安貝貝

【摘要】社會中人們往往是以社區(qū)為基礎的社會生活共同體，當災難來臨時社區(qū)往往是承受各類災害和突發(fā)事件的主體，是防范突發(fā)事件與危機的前沿陣地，提高社區(qū)的應急管理能力和職責，對維護人民生命財產安全具有重要作用。隨著近年來我國各類危機事件的產生，尤以2020年武漢市新冠疫情的爆發(fā)所帶來的影響為例，通過分析本次疫情下社區(qū)多元主體參與面臨的現(xiàn)實問題，探討提升社區(qū)應急管理能力建設的相關措施，為未來有效應對和化解社區(qū)風險和災害打好攻堅準備。

【關鍵詞】社區(qū)? 應急管理? 新冠疫情? 突發(fā)事件

一、引言

所謂“社區(qū)”，一般而言是指以一定地域為基礎的社會生活共同體。我國社區(qū)以農村社區(qū)、城市社區(qū)和集鎮(zhèn)社區(qū)為主，以人口眾多、密集型強、人員流動性大為主要特點，本文的社區(qū)主要指城市街道辦事處下的居委會轄區(qū)和農村行政村轄區(qū)，以了解本次疫情中社區(qū)應急管理能力發(fā)揮的基本情況。在此基礎上，“社區(qū)應急管理”這一概念則指為應對可能或已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件，社區(qū)組織本區(qū)域的人員、機關、家庭和社會組織所啟動的措施和管理機制;通過廣泛的積極有序的參與突發(fā)事件處置工作，平穩(wěn)的解決事件，以確保社會穩(wěn)定。

縱觀本次疫情，社區(qū)作為基層單位成為控制疫情發(fā)展的前沿重地，在抗疫實踐中起到了巨大的作用，但同時也暴露出許多問題。習總書記指出，要針對新冠肺炎疫情防控和治理中暴露出來的短板和不足，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系。社區(qū)應急管理作為危機管理體系中的基石，對社會的基層管理、公共服務、維護居民公共利益影響頗深。因此，通過在現(xiàn)今疫情穩(wěn)定之時，通過對社區(qū)在本次疫情實踐中的分析，探討其應急管理能力的優(yōu)勢與問題，提出推動社區(qū)應急管理能力的發(fā)展的路徑與措施，以不斷提升社區(qū)的應急管理能力。

二、突發(fā)事件下社區(qū)應急管理的重要性

（一）是政府應急管理的重要合力

社區(qū)是解決問題的基本途徑，面臨突發(fā)事件傳播速度快、影響范圍廣、處置緊迫性強的特點，政府在短時間內自身的資源配置和調度能力往往有限，單靠政府的力量難以獨立應對。本次疫情中，黨政牽頭、社區(qū)動員，各地方政府要求社區(qū)工作站落實應急管理主體責任，做好疫情防控工作并及時向上級政府報告;社區(qū)對此采取了應急措施和管理辦法，認真落實涉疫重點人員的排查、統(tǒng)計、上報工作，對相關人員的信息進行了重點核實和登記，以落實“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早診斷、早治療”原則，為落實中央對疫情防控工作的部署，做好新冠疫情病毒感染的防控工作，確保廣大群眾的生命財產安全起到了有效補充。

（二）是應急管理體制的基礎

在突發(fā)公共危機中，政府是應急管理的主要責任體，在保護人民和減少災害上發(fā)揮了核心作用。其中，由于突發(fā)事件的特點，加強社區(qū)以及其他各類非正式組織的參與尤為重要，而社區(qū)是應對突發(fā)事件應急管理的第一道防線，是承受災害的主體，是密切關系人們群眾的基層組織。新冠疫情中，流動人員的管控和追蹤是防止疫情擴散的根本手段，疫情的關鍵時刻必須要充分發(fā)揮城市基層社區(qū)和農村社區(qū)的動員能力，實行地毯式追蹤，網(wǎng)格化管理。社區(qū)是實施網(wǎng)格化管理的基礎，參與危機事件的事前預防、事中救援與事后恢復階段，社區(qū)人員核查能夠落實到戶到人，實施全面封閉化管理，為實現(xiàn)疫情的防輸入、防輸出、防蔓延、以及對疫情的有效防控打下了堅實的基礎。

（三）社區(qū)應急管理的功能與優(yōu)勢

1.發(fā)揮社區(qū)應急管理信息優(yōu)勢

由于社區(qū)范圍相對較小，社區(qū)中的人群能夠在頻繁的交往中形成相對緊密的關系，應急管理信息能夠充分地在社區(qū)范圍內傳播。新冠疫情中，社區(qū)組織充分利用了多種手段，有針對性地開展了病毒感染防控知識宣傳，向群眾第一時間發(fā)布相關信息，并每日及時跟新數(shù)據(jù)，提高了信息的傳播性和擴散性，加強了居民的防范意識和保護意識。

