盧亞靈，周思，王建童，李勃

(1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院京津冀區(qū)域環(huán)境聯(lián)合研究中心，北京 100012；2.天津大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，天津 300350；3.荷蘭瓦赫寧根大學(xué)及研究中心，荷蘭瓦赫寧根 6706KN)

近幾年來(lái)我國(guó)有采暖需求的北方地區(qū)空氣質(zhì)量總體上有明顯改善，但是采暖季的污染依然高于夏季，其污染來(lái)源主要是散煤燃燒等帶來(lái)的污染物排放[1]。近幾年燃煤排放的污染物對(duì)京津冀地區(qū)PM2.5貢獻(xiàn)率達(dá)到 23.3%～46.6%[2]。其他研究也表明，散煤燃燒特別是農(nóng)村地區(qū)散煤取暖是近年來(lái)我國(guó)北方地區(qū)冬季霧霾天氣頻發(fā)的重要原因之一[3-4]。對(duì)大氣環(huán)境而言，散煤燃燒直燃直排，1噸散煤燃燒排放的污染物是電廠(chǎng)相應(yīng)排放量的5倍～10倍[5]；對(duì)人體健康而言，散煤燃燒低空排放，不但易造成一氧化碳中毒，而且對(duì)人體健康的危害更大更直接。

當(dāng)前農(nóng)村散煤治理已經(jīng)成為我國(guó)北方地區(qū)大氣污染防治的工作重點(diǎn)之一。該項(xiàng)工作對(duì)于《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)突出，據(jù)中國(guó)工程院對(duì)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的終期評(píng)估，僅2016—2017年兩年間的散煤治理就對(duì)京津冀地區(qū)2017年的PM2.5年均濃度下降貢獻(xiàn)了21%。隨后的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》和重點(diǎn)區(qū)域“秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案”也都將“冬季取暖散煤替代”作為重要措施。2020年是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)年，根據(jù)“抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”的要求，農(nóng)村地區(qū)將是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵問(wèn)題之一。本文通過(guò)梳理農(nóng)村散煤治理現(xiàn)狀，分析所面臨的困境，為散煤治理和農(nóng)村取暖清潔化提供一定的思路。

1 農(nóng)村散煤治理現(xiàn)狀

1.1 相關(guān)政策梳理

2013年9月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，提出了以北京市及其周邊傳輸通道地區(qū)為重點(diǎn)，加快推進(jìn)散煤替代，啟動(dòng)了散煤治理的步伐。2014年7月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局印發(fā)《京津冀地區(qū)散煤清潔化治理工作方案》和《重點(diǎn)地區(qū)煤炭消費(fèi)減量替代管理暫行辦法》，提出散煤減量替代與清潔化替代并舉、疏堵結(jié)合的路徑，力爭(zhēng)到2017年底解決京津冀地區(qū)民用散煤清潔化利用問(wèn)題。2016年10月原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《農(nóng)村散煤燃燒污染綜合治理技術(shù)指南(試行)》，指導(dǎo)各地開(kāi)展科學(xué)合理的散煤燃燒污染綜合治理工作。京津冀各地也積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，出臺(tái)地方的行動(dòng)計(jì)劃及工作方案，細(xì)化和落實(shí)國(guó)家政策。這一時(shí)期的政策，包括工業(yè)散煤、城市家用和商用散煤以及農(nóng)村散煤的治理，主要提出了“煤改電”和“煤改氣”工程建設(shè)、加快推進(jìn)集中供熱、改用新能源和潔凈煤等重要舉措。對(duì)于農(nóng)村，重點(diǎn)治理地區(qū)集中在北京及其傳輸通道城市，強(qiáng)調(diào)清潔煤替代，有條件的地區(qū)鼓勵(lì)使用電、氣等清潔能源；資金方面，有中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金和地方補(bǔ)貼資金以保障農(nóng)村散煤治理的推進(jìn)。

