馬蔡琛 趙青

摘? ?要：在預(yù)算績效指標(biāo)框架的構(gòu)建及應(yīng)用中，受種種內(nèi)生及環(huán)境因素制約，難免存在偏差，進(jìn)而導(dǎo)致績效的損失。本文對績效指標(biāo)框架構(gòu)建中的關(guān)鍵風(fēng)險節(jié)點進(jìn)行辨析，將可能造成風(fēng)險的因素歸納為戰(zhàn)略性因素及技術(shù)性因素兩方面。同時提出對預(yù)算績效評價指標(biāo)的構(gòu)建進(jìn)行風(fēng)險控制，要采用多套指標(biāo)框架，厘清績效指標(biāo)框架的構(gòu)建邏輯，著重關(guān)注指標(biāo)信度、效度問題，提高指標(biāo)框架的穩(wěn)定性，并加強指標(biāo)在預(yù)算周期中的應(yīng)用，優(yōu)化指標(biāo)的修正與反饋機制。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效;預(yù)算績效指標(biāo);指標(biāo)框架;風(fēng)險識別;風(fēng)險控制

中圖分類號：F812.3? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2020）05-0096-13

一、引言

黨的十九大報告中明確提出了“全面實施績效管理”的預(yù)算改革目標(biāo)。2018年9月，中共中央、國務(wù)院正式發(fā)布了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，這是中國現(xiàn)代財政制度建設(shè)中的一件大事。如何構(gòu)建科學(xué)合理的預(yù)算績效指標(biāo)框架并有效設(shè)定具體指標(biāo)，使其能夠準(zhǔn)確反映績效目標(biāo)，并具有實踐中的可操作性，是全面實施預(yù)算績效管理中的一個重要核心技術(shù)命題。

績效管理專家Hatry早在約三十年前就指出，績效指標(biāo)一般被用于使政府官員為服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量和有效性負(fù)責(zé);激勵員工，將獎勵與績效相聯(lián)系;引導(dǎo)公共服務(wù)的改進(jìn);鼓勵公務(wù)員關(guān)注公眾的需求[1]?？梢哉f，績效管理從功能上講，其根本目的就在于激勵組織及人員提高效能。如果指標(biāo)設(shè)計得不合理，甚至?xí)a(chǎn)生事與愿違的后果。預(yù)算績效指標(biāo)框架不但會對政府一般活動構(gòu)成影響，還承載了政府的戰(zhàn)略訴求、組織要求、社會公眾需求等長時間維度上不同層次的內(nèi)容，不同利益相關(guān)方的績效訴求甚至可能相互沖突。為保證指標(biāo)體系的有效性，在構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)框架的過程中，需要從多層次防控的視角來平衡指標(biāo)體系的風(fēng)險?？梢哉f，在確定績效指標(biāo)的過程中，任何細(xì)節(jié)上的失誤都可能導(dǎo)致績效評價淪為耗費寶貴公共資源的無用之物，故必須對預(yù)算績效指標(biāo)框架構(gòu)建的風(fēng)險進(jìn)行識別和控制。

績效指標(biāo)設(shè)計的風(fēng)險貫穿于績效管理的始終。目前學(xué)術(shù)界已對績效管理作出了較多的研究：主要從績效信息及績效測量（Van Dooren等，2015）[2]、結(jié)果導(dǎo)向的績效評價（Hatry H. P.，2006）[3]、預(yù)算績效評價與績效指標(biāo)（馬國賢，2014）[4]、績效目標(biāo)及指標(biāo)的原理（李曉姣，王萌，2015）[5]，績效評價質(zhì)量控制（趙敏，王蕾，2016）[6]等基礎(chǔ)理論方面進(jìn)行討論;也有關(guān)于指標(biāo)框架的邏輯構(gòu)建（李紅亮，2013）[7]、指標(biāo)選擇（劉安長，2013）[8]等設(shè)計過程中具體問題的討論。然而，從當(dāng)前各地區(qū)（各部門）預(yù)算績效指標(biāo)的相關(guān)文獻(xiàn)資料可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究與實踐并未充分認(rèn)識到預(yù)算績效指標(biāo)框架構(gòu)建中的風(fēng)險識別及風(fēng)險控制問題。

二、 預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)計的風(fēng)險類型

在經(jīng)濟分析的視野中，風(fēng)險的基本內(nèi)涵在于損失或收益的不確定性。根據(jù)英國財政部2018年修訂的《中央對地方政府績效評價和評估的指導(dǎo)綠皮書》，風(fēng)險是在績效評價的設(shè)計、規(guī)劃和實施中出現(xiàn)的具體不確定因素[9]。這種不確定因素會導(dǎo)致績效評價不能有效評估政府行為，并會形成高昂的成本費用。具體成本大體可以分為經(jīng)濟損失和非經(jīng)濟損失兩方面。