2.是降低行政成本的有效機制

當突發(fā)危機來臨時，社區(qū)的應急處置時間以及社區(qū)管理的地域間隔都能有效的縮短，具有較好的人員針對性。同時，社區(qū)問題通過本社區(qū)解決，避免了一些協(xié)調配合上的矛盾和扯皮現(xiàn)象，在解決居民糾紛和本社區(qū)的問題上具有較好的回應性，社區(qū)的迅速行動優(yōu)勢和應急動員能力，也是一種對地方政府行政成本節(jié)約的有效解決途徑。

3.社會功能能夠充分發(fā)揮

社區(qū)擔負著與當?shù)厣鐣钕嚓P聯(lián)的各種社會功能，主要包括：經(jīng)濟生活功能;社會化功能;社會控制功能;社會參與功能;社會保障功能。在這次席卷全國的新冠疫情下，社區(qū)全員參與疫情的防控，動員社區(qū)志愿者，調動本區(qū)的人力物力資源積極服務于群眾，處理社區(qū)居民生活問題，采取多種形式的手段滿足社區(qū)成員的基本生活需求，大大降低了社區(qū)居民的感染率，為防止疫情的蔓延和擴散作出了積極的貢獻。

三、當前我國社區(qū)應急管理面臨的問題與困境

（一）社區(qū)應急管理體制機制缺乏有力支撐

近年來，我國先后頒布了《突發(fā)事件應對法》等應急管理法律，各地政府也出臺了一些應急標準，應急管理體系有所完善，我國應急管理法制建設不斷推進。本次疫情中，我國就針對保障群眾生命安全和身體健康，發(fā)布了一系列應急預案，針對基層社區(qū)的情況推行了《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作方案》和各地區(qū)實施的具體規(guī)定。但目前在現(xiàn)實應急救援中，仍缺乏具體的法律的支撐和規(guī)范，存在基層應急管理存在操作不夠細化，可實施性不強等問題，我國社區(qū)應急管理發(fā)展仍受到多種因素制約。

（二）社區(qū)應急管理能力有待提高

在我國傳統(tǒng)以政府為主導的應急管理模式中，政府承擔了過于繁重的應急管理任務，社區(qū)應急管理工作思想上存在著單純依賴政府救災的傾向。疫情的突發(fā)性和緊迫性為社區(qū)管理帶來了許多問題，按照管理政策和規(guī)定，當前的防控責任和防疫工作重擔都在基層社區(qū);如何做好居民的隔離防控以及有效應對各類突發(fā)狀況;針對不同工作部門如何配合;怎樣理清各部門的職責關系;提高應急管理效率等，這些都對社區(qū)應急管理能力提出了一定要求。打贏這場疫情防控戰(zhàn)，既要有迎難而上的精神也要有科學合理的管理措施，社區(qū)應急管理能力建設在應對突發(fā)事件中顯得尤為重要。

（三）社區(qū)應急資源缺乏保障

我國社區(qū)應急工作剛剛步入正軌，政府應急資金的安排很少有經(jīng)費投入到應急管理工作中，僅憑社區(qū)自身籌集資金和財務管理能力十分有限。在新冠疫情初期，社區(qū)的任務十分繁重，無論是信息排查、卡點管控、街面巡邏、社區(qū)消殺等大部分任務都落在了基層工作人員的肩頭上。但由于防疫用品和物資的緊缺和供應不足，一些小區(qū)由于物資緊缺，許多基層工作人員基本的防護用品配備嚴重不足，只能多次重復佩戴，這個過程中工作人員一旦遇到病毒攜帶者，感染風險將大大提高。盡管疫情后期受到了政府的幫扶和媒體的報道宣傳，以及來自社會各方力量的支持，社區(qū)應急物資大部分都得到了及時的補充，但都不是一個長效持久的資源保障機制。

（四）社區(qū)應急管理隊伍不夠專業(yè)化

疫情之下，廣大基層干部群眾沖鋒在防控一線，為戰(zhàn)勝疫情付出了艱苦努力。新冠疫情感染人數(shù)眾多，人口排查是重中之重，排查工作往往要挨家挨戶進行排查，一個小區(qū)往往幾千人，社區(qū)工作人員往往只有十幾個，人員配比嚴重不協(xié)調;盡管有社區(qū)志愿者的幫助，防疫和檢查工作仍十分緊迫，社區(qū)工作人員要在短短時間內盡快排查完畢并及時登記，工作任務仍十分繁重。由于缺乏有力的監(jiān)督和保障機制，有些社區(qū)工作者對待工作敷衍了事，工作落實不到位;更甚者為逃避責任以免責罰，對上級瞞報疫情的感染人數(shù)，引起了廣泛的輿論關注。疫情期間，社區(qū)這些的種種問題都對社區(qū)的應急隊伍和管理能力提出了挑戰(zhàn)。

