duì)公私合作行為進(jìn)行立法，以此解決法律關(guān)系、責(zé)任分擔(dān)、公益維護(hù)等多個(gè)面向存在的問題。參見詹鎮(zhèn)榮：《論民營(yíng)化類型中之“公私協(xié)力”》，載《月旦法學(xué)雜志》2003 年第11 期。

在傳統(tǒng)的慈善語境中，捐贈(zèng)主體（主要包括自然人、企業(yè)和基金會(huì)）主要以捐款、捐物的方式形成有限的慈善資源，并無償給予捐贈(zèng)對(duì)象款物，其中的捐贈(zèng)對(duì)象也基本以非營(yíng)利組織為主。捐贈(zèng)主體以追求公益和社會(huì)影響為基本旨趣，并不實(shí)質(zhì)性參與捐贈(zèng)資金的具體使用。與之相較，公益創(chuàng)投則引入了商業(yè)思維，投資者（個(gè)人、基金會(huì)、政府等）主要通過政府補(bǔ)助、負(fù)債融資、發(fā)行債券等金融工具實(shí)現(xiàn)對(duì)接受投資者的資助，此際接受投資者的范圍既包括非營(yíng)利組織，也包括社會(huì)企業(yè)等各種形態(tài)的組織。目前世界上最具影響力的公益創(chuàng)投協(xié)會(huì)——?dú)W洲公益創(chuàng)投協(xié)會(huì)（European Venture Philanthropy Association, EVPA）〔8〕歐洲公益創(chuàng)投協(xié)會(huì)于2004 年在倫敦成立，截至2020 年1 月，其已擁有來自歐洲、美國(guó)、中東和亞洲等30 多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的320 多個(gè)成員。參見https://evpa.eu.com/about-us/about-evpa，2020 年1 月19 日訪問。將公益創(chuàng)投運(yùn)作的核心要素概括為三項(xiàng)，即適合的融資方式（金融工具）、非經(jīng)濟(jì)資助和社會(huì)影響力管理（如圖1 所示）?！?〕參見歐洲公益創(chuàng)投協(xié)會(huì)https://evpa.eu.com/about-us/what-is-venture-philanthropy，2020 年1 月19 日訪問。投資者在追求公益和社會(huì)影響力之外，更加關(guān)注的是資助產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，并希望形成可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。基于此，傳統(tǒng)慈善捐贈(zèng)與公益創(chuàng)投運(yùn)作方式的不同已清晰可見：前者的主體不干涉捐贈(zèng)資金的使用，后者的投資者高度參與資助資金的使用；前者重在輸出，后者重在結(jié)果。〔10〕參見［美］萊斯特· M.薩拉蒙：《政府工具：新治理指南》，肖娜等譯，北京大學(xué)出版社2016 年版，第5 頁。通過公益創(chuàng)投項(xiàng)目的運(yùn)作，政府在獲取一定軟性經(jīng)濟(jì)回報(bào)的基礎(chǔ)上，又可將所獲利潤(rùn)再次投入公益事業(yè)中，實(shí)現(xiàn)慈善公益事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展?！?1〕同前注〔5〕，Simon Denny、Fred Seddon 書，第140 頁。臨接受投資者發(fā)展上的認(rèn)識(shí)分歧。比如，作為接受投資者的非營(yíng)利性組織等是否有能力提供滿足公共需求的服務(wù)，慮及非營(yíng)利組織的貸款能力，公益創(chuàng)投必然會(huì)使其在支付能力上存在隱憂等；公益創(chuàng)投的資金主要不是用于提高非營(yíng)利性方面的競(jìng)爭(zhēng)力，更多的是去平衡和滿足政府的公共服務(wù)期望，故其最終能否成功不無疑問。這也可以解釋為何經(jīng)過三十余年的發(fā)展，公益創(chuàng)投始終處于“幼兒期”，〔15〕同前注〔1〕，Jacques Defourny、Nyssens, M.、Thys, S.文，第348-361 頁。至今仍在概念界定、制度銜接、糾紛解決、獲取社會(huì)回報(bào)等方面爭(zhēng)議不斷。

圖1 公益創(chuàng)投運(yùn)作的三個(gè)核心要素

（二）公益創(chuàng)投成為我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府治理的新工具

當(dāng)下，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革、社會(huì)矛盾和沖突的頻發(fā)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的出現(xiàn)均加大了政府和公眾對(duì)于社會(huì)治理的深層次需求，而多元化主體參與社會(huì)治理成為完善社會(huì)治理的可行路徑?！?6〕參見赫然、張凌竹：《社會(huì)治理的法治保障研究——以吉林省社會(huì)治理為例的調(diào)查與研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2015 年版，第1 頁。在創(chuàng)新社會(huì)治理的新格局中，公益創(chuàng)投作為我國(guó)政府治理的新工具而受到關(guān)注。

隨著全球結(jié)社革命的興起和國(guó)內(nèi)全面深化改革的推進(jìn)，我國(guó)社會(huì)組織進(jìn)入快速發(fā)展期，〔17〕參見喻光中：《社會(huì)組織法立法研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2017 年版，第3 頁。與各國(guó)偏好政府治理工具呈現(xiàn)出相趨同之態(tài)勢(shì)，也就是說，強(qiáng)調(diào)放松管制，充分發(fā)揮非營(yíng)利組織在公共服務(wù)提供中的作用?！?8〕參見吳瓊恩、周光輝、魏娜等：《公共行政學(xué)》，北京大學(xué)出版社2007 年版，第223 頁。公益創(chuàng)投的出現(xiàn)，一是力圖重塑傳統(tǒng)慈善與非營(yíng)利組織之間的關(guān)系，通過杠桿效應(yīng)去彌補(bǔ)傳統(tǒng)慈善之短板，引導(dǎo)非營(yíng)利組織走向可持續(xù)發(fā)展，二是采用各種金融工具向以公益任務(wù)驅(qū)動(dòng)為導(dǎo)向的社會(huì)企業(yè)〔19〕一份針對(duì)我國(guó)港臺(tái)地區(qū)社會(huì)企業(yè)的研究發(fā)現(xiàn)，政府補(bǔ)助是社會(huì)企業(yè)重要的經(jīng)費(fèi)來源與主要發(fā)展動(dòng)力，若扣除政府的相關(guān)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，有一半的社會(huì)企業(yè)會(huì)面臨虧損。（轉(zhuǎn)引自鄭勝分：《補(bǔ)助或投資？政策工具對(duì)社會(huì)企業(yè)發(fā)展之影響》，載《行政暨政策學(xué)報(bào)》2016 年第62 期；陳錦棠、官有垣、王仕圖：《香港與臺(tái)灣社會(huì)企業(yè)的人力資源、資金來源，以及決策與治理》，載官有垣等人編:《社會(huì)企業(yè)：臺(tái)灣與香港的比較》2012 年版，第165-180 頁。）在英國(guó)，社會(huì)企業(yè)組織（Social Enterprise UK，簡(jiǎn)稱 SEUK）發(fā)表的《2017 年英國(guó)社會(huì)企業(yè)調(diào)查》顯示，雖然公共部門一直是五分之一的社會(huì)企業(yè)尤其是收入超過五百萬英鎊的社會(huì)企業(yè)收入的主要資金來源部門，但是政府補(bǔ)助的成效相當(dāng)有限，2016 年英國(guó)有51%的社會(huì)企業(yè)盈利，20%的社會(huì)企業(yè)破產(chǎn)。See Social Enterprise UK, The Future of Business State of Social Enterprise Survey 2017, www.socialenterprise.org.uk, p. 6-9.提供資金支持，助力社會(huì)企業(yè)的良性發(fā)展。

在具體的實(shí)踐中，2006 年新公益伙伴（New Philanthropy Partners，簡(jiǎn)稱NPP）與上海浦東非營(yíng)利組織發(fā)展中心恩派（NPI）分別成立，成為我國(guó)最早適用公益創(chuàng)投的接受投資者。〔20〕參見尹浩：《整體性社區(qū)構(gòu)建：來自公益創(chuàng)投機(jī)制的啟示》，華中師范大學(xué)2015 年博士學(xué)位論文，第115 頁。2007 年，聯(lián)想集團(tuán)作為國(guó)內(nèi)最早引入公益創(chuàng)投的企業(yè)，策劃并執(zhí)行了“聯(lián)想公益創(chuàng)投基金”?！?1〕聯(lián)想集團(tuán)于2007-2008 年連續(xù)兩年發(fā)起公益創(chuàng)投計(jì)劃，為在中國(guó)公益領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)的個(gè)人和機(jī)構(gòu)提供能力建設(shè)、志愿服務(wù)支持以及創(chuàng)業(yè)支持資金。參見聯(lián)想集團(tuán)公益創(chuàng)投http://www.legendholdings.com.cn，2018 年5 月17 日訪問。至此，公益創(chuàng)投開始逐步進(jìn)入公益的各個(gè)領(lǐng)域。作為傳統(tǒng)社會(huì)治理的主體，地方政府率先在社會(huì)救助等領(lǐng)域中采用了公益創(chuàng)投。2009 年，上海市民政局利用福利彩票公益金投資1000 萬元啟動(dòng)我國(guó)首個(gè)社區(qū)公益創(chuàng)投大賽——上海社區(qū)公益創(chuàng)投大賽，以“政社合作”公益創(chuàng)投的方式開展為老服務(wù)、助殘服務(wù)、青少年服務(wù)和救助幫困服務(wù)等社會(huì)救助項(xiàng)目。2012 年中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)、深圳市民政局聯(lián)合主辦中國(guó)公益慈善項(xiàng)目大賽，作為國(guó)家級(jí)、開放性的社會(huì)救助公益創(chuàng)投平臺(tái)，帶動(dòng)的社會(huì)化項(xiàng)目資助金高達(dá)5500 多萬元?！?2〕中國(guó)公益慈善項(xiàng)目大賽http://dasai.cncf.org.cn/index.php?ac=article&at=list&tid=17，2020 年1 月28 日訪問。該大賽從2012 年至2018 年連續(xù)在深圳舉辦了七屆，累計(jì)參賽項(xiàng)目達(dá)6423 個(gè)，覆蓋全國(guó)31 個(gè)省市自治區(qū)和港澳臺(tái)地區(qū)，累計(jì)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目達(dá)350個(gè)，福彩公益金投放資助金1890 萬元，帶動(dòng)社會(huì)化項(xiàng)目資助金達(dá)5500 多萬元，成為中國(guó)級(jí)別最高、參與最廣、影響最大的公益慈善項(xiàng)目競(jìng)賽活動(dòng)。2013年，南京市成立了我國(guó)首個(gè)公益創(chuàng)投協(xié)會(huì)——南京市公益創(chuàng)投協(xié)會(huì)，由南京市級(jí)財(cái)政資金、福利彩票公益金、慈善公益金三部分資金組成市級(jí)公益創(chuàng)投資金，同時(shí)區(qū)縣按照1:1 比例進(jìn)行資金配套，用以對(duì)社會(huì)救助公益項(xiàng)目的扶持，開啟了地方政府直接給予社會(huì)救助公益創(chuàng)投財(cái)政支持的先河。各省、市、區(qū)級(jí)公益創(chuàng)投競(jìng)賽項(xiàng)目的逐步開展，在全國(guó)范圍內(nèi)引起了一定的影響。〔23〕截至2020 年1 月28 日，筆者以“公益創(chuàng)投”為題，對(duì)我國(guó)境內(nèi)31 個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃民政廳（局）網(wǎng)站進(jìn)行了檢索，96.8%的省份的檢索結(jié)果顯示其主辦直接以“公益創(chuàng)投”為題的大賽或活動(dòng)。而在國(guó)家、地方、社會(huì)力量主辦的各個(gè)級(jí)別的公益創(chuàng)投競(jìng)賽中，可見到31 個(gè)省份的代表項(xiàng)目。