2016年12月，在原中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記提出“推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖，關(guān)系北方地區(qū)廣大群眾溫暖過(guò)冬，關(guān)系霧霾天能不能減少”，北方地區(qū)冬季清潔取暖工作得到了黨中央的高度重視。2017年5月，財(cái)政部等4部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作的通知》，重點(diǎn)支持京津冀及周邊地區(qū)大氣污染傳輸通道“2+26”城市，并確定了首批12個(gè)試點(diǎn)城市。中央財(cái)政投入60億元，12個(gè)試點(diǎn)城市投入226.29億元(含省級(jí)補(bǔ)助資金)，中央財(cái)政正式明確支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作。這一階段的政策主要圍繞“宜氣則氣，宜電則電”的原則，從“熱源側(cè)”和“用戶(hù)側(cè)”兩方面實(shí)施清潔取暖改造，推動(dòng)“企業(yè)為主、政府推動(dòng)、居民可承受”的清潔取暖模式。該階段的一個(gè)突出特點(diǎn)是制定了財(cái)政資金補(bǔ)貼政策。地方相關(guān)企業(yè)受利益驅(qū)動(dòng)影響，加快“雙替代”步伐，使其爆發(fā)式增長(zhǎng)。2016 年，12個(gè)試點(diǎn)城市的城鄉(xiāng)接合部、所轄縣(市)及農(nóng)村地區(qū)清潔取暖率已達(dá)到 33.2%?！半p替代”急速上馬，對(duì)供給端的氣源等問(wèn)題統(tǒng)籌考慮不足，受多重因素影響，2017年冬季出現(xiàn)了“氣荒”。

圖1 農(nóng)村散煤治理相關(guān)政策梳理

2017年底，國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017—2021年)》，制定了到2021年的北方地區(qū)清潔取暖推進(jìn)策略和保障措施。2018年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》提出“堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱，確保北方地區(qū)群眾安全取暖過(guò)冬”。同時(shí)，清潔取暖重點(diǎn)城市擴(kuò)展到了汾渭平原11個(gè)城市，中央財(cái)政支持的試點(diǎn)城市由12個(gè)擴(kuò)展至35個(gè)，中央財(cái)政安排定額獎(jiǎng)補(bǔ)資金139.2億元，主要用于推進(jìn)燃煤供暖設(shè)施清潔化改造和建筑節(jié)能改造。與此同時(shí)，35個(gè)試點(diǎn)城市共投入328.8億元(含省級(jí)補(bǔ)助資金)。試點(diǎn)城市的實(shí)際補(bǔ)貼內(nèi)容主要包括“煤改氣”“煤改電”、可再生能源供暖以及建筑節(jié)能改造的一次性投入和運(yùn)行補(bǔ)貼、低收入家庭的取暖支出補(bǔ)貼。2019年各地繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)該項(xiàng)工作，特別是陜西省印發(fā)了《陜西省關(guān)中地區(qū)散煤治理行動(dòng)方案(2019-2020年)》(陜政辦發(fā)〔2019〕14號(hào))。截至2019年底，北方地區(qū)清潔取暖試點(diǎn)城市實(shí)現(xiàn)京津冀及周邊地區(qū)和汾渭平原全覆蓋。該階段的治理工作趨于理性，在各項(xiàng)規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃的統(tǒng)籌下，清潔取暖市場(chǎng)出現(xiàn)了許多新的模式。本著“因地制宜”的原則，宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱，可再生能源供熱以及多能互補(bǔ)等實(shí)踐逐步落地。同時(shí)，散煤治理邁向深水區(qū)，治理難度將越來(lái)越大，優(yōu)化現(xiàn)有補(bǔ)貼政策和保障散煤治理效果成為當(dāng)務(wù)之急。

1.2 典型地區(qū)治理措施

根據(jù)以上政策文件，我國(guó)散煤治理技術(shù)主要涉及以下四個(gè)方面：

(1)基礎(chǔ)設(shè)施改造。主要包括電網(wǎng)和天然氣管道建設(shè)、農(nóng)村建筑節(jié)能改造等。后者主要指運(yùn)用建筑內(nèi)保溫、建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)夾芯保溫和建筑外保溫的技術(shù)改善農(nóng)村房屋保溫效果的措施[7]。我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村建筑是個(gè)人建造，主要采用磚混結(jié)構(gòu)。由于建筑技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件的限制，建造的房屋保暖性差能耗比較高，不利于節(jié)能。改造費(fèi)用一般較大，建設(shè)周期長(zhǎng)，民眾的改造意愿低。