（五）社區(qū)居民安全意識和自救能力不強

公民安全意識的培養(yǎng)不是一件一蹴而就的事情，需要點滴培養(yǎng)。日本是一個自然災害頻發(fā)的國家，其應急理念主張“自己的生命自己保護、自己的城市和社區(qū)自己保護”。本次疫情影響之廣、嚴重性和深刻性使得公民的安全防護意識有所提升，居民的支持和理解對社區(qū)工作的順利進行，以及疫情的防控起到了很大作用。同時各地政府為保障群眾的生命和財產安全，穩(wěn)固落實國家的相關政策，采取了多樣的手段來進行普及疫情防護知識。線上主要通過網(wǎng)絡視頻和社交軟件以及媒體的實時報道，使公眾能夠及時了解疫情信息和動態(tài)。線下社區(qū)進行宣傳疫情防護衛(wèi)生知識，以提高居民的防護意識。盡管如此，部分地區(qū)仍存在一些社區(qū)干部和居民對疫情的嚴重性認識不到位，心存僥幸心理;居民對社區(qū)應急工作不重視、不配合、不理解等問題;少數(shù)地區(qū)居民出門不佩戴口罩或聚眾聚會等現(xiàn)象時有發(fā)生，這也為社區(qū)疫情防控帶來了許多困難。

四、提升社區(qū)應急管理能力建設的路徑

（一）建立健全的社區(qū)應急管理體系

突發(fā)事件種類繁多，針對不同的地區(qū)和部門采取的措施也有所不同，努力使社區(qū)應急管理體系走向規(guī)范化、制度化的軌道，需要不斷整合和協(xié)調應急管理體制的各個方面。我國面臨這次疫情，防控形勢復雜，傳統(tǒng)管理措施面臨挑戰(zhàn)，提升社區(qū)應急管理能力，建立與疫情防控相適應的管控措施尤為重要，不僅是統(tǒng)籌好疫情防護的需要，也是新時代發(fā)展應急管理的革新需要。在2020年的新冠肺炎疫情防控中，習主席就提出了“要改革完善疾病預防控制體系，將預防關口前移，加強農村、社區(qū)等基層防控能力建設”。通過不斷完善基本法，完善應急預案的可實施性和操作性，用法律的形式確保危機狀態(tài)下權責調試機制的正常運行，尤其是加快實現(xiàn)應急管理工作重心的下移，為社區(qū)應急管理機制提供堅實的制度體系支撐，這是一個漫長的過程，仍需許多工作的努力。

（二）推進社區(qū)應急管理協(xié)同模式發(fā)展，協(xié)調配置社會資源

面對綜合性強的突發(fā)事件，我國原有的傳統(tǒng)應急模式具有一定的局限性?！锻话l(fā)事件應對法》第十一條規(guī)定：公民、法人、和其他組織有義務參與突發(fā)事件應對工作，這一過程是一項重要的基礎性制度，也是一項復雜的、開放的系統(tǒng)工程。推進應急管理協(xié)同模式的發(fā)展，完善應急管理主體參與格局，社會管理權力配置格局從政府集中管理轉向社會放權，能夠推進多元主體協(xié)商合作的互動機制，促進社區(qū)應急管理模式的協(xié)同發(fā)展，是打造社會有序參與應急管理的制度平臺，健全社區(qū)管理體制的應有之義。社區(qū)通過與應急管理的各個組織的良性互動，發(fā)揮各主體在災害、救援、醫(yī)療救護、災后重建等方面的重要作用，使社會資源得以充分利用和及時補充。這種協(xié)同模式運行機制不僅是管理主體的轉變，也是管理方式和管理手段的變革，社區(qū)應急管理由原先模糊的機構職責將轉為多元治理主體上下聯(lián)動、協(xié)同應對公共問題的的新格局。

（三）完善社區(qū)組織結構，提升應急管理人員素質與能力

社區(qū)的應急管理離不開專業(yè)盡責的應急人員，本地社區(qū)人員遠比上級政府更加了解居民的需求，了解本社區(qū)的地理環(huán)境，對待社區(qū)突發(fā)問題具有充分的信息優(yōu)勢和管理優(yōu)勢。社區(qū)對待社區(qū)內部管理人員上，要定期組織學習應急知識，進行應急培訓和考核，以提高人員應急專業(yè)能力。充分的激勵和保障機制，能夠激發(fā)工作人員的積極性和責任感。健全的管理責任機制和長效機制能夠增強應急管理人員的緊迫感和應急管理能力，做到對待突發(fā)問題早發(fā)現(xiàn)、早解決、處置妥當、防止蔓延。此外，應對突發(fā)事件下人員不足的情況，社區(qū)可以建立起相應的應急機構積極吸納本社區(qū)的志愿人員，組織動員居民，尤其是具有專業(yè)素養(yǎng)、可塑造型強的人士增強社區(qū)應急力量。通過充分培養(yǎng)和利用已建成的志愿者隊伍，進行適當?shù)膶I(yè)培訓，發(fā)揮志愿隊伍的潛能，為社區(qū)應急隊伍建設增添輔助力量。