（三）公益創(chuàng)投本土化運(yùn)行中出現(xiàn)的問題

作為后發(fā)型與外源型的法制現(xiàn)代化國(guó)家，我國(guó)法律體系的建構(gòu)自始面臨著不甚融貫之境遇。〔24〕參見雷磊：《法律體系、法律方法與法治》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016 年版，第100 頁。公益創(chuàng)投在本土化運(yùn)行過程中明顯暴露出理論認(rèn)識(shí)上的差異和實(shí)務(wù)操作上的偏差。在理論上，學(xué)界缺少對(duì)公益創(chuàng)投的準(zhǔn)確界定，專門性立法暫付闕如和各地方行政規(guī)范性文件對(duì)公益創(chuàng)投的各有所指，〔25〕《南京市公益創(chuàng)投實(shí)施意見（試行）》（寧民基〔2012〕78 號(hào)）第2 條規(guī)定，本意見所指的公益創(chuàng)投為：通過公益資本投入的方式，為公益性社會(huì)組織提供資金以及管理、技術(shù)等支持，以促進(jìn)其提升社會(huì)服務(wù)能力，進(jìn)而達(dá)到有效解決公共服務(wù)需求的目的?！稄V州市社會(huì)組織公益創(chuàng)投項(xiàng)目管理辦法》（穗社管規(guī)字〔2019〕1 號(hào)）第2 條規(guī)定，社會(huì)組織公益創(chuàng)投是指遵循“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”的宗旨，整合政府、企業(yè)、社會(huì)等多方資源，為社會(huì)組織實(shí)施創(chuàng)新性高、可行性強(qiáng)、社會(huì)效益好、與政府目標(biāo)契合的公益性項(xiàng)目提供資金資助、資源鏈接、平臺(tái)支持，有效回應(yīng)和解決社會(huì)需求及問題的公益活動(dòng)?！冻啥际猩鐓^(qū)公益創(chuàng)投活動(dòng)管理辦法》（成民發(fā)〔2014〕46 號(hào)）第2 條規(guī)定，社區(qū)公益創(chuàng)投活動(dòng)（以下簡(jiǎn)稱“公益創(chuàng)投”）是指秉承以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、專業(yè)社工為支撐的“三社互動(dòng)”理念，通過公益資本投入，為社會(huì)組織提供資金以及管理、技術(shù)等支持，促進(jìn)社會(huì)組織提升社會(huì)服務(wù)能力，進(jìn)而由社會(huì)組織開展?jié)M足社區(qū)居民需求、解決社區(qū)社會(huì)問題的公益服務(wù)項(xiàng)目的過程。使得公益創(chuàng)投的理論展現(xiàn)更多地體現(xiàn)為功能與作用方面的描述，缺少內(nèi)涵、性質(zhì)、定位等實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)與共識(shí)。而地方政府的政策先行，還存在立法滯后帶來的相關(guān)法律體系的碎片化問題。在實(shí)務(wù)上，地方政府出臺(tái)的公益創(chuàng)投（大賽）規(guī)范性文件中的公益創(chuàng)投即便明確規(guī)定有財(cái)政資助、招投標(biāo)、定向購(gòu)買等多種選擇方式，但在實(shí)際操作中政府購(gòu)買服務(wù)是各選項(xiàng)的主選方式，甚至出現(xiàn)了將公益創(chuàng)投等同于政府購(gòu)買服務(wù)的提法與做法，造成公益創(chuàng)投投資者與接受投資者之間的法律責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)分配不明晰與匹配、投資者退出機(jī)制缺失等問題，一定程度上阻礙了公益創(chuàng)投的健康及穩(wěn)健發(fā)展。如何糾偏，成為需要從理論上作進(jìn)一步深耕的問題?！?6〕盡管我國(guó)也有基金會(huì)作為公益創(chuàng)投投資者在社會(huì)救助等相關(guān)領(lǐng)域運(yùn)作良好的例子，但在整體上這些救助發(fā)展較為遲緩。

二、本土化下公益創(chuàng)投的合理定位及社會(huì)法立法基礎(chǔ)的確定

（一）社會(huì)給付行為：公益創(chuàng)投的法律定位

公益創(chuàng)投不僅是法學(xué)的研究課題，而且也是社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)研討的對(duì)象。在西方，學(xué)界對(duì)公益創(chuàng)投的討論早已有之，EVPA 對(duì)公益創(chuàng)投的界定是，公益創(chuàng)投以追求公益和實(shí)現(xiàn)社會(huì)影響力為目標(biāo)，投資者通過提供經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)支持去壯大接受投資者的慈善行為，具體包括使用特定的資金和提供組織上的支持?；诜▽W(xué)視野研析公益創(chuàng)投，將其納入法規(guī)范范疇加以考量是定位公益創(chuàng)投的首要工作。而法規(guī)范視角探討公益創(chuàng)投，則必須要對(duì)法律行為、法律關(guān)系進(jìn)行梳理，并通過對(duì)國(guó)外相關(guān)理論進(jìn)行抽象層面的反省，進(jìn)一步推導(dǎo)出中國(guó)語境下公益創(chuàng)投的法律定位。

1.公益創(chuàng)投行為的多面向考察

在任何法律系統(tǒng)中，決定性的因素是行為。〔27〕See L.Friedmann, An Introduction to American Law, Stanford University Press,1984, p. 46.在法定主義方式無法確定權(quán)利義務(wù)的法律部門和領(lǐng)域內(nèi)，均有法律行為概念存在之必要?！?8〕參見董安生：《民事法律行為》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002 年版，第66 頁。從此視角以觀公益創(chuàng)投行為，其投資者包括自然人、組織（如公司、基金會(huì)）等，接受投資者則主要包括社會(huì)企業(yè)、〔29〕社會(huì)企業(yè)是一種具有社會(huì)創(chuàng)造價(jià)值的創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)實(shí)體，主要通過非營(yíng)利組織、商業(yè)組織或政府部門將商事企業(yè)與社會(huì)影響力結(jié)合起來。（See Austin, J., Stevenson, H., and Wei-Skillern, J., Social and Commercial Entrepreneurship: Same, Different, or Both?, Entrepreneurship: Theory & Practice, Vol. 30, Issue 1, 2006.）有學(xué)者將社會(huì)企業(yè)大致分為五種類型：（1） 積極性就業(yè)促進(jìn)型（或稱為工作整合型）；（2） 地方社區(qū)發(fā)展型；（3） 服務(wù)提供與產(chǎn)品銷售型；（4） 公益創(chuàng)投的獨(dú)立企業(yè)型；（5） 社會(huì)合作社。其中類型四強(qiáng)調(diào)以營(yíng)利公司的創(chuàng)設(shè)及盈余來支持NPO 的公益活動(dòng)。參見官有垣、陳錦棠、王仕圖：《社會(huì)企業(yè)的治理：臺(tái)灣與香港的比較》，巨流圖書股份有限公司2016 年版，第67 頁。非營(yíng)利組織等社會(huì)組織，主體的多樣化使其行為呈現(xiàn)出多個(gè)面向。

其一，公益創(chuàng)投行為的民事行為面向。最初的公益創(chuàng)投行為一般是指投資者以追求公益為目標(biāo)，作出無償給予接受投資者財(cái)產(chǎn)等意思表示，經(jīng)其同意并接受投資、捐贈(zèng)而形成的法律行為。為了公益或公共目的所為之無償給予行為，通常被稱為捐助或捐贈(zèng)?！?0〕參見史尚寬：《債法各論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000 年版，第141 頁。在此面向上，公益創(chuàng)投行為具備民事捐贈(zèng)行為的特征。