(2)以煤代煤，優(yōu)質(zhì)煤替代技術(shù)。用熱效率高、污染小的優(yōu)質(zhì)煤代替散煤，主要包括新型型煤及其燃燒污染物的控制技術(shù)、型煤成型優(yōu)化工藝技術(shù)以及型煤設(shè)備改進(jìn)等方面[5]。目前該政策實(shí)施也存在一定阻力，主要是因?yàn)檠a(bǔ)貼的無(wú)煙煤等不好燒，或者配套爐具燃燒效率低等，在一定程度上降低了民眾的使用意愿。同時(shí)，因?yàn)槿允菬?，污染物的排放量降低程度不是特別高，對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善貢獻(xiàn)不高。

(3)集中供熱。在資源和經(jīng)濟(jì)條件允許的地區(qū)，可利用周邊熱電聯(lián)產(chǎn)、工業(yè)余熱實(shí)現(xiàn)集中供熱[8]。但農(nóng)村地區(qū)居民居住分散，符合集中供熱條件的情況較少，很難推廣。

(4)“煤改電”和“煤改氣”等清潔能源替代技術(shù)。對(duì)于天然氣管網(wǎng)不能通達(dá)的村莊可采用液化天然氣、液化石油氣等替代。相比而言推廣阻力較小，政策實(shí)施后取暖結(jié)構(gòu)確實(shí)發(fā)生了很大變化，對(duì)于煤炭的替代效果很強(qiáng)，環(huán)境質(zhì)量改善明顯。

北京市是我國(guó)北方農(nóng)村散煤治理起步較早、進(jìn)展較快的地區(qū)。北京市早在2013年便啟動(dòng)了一系列煤改清潔能源試點(diǎn)工作，2017年實(shí)現(xiàn)了城區(qū)和南四區(qū)平原地區(qū)村莊的基本“無(wú)煤化”。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施薄弱地區(qū)，主要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、制定科學(xué)方案、加強(qiáng)安全監(jiān)管進(jìn)行煤改清潔能源及其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)督察及績(jī)效考核，充分利用行政、財(cái)政、技術(shù)、市場(chǎng)等多種手段加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)接合部和農(nóng)村地區(qū)建立了以“減煤為主、換煤為過(guò)渡方式”的壓減燃煤工作體系[9]。目前北京市平原地區(qū)村莊基本“無(wú)煤化”，形成以電和天然氣為主的清潔能源供應(yīng)體系。雖然北京市依靠強(qiáng)大的財(cái)政支持完成農(nóng)村散煤治理工作，且取暖效果基本滿(mǎn)足需求，但是由于部分房屋缺乏保溫措施、運(yùn)維保障機(jī)制不足、天然氣價(jià)格上漲導(dǎo)致成本增加等因素，部分地區(qū)存在燃煤復(fù)燒風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)階段的工作重點(diǎn)是多措并舉，降低燃煤反彈風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 治理進(jìn)展及效果

近幾年來(lái)，以農(nóng)村散煤治理為重點(diǎn)的北方地區(qū)清潔取暖工作推進(jìn)迅速。僅2017年和2018年兩年，北京、天津、河北、河南、山東、山西、陜西等地就完成清潔取暖改造超過(guò)1200萬(wàn)戶(hù)。其中2018年，京津冀及周邊地區(qū)和汾渭平原試點(diǎn)地區(qū)共完成清潔取暖改造615萬(wàn)戶(hù)，超目標(biāo)40%；北京市超額完成了山區(qū)163個(gè)村5.74萬(wàn)戶(hù)配套電網(wǎng)改造，全市平原地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)“無(wú)煤化”；河北省仍是完成改造規(guī)模最大的省份，占重點(diǎn)省區(qū)市總完成改造規(guī)模的30%；陜西關(guān)中地區(qū)完成清潔取暖改造104萬(wàn)戶(hù)，完成目標(biāo)任務(wù)的147%；多個(gè)城市提前完成《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017—2021年)》中2021年的規(guī)劃目標(biāo)[6]。2019年北方地區(qū)清潔取暖試點(diǎn)城市完成散煤治理700余萬(wàn)戶(hù)。2020年將繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖工作。