一方面，經(jīng)濟損失表現(xiàn)為對公共資源的浪費或由于績效評價結(jié)果不客觀、指標(biāo)框架構(gòu)建不合理而導(dǎo)致的各種間接性經(jīng)濟損失或機會成本。以美國為例，OMB對PART的關(guān)注，導(dǎo)致其判斷支出時更加分析性地思考分配資金效率的能力有所下降，形成了巨大的機會成本[10]。截至2008年1月，OMB利用PART①對98%的項目和2.6萬億美元的政府支出進(jìn)行了績效評價[11]，但后來的研究表明，該舉措并未起到提高績效信息使用的效果。

另一方面，指標(biāo)框架構(gòu)建的不合理可能導(dǎo)致的非經(jīng)濟損失則相對更為廣泛?？赡鼙憩F(xiàn)為對被評價單位產(chǎn)生逆向激勵，也可能為造成某些必要項目的不當(dāng)削減，導(dǎo)致資源配置的失效，以及由此產(chǎn)生的不能滿足某些公共需求的負(fù)外部效應(yīng)。例如，美國聯(lián)邦政府資助的Head Start項目，于1969年雇用了Westinghouse Learning公司來進(jìn)行績效評價，評價結(jié)果表明該項目對兒童學(xué)習(xí)的長期正面影響很小，進(jìn)而導(dǎo)致尼克松總統(tǒng)根據(jù)這些報告宣布進(jìn)行下一研究之前不再增加對任何聯(lián)邦扶貧項目的投資[12]。然而在2010年的測試中，卻發(fā)現(xiàn)該項目對弱勢兒童帶來顯著的正面影響[13]。由此可見，績效評價的結(jié)果應(yīng)用對于預(yù)算資源配置具有相當(dāng)程度的影響，但其評價結(jié)果卻難免存在失誤的風(fēng)險。

三、 預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)計的主要風(fēng)險因素

預(yù)算績效指標(biāo)的設(shè)計與使用中，影響其最終成敗的因素很多，可能基于某一因素的失調(diào)而發(fā)生，也可能由多因素之間的相互影響所引致。本文以績效評價體系的邏輯順序為線索，根據(jù)可能引致風(fēng)險的潛在節(jié)點，將預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)計中需要著重考慮的因素區(qū)分為戰(zhàn)略性因素和技術(shù)性因素。

（一） 預(yù)算績效指標(biāo)框架構(gòu)建中的戰(zhàn)略性因素

1.預(yù)算績效指標(biāo)框架的模式選擇

自20世紀(jì)80年代新公共管理運動興起以來，各國致力于開展績效評價工作，逐漸形成了多種相對完整、成熟的評價指標(biāo)體系。綜觀當(dāng)前各國的預(yù)算績效指標(biāo)框架，主要模式可以分為兩種：一是國際組織設(shè)立的指標(biāo)框架（如世界銀行開發(fā)的以結(jié)果為導(dǎo)向的監(jiān)測與評價體系、IMF開發(fā)的貸款績效評價指標(biāo)體系等）;二是英美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體構(gòu)建的績效指標(biāo)框架。由于不同組織、不同國家之間的內(nèi)生性差異，其各自采用的指標(biāo)框架也頗為不同。

首先，國際組織和主權(quán)國家績效評價的側(cè)重點有所不同。國際組織的績效評價更側(cè)重于項目的評價，而主權(quán)國家不僅需要注重項目的績效，還要考慮各主體利益的均衡，因此在指標(biāo)設(shè)計方面更為困難。根據(jù)英格蘭和威爾士的經(jīng)驗，盡管績效指標(biāo)框架在不斷完善，但追求完美反而會招致失敗，沒有一套指標(biāo)可以滿足利益相關(guān)者的多樣性，績效指標(biāo)框架的簡約性與完整性之間也很難調(diào)和[14]。但過于簡約的指標(biāo)框架又無法完全覆蓋各利益相關(guān)者的需求。例如，有研究者就曾指出，加拿大安大略省衛(wèi)生部門計分卡設(shè)計的27個績效指標(biāo)過于局限和狹窄，難以反映衛(wèi)生系統(tǒng)績效改進(jìn)舉措的全部范圍[15]。