其二，公益創(chuàng)投行為的行政行為面向。當(dāng)下中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，政府補(bǔ)助與前文言及的英國(guó)等國(guó)家（地區(qū)）面臨類似之境遇。一方面，企業(yè)通過投資、捐贈(zèng)主動(dòng)迎合政府提供公共服務(wù)之需，協(xié)助政府部門實(shí)現(xiàn)其政治目標(biāo)；另一方面，政府通過與企業(yè)的利益博弈，對(duì)實(shí)施投資、捐贈(zèng)的企業(yè)給予一定的財(cái)政補(bǔ)助?！?1〕參見杜勇、陳建英：《政治關(guān)聯(lián)、慈善捐贈(zèng)與政府補(bǔ)助——來自中國(guó)虧損上市公司的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，載《財(cái)經(jīng)研究》2016 年第5 期。在此面向上，政府也是其中的一個(gè)投資者，其通過給予公益創(chuàng)投接受投資者以財(cái)政補(bǔ)助的方式，借此尋求完成公益服務(wù)等軟性回報(bào)，所以某種程度上說，有些公益創(chuàng)投行為對(duì)外的表現(xiàn)形態(tài)可被視為授予利益的行政行為，其原則上應(yīng)當(dāng)有法律或法律法規(guī)的授權(quán)作為依據(jù)，也可以政府預(yù)算作為給付依據(jù)，結(jié)果是直接通過行政主體意思表示形塑為一個(gè)授益的行政給付行為。〔32〕參見吳庚、盛子龍：《行政法之理論與實(shí)用》，三民書局2017 年版，第16 頁。

需要強(qiáng)調(diào)的是，從一定程度上說，政府給予公益創(chuàng)投接受投資者以財(cái)政補(bǔ)助的同時(shí)，也是對(duì)接受投資者的競(jìng)爭(zhēng)者構(gòu)成了一種干預(yù)行政，在此意義上言，干預(yù)與給付行政并非完全獨(dú)立，〔33〕參見李建良：《行政法基本十講》（第7 版），元照?qǐng)D書出版公司2017 年版，第67-68 頁。而是以連接交錯(cuò)的樣態(tài)呈現(xiàn)在公益創(chuàng)投行為中。

其三，公益創(chuàng)投行為的社會(huì)給付行為面向。與一般民事行為不同的是，公益創(chuàng)投行為具有明顯的公益屬性特征，其相關(guān)立法所規(guī)范的法律關(guān)系中包含有政府與公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，政府在此關(guān)系之下承擔(dān)社會(huì)給付、資源分配等義務(wù)，公民享有請(qǐng)求社會(huì)給付的權(quán)利，所以公益創(chuàng)投行為具有一定的公法意涵。該行為對(duì)公益創(chuàng)投的投資者、接受投資者與第三人（公益創(chuàng)投的受益人，一般指向弱勢(shì)群體等）的相關(guān)權(quán)利皆會(huì)產(chǎn)生影響。例如，我國(guó)公益創(chuàng)投的投資者主要通過地方政府購(gòu)買服務(wù)的方式對(duì)弱勢(shì)群體開展“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”項(xiàng)目，這可能會(huì)影響弱勢(shì)群體公法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，在此意義上，公益創(chuàng)投行為可能會(huì)脫離公法責(zé)任，進(jìn)入私法關(guān)注范疇，基于此，將公益創(chuàng)投行為無論是定性為公法行為抑或是私法行為均不妥適，無法全面反映其內(nèi)在本質(zhì)。

2.公益創(chuàng)投行為的定性

社會(huì)法的興起使法律適用中公法與私法的界限日漸模糊，在某些情境下甚至難以被清晰劃分，畢竟個(gè)人利己主義的利益與整個(gè)政治國(guó)家的普遍利益之間似乎只能在抽象層面被分開。〔34〕參見文兵：《超越“市民社會(huì)”：重思權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系》，載《哲學(xué)研究》2019 年第3 期。廣義的社會(huì)法即所有為實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策而制定之法，涵括了社會(huì)預(yù)護(hù)、社會(huì)補(bǔ)償、社會(huì)促進(jìn)、社會(huì)救助等法律?！?5〕參見臺(tái)灣社會(huì)法與社會(huì)政策學(xué)會(huì)主編：《社會(huì)法》（修訂2 版），元照?qǐng)D書出版有限公司2016 年版，第38 頁。而后兩者（社會(huì)促進(jìn)與社會(huì)救助）系無因給付，不以特定原因?yàn)榻o付條件，而以是否有保障需求為給付要素?！?6〕參見郭明政：《社會(huì)法的概念、范疇與體系——以德國(guó)法制為例之比較觀察》，載《政大法學(xué)評(píng)論》1997 年第58 期。社會(huì)給付是為解決社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的生活短缺現(xiàn)象，在個(gè)人勞動(dòng)、親屬或財(cái)產(chǎn)關(guān)系之外，由公權(quán)力主體提供的公共給付，〔37〕同上注。社會(huì)給付法是社會(huì)法的核心?！?8〕參見［德］烏爾里?！へ惪藸枺骸渡鐣?huì)法：體系化、定位與制度化》，王藝非譯，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019 年第4 期。

公益創(chuàng)投行為與社會(huì)促進(jìn)、社會(huì)救助行為在產(chǎn)生背景、基本思想、行為品格等方面具有明顯的一致性。其一，從產(chǎn)生背景看，孕育公益創(chuàng)投生長(zhǎng)的原始環(huán)境歸屬于社會(huì)法調(diào)整的領(lǐng)域，即以最終保障弱勢(shì)群體〔39〕狹義的社會(huì)弱勢(shì)群體在不同時(shí)代應(yīng)有不同指向，它所描述的是相對(duì)于特定時(shí)代的與社會(huì)制度變革密切相關(guān)的具有突出性和緊迫性的弱者群體，在社會(huì)生活中表現(xiàn)為權(quán)利欠缺或?qū)崿F(xiàn)障礙。參見馮彥君：《社會(huì)弱勢(shì)群體法律保護(hù)問題論綱》，載《當(dāng)代法學(xué)》2005 年第4 期。為使命。這類群體因缺乏收入來源，生活往往處于極端貧困或危急狀態(tài)，通常需要國(guó)家和社會(huì)提供相應(yīng)的救助才能維系基本生活。〔40〕參見胡敏潔：《社會(huì)保障政策執(zhí)行程序的法律原理》，載《當(dāng)代法學(xué)》2018 年第4 期。其二，社會(huì)福利思想與理念在不同的歷史發(fā)展階段〔41〕西方社會(huì)福利思想大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：15 世紀(jì)到19 世紀(jì)中期的自助思想、19 世紀(jì)末到20 世紀(jì)70 年代的國(guó)家福利思想和20 世紀(jì)70 年代以后的自助、互助與國(guó)家保障相結(jié)合的社會(huì)福利思想。參見丁建定：《社會(huì)福利思想》，華中科技大學(xué)出版社2009 年版，第9 頁。都會(huì)影響社會(huì)法的價(jià)值取向。傳統(tǒng)社會(huì)法為解決勞動(dòng)者與社會(huì)問題，主要提倡保障弱勢(shì)群體的基本生活，對(duì)社會(huì)正義的闡釋也主要在于滿足弱勢(shì)群體的合理需求，之后，其開始逐漸轉(zhuǎn)向社會(huì)給付，更加側(cè)重于對(duì)社會(huì)資源的二次分配?！?2〕同前注〔35〕，臺(tái)灣社會(huì)法與社會(huì)政策學(xué)會(huì)主編書，第38 頁。社會(huì)促進(jìn)與社會(huì)救助以社會(huì)安全為實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，通過政府救助、社會(huì)力量救助與互助原則，來分擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，提供符合社會(huì)福利思想的社會(huì)給付，這與公益創(chuàng)投的宗旨相契合。其三，從第三人的角度觀察，但凡社會(huì)財(cái)富擁有者出于自愿而將其所能支配財(cái)產(chǎn)的一部分或全部捐贈(zèng)他人，就屬于第三次分配——慈善。〔43〕參見葉姍：《社會(huì)財(cái)富第三次分配的法律促進(jìn)——基于公益性捐贈(zèng)稅前扣除限額的分析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2012 年第6 期。公益創(chuàng)投正是傳統(tǒng)慈善發(fā)展到當(dāng)代而產(chǎn)生的新行為，由公益創(chuàng)投參與的慈善救助，以社會(huì)中的貧困成員、陷入生活困境者等弱勢(shì)群體為關(guān)注對(duì)象，在第三人上與社會(huì)促進(jìn)、社會(huì)救助存在重疊?！?4〕參見江治強(qiáng)：《慈善救助與社會(huì)救助的異同及銜接機(jī)制建設(shè)》，載《中國(guó)發(fā)展觀察》2015 年第5 期。其四，在行為品格上，公益創(chuàng)投在慈善組織與活動(dòng)中原則上應(yīng)秉持私法自治的基本理念，然因慈善組織和活動(dòng)同時(shí)又以實(shí)現(xiàn)慈善目的和公共利益為宗旨，對(duì)危害慈善目的和公共利益的行為通常法律與政府會(huì)加以介入，〔45〕參見李德?。骸队?guó)慈善法研究》，法律出版社2017 年版，第201 頁。所以公益創(chuàng)投亦體現(xiàn)出自治與管制相結(jié)合的社會(huì)法品格。盡管社會(huì)促進(jìn)與社會(huì)救助的語義表達(dá)為“社會(huì)”，但從法律制度上則始終強(qiáng)調(diào)以政府責(zé)任為主導(dǎo)，實(shí)施社會(huì)促進(jìn)與社會(huì)救助是政府的應(yīng)然義務(wù)，〔46〕參見蔣悟真、尹迪：《社會(huì)救助法與社會(huì)保險(xiǎn)法的銜接與調(diào)適》，載《法學(xué)》2014 年第4 期。是行政主體為解決社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的基本生活無法維系等社會(huì)問題提供的公共給付。此一視角也正彰顯出社會(huì)給付法的品格，即通過行政主體介入私領(lǐng)域進(jìn)行社會(huì)干預(yù)。