當(dāng)前，我國(guó)散煤治理已見(jiàn)成效。對(duì)北京市“煤改電”“煤改氣”和“清潔燃煤替代”的實(shí)施效果進(jìn)行量化分析，結(jié)果表明，三項(xiàng)措施均增加了居民的取暖成本，但是都帶來(lái)了環(huán)境和人體健康收益。其中“煤改氣”“煤改電”效益最高，每年至少能產(chǎn)生586元/噸～1267元/噸標(biāo)煤凈效益[10-11]。對(duì)比京、津、冀三地清潔取暖措施的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益發(fā)現(xiàn)，天然氣和電能的散煤替代約需付出三倍燃煤價(jià)格的成本；從地區(qū)環(huán)境凈效益看，北京市最高，然后是天津市和河北省[12]。

雖然環(huán)境效益較高，但是農(nóng)村居民更關(guān)注經(jīng)濟(jì)支出問(wèn)題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在北方農(nóng)村這樣控煤壓力大、財(cái)政負(fù)擔(dān)較重的重污染區(qū)，易出現(xiàn)“散煤復(fù)燒”現(xiàn)象，給北方冬季大氣污染減排帶來(lái)不確定性。由自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)(Natural Resources Defense Council，NRDC)聯(lián)合我國(guó)20多家政府智庫(kù)、科研院所和行業(yè)協(xié)會(huì)開(kāi)展的“中國(guó)煤炭消費(fèi)總量控制方案和政策研究”項(xiàng)目(簡(jiǎn)稱(chēng)中國(guó)煤控研究項(xiàng)目)，開(kāi)展了民用散煤治理的分析研究調(diào)研，覆蓋了河北、河南、山東和山西4個(gè)省份的8個(gè)城市共1635戶(hù)清潔取暖改造用戶(hù)，形成分析報(bào)告《四省八市民用散煤分析報(bào)告》。所調(diào)研的4省8市中有3個(gè)城市存在不同程度的散煤復(fù)燒，復(fù)燒比例最高的可達(dá)23%。2018—2019年采暖季，一些城市出現(xiàn)散煤復(fù)燒，其中保定市由于清潔取暖補(bǔ)助資金籌集不到位、管理不規(guī)范等因素，復(fù)燃比例高達(dá)36.1%[6]。

2 存在問(wèn)題分析

雖然我國(guó)農(nóng)村散煤治理取得了很大進(jìn)展，但是依然存在一些問(wèn)題。主要原因?yàn)槿狈y(tǒng)籌性與協(xié)調(diào)性、長(zhǎng)期治理方案不明確、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系執(zhí)行機(jī)制不健全、政府補(bǔ)貼資金難以長(zhǎng)期持續(xù)、清潔取暖成本超出居民承受能力、散煤監(jiān)管難度大等[9，13]。

2.1 部門(mén)、地區(qū)橫縱行動(dòng)與整體聯(lián)動(dòng)配合的矛盾

農(nóng)村散煤治理工作涉及發(fā)展改革、財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等10多個(gè)部門(mén)，需要橫向協(xié)同。但是不同部門(mén)的政策出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)不同，往往只關(guān)注本部門(mén)任務(wù)，存在職能分散、部門(mén)之間缺乏協(xié)作、工作推進(jìn)難度大等問(wèn)題[13]。比如冬季用氣高峰，如何調(diào)配民用與工業(yè)用氣量和價(jià)格問(wèn)題，涉及多個(gè)部門(mén)聯(lián)動(dòng)。一些地區(qū)在推進(jìn)農(nóng)村散煤治理過(guò)程中，以完成既定任務(wù)為目標(biāo)，層層加碼，存在提前、超額完成目標(biāo)任務(wù)的情況。但是由于配套設(shè)施欠缺、天然氣與電力調(diào)峰能力不足，可能造成部分地區(qū)用氣、用電緊張。

