呂志杰

摘 要： “多規(guī)合一”是在基礎(chǔ)測(cè)繪數(shù)據(jù)上建立的區(qū)域管理方法優(yōu)化的理論歸納。在此基礎(chǔ)上，本文以某市自然資源局提供的測(cè)繪數(shù)據(jù)和資料為主，著重從框架構(gòu)建、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合、技術(shù)完善等方面，探索國(guó)土空間規(guī)劃體系下的“多規(guī)合一”實(shí)踐方法，以達(dá)到明晰區(qū)域建設(shè)趨向，提升實(shí)踐管理系列效率的目的。

關(guān)鍵詞： 國(guó)土空間規(guī)劃;“多規(guī)合一”;一張藍(lán)圖

【中圖分類號(hào)】F205 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-3733（2020）08-0014-01

引言：1980年代，我國(guó)引入城市規(guī)劃，之后制定了《城市規(guī)劃法》，實(shí)現(xiàn)了城市規(guī)劃立法上質(zhì)的飛躍。到2008年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式實(shí)施，城市規(guī)劃開始面向全域范圍，關(guān)注城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域一體化。近些年來(lái)，不同部門對(duì)于規(guī)劃工作日益重視，空間管控力度增強(qiáng)，規(guī)劃職能交叉、條塊分割，規(guī)劃內(nèi)容重疊、缺乏銜接，嚴(yán)重影響空間治理效率和發(fā)展質(zhì)量。為此，全國(guó)經(jīng)歷了自上而下和自下而上的“多規(guī)合一”探索，在消除空間管控沖突、提升審批效率、優(yōu)化城鄉(xiāng)布局等方面取得了一定成績(jī)，但終究是一項(xiàng)技術(shù)協(xié)調(diào)工作，深層次的規(guī)劃體制矛盾并未解決[1]?；谏鷳B(tài)文明體制改革戰(zhàn)略，“建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系”“一張藍(lán)圖干到底”成為我國(guó)破解多規(guī)矛盾、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，并從頂層設(shè)計(jì)入手，2018年實(shí)施了規(guī)劃體系的機(jī)構(gòu)改革，成立自然資源部，為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”提供了良好的組織環(huán)境和制度保障。至此，由“多規(guī)合一”引發(fā)的空間規(guī)劃改革的序幕拉開，隨著五級(jí)三類國(guó)土空間規(guī)劃體系的推進(jìn)，進(jìn)入黃金時(shí)期?！岸嘁?guī)合一”將貫穿國(guó)土空間規(guī)劃全過(guò)程，并在全面推進(jìn)工作中扮演著手段、過(guò)程、目標(biāo)三種角色，同時(shí)發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略謀劃優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃編制，通過(guò)多學(xué)科參與，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，編制村莊規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。

1 我國(guó)現(xiàn)行空間規(guī)劃體系存在的問(wèn)題

雖然我國(guó)現(xiàn)行的各類空間規(guī)劃在現(xiàn)代化建設(shè)和國(guó)土保護(hù)利用方面都起到了積極的作用，但也存在各自無(wú)法解決的問(wèn)題。各類空間規(guī)劃劃分的管制區(qū)種類不盡一致，主體功能區(qū)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃劃分了4種管制區(qū)，前者劃分了優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，后者劃分了允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū);城鄉(xiāng)總體規(guī)劃劃分了3種管制區(qū)，分別是建成區(qū)、適建區(qū)和限建區(qū)。各類規(guī)劃存在空間體系過(guò)于龐雜、整體發(fā)展的不均衡、規(guī)劃類別間協(xié)調(diào)性差、規(guī)劃錯(cuò)位、越位、缺位突出等問(wèn)題，造成規(guī)劃銜接不暢、多頭管理并行。

2 基于國(guó)土空間規(guī)劃體系下的“多規(guī)合一”