結(jié)合上述公益創(chuàng)投的不同面向，我們不難推知公益創(chuàng)投行為應(yīng)該屬于既涉及私法行為又涉及公法行為的社會(huì)給付行為。

3. 公益創(chuàng)投中多重法律關(guān)系的厘定

（1）公益創(chuàng)投投資者與接受投資者之間的法律關(guān)系

于政府而言，作為公益創(chuàng)投投資者，其主要通過行政給付或行政協(xié)議給予公益創(chuàng)投接受投資者以財(cái)政資金支持，然后再由接受投資者完成相關(guān)公益服務(wù)交付至相關(guān)第三人?；诖耍鎰?chuàng)投投資者與接受投資者依托的法律基礎(chǔ)主要為法律規(guī)范〔47〕我國(guó)部分地方政府出臺(tái)的公益創(chuàng)投行政規(guī)范性文件中有相關(guān)規(guī)定。例如，《南京市公益創(chuàng)投實(shí)施意見（試行）》的通知（寧民基〔2012〕78 號(hào)）第4 條規(guī)定，公益創(chuàng)投方式主要分為：資助、招投標(biāo)、定向購(gòu)買等；第9 條規(guī)定：“公益創(chuàng)投資金來源：1.各級(jí)財(cái)政安排的資金。2.福利彩票公益金。3.慈善資金、社會(huì)捐贈(zèng)資金等。”或行政協(xié)議。

承前所述，中國(guó)式公益創(chuàng)投自產(chǎn)生伊始就以政府購(gòu)買公共服務(wù)為主選方式，〔48〕參見陳永杰：《中國(guó)式公益創(chuàng)投何去何從》，載《中國(guó)社會(huì)工作》2017 年3 月（上）。涉及的地方政府主要以（社區(qū)）公益創(chuàng)投（項(xiàng)目）大賽的形式，以投資者的角色，通過直接資助、招投標(biāo)、購(gòu)買服務(wù)或委托社會(huì)企業(yè)或社會(huì)組織〔49〕《成都市社區(qū)公益創(chuàng)投活動(dòng)管理辦法》的通知（成民發(fā)〔2014〕46 號(hào)）第13 條規(guī)定，成都市本級(jí)對(duì)社區(qū)公益創(chuàng)投活動(dòng)支持方式以資金資助為主。等代為執(zhí)行政策、行使公權(quán)力或完成政府相關(guān)職能。政府購(gòu)買公共服務(wù)合同屬于行政協(xié)議，〔50〕參見項(xiàng)顯生：《政府購(gòu)買公共服務(wù)的法律問題研究》，北京大學(xué)出版社2017 年版，第136 頁。具有公法屬性，根據(jù)行政行為選擇自由理論，行政主體通過行政協(xié)議授予公權(quán)力或資金補(bǔ)助，有助于增強(qiáng)公益創(chuàng)投接受投資者的自治性。在此過程中，政府兼有雙重身份，既是公益創(chuàng)投的投資者，又同時(shí)需要行使管理者的職能，〔51〕《上海市民政局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范上海社區(qū)公益創(chuàng)投活動(dòng)的通知》（滬民計(jì)發(fā)〔2010〕103 號(hào)）規(guī)定，公益創(chuàng)投活動(dòng)的主辦單位為市民政局，承辦單位為市民政局委托的上海公益事業(yè)發(fā)展基金會(huì)，協(xié)辦單位為區(qū)縣民政局，其職責(zé)分別為：主辦單位的主要職責(zé)：制訂公益創(chuàng)投活動(dòng)的總體規(guī)劃和工作進(jìn)度；協(xié)調(diào)政府相關(guān)職能部門保證公益創(chuàng)投活動(dòng)的開展；組織各大媒體開展宣傳；落實(shí)獲選項(xiàng)目的政府購(gòu)買服務(wù)資金和工作經(jīng)費(fèi)。承辦單位的主要職責(zé)：承辦公益創(chuàng)投活動(dòng)的策劃設(shè)計(jì)、方案實(shí)施、獲選項(xiàng)目資金監(jiān)管和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估等，并為獲選項(xiàng)目的公益服務(wù)組織提供專業(yè)咨詢服務(wù)和能力建設(shè)培訓(xùn)。協(xié)辦單位的主要職責(zé)：組織動(dòng)員本行政區(qū)域內(nèi)公益服務(wù)組織參與公益創(chuàng)投活動(dòng)；協(xié)調(diào)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)具體公益創(chuàng)投項(xiàng)目；督促公益服務(wù)組織獲選項(xiàng)目的落實(shí)。具體而言，政府監(jiān)管接受投資者，對(duì)其履行委托、合同及公共責(zé)任進(jìn)行底限規(guī)范，具體包括指導(dǎo)、檢查公益創(chuàng)投承辦單位、接受投資者的評(píng)審、實(shí)施等一系列環(huán)節(jié)，監(jiān)督接受投資者對(duì)資金的使用，對(duì)接受投資者履行權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任不及時(shí)、不到位且拒不改正的，有權(quán)終止協(xié)議，并視情況追究其違約責(zé)任；委托第三方機(jī)構(gòu)開展的監(jiān)督檢查，因不可抗力原因?qū)е陆邮芡顿Y者無法繼續(xù)履行合同約定的服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，須及時(shí)撤銷無法繼續(xù)實(shí)施項(xiàng)目，清算項(xiàng)目資助資金，并依循原資金劃撥渠道繳回財(cái)政國(guó)庫(kù)；接受投資者未嚴(yán)格按照協(xié)議約定認(rèn)真實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目的，政府應(yīng)及時(shí)停止辦理后續(xù)資金撥付手續(xù)，追回已經(jīng)撥付的資金，并依法追究項(xiàng)目實(shí)施方的法律責(zé)任；公益創(chuàng)投資金若有結(jié)余的，由原劃撥渠道繳回財(cái)政國(guó)庫(kù)；一經(jīng)發(fā)現(xiàn)提供虛假資料或采取其他不正當(dāng)手段虛假參與公益創(chuàng)投的，立即取消參與資格并追回所獲資助，同時(shí)在媒體進(jìn)行通告，在規(guī)定年限內(nèi)不得參加公益創(chuàng)投或其他政府資助、購(gòu)買服務(wù)等活動(dòng)。另外，就監(jiān)管主體而言，有的國(guó)家也規(guī)定了由首席檢察官承擔(dān)規(guī)制慈善組織的義務(wù)?！?2〕參見［美］瑪麗恩·R.弗萊蒙特-史密斯：《非營(yíng)利組織的治理：聯(lián)邦與州的法律與規(guī)制》，金錦萍譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016 年版，第414 頁。

于自然人、基金會(huì)等其他社會(huì)組織而言，作為公益創(chuàng)投投資者，他們無償給予接受投資者的資金捐贈(zèng)類似于民法上的第三人利益合同?！?3〕參見呂炳寬：《臺(tái)灣“第三部門基準(zhǔn)法”之草擬》，載《第三部門學(xué)刊》2008 年第9 期。接受投資者接受捐贈(zèng)（捐助）時(shí)需與投資者簽訂包含如下內(nèi)容的協(xié)議：（1）為應(yīng)對(duì)社會(huì)變化而準(zhǔn)備的長(zhǎng)期（3 年至6 年）投資計(jì)劃；（2）投資者與接受投資者形成管理伙伴關(guān)系；（3）實(shí)施問責(zé)導(dǎo)向制度；（4）資金用途和專家咨詢條款；（5）建立投資者的退出機(jī)制；等等?！?4〕硅谷的公益創(chuàng)投中心將公益創(chuàng)投（協(xié)議）總結(jié)為以上5 個(gè)基本要素，并已成為大多數(shù)公益創(chuàng)投投資者與接受投資者認(rèn)可的核心原則和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。See Gray, C. W., & Speirn, S., Introduction, In Defining Virtue: Five Key Elements of Venture Philanthropy and Five Years of Documented Results, 2004, p. 1; Menlo Park, CA: Center for Venture Philanthropy & Peninsula Community Foundation, http://www.siliconvalleycf.org/news Resources-pubs Research.html, last visit on October 30, 2019.

無論屬于哪一類投資者，公益創(chuàng)投接受投資者都應(yīng)當(dāng)確保為第三人提供可持續(xù)并行之有效的公益服務(wù)，保護(hù)投資者與第三人的利益，實(shí)現(xiàn)公益創(chuàng)投投資人的目標(biāo)與要求。

（2）政府與第三人之間的法律關(guān)系

如前所述，公益創(chuàng)投接受投資者通過參加政府購(gòu)買、補(bǔ)助、招投標(biāo)、委托等方式，與政府之間形成了合作行政關(guān)系，在此過程中，發(fā)生接受投資者所實(shí)施的社會(huì)給付行為出現(xiàn)給付不能或給付違法等問題不可避免，這會(huì)直接影響公益服務(wù)的效果及投資者、接受服務(wù)第三人的權(quán)益保障。

當(dāng)出現(xiàn)此類情況時(shí)，作為政府購(gòu)買公共服務(wù)協(xié)議一方的政府，通?？梢圆扇f(xié)議中止、解除或接管、索賠等方式來維護(hù)自身權(quán)利，但對(duì)于接受服務(wù)的第三人而言，其權(quán)利究竟該如何主張，目前法律并無明定。第三人是通過合同維權(quán)還是通過侵權(quán)之訴維權(quán)，需要借助相關(guān)理論加以闡釋。我國(guó)合同法理論與司法實(shí)踐肯認(rèn)的是合同相對(duì)性原則，現(xiàn)行《合同法》第64 條亦未明確規(guī)定第三人的履行請(qǐng)求權(quán)，似可認(rèn)為該條不支持第三人利益合同，〔55〕需說明的是，我國(guó)現(xiàn)行法在保險(xiǎn)、信托、運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域仍確認(rèn)了賦權(quán)型為第三人利益合同。在德國(guó)，司法實(shí)踐認(rèn)可“附保護(hù)第三人作用的合同”的同時(shí)仍不失保守態(tài)度。在美國(guó)，當(dāng)事人授予第三人權(quán)利意圖不明時(shí)，第三人提起的受益人訴訟敗訴率極高，出現(xiàn)了類似的立場(chǎng)。參見張家勇：《論合同保護(hù)第三人的路徑選擇》，載《法律科學(xué)》2016 年第1 期。所以通過合同維權(quán)之路已行不通。而通過傳統(tǒng)的侵權(quán)法責(zé)任體系實(shí)現(xiàn)維權(quán)，可成為第三人維權(quán)選擇之路徑，此際利用現(xiàn)有法律規(guī)則解決第三人利益問題應(yīng)當(dāng)更有利于法的安定性。