2.2 短期快速推進(jìn)與長(zhǎng)期合理規(guī)劃的矛盾

農(nóng)村散煤具有使用分散、量大、面積廣的特點(diǎn)，特別是對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)或清潔能源缺乏的地區(qū)，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)完全無(wú)煤化較為困難。農(nóng)村地區(qū)清潔取暖工作主要依賴(lài)行政手段，市場(chǎng)化體系不夠完善，個(gè)別地方還存在單純?yōu)橥瓿缮霞?jí)下達(dá)的硬性任務(wù)而“一刀切”的現(xiàn)象[14]，造成后續(xù)保障不足。后來(lái)出臺(tái)的《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017—2021年)》和《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》都強(qiáng)調(diào)農(nóng)村散煤治理應(yīng)堅(jiān)持“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱”，“清潔取暖”與“溫暖過(guò)冬”并重原則。但是這兩個(gè)規(guī)劃都將于近期結(jié)束。后續(xù)政策和各方面的運(yùn)行與保障問(wèn)題，需要中長(zhǎng)期規(guī)劃的支持。

2.3 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系與更新實(shí)施需求的矛盾

國(guó)內(nèi)尚缺乏有關(guān)農(nóng)村清潔能源取暖所涉及的各方面的系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。雖然民用煤質(zhì)和煤質(zhì)適用標(biāo)識(shí)、民用爐具產(chǎn)品以及民用煤燃燒排放測(cè)試和監(jiān)測(cè)方法等已有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)，或者在國(guó)家和地方有關(guān)政策文件中已經(jīng)提及，但是尚缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)與更新，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管與驗(yàn)收機(jī)制。如《農(nóng)村居住建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 50824—2013)在我國(guó)大范圍推廣農(nóng)村清潔取暖措施之前出臺(tái)，而且在多數(shù)農(nóng)村地區(qū)缺乏實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致村民自建住宅多數(shù)缺乏必要的保溫節(jié)能設(shè)施。如何做到環(huán)保節(jié)能、安全適用、運(yùn)行可靠、經(jīng)濟(jì)合理，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地完成散煤治理任務(wù)，需要相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的完善及嚴(yán)格的執(zhí)行。

2.4 清潔取暖費(fèi)用高與政府補(bǔ)貼時(shí)限的矛盾

北方清潔取暖試點(diǎn)的中央財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)限只有3年，第一批12個(gè)試點(diǎn)城市的補(bǔ)貼于2020年4月結(jié)束，優(yōu)化現(xiàn)有補(bǔ)貼政策和保障后補(bǔ)貼時(shí)代散煤治理效果是當(dāng)下面臨的迫切難題[6]。目前北方地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入大約為1.0萬(wàn)元～1.8萬(wàn)元，可承受的戶(hù)均供暖費(fèi)用約為1500元/年～2700元/年，但是采用天然氣或者電力取暖的家庭平均支出約為3000元/年～4000元/年[6]。新項(xiàng)目的推進(jìn)、原有項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)以及承擔(dān)溫暖過(guò)冬的保障壓力都需要政府的財(cái)政補(bǔ)貼投入，有的地方財(cái)政難以持續(xù)支撐。以河北省為例，目前氣代煤、電代煤三年運(yùn)行補(bǔ)貼政策到期后，將采取逐年退坡方式給予補(bǔ)助，一旦補(bǔ)貼全部取消，很多農(nóng)民家庭無(wú)法承擔(dān)較高費(fèi)用。

2.5 供暖季能源需求大和清潔能源供應(yīng)不足的矛盾

“煤改氣”方面，受我國(guó)資源稟賦以及基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)際狀況的影響，供暖季天然氣的調(diào)峰能力可能存在不足，影響因素包括儲(chǔ)氣能力、管網(wǎng)輸送能力、管網(wǎng)聯(lián)通狀況等，國(guó)際國(guó)內(nèi)天然氣價(jià)格波動(dòng)也可能影響天然氣公司的供氣意愿。市場(chǎng)缺乏大型企業(yè)，但小型企業(yè)缺乏技術(shù)創(chuàng)新?！懊焊碾姟狈矫妫壳拔覈?guó)整體電力供應(yīng)充足，但是不排除部分地區(qū)有可能會(huì)出現(xiàn)高峰時(shí)段電力緊張的情況。在氣、電供應(yīng)不足時(shí)，部分農(nóng)村居民可能重新采用燃煤取暖。

