員玫霞

摘 要： 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是深化生態(tài)文明制度改革、建設(shè)美麗中國、落實新發(fā)展理念的一項重要舉措。同時也是合理使用自然資源，促進自然資源可持續(xù)發(fā)展的重要保證。所以，本文就自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記存在問題與對策進行了分析，僅供參考。

關(guān)鍵詞： 自然資源;調(diào)查確權(quán);生態(tài)文明

【中圖分類號】F205 ? ? 【文獻標識碼】A ? ? 【文章編號】1674-3733（2020）07-0287-01

十八大以來，黨中央明確提出全力推進生態(tài)文明建設(shè)，努力打造生態(tài)中國。開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《中央全面深化改革領(lǐng)導小組2016年工作要點》確定的一項重要改革任務(wù)，調(diào)查明確各類自然資源種類的權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、用途等基本屬性，是保護和合理利用相關(guān)自然資源的重要前提和根本準則，同時也體現(xiàn)出中國尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的強烈意愿，按照自然資源部、貴州省委省政府、貴州省自然資源廳統(tǒng)一部署安排，選定六盤水市鐘山區(qū)作為國家級試點地區(qū)之一，全域、全面、據(jù)實地開展自然資源統(tǒng)一調(diào)查確權(quán)登記工作。

1 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作存在的問題

1.1 產(chǎn)權(quán)歸屬不明確

我國在制定自然資源歸屬權(quán)相關(guān)法律時，概念和定義等模糊不清，容易產(chǎn)生分歧，在進行歸屬權(quán)劃分時容易引發(fā)各種爭議，不利于進行自然資源歸屬權(quán)劃分和登記，影響工作進展。由于法律不太完善，在進行歸屬權(quán)確定或登記時，存在困難，容易造成造成了相關(guān)部門監(jiān)管不利，從而破壞了自然資源。

1.2 現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度體系尚未建立

我國在自然資源管理方面的機制不是太完善，缺乏有效監(jiān)督，因此，在處理自然資源糾紛時容易出現(xiàn)問題，不利于進行自然資源清算和歸屬權(quán)確定。甚至會導致其他問題，如：相關(guān)機構(gòu)和部門未能充分履行職責、權(quán)責不清、執(zhí)法糾紛等問題。另外，由于自然資源的屬性和類別存在交叉，容易導致不同機構(gòu)部門之間處理自然資源問題出現(xiàn)互相推諉現(xiàn)象，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制，各機構(gòu)部門之間缺乏有效制約。目前，我國對自然資源的管理尚未進行綜合管理，多是以分類管理為主，如對某一類別的自然資源進行管理，缺乏系統(tǒng)性，自然資源的管理不僅要進行分類別的橫向管理，還需進行匯總式的縱向管理。

1.3 產(chǎn)權(quán)交易機制不完善，市場配置程度低

我國在自然資源的產(chǎn)權(quán)交易建設(shè)起步較晚，同時也缺乏相關(guān)監(jiān)督機制，交易市場未形成透明化、公開化、合理化機制，容易導致自然資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不透明。相關(guān)職能部門如果過度干預(yù)，會影響市場價格，不利于發(fā)揮市場的作用，從而導致自然資源利用率降低。

2 解決自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作中存在問題的對策

2.1 自然資源產(chǎn)權(quán)保護，維護所有者權(quán)益長期以來，國家自然資源所有權(quán)不登記，自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬不清，“公地悲劇”問題時有發(fā)生。有的地方通過圍湖造田、毀林開荒、隨意建設(shè)等方式不斷侵占、破壞自然資源，造成自然資源資產(chǎn)流失。通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，明晰全民所有和集體所有之間的權(quán)利邊界和權(quán)利內(nèi)容，既能防止對國有自然資源的蠶食，又能避免對集體自然資源的侵害。

2.2 明晰權(quán)責主體，夯實監(jiān)管責任

開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，就是要清晰界定自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體和代表行使主體，明確中央政府直接行使和委托地方政府代理行使自然資源所有權(quán)的范圍邊界，劃清自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)的邊界，與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記一起，落實到每一個產(chǎn)權(quán)人和使用權(quán)人，明確誰所有、誰管理、誰擔責，防止為追求經(jīng)濟利益，違規(guī)審批和開發(fā)利用自然資源，切實保護自然資源所有權(quán)人權(quán)益，壓實生態(tài)保護責任。