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，社會(huì)的主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。在此重要的發(fā)展時(shí)期，只有借助政府之手，才有可能引起市場(chǎng)像重視私人利益那樣重視公共利益，〔56〕同前注〔10〕，萊斯特· M.薩拉蒙書，第12 頁。這也是公益創(chuàng)投成為我國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理、解決社會(huì)矛盾的新方式的根因，說明傳統(tǒng)社會(huì)給付正在由過于關(guān)注行政機(jī)關(guān)和政府項(xiàng)目向關(guān)注新方式本身轉(zhuǎn)向。

綜合上述分析，筆者嘗試對(duì)公益創(chuàng)投作出如下法律界定，公益創(chuàng)投是指投資者通過金融工具（政府購(gòu)買服務(wù)合同、貸款、股權(quán)、債券等）為接受投資者提供資金、管理和技術(shù)等支持，并在其獨(dú)立發(fā)展后退出管理的社會(huì)給付行為。

（二）公益創(chuàng)投社會(huì)法立法基礎(chǔ)的確定

在明確公益創(chuàng)投的社會(huì)給付行為及社會(huì)法屬性后，如何立法便水到渠成。社會(huì)法在實(shí)質(zhì)上是以社會(huì)正義與社會(huì)安全為終極目標(biāo)的社會(huì)給付法。德國(guó)著名社會(huì)法學(xué)家察赫（Zacher）將社會(huì)給付依據(jù)其制度功能分為社會(huì)預(yù)護(hù)、社會(huì)補(bǔ)償和具有社會(huì)衡平功能的社會(huì)促進(jìn)與社會(huì)救助?！?7〕同前注〔35〕，臺(tái)灣社會(huì)法與社會(huì)政策學(xué)會(huì)主編書，第29-37 頁。保障弱勢(shì)階層被認(rèn)為是社會(huì)法第一層次的含義；運(yùn)用社會(huì)力量行使社會(huì)權(quán)力之法是社會(huì)法第二層次的含義；保持社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)筑當(dāng)代語境中的和諧社會(huì)是社會(huì)法最高層次的含義?！?8〕參見江平：《社會(huì)權(quán)力與和諧社會(huì)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2005 年第4 期。在此社會(huì)法彰顯出公法與私法融合的本質(zhì)屬性。

中國(guó)式公益創(chuàng)投通過行政協(xié)議定位政府、公益創(chuàng)投接受投資者、第三方評(píng)估主體等多方主體之間的法律關(guān)系（如圖2 所示），希望政府、基金會(huì)等投資者積極組織、參加公益創(chuàng)投大賽，目標(biāo)既在于降低社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織等對(duì)政府的過度依賴，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自給自足，也在于吸引更多的社會(huì)力量參與到社會(huì)救助等公益服務(wù)當(dāng)中。筆者以為，我國(guó)公益創(chuàng)投法律當(dāng)以對(duì)法律所蘊(yùn)含的人心和人情的發(fā)掘?yàn)橹?，凸顯社會(huì)安全之法的道義和意義，將社會(huì)法設(shè)定為公益創(chuàng)投的立法基礎(chǔ)應(yīng)是題中之義。

圖2 我國(guó)公益創(chuàng)投（大賽）法律主體關(guān)系

依據(jù)我國(guó)公益創(chuàng)投的運(yùn)作流程，地方政府與公益創(chuàng)投接受投資者簽訂行政協(xié)議，約定政府提供公益創(chuàng)投資金，由接受投資者執(zhí)行本屬于政府職責(zé)的養(yǎng)老、助殘、幫困等社會(huì)救助任務(wù)，這雖然是基于政府與接受投資者形式上合意的行為，但又并非是一個(gè)純粹的行政協(xié)議。事實(shí)上，在合作行政中，地方政府是給付公益服務(wù)的需求者，接受投資者是與政府達(dá)成合意的社會(huì)給付的提供者，通過合作政府可適當(dāng)?shù)貙⒉糠诛L(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任轉(zhuǎn)移給接受投資者，但即便如此，也并不代表政府在公共事務(wù)的履行上可完全免責(zé)，所以協(xié)議的成效不應(yīng)是以契約自由之名，行逃避公法管控之實(shí)。而且，社會(huì)給付目標(biāo)能否最終實(shí)現(xiàn)也不可能完全掌控在私主體手中。

由于我國(guó)行政程序法與相關(guān)法律的缺位，政府購(gòu)買服務(wù)的公益創(chuàng)投所涉協(xié)議之定性并未達(dá)成一致，故而判斷其是行政協(xié)議雙方行為抑或政府的單方行政行為并非一件易事。盡管二者的區(qū)別似可從雙方意思表示一致產(chǎn)生法律效果的是行政協(xié)議來加以判斷，但對(duì)于公私合作中公益創(chuàng)投的行政協(xié)議與政府購(gòu)買的行政行為，事實(shí)上的“雙方合意”并未如普通民事合同生效要件那般不可或缺。申言之，在公益創(chuàng)投中，公益創(chuàng)投接受投資者申請(qǐng)資金給付的行為類似于“邀約”，而行政主體實(shí)施給付公益創(chuàng)投資金行為則近似于“承諾”。因此，在形式上，行政協(xié)議雙方當(dāng)事人之間的合意雖與行政給付是否合法成立有關(guān)聯(lián)，但實(shí)質(zhì)上并未凸顯重要性，在政府購(gòu)買服務(wù)的公益創(chuàng)投行政協(xié)議中，資金給付成立與否仍然主要取決于政府的單方意思表示。

從社會(huì)安全法制理論的角度看，公民先是有生存權(quán)需求，進(jìn)而才是保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)與自由的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。但是，隨著社會(huì)中貧富差距的加劇，使得貧困、疾病等越來越多的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)人之生存造成了負(fù)面影響。由于社會(huì)無法實(shí)現(xiàn)自主調(diào)節(jié)，個(gè)人也無法以自身能力克服，故而需要國(guó)家通過立法構(gòu)建正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)秩序，建立社會(huì)安全法制，從預(yù)防、照護(hù)和救助等層面將個(gè)人面臨的危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偨o社會(huì)共同承擔(dān)。其中，社會(huì)救助是社會(huì)保障的最后一道防線，對(duì)保障公民基本生活、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要作用。然而，在社會(huì)救助領(lǐng)域，政策先行、立法滯后已屬常態(tài)，甚至是共識(shí)?？v觀我國(guó)主要依靠地方條例、單行立法來實(shí)施社會(huì)救助活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，這固然是制度發(fā)展過程中知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和信息不充分條件下不得已的立法選擇，但并不代表社會(huì)救助立法應(yīng)當(dāng)止步于此?！?9〕參見蔣悟真：《社會(huì)救助立法的機(jī)遇、模式與難點(diǎn)》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2015 年第7 期。

一方面，社會(huì)救助法和行政程序法的暫付闕如，另一方面，各地方公益創(chuàng)投立法又呈現(xiàn)出碎片化特征，在此背景下，若要填補(bǔ)公益創(chuàng)投無國(guó)家層面法律規(guī)范的局面，促使全國(guó)范圍的公益創(chuàng)投形成合力，不妨考慮由作為統(tǒng)籌全國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)和地方公益創(chuàng)投大賽（活動(dòng)）主辦單位的同一主體——民政部門為主牽頭制定公益創(chuàng)投規(guī)定或辦法的部門規(guī)章。該規(guī)章應(yīng)以社會(huì)法為立法基礎(chǔ)，圍繞對(duì)公益創(chuàng)投的設(shè)計(jì)、對(duì)公益創(chuàng)投所涉社會(huì)關(guān)系的調(diào)整、對(duì)公益創(chuàng)投過程的控制而展開，同時(shí)設(shè)定一定的限度，以免碾壓公益創(chuàng)投健康發(fā)展的狀態(tài)?！?0〕參見張淑芳：《規(guī)章安定性研究》，載《法學(xué)論壇》2018 年第6 期。

三、我國(guó)公益創(chuàng)投的實(shí)踐偏差

（一）立法供給不足，將公益創(chuàng)投等同于政府購(gòu)買公共服務(wù)