2.6 散煤監(jiān)管難度大與散煤復(fù)燒風(fēng)險(xiǎn)的矛盾

農(nóng)村散煤治理涉及千家萬(wàn)戶(hù)，而較低的煤炭?jī)r(jià)格是影響群眾選擇的重要因素。受散煤入境渠道多、銷(xiāo)售網(wǎng)點(diǎn)多、交易跨區(qū)域流動(dòng)性高、清潔能源價(jià)格高和采暖季供給不足、農(nóng)民對(duì)散煤治理認(rèn)識(shí)不足、監(jiān)管人員力量不足等方面因素的制約，目前在一些農(nóng)村地區(qū)劣質(zhì)煤供應(yīng)交易依然活躍，監(jiān)管難度較大[10]。我國(guó)農(nóng)村散煤治理成效背后離不開(kāi)強(qiáng)有力的財(cái)政支持，但由于補(bǔ)貼政策的導(dǎo)向性和精準(zhǔn)性設(shè)計(jì)不足，部分經(jīng)濟(jì)困難家庭即使享受到政府支出補(bǔ)貼，可能仍難以承受清潔取暖費(fèi)用。目前已經(jīng)有部分地區(qū)出現(xiàn)散煤復(fù)燒現(xiàn)象；補(bǔ)貼退坡后，復(fù)燒風(fēng)險(xiǎn)更大，加大了散煤監(jiān)管難度。

3 對(duì)策建議

通過(guò)以上現(xiàn)狀和問(wèn)題分析，基于大氣治理的需要，本文提出我國(guó)北方地區(qū)農(nóng)村散煤治理的總體思路：頂層設(shè)計(jì)方面，做好中長(zhǎng)期規(guī)劃，分階段制定規(guī)劃目標(biāo)，采取綜合施治、多措并舉、分步推進(jìn)的策略，最終實(shí)現(xiàn)控制散煤燃燒污染的目的[3]。在政策措施方面，通過(guò)長(zhǎng)效金融政策和市場(chǎng)機(jī)制，解決清潔取暖成本問(wèn)題；分類(lèi)建立配套的法律法規(guī)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)督。在基礎(chǔ)能力建設(shè)方面，加強(qiáng)管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)保障能力。

3.1 推進(jìn)規(guī)劃方面：編制北方地區(qū)農(nóng)村清潔取暖中長(zhǎng)期規(guī)劃，做好頂層設(shè)計(jì)

充分考慮我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中居民居住形式的變化，與各地國(guó)土空間規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃等進(jìn)行充分銜接，編制北方地區(qū)農(nóng)村清潔取暖中長(zhǎng)期規(guī)劃，確定總體及分階段目標(biāo)和路線(xiàn)圖。協(xié)調(diào)整合政府橫向各部門(mén)職能，地方政府因地制宜制定實(shí)施方案，抓好落實(shí)。制定資源供應(yīng)、能源價(jià)格、市場(chǎng)監(jiān)管、能源服務(wù)體系建設(shè)等配套政策方案。設(shè)計(jì)精準(zhǔn)穩(wěn)定的財(cái)政金融政策，多方拓寬資金渠道，完善價(jià)格與市場(chǎng)化機(jī)制。制定涵蓋農(nóng)村建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，各類(lèi)清潔供暖設(shè)備和工程、管線(xiàn)安全標(biāo)準(zhǔn)以及包括污染物排放標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)督。保障北方農(nóng)村散煤替代和清潔能源取暖的順利進(jìn)行。

3.2 財(cái)政資金方面：完善財(cái)政補(bǔ)貼政策，實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)減排方案