（四）社區(qū)應急管理體系信息化、網(wǎng)絡化

本次疫情中，政府通過運用大數(shù)據(jù)手段，精準分析了疫情的實時動態(tài)，做到了高效智能的防控;科技手段的有效運用，助力了本次疫情防控工作的有效推進?？萍嫉陌l(fā)展是社會進步的推動劑，從大數(shù)據(jù)、無人機、人工智能的運用，應急管理思路也要及時創(chuàng)新與轉變。利用現(xiàn)代網(wǎng)絡與信息技術，超越地域限制進行網(wǎng)上溝通與合作，實現(xiàn)信息有效、快速的傳遞，各參與主體資源的整合及時調配，將是一種高效而科學的應急管理手段。完善應急管理社會化網(wǎng)絡、構建信息資源平臺，各部門間建立起暢通的內部信息交換制度，通過各個部門和其他社會組織的利用，形成跨部門網(wǎng)絡化協(xié)同解決問題的技術保障和社區(qū)便民服務的基礎。面向未來，應急管理的科學化、網(wǎng)絡化能夠使社區(qū)的應急管理在內容和服務上取得更好的突破。

（五）培養(yǎng)良好的社區(qū)應急管理文化和環(huán)境

日常生活中，社區(qū)的整體應急安全意識十分重要，社區(qū)的應急管理文化和環(huán)境需要從點滴做起，滲透居民生活的方方面面，往往貫穿社區(qū)管理的各個環(huán)節(jié)：

（1）立足于實踐，構建與居民一體的良好合作關系。社區(qū)工作人員工作認真負責，日常的人文關懷都能與居民之間形成良好的合力，在面對問題時和諧友愛的關系往往能夠增加居民對社區(qū)工作的支持與理解，保障應急工作的順利進行。

（2）加強應急知識宣傳教育力度，定期組織演習和訓練。扎實的培訓與演練能夠提高居民的自救能力、安全意識，是居民自助互救的有效途徑，能夠大大降低災害發(fā)生時的人員傷亡，減少不必要的經(jīng)濟財產損失。

（3）做好應急設備和物資的準備。應急設備是應急管理的基礎，定期對社區(qū)的物資進行檢查和及時更換，確保公共消防設施和其他應急器材能夠物資配備齊全、對及時應對各類突發(fā)事件起著關鍵作用。

（4）結合實際定期完善本社區(qū)的應急預案。社區(qū)根據(jù)本社區(qū)的實地情況，定期修定應急預案和應急規(guī)劃，并及時公告，有助于社區(qū)居民對社區(qū)應急工作的關注和了解，提高居民的應急意識和參與應急管理的能力。

五、結語

建立健全的社區(qū)應急管理里體系不僅需要立足于社會現(xiàn)實和精準的管控，又要勇于探索，在實踐中創(chuàng)新和發(fā)展，發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢，為有效防范和化解重大風險和危機做好第一道堅固防線。總之，只有在黨和政府統(tǒng)一領導下全國人民萬眾一心，社會各界同舟共濟，通過不斷的實踐與總結，促進我國應急管理法律、法規(guī)的健全與完善，社區(qū)應急管理能力才能朝著更加高效、科學的方向發(fā)展。

參考文獻：

[1]閃淳昌，薛闌.《應急管理概論》[M].高等教育出版社，2012.

[2]劉豪興，徐珂.《社會學概論》[M].外語教學與研究出版社，2012.

[3]李菲菲，龐素琳.基于治理理論視角的我國社區(qū)應急管理建設模式分析 [J].管理評論，2015，27（02）：197—207.

[4]楊學芬，江蘭蘭.社區(qū)應急管理中存在的問題及對策探析 [J].農村經(jīng)濟，2008，11（03）：59—61.

[5]劉萬振，陳興立.社區(qū)應急能力建設的現(xiàn)狀分析與路徑選擇 [J].行政法學研究，2011，03（78）：78—85.

[6]閔兢，華學成.公共危機下治理視域下的社區(qū)應急裝備 [J].學海，2011，04（31）：108—114.

[7]陳光金.加強應急管理體系能力建設，提升風險應對和治水平[EB/QL].網(wǎng)站，2010.

[8]安全管理網(wǎng).社區(qū)應急管理模式 [EB/QL].網(wǎng)站，2011.

[9]濟源市安全生產網(wǎng).社區(qū)應急管理的瓶頸 [EB/QL].網(wǎng)站，2012.