承前所述，由于公益創(chuàng)投（項(xiàng)目）競(jìng)賽類別以為老服務(wù)、助殘服務(wù)、青少年服務(wù)、救助幫困服務(wù)與其他公益服務(wù)為主要內(nèi)容，與社會(huì)救助的救助對(duì)象的范圍發(fā)生重合，使目前公益創(chuàng)投在我國(guó)各省、市、區(qū)社會(huì)救助中逐步占據(jù)一席之地。自黨的十九大報(bào)告中提出“建設(shè)平安中國(guó)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”以來，以政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式舉辦公益創(chuàng)投（項(xiàng)目）競(jìng)賽已經(jīng)成為地方政府創(chuàng)新社會(huì)治理的重要手段之一。然而，因我國(guó)缺失專門規(guī)范公益創(chuàng)投的法律法規(guī)，也無中央級(jí)別公益創(chuàng)投的專項(xiàng)行政規(guī)范性文件，目前只是通過地方政府的行政規(guī)范性文件引導(dǎo)公益創(chuàng)投實(shí)踐，顯然與地方政府每年數(shù)以百萬、千萬元的公益創(chuàng)投資金投入〔61〕自公益創(chuàng)投競(jìng)賽及相關(guān)活動(dòng)開展以來，上海市以靜安區(qū)為例，公益創(chuàng)投活動(dòng)資助作為培育和扶持社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)資金中的重要組成部分，2013 年至2015 年每年投入資金300 萬元，占專項(xiàng)資金總額的20%；2016 年起每年投入資金500 萬元，占專項(xiàng)資金總額的30%；2019 年支持資金達(dá)489 萬余元。截至2017 年5 月，南京市公益創(chuàng)投資金投入累計(jì)1.2 億元，其中市財(cái)政安排3800多萬元，帶動(dòng)區(qū)縣配套、社會(huì)資金8300 多萬元；資助社區(qū)社會(huì)組織2000 多家。截至2020 年1 月，廣州市已經(jīng)成功舉辦六屆社會(huì)組織公益創(chuàng)投活動(dòng)，累計(jì)投入投入福彩公益金12466 萬元，資助創(chuàng)投項(xiàng)目838 個(gè)，撬動(dòng)社會(huì)資金8931 萬元，直接收益人數(shù)達(dá)396 萬人次。參見《上海：讓公益創(chuàng)投成為社會(huì)創(chuàng)新的“孵化器”》， http://mydc.shanghai.gov.cn/csjjh/n2740/n2743/u1ai183130.html，2020 年7月12 日訪問；上海市靜安區(qū)人民政府《2019 年靜安區(qū)31 個(gè)公益創(chuàng)投項(xiàng)目昨啟動(dòng) 支持資金達(dá)489 萬余元》，http://www.jingan.gov.cn/xwzx/002007/002007002/20190731/c4a76f33-d04c-40c4-ac3e-56188e3dd82b.html，2020 年5 月20 日訪問；施惠宇：《公益創(chuàng)投促進(jìn)南京“三社聯(lián)動(dòng)”提質(zhì)加速》，載《中國(guó)社會(huì)報(bào)》2017 年5 月19 日，第6 版；符暢、廖培金：《第六屆廣州市社會(huì)組織公益創(chuàng)投活動(dòng)落幕》，http://news.ycwb.com/2020-01/05/content_30474262.htm，2020 年5 月20 日訪問。體量不相匹配，十分不利于公益創(chuàng)投的健康發(fā)展。

雖然地方政府、基金會(huì)等先于中央行政機(jī)關(guān)陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)范性文件來規(guī)范公益創(chuàng)投，但是對(duì)其相關(guān)法域的歸屬并不明確。其中，地方政府組織的公益創(chuàng)投競(jìng)賽一般以政府財(cái)政、福利彩票公益金為主要資金來源，因此根據(jù)相關(guān)行政規(guī)范性文件〔62〕《中央集中彩票公益金支持社會(huì)福利事業(yè)資金使用管理辦法》（財(cái)社〔2017〕237 號(hào)）第6 條規(guī)定，彩票公益金的使用應(yīng)當(dāng)遵循福利彩票“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”的發(fā)行宗旨，主要用于資助為老年人、殘疾人、兒童等特殊群體提供服務(wù)的社會(huì)福利項(xiàng)目，以及符合宗旨的其他社會(huì)公益項(xiàng)目?！睹裾坎势惫娼鹗褂霉芾磙k法》（民辦發(fā)〔2018〕8 號(hào)）第3 條規(guī)定，公益金使用應(yīng)當(dāng)遵循福利彩票“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”的發(fā)行宗旨，主要用于資助為老年人、殘疾人、兒童和其他基本生活特別困難人員等特殊群體提供服務(wù)的社會(huì)福利項(xiàng)目，以及符合宗旨的其他社會(huì)公益項(xiàng)目。和表1 可知，目前地方行政規(guī)范性文件規(guī)定的主辦單位一般是地方政府的民政部門，這與最初產(chǎn)生于私法域的公益創(chuàng)投已經(jīng)有了較大變化，而且地方政府主要以政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式確定公益創(chuàng)投的公私聯(lián)營(yíng)模式，各種公益創(chuàng)投（項(xiàng)目）競(jìng)賽的申請(qǐng)參賽單位主要是社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織（而對(duì)該社會(huì)組織是營(yíng)利或非營(yíng)利也未作嚴(yán)格區(qū)分）等。

表1 上海、南京、廣州公益創(chuàng)投行政規(guī)范性文件比較〔63〕廣州市民政局、財(cái)政局于2013 年10 月22 日聯(lián)合制定并發(fā)布《廣州市社會(huì)組織公益創(chuàng)投項(xiàng)目管理辦法》（穗民〔2013〕357 號(hào)），全文共28 條。其中第28 條規(guī)定，本辦法自印發(fā)之日起實(shí)施，有效期5 年。實(shí)施期間遇到政策變化或有效期屆滿的，根據(jù)實(shí)際需要評(píng)估修訂。2019 年6 月27 日廣州市社會(huì)組織管理局印發(fā)同名文件《廣州市社會(huì)組織公益創(chuàng)投項(xiàng)目管理辦法》（穗社管規(guī)字〔2019〕1 號(hào)），全文共34 條。目前北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)顯示兩個(gè)文件均為現(xiàn)行有效。參見http://www.pkulaw.cn/cluster_call_form.aspx?menu_item=law&EncodingName=&key_word=%B9%E3%D6%DD%CA%D0%C9%E7%BB%E1%D7%E9%D6%AF%B9%A B%D2%E6%B4%B4%CD%B6&range=0，2019 年11 月10 日訪問。

隨著地方政府公益創(chuàng)投的發(fā)展，中央行政機(jī)關(guān)也逐步出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范性文件。〔64〕具有重要影響的中央相關(guān)行政規(guī)范性文件規(guī)定還包括財(cái)政部、民政部、工商總局聯(lián)合發(fā)布的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96 號(hào)），其第10 條規(guī)定，購(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)在公平競(jìng)爭(zhēng)的原則下鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與承接政府購(gòu)買服務(wù)，培育發(fā)展社會(huì)組織，提升社會(huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)能力。民政部、中央編辦、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于積極推行政府購(gòu)買服務(wù)、加強(qiáng)基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力的意見》（民發(fā)〔2017〕153 號(hào)）的指導(dǎo)思想是，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，以保障困難群眾基本生活權(quán)益為根本，積極推行政府購(gòu)買服務(wù)，采取有力措施加強(qiáng)基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面建成小康社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2014 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕61 號(hào)），提出“地方政府和社會(huì)力量可通過實(shí)施公益創(chuàng)投等多種方式，為初創(chuàng)期慈善組織提供資金支持和能力建設(shè)服務(wù)。要加快出臺(tái)有關(guān)措施，以扶貧濟(jì)困類項(xiàng)目為重點(diǎn)，加大政府財(cái)政資金向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)力度”。2016 年財(cái)政部、民政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于通過政府購(gòu)買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》（財(cái)綜〔2016〕54 號(hào)），指出應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)培訓(xùn)和示范平臺(tái)建設(shè)，采取孵化培育、人員培訓(xùn)、項(xiàng)目指導(dǎo)、公益創(chuàng)投等多種途徑和方式，進(jìn)一步支持社會(huì)組織的培育發(fā)展。

盡管地方政府與中央政府都對(duì)公益創(chuàng)投寄予厚望，并努力為其發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的資金支持和創(chuàng)造良好有序的制度環(huán)境，但行政規(guī)范性文件規(guī)定的公益創(chuàng)投顯然遠(yuǎn)離了撬動(dòng)公益資金的原始初衷，反而走進(jìn)了公益創(chuàng)投等同于政府購(gòu)買公共服務(wù)的誤區(qū)。誠(chéng)然，我國(guó)公益創(chuàng)投競(jìng)賽經(jīng)過十多年的發(fā)展，正在盡力擺脫自說自話的窘境，并在實(shí)踐中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，然而在現(xiàn)實(shí)中，冠以“公益創(chuàng)投”之名，卻無法行公益創(chuàng)投之實(shí)的情況并不少見，未能真正帶動(dòng)起新的公益浪潮，依靠地方政府的財(cái)政支持仍是主流，如此一來，何談在提供公益服務(wù)的實(shí)踐中尋求立法的科學(xué)與適當(dāng)，又何來依據(jù)公益創(chuàng)投的經(jīng)驗(yàn)與事實(shí)建立普適性的公益模式并加以推廣？

（二）政府管制規(guī)訓(xùn)主體自治的導(dǎo)向明顯，公益創(chuàng)投的立法價(jià)值需轉(zhuǎn)向

實(shí)踐中，以政府購(gòu)買服務(wù)的方式簽訂行政協(xié)議更易獲得公益創(chuàng)投競(jìng)賽的青睞，從公益創(chuàng)投的立法價(jià)值上言，政府管制規(guī)訓(xùn)主體自治的導(dǎo)向凸顯。首先，作為公私合力形成規(guī)范與實(shí)踐運(yùn)作的重要機(jī)制，政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議表征了雙方當(dāng)事人意思自治和法律地位平等，地方政府與公益創(chuàng)投的接受投資者均需遵守協(xié)議約定。其次，將所涉競(jìng)賽項(xiàng)目分包給公益創(chuàng)投的接受投資者，因?yàn)槠淠康母咏谌说男枨竽繕?biāo)，都希望選擇官僚化程度較低、辦事效率更高的非政府機(jī)構(gòu)。再次，作為主要公益創(chuàng)投接受投資者的社會(huì)組織可能擁有地方政府所不具備的工作人員與接觸第三人的渠道、方式等，協(xié)議可能會(huì)因此規(guī)避那些制約政府行使自由裁量權(quán)、節(jié)約成本、靈活用工的法律法規(guī)。最后，政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議中的公益創(chuàng)投接受投資者多為具有較高信譽(yù)度的社會(huì)組織，由其履行合同更有助于拉近民眾與政府的距離，樹立政府的良好形象。