遵循用戶(hù)可承受、政府可支撐、運(yùn)行可持續(xù)的原則，建立績(jī)效補(bǔ)貼機(jī)制。激勵(lì)地方政府建立清潔取暖長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)于年度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的地區(qū)給予額外的獎(jiǎng)勵(lì)資金。以降低燃煤反彈風(fēng)險(xiǎn)、鞏固環(huán)境效益為目標(biāo)，探索以獎(jiǎng)代補(bǔ)方案。對(duì)于“電代煤”，視為大氣污染物零排放，中央和省級(jí)政府應(yīng)予以減排獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)可參照先前的主要污染物減排獎(jiǎng)勵(lì)辦法執(zhí)行；對(duì)于“氣代煤”，雖無(wú)SO2和顆粒物排放，但有NOx排放，以獎(jiǎng)代補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)可以在主要污染物減排獎(jiǎng)勵(lì)的基礎(chǔ)上適當(dāng)降低。縣(市)區(qū)級(jí)政府可參照以上標(biāo)準(zhǔn)制定相關(guān)政策，實(shí)施持續(xù)的財(cái)政補(bǔ)貼政策，穩(wěn)定老百姓預(yù)期。

3.3 多能互補(bǔ)方面：多措并舉推進(jìn)生物質(zhì)能、太陽(yáng)能等多種可再生能源取暖方式

受我國(guó)多煤少氣等自然資源稟賦和液化天然氣國(guó)際價(jià)格波動(dòng)大、投資回收周期長(zhǎng)等特征影響，我國(guó)北方農(nóng)村地區(qū)要慎重發(fā)展管道天然氣和液化天然氣供熱采暖。結(jié)合我國(guó)“氣少電多”的國(guó)情，大力推廣電能替代，采取空氣源熱泵等多種形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村取暖清潔化。推動(dòng)可再生能源清潔電入網(wǎng)和使用，鼓勵(lì)利用生物質(zhì)成型燃料和太陽(yáng)能等清潔能源取暖方式。從生物質(zhì)燃料來(lái)看，秸稈露天焚燒和廢棄情況在北方農(nóng)村仍然存在，須強(qiáng)化秸稈成型燃料在農(nóng)村應(yīng)用的相關(guān)研究，科學(xué)規(guī)劃合理利用秸稈資源對(duì)散煤的替代。積極探索創(chuàng)新性的、可持續(xù)的多能互補(bǔ)模式。

3.4 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面：推動(dòng)農(nóng)村建筑節(jié)能改造，有效降低用戶(hù)取暖能耗

更新新建農(nóng)房建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)農(nóng)房按照節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和改造，提升圍護(hù)結(jié)構(gòu)保溫性能。建立和完善推進(jìn)農(nóng)村村民住宅建筑節(jié)能工作激勵(lì)機(jī)制，加大資金投入，統(tǒng)籌安排專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)農(nóng)村村民住宅建筑節(jié)能進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，穩(wěn)步推進(jìn)既有建筑節(jié)能改造；優(yōu)先對(duì)既有農(nóng)村學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、老年公寓、福利院等人員密集公共建筑實(shí)施節(jié)能改造。提高對(duì)建筑門(mén)窗等關(guān)鍵部位節(jié)能性能的要求，實(shí)施農(nóng)宅保溫工程，節(jié)省燃料消耗量，降低取暖成本。鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)按照節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)新建或改造房屋，逐步將農(nóng)村建筑節(jié)能納入政府監(jiān)管范圍。加強(qiáng)管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)運(yùn)維服務(wù)保障能力建設(shè)。聯(lián)合電力、生態(tài)環(huán)境、質(zhì)檢等相關(guān)部門(mén)，嚴(yán)格清潔取暖設(shè)備準(zhǔn)入門(mén)檻，為改造用戶(hù)提供產(chǎn)品質(zhì)量保障。政府和企業(yè)共同建設(shè)鄉(xiāng)村一級(jí)能源服務(wù)體系，進(jìn)行輸電線(xiàn)路增容、輸氣管網(wǎng)改造等；企業(yè)要發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，提供綜合能源系統(tǒng)服務(wù)。由改網(wǎng)企業(yè)出讓一定比例的資金鼓勵(lì)農(nóng)民改裝電采暖設(shè)備，促進(jìn)家庭“電代煤”“氣代煤”政策的落實(shí)。明確企業(yè)對(duì)改造后設(shè)備的運(yùn)營(yíng)維護(hù)和質(zhì)量保障責(zé)任，建立縣(市)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)維保機(jī)制，各設(shè)備供應(yīng)企業(yè)配置駐鎮(zhèn)甚至駐村維保人員，防止居民因設(shè)備突發(fā)故障而受凍；定時(shí)排查管線(xiàn)爬墻安全隱患，消除潛在風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)對(duì)維保人員的全面培訓(xùn)，組織村民參加“煤改氣”“煤改電”設(shè)備的使用培訓(xùn)。