2.1 多邊參與的結(jié)構(gòu)性規(guī)劃

多邊參與的“多規(guī)合一”規(guī)劃體系探索形態(tài)，是從地區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一坐標(biāo)基礎(chǔ)框架之上，一方面實(shí)現(xiàn)了“國(guó)土、空間、規(guī)劃”三者之間的循環(huán)服務(wù)，一方面也善于借助現(xiàn)代化的測(cè)繪技術(shù)手段和數(shù)據(jù)處理方法，做到高效率、準(zhǔn)確率高的資源統(tǒng)籌管理網(wǎng)絡(luò)。如果將初步形成階段的空間規(guī)劃方式看作是一個(gè)初步構(gòu)建的體系模式，則進(jìn)行多邊調(diào)節(jié)后的結(jié)構(gòu)就是一個(gè)信息集合體，它更重視從空間規(guī)劃的具體內(nèi)容上加以分析，為此，實(shí)際進(jìn)行多元因素統(tǒng)籌規(guī)劃期間，技術(shù)人員也應(yīng)強(qiáng)調(diào)各類因素規(guī)整領(lǐng)域的開發(fā)與具體性研究[3]。比如，貴州省地區(qū)進(jìn)行空間規(guī)劃探索過(guò)程中，相關(guān)人員就將系列性分析要點(diǎn)整合如下：①在區(qū)域空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)土規(guī)劃的審批、管理、以及動(dòng)態(tài)化藍(lán)圖分析等方面分別進(jìn)行闡述，以確保各類空間資源可實(shí)現(xiàn)各司其職，且相互聯(lián)系。其中審批部分主要針對(duì)土地空間規(guī)劃的用途、利用價(jià)值等方面進(jìn)行評(píng)估，管理部分主要是按照國(guó)家管理要求，對(duì)土地空間規(guī)劃前期設(shè)計(jì)、后續(xù)應(yīng)用等狀況加以探索，不管是國(guó)土資源的變更調(diào)查、還是今后規(guī)劃的修整，都能在統(tǒng)一框架下實(shí)現(xiàn)測(cè)繪數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新共享，避免了信息不互通帶來(lái)的阻礙。動(dòng)態(tài)化藍(lán)圖分析，采用一個(gè)系統(tǒng)的模塊結(jié)構(gòu)圖，對(duì)相關(guān)性動(dòng)態(tài)研究?jī)?nèi)容進(jìn)行探討，隨時(shí)跟隨空間發(fā)展的基本狀況進(jìn)行靈活式變化;②充分發(fā)揮數(shù)字化技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，開展線上模擬分析與線下規(guī)劃之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)作，以適應(yīng)地區(qū)建設(shè)的基本需求。比如，運(yùn)用大數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行程序運(yùn)行、運(yùn)用虛擬模型圖進(jìn)行空間規(guī)劃方案分析等等，這些都是當(dāng)代地區(qū)空間規(guī)劃中“多規(guī)合一”程序結(jié)構(gòu)運(yùn)用的主導(dǎo)形式。

2.2 下而上，地方探索

在“多規(guī)合一”初級(jí)階段（1980年代—2000年代），各部門在編制規(guī)劃的過(guò)程中，考慮多種規(guī)劃協(xié)調(diào)問(wèn)題。例如，國(guó)土部門在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，明確建設(shè)用地指標(biāo)，劃定基本農(nóng)田。環(huán)保部門在編制環(huán)境保護(hù)規(guī)劃時(shí)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，成為各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的控制性底線;規(guī)劃部門在編制城市（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃時(shí)，嘗試與土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃對(duì)接，合理確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。上海市、深圳市和廣西欽州等地，在城市規(guī)劃的理念和方法上提出了“多規(guī)合一”改革創(chuàng)新。這一時(shí)期，雖然法律條文對(duì)各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接提出了強(qiáng)制性要求，但對(duì)于如何協(xié)調(diào)銜接，如何解決規(guī)劃沖突，并未給出明確界定，間接上造成了無(wú)法可依的局面。由于上位規(guī)劃的缺乏，各類規(guī)劃銜接與協(xié)調(diào)的機(jī)制過(guò)于薄弱，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)，土地利用總體規(guī)劃的指標(biāo)、城市規(guī)劃的坐標(biāo)和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的達(dá)標(biāo)之間相互脫節(jié)，造成規(guī)劃越編越多，實(shí)施困難的局面。

2.3 編制“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，助力鄉(xiāng)村振興

當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之外，編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，在配置和標(biāo)準(zhǔn)方面適當(dāng)?shù)乜紤]“城鄉(xiāng)合一”。即以“多規(guī)合一”作為城鄉(xiāng)融合的平臺(tái)，將鄉(xiāng)村和城市作為一個(gè)整體綜合研究，加強(qiáng)城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃的統(tǒng)一，促進(jìn)城鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)集聚、基礎(chǔ)建設(shè)及生態(tài)保護(hù)等方面的一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的合理流。村莊規(guī)劃要結(jié)合縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制，以“多規(guī)合一”作為村莊規(guī)劃編制的載體，整合村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等，摸清家底，上下銜接，結(jié)合上位規(guī)劃的傳導(dǎo)要素，考慮當(dāng)前村莊現(xiàn)實(shí)困境和長(zhǎng)遠(yuǎn)需求，確定村莊發(fā)展定位、方向和空間布局，保障產(chǎn)業(yè)振興、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)、生態(tài)修復(fù)、風(fēng)貌保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)村莊規(guī)劃數(shù)字化精細(xì)管理，加強(qiáng)村民自治水平，強(qiáng)化公眾參與，描繪鄉(xiāng)村振興秀美藍(lán)圖。

結(jié)語(yǔ)：我國(guó)已進(jìn)入國(guó)土空間規(guī)劃體系的改革階段，這使我國(guó)的空間類規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，但還有法律體系的不健全和監(jiān)管體系的單一化都有待完善和解決。國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展都具有重要的意義。

參考文獻(xiàn)

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