然而，主要通過政府購(gòu)買服務(wù)方式的公益創(chuàng)投在實(shí)際運(yùn)行中已經(jīng)出現(xiàn)了偏差，影響甚至輻射到公益創(chuàng)投的各個(gè)環(huán)節(jié)。比如，2014 年東莞市首屆公益創(chuàng)投活動(dòng)結(jié)束、政府停止資金支持半年后，13 個(gè)公益項(xiàng)目中的9 個(gè)項(xiàng)目已完全停止了運(yùn)作，其余4 個(gè)項(xiàng)目或轉(zhuǎn)型升級(jí)、或縮小服務(wù)范圍?！?5〕參見賈慶森：《公益創(chuàng)投項(xiàng)目持續(xù)性何解？》，載《東莞日?qǐng)?bào)》2014 年12 月5 日，第A02 版。又如，2015年鎮(zhèn)江市首批30 個(gè)公益創(chuàng)投項(xiàng)目獲得了總額150 萬元的創(chuàng)投資金支持，但在中期評(píng)估后，有11 個(gè)項(xiàng)目被叫停，需要進(jìn)行整改?！?6〕參見朱秋霞：《鎮(zhèn)江首批30 個(gè)公益創(chuàng)投項(xiàng)目被叫停11 個(gè)》，http://jsnews2.jschina.com.cn/system/2015/04/02/024207486.shtml，2020 年5 月1 日訪問。

研判個(gè)中緣由，于地方政府而言，購(gòu)買服務(wù)方式的公益創(chuàng)投所形成的路徑依賴可能在無形中加大了政府的法律風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)公益創(chuàng)投項(xiàng)目中期評(píng)估不合格、整改無效后，接受投資者可能無法再繼續(xù)履行協(xié)議或者該社會(huì)組織被撤銷登記，而政府一時(shí)又無法找到可代替的社會(huì)組織時(shí)，就會(huì)影響公益創(chuàng)投的服務(wù)效果，從一定意義上言，政府可能會(huì)對(duì)該行政協(xié)議失去一定的控制力。同時(shí)，由于第三人一般多是弱勢(shì)群體，所以公益創(chuàng)投的接受投資者很可能長(zhǎng)期壟斷救助服務(wù)項(xiàng)目，給其他社會(huì)組織進(jìn)入該市場(chǎng)造成壁壘，導(dǎo)致該市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)者不足，導(dǎo)致政府的選擇余地有限。也因如此，公益創(chuàng)投的接受投資者一般以社會(huì)企業(yè)、非營(yíng)利社會(huì)組織居多，但是也要看到，該類型組織的管理、財(cái)務(wù)等能力欠缺，盡管可能會(huì)擁有來自低收入群體等公眾的支持，卻恐無法負(fù)擔(dān)雇傭職業(yè)經(jīng)理人與員工撰寫規(guī)范的標(biāo)書、完成財(cái)務(wù)、人事管理匯報(bào)并確保政府購(gòu)買公益創(chuàng)投的行政協(xié)議依法履行等。〔67〕同前注〔10〕，萊斯特·M.薩拉蒙書，第281-282 頁。對(duì)第三人而言，當(dāng)其對(duì)接受投資者提供的社會(huì)救助服務(wù)感到不滿、發(fā)生法律糾紛時(shí)，也不甚清楚該向哪個(gè)部門申訴來獲得救濟(jì)。

于接受投資者而言，政府往往缺少能進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)管和評(píng)估的能力，但同時(shí)又傾向于規(guī)制公益創(chuàng)投項(xiàng)目各環(huán)節(jié)中的臺(tái)賬資料、財(cái)務(wù)運(yùn)行、媒體宣傳、協(xié)議履行等，這種規(guī)制的正當(dāng)性根據(jù)在于人們所宣稱的市場(chǎng)在處理特定結(jié)構(gòu)性問題上的無能，〔68〕參見［美］史蒂芬·布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李洪雷等譯，北京大學(xué)出版社2008 年版，第15 頁。但是對(duì)于救助對(duì)象接受的養(yǎng)老、助殘、幫困等服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)成效卻關(guān)注度不夠。原因之一就在于，作為主辦單位的民政部門等也認(rèn)識(shí)到自身在專業(yè)管理人員、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)等方面的不足，通過委托承辦單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目事宜，在立項(xiàng)、中期評(píng)估、結(jié)項(xiàng)等階段分別又以委托或者政府購(gòu)買服務(wù)等方式交由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，其通常采用電話抽查、面對(duì)面訪談、財(cái)務(wù)審計(jì)、項(xiàng)目檔案查驗(yàn)等方式，使得公益創(chuàng)投接受投資者可能更加重視項(xiàng)目協(xié)議書、中期檢查報(bào)告和結(jié)項(xiàng)報(bào)告等文本中的數(shù)據(jù)。加之地方政府運(yùn)行的公益創(chuàng)投項(xiàng)目的主要資金來源之一為彩票公益金，囿于公益金的結(jié)算時(shí)限，導(dǎo)致項(xiàng)目的運(yùn)作時(shí)間較短，一般以1 年左右為周期，鑒于此，對(duì)于公益創(chuàng)投接受投資者是否在臺(tái)賬資料、提供社會(huì)救助服務(wù)效果等方面存在違反協(xié)議行為，迫切需要建立起長(zhǎng)效監(jiān)控機(jī)制與體系，使政府能夠切實(shí)掌握項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行成效，與此同時(shí)，嚴(yán)格的監(jiān)督程序也需要付出高額的成本，然而，在中國(guó)式公益創(chuàng)投中，由于資金多來自財(cái)政資助，其使用有著嚴(yán)格的規(guī)范，造成主辦單位常把項(xiàng)目的評(píng)估結(jié)項(xiàng)看得比組織能力建設(shè)更重要，導(dǎo)致公益創(chuàng)投的指向出現(xiàn)明顯偏差?！?9〕參見陳永杰：《中國(guó)式公益創(chuàng)投何去何從》，載《中國(guó)社會(huì)工作》2017 年第7 期。

四、實(shí)現(xiàn)公益創(chuàng)投本土化的柔性法治策略

厘清理論認(rèn)識(shí)誤區(qū)及消減實(shí)踐偏差的目的都是旨在保障我國(guó)公益創(chuàng)投不能背離本土化的變革模式以及圍繞該模式設(shè)計(jì)的制度安排，也就是說，我們并不能簡(jiǎn)單地通過引入他山之石來改造國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀。通過對(duì)我國(guó)公益創(chuàng)投的法制分析與考量，建議可從立法基礎(chǔ)和法律適用兩個(gè)維度凝練出適合我國(guó)國(guó)情的公益創(chuàng)投，并建立起理性的法律表達(dá)。

（一）立法價(jià)值：管制與自治立法價(jià)值的融合

事實(shí)上，在制度構(gòu)建過程中，我們經(jīng)常會(huì)忽視立法價(jià)值之間的有效關(guān)聯(lián)。目前我國(guó)地方政府公益創(chuàng)投的管理辦法或?qū)嵤┮庖姷木唧w規(guī)定主要集中在政府主導(dǎo)與購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的程序上，項(xiàng)目完成與否是地方政府公益創(chuàng)投的主要關(guān)涉點(diǎn)，顯示出較重的管制立法痕跡?！?0〕參見《上海市民政局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范上海社區(qū)公益創(chuàng)投活動(dòng)的通知》第6 條、《南京市公益創(chuàng)投實(shí)施意見（試行）》第15-17條和《廣州市社會(huì)組織公益創(chuàng)投項(xiàng)目管理辦法》第22-27 條等規(guī)定。即便如此，我們也并非建議政府的完全退出，因?yàn)榧词故窃诠鎰?chuàng)投濫觴的美國(guó)，從20 世紀(jì)末開始，想要辨別政府的公益創(chuàng)投與私人慈善的公益創(chuàng)投已非易事?！?1〕參見［美］勞倫斯·J.弗里德曼、馬克·D.麥加維：《美國(guó)歷史上的慈善組織、公益事業(yè)和公民性》，徐家良、盧永彬譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2016 年版，第243 頁。同時(shí)，在政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議的主要模式中，有限理性使得政府很難預(yù)測(cè)外部環(huán)境的不確定性，〔72〕參見賀文慧、陳建國(guó)、陳嬝婷：《不完全契約下農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)政府購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)及其防范》，載《中國(guó)財(cái)政》2017 年第10 期。政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議因此成為典型的不完全契約，也導(dǎo)致購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)難以在協(xié)議中被具化，政府失靈在一定程度上引起了契約失靈，使得管制型立法的實(shí)施效果不佳。

既然管制理念主導(dǎo)下的立法無法有效實(shí)現(xiàn)公益創(chuàng)投之初衷，那么就有必要結(jié)合自治性立法思考法律運(yùn)行的轉(zhuǎn)向。這種自治性的意蘊(yùn)包含著自主與公益兩個(gè)基礎(chǔ)性要素。自主系指公益創(chuàng)投法律關(guān)系主體可以自由決定是否進(jìn)行自我規(guī)制，而非基于法律規(guī)范，同時(shí)這種自主應(yīng)當(dāng)具有公益的價(jià)值取向。一般而言，政府的行政行為應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公益為其行為正當(dāng)性依據(jù)，而公益創(chuàng)投的法律關(guān)系主體并不存在此種義務(wù)。此際我們所需要的自治性立法調(diào)試并非完全拋棄管制，而是通過公益創(chuàng)投的法律關(guān)系主體來實(shí)現(xiàn)公益。因此，公益創(chuàng)投的法律運(yùn)行，與其說是設(shè)定管制法律還是自治性法律，毋寧說是探尋以管制與自治融合為基礎(chǔ)的社會(huì)法律。