3.5 金融工具方面：創(chuàng)新金融模式，通過(guò)綠色金融工具撬動(dòng)社會(huì)資金

政府設(shè)立清潔取暖技術(shù)研發(fā)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，尤其是各種能源之間的耦合技術(shù)創(chuàng)新。政府引導(dǎo)更多民企參與到散煤治理中，除了直接發(fā)放建設(shè)補(bǔ)貼(貸款擔(dān)保、低息貸款、手續(xù)費(fèi)減免、稅收優(yōu)惠等)與運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼(財(cái)政貼息、價(jià)格優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等)之外，還可以通過(guò)設(shè)立綠色發(fā)展基金的方式，按照商業(yè)化的企業(yè)模式運(yùn)作，吸引更多社會(huì)資金用于地方散煤治理，發(fā)揮企業(yè)的市場(chǎng)主體地位。創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，放開(kāi)對(duì)縣級(jí)以下電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施改造投資主體的限制，充分發(fā)揮社會(huì)資金的功能，大力推行綠色金融政策。國(guó)家制定政策，燃?xì)狻㈦娏咀尷谵r(nóng)，對(duì)于居民取暖用電通過(guò)單獨(dú)電表實(shí)施價(jià)格優(yōu)惠。

4 研究小結(jié)

當(dāng)前農(nóng)村散煤治理已經(jīng)成為我國(guó)北方地區(qū)大氣污染防治的工作重點(diǎn)之一。該項(xiàng)工作對(duì)于《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)突出。在《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》和重點(diǎn)區(qū)域“秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案”中也都將“冬季取暖散煤替代”作為重要內(nèi)容和舉措大力推進(jìn)。目前我國(guó)北方試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村散煤治理在取得巨大進(jìn)展的同時(shí)，也顯現(xiàn)一些問(wèn)題。2020年是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)年，根據(jù)“抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”的要求，農(nóng)村地區(qū)將是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵問(wèn)題之一。本文在梳理農(nóng)村散煤治理現(xiàn)狀和分析農(nóng)村取暖清潔化所面臨的困境基礎(chǔ)上，基于大氣治理的需要，提出我國(guó)北方地區(qū)農(nóng)村散煤治理總體思路：頂層設(shè)計(jì)方面，做好中長(zhǎng)期規(guī)劃，分階段制定規(guī)劃目標(biāo)，采取綜合施治、多措并舉、分步推進(jìn)的策略，最終實(shí)現(xiàn)控制散煤燃燒污染的目的。政策措施方面，通過(guò)長(zhǎng)效金融政策和市場(chǎng)機(jī)制，解決清潔取暖成本問(wèn)題；分類(lèi)建立配套的法律法規(guī)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)督?；A(chǔ)能力建設(shè)方面，加強(qiáng)管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)運(yùn)維保障能力。具體建議如下：(1)推進(jìn)規(guī)劃方面：編制北方地區(qū)農(nóng)村清潔取暖中長(zhǎng)期規(guī)劃，做好頂層設(shè)計(jì)；(2)財(cái)政資金方面：完善財(cái)政補(bǔ)貼政策，實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)減排方案；(3)多能互補(bǔ)方面：多措并舉推進(jìn)生物質(zhì)能、太陽(yáng)能等多種可再生能源取暖方式；(4)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面：推動(dòng)農(nóng)村建筑節(jié)能改造，有效降低用戶(hù)取暖能耗；(5)金融工具方面：創(chuàng)新金融模式，通過(guò)綠色金融工具撬動(dòng)社會(huì)資金。