2.3 進一步劃清產(chǎn)權(quán)邊界

在立法中應(yīng)明確該方面法律，這樣能有效減少糾紛，特別是所有權(quán)人的范疇，有利于提升對自然資源的保護，要對所有權(quán)人職責和權(quán)利進行清晰定義，使所有權(quán)人更合理高效的開展自然資源的利用。我國土地資源的利用，土地資源屬于國家，但是可以進行承包和流轉(zhuǎn)等清晰界定，土地資源的管理依法由國務(wù)院和地方各級政府共同享有，經(jīng)過其共同努力，有效進行自然資源的利用，促進其流轉(zhuǎn)。另外，法律中根據(jù)我國當前社會發(fā)展形勢，制定了合理的自然資源的劃分，更符合我國當前發(fā)展形勢，同時，有利于其激發(fā)土地承包者的積極性，促使其合理利用土地資源，在法律許可范圍之內(nèi)。在土地資源這方面的成功也為我國其他自然資源的劃分提供了借鑒意義，因此，政府在制定相關(guān)政策時，可以借鑒其制度和管理，以促進我國其他自然資源的劃分和產(chǎn)權(quán)界定，同時在劃分過程中，更預(yù)留了所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代表行使內(nèi)容等條款，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界，有利于理清不同層級政府保護自然資源的權(quán)責，進一步加強自然資源保護。

2.4 細化管制，查清沖突

自然資源的生態(tài)價值是普惠的，是重大的社會公共利益，將登記單元內(nèi)所涉及的公共管制要求進行登簿，是限制資源資產(chǎn)開發(fā)、規(guī)范產(chǎn)權(quán)權(quán)利行使、保障社會公共利益的基本需要?！掇k法》關(guān)于公共管制的登簿，僅給出了原則性范圍和粗線條的框架結(jié)構(gòu)，難以體現(xiàn)流域不同功能定位區(qū)域的差異化管制，登簿內(nèi)容也需要細化。此外，由于種種原因，落在登記范圍內(nèi)與管制要求相沖突的現(xiàn)存物權(quán)也時有存在，如河道內(nèi)設(shè)置的土地承包經(jīng)營權(quán)等，任由這類權(quán)利不加限制地運行，是不符合確權(quán)登記的生態(tài)文明初衷的?；诨巨r(nóng)田保護、建設(shè)用地管制、生態(tài)保護紅線劃定以及特殊保護區(qū)域的設(shè)定，疏勒河試點研究梳理了自然資源公共管制體系，提出了以“管制分區(qū)”組織管制的登簿項目。這些項目包括類型、位置、管制內(nèi)容、事權(quán)部門名稱及聯(lián)系方式、生效時間、失效時間、互有沖突的其他管制分區(qū)等。基于現(xiàn)存沖突難以畢其功于一役完全化解的現(xiàn)實，本次疏勒河試點以查清沖突為重點，對不動產(chǎn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的管制沖突予以制表造冊，記錄存在沖突的不動產(chǎn)所涉及的管制類型、位置、內(nèi)容、事權(quán)部門、聯(lián)系方式、生效時間、失效時間、沖突說明等信息。下一步，疏勒河試點擬結(jié)合流域公共管制負面清單研究、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新等，依法依規(guī)處置流域內(nèi)需限制或調(diào)整的不動產(chǎn)權(quán)利。

2.5 建立自然資源登記“一個簿”，銜接自然資源管理上下游

自然資源確權(quán)登記在自然資源管理整體工作鏈條中起著業(yè)務(wù)承上啟下、成果“瞻前顧后”的銜接作用。一方面，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記充分利用自然資源調(diào)查測繪、開發(fā)利用及權(quán)利配置結(jié)果，再通過確權(quán)登記，予以確認公示;另一方面，通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，明確自然資源權(quán)屬狀況和自然狀況，為所有者權(quán)益保護和行使，實施自然資源有償使用和生態(tài)補償制度等提供產(chǎn)權(quán)依據(jù)。

結(jié)束語：自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記有利于幫助開展自然資源統(tǒng)計調(diào)查，能更合理和高效的利用我國的自然資源，避免過度開發(fā)利用破壞生態(tài)平衡。所以，對確權(quán)登記作業(yè)流程、水生態(tài)空間范圍劃分、水資源邊界界定、資源調(diào)查以及成果空間表達等方面存在的問題和對策進行了探討，目的是進一步豐富和發(fā)展自然資源確權(quán)登記業(yè)務(wù)體系。囿于筆者水平限制，文中觀點難免有失偏頗，敬請讀者指正。