（二）權(quán)利配置：構(gòu)建公益創(chuàng)投法律關(guān)系主體權(quán)利的傾斜性配置

政府購(gòu)買服務(wù)以行政協(xié)議方式簽訂，與民法上的格式合同具有相似之處。地方政府屬于經(jīng)濟(jì)和管理上較為強(qiáng)勢(shì)、信息占據(jù)優(yōu)勢(shì)的協(xié)議相對(duì)方，根據(jù)上海、南京、廣州等地相關(guān)公益創(chuàng)投辦法的規(guī)定，地方政府享有調(diào)整、終止、繼續(xù)履行協(xié)議等權(quán)利，雖然制定規(guī)則的初衷在于維護(hù)公共利益，但無形中也加大了協(xié)議雙方主體地位先天的不對(duì)等性，因?yàn)橐话愎鎰?chuàng)投的接受投資者無針對(duì)協(xié)議進(jìn)行協(xié)商之可能，所以有必要對(duì)公益創(chuàng)投中的地方政府與接受投資者進(jìn)行權(quán)利的傾斜性配置，以此調(diào)解“權(quán)力—權(quán)利”的結(jié)構(gòu)失衡可能導(dǎo)致的制度、規(guī)范和價(jià)值的失范。誠(chéng)然，權(quán)利實(shí)現(xiàn)中的差序格局必然與現(xiàn)代法治追求的權(quán)利平等性、普遍性的價(jià)值目標(biāo)相沖突，溯源而言其根本是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定的，然而我們不能為了未來才能實(shí)現(xiàn)的權(quán)利普遍性、平等性價(jià)值目標(biāo)而犧牲現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特性?！?3〕參見郝鐵川：《權(quán)利實(shí)現(xiàn)的差序格局》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2002 年第5 期。

權(quán)利傾斜性配置是通過對(duì)交易一方權(quán)益的損害而保護(hù)交易相對(duì)方的權(quán)益，但是公權(quán)對(duì)交易雙方的傾斜性權(quán)利配置必須十分謹(jǐn)慎，應(yīng)在窮盡他法之后方可施行?！?4〕參見應(yīng)飛虎：《權(quán)利傾斜性配置研究》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006 年第3 期。由是可見，權(quán)利的傾斜性配置以對(duì)社會(huì)法所保護(hù)的弱勢(shì)群體進(jìn)行特殊保護(hù)為終極目標(biāo)，故而劃定準(zhǔn)確的保護(hù)范圍并保障傾斜性配置不被濫用是首要任務(wù)。具體而言，在地方政府與公益創(chuàng)投接受投資者形成的法律關(guān)系中，接受投資者須執(zhí)行相應(yīng)的社會(huì)救助項(xiàng)目并承擔(dān)公益責(zé)任，那么接受投資者范圍、接受投資者性質(zhì)等應(yīng)當(dāng)在社會(huì)法傾斜性保護(hù)的立法目的下進(jìn)行厘定，建立公益創(chuàng)投主體的權(quán)利譜系和配套的權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制。而對(duì)于目前行政規(guī)范性文件規(guī)定地方政府主要承擔(dān)監(jiān)督和管制責(zé)任，甚至必要時(shí)（例如，公益創(chuàng)投項(xiàng)目被叫?；蛴写模┻€需要承擔(dān)接管、終止協(xié)議、繼續(xù)履行等責(zé)任，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公權(quán)力限縮，并通過與公益創(chuàng)投接受投資者形成責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)共同體的方式，展開風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、分配與評(píng)估。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)當(dāng)依據(jù)個(gè)案進(jìn)行制定更加適宜，以此與公益創(chuàng)投主體建立穩(wěn)定的合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)與雙贏的結(jié)果。

（三）主體多元：加速公益創(chuàng)投法律關(guān)系主體的多元化進(jìn)程

就當(dāng)前我國(guó)公益創(chuàng)投投資者的現(xiàn)狀而言，除地方政府以購(gòu)買服務(wù)參與公益創(chuàng)投外，一些資助型基金會(huì)同樣在支持公益創(chuàng)投的接受投資者?！?5〕南都公益基金會(huì)項(xiàng)目列表，http://www.naradafoundation.org/category/66，2019 年8 月21 日訪問。但是，在我國(guó)6500 多家基金會(huì)中，資助型基金會(huì)的數(shù)量不超過40 家?！?6〕例如，南都基金會(huì)開展的景行計(jì)劃，對(duì)北京十方緣老人心靈呵護(hù)中心、廣東省慧靈智障人士扶助基金會(huì)等十多家社會(huì)救助和環(huán)保等領(lǐng)域的公益創(chuàng)投主體提供3-5 年資金等深度支持，以公益平臺(tái)來擴(kuò)大社會(huì)影響力。參見徐永光：《資助型基金會(huì)的價(jià)值》，載《中國(guó)慈善家》2018 年第2 期。實(shí)際上，公益創(chuàng)投具有轉(zhuǎn)換性的特質(zhì)，既與基金會(huì)內(nèi)部治理與程序的建構(gòu)緊密相關(guān)，又與基金會(huì)、市場(chǎng)和其他組織之間關(guān)系的調(diào)整不可分離。因此，基金會(huì)積極參與公益創(chuàng)投將有助于激活利他主義和以公益為名的公益創(chuàng)投動(dòng)因，增強(qiáng)公益創(chuàng)投的活力，從而減輕地方政府的行政與財(cái)政壓力，也唯有地方政府與資助型基金會(huì)的共同參與，才能壯大公益創(chuàng)投投資者的隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)公益創(chuàng)投的可持續(xù)性發(fā)展，回歸公益創(chuàng)投產(chǎn)生之初的初衷。

（四）退出機(jī)制：完善投資者的退出機(jī)制

如果公益創(chuàng)投被視為投資者與接受投資者之間維持良好關(guān)系的組織形式，那么其根本目標(biāo)是確保該組織具有自治性和資金運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性，而不是接受投資者對(duì)投資者形成依賴關(guān)系。所以，公益創(chuàng)投項(xiàng)目（大賽）應(yīng)當(dāng)更傾向于為能獲得微利的接受投資者提供資金，也就是說，哪怕只能提供低于產(chǎn)品成本價(jià)格的社會(huì)服務(wù)或貧困社區(qū)的社會(huì)企業(yè)也要優(yōu)于僅僅提倡保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)利卻絲毫無法營(yíng)利的組織。鑒于此，公益創(chuàng)投應(yīng)當(dāng)制定投資者的退出機(jī)制。

我國(guó)公益創(chuàng)投的發(fā)展尚處于“幼兒期”，在此過程中，政府作為主要投資者起到了引路人的重要作用。但是，基于目前的公益創(chuàng)投架構(gòu)，投資者退出機(jī)制并未建立。通常情況下，公益創(chuàng)投項(xiàng)目結(jié)束后，政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議也隨之完成，理想中的地方政府參與公益創(chuàng)投從全程支持陪伴到逐步限縮直至完全退出的過程仍處于愿景之中。事實(shí)上，這種退出機(jī)制的關(guān)鍵在于退出的時(shí)間結(jié)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是從公益創(chuàng)投的接受投資者能夠在財(cái)政運(yùn)營(yíng)和社會(huì)地位保持獨(dú)立時(shí)開始。換言之，即使接受投資者在運(yùn)營(yíng)資金上具有可持續(xù)性且有能力將社會(huì)影響力最大化，同時(shí)能夠獲得投資回報(bào)的時(shí)間結(jié)點(diǎn)——投資者從公益創(chuàng)投接受投資者的所有權(quán)、組織結(jié)構(gòu)和決策制定中全身而退，但這種體系化的退出機(jī)制至少應(yīng)當(dāng)包括確定關(guān)鍵性退出注意事項(xiàng)、制訂退出計(jì)劃、做好退出準(zhǔn)備、執(zhí)行退出計(jì)劃以及跟進(jìn)后期投資等?！?7〕See Y. Wu, Exploring Organisational Perspectives on, and Approaches to, Venture Philanthropy Amongst Four Funders ［2011-2014］: Convergence or Divergence?, University of Edinburgh, 2018, p. 54.

五、結(jié)語

近年來，在慈善實(shí)踐中，公益創(chuàng)投無疑是最突出也是最具爭(zhēng)議性的社會(huì)給付行為。以法律實(shí)現(xiàn)為目的，通過法律定位、法律關(guān)系、理論與實(shí)踐困境等維度來研究公益創(chuàng)投的結(jié)構(gòu)化和制度化問題，或許有助于未來潛在的慈善新模式在研究中得以理論上的證成。從西方法治背景下引入的公益創(chuàng)投，在中國(guó)語境下可能會(huì)存在錯(cuò)位的窘境，突出的表現(xiàn)是將公益創(chuàng)投等于政府購(gòu)買服務(wù)，究其原因主要還是理念體系上的重大差別。

目前緊迫的工作是構(gòu)建納入中國(guó)權(quán)利體系的公益創(chuàng)投，從法律體系上言，公益創(chuàng)投剛性立法的出臺(tái)并不適時(shí)，甚至因?yàn)榈胤秸诮?jīng)濟(jì)、理念、技術(shù)上的差別而最終無法制定統(tǒng)一的高位階規(guī)則，然而，若能利用公務(wù)分權(quán)理論，率先制定公益創(chuàng)投軟法系統(tǒng)性規(guī)則也未必不是一種穩(wěn)健的柔性法治策略。由立法論延展而至法律方法上的解釋論，以理性法律論證公益創(chuàng)投本土化的正當(dāng)性，在社會(huì)法的法域歸屬中使用體系解釋方能實(shí)現(xiàn)公益創(chuàng)投的使命與擔(dān)當(dāng)。解釋論無法取代立法論，而柔性法治就是在努力實(shí)現(xiàn)立法與司法之間的動(dòng)態(tài)平衡，未來應(yīng)當(dāng)在公益創(chuàng)投的司法領(lǐng)域展開更深入的研究。