其次，從橫向比較來看，不同國家之間（甚至國家內(nèi)部）也頗多差異。例如，英格蘭在20世紀(jì)80年代績效指標(biāo)激增，中央和地方政府以及眾多公共服務(wù)供給主體都構(gòu)建了相應(yīng)的績效指標(biāo)體系，而蘇格蘭和威爾士對績效指標(biāo)的使用則相對較少[16]。與盎格魯—撒克遜世界相比，歐洲大陸諸國則沒有使用具有相同強度的績效指標(biāo)。在德國，“新指導(dǎo)模型”強調(diào)了績效指標(biāo)的重要性，但改革僅限于一些大城市、城邦和州[17]，如今，德國的改革熱情似乎已經(jīng)結(jié)束，越來越呈現(xiàn)改革疲勞期的態(tài)勢。在挪威，經(jīng)過各機構(gòu)的調(diào)整和轉(zhuǎn)化，目標(biāo)和結(jié)果管理系統(tǒng)已被廣泛采用[18]。在瑞典，由于其公共部門權(quán)力高度分散，故績效測量僅在指導(dǎo)各具體機構(gòu)中發(fā)揮作用[2]8。

2.預(yù)算績效指標(biāo)框架的邏輯合理性

鑒于指標(biāo)框架需要對結(jié)果進(jìn)行有效反映，這就對績效指標(biāo)體系的邏輯合理性提出了更高的要求。從一般邏輯分析來看，潛在的風(fēng)險因素大致有這樣幾個方面。

首先，績效指標(biāo)框架要與本國的制度規(guī)則相容。在過去二十年中，許多發(fā)展中國家已然開始嘗試以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算改革。但所謂主流的以結(jié)果為導(dǎo)向的績效改革，通常有許多內(nèi)生的制度假設(shè)，且往往與發(fā)展中國家固有的政治、社會和文化制度未必相容[19]。許多發(fā)達(dá)經(jīng)濟體具備了開發(fā)和使用可量化的績效指標(biāo)的強大組織能力，并已具有較為完備的戰(zhàn)略規(guī)劃、公共報告或基于績效的人員評估系統(tǒng)。而眾多發(fā)展中國家通常缺乏這些前提條件，并且這種能力限制不僅局限于政府評估方面，在數(shù)據(jù)管理以及公務(wù)人員運用和分析決策數(shù)據(jù)能力等基本素質(zhì)方面也存在一定的差異[20]。例如，智利的監(jiān)控和績效評價系統(tǒng)相對成功②，但它作為一個中上等收入國家，擁有較為完備的公務(wù)員制度以及高度集中的政府體系和財政部門，這在其所處的拉丁美洲并不具有普遍性[21]。

其次，績效指標(biāo)體系和具體指標(biāo)的設(shè)計，需要基于績效評價的基本原理以及指標(biāo)在評價活動中的具體應(yīng)用來加以構(gòu)建。例如，傳統(tǒng)的績效測量模型是在20世紀(jì)20年代幾個大型工業(yè)企業(yè)中發(fā)展起來的，其關(guān)注的重點在于有限財務(wù)指標(biāo)的達(dá)成率（如每股收益、投資回報率等）[22]。而這一系統(tǒng)因過于重視財務(wù)指標(biāo)卻難以衡量和監(jiān)控多維度績效而備受爭議。從縱向時間維度回溯，傳統(tǒng)績效預(yù)算失敗的原因之一也恰恰在于，傳統(tǒng)績效預(yù)算更側(cè)重于使用投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)，而對效率和效果指標(biāo)關(guān)注不足[23]。

3.預(yù)算績效指標(biāo)框架的合規(guī)考量

人們通常假設(shè)，預(yù)算績效指標(biāo)會自動地以合理的方式加以利用。但實際上，若缺乏行之有效的財政管理制度，不能對績效指標(biāo)的開發(fā)、采用、廢除、周期、責(zé)任者、應(yīng)用等問題作出全面且詳細(xì)的規(guī)定，則績效評價很可能流于形式。在合規(guī)層面可能存在的風(fēng)險因素主要包括：

首先，缺乏法律上的統(tǒng)一保障。法律層面的支持是全面實施預(yù)算績效管理不可回避的問題。20世紀(jì)中葉，胡佛委員會倡導(dǎo)的傳統(tǒng)績效預(yù)算，就因為缺乏廣泛的立法機關(guān)支持而遭遇失敗[24]。在預(yù)算方面，立法機構(gòu)關(guān)注的是其監(jiān)督角色，強調(diào)的是項目的短期績效、信息的前后一致性以及對政府的問責(zé)，而一個負(fù)責(zé)任的行政部門則更加關(guān)注長期目標(biāo)、需求轉(zhuǎn)變的可適應(yīng)性以及預(yù)算執(zhí)行的靈活性[25]。立法機構(gòu)和行政部門之間缺乏相應(yīng)的調(diào)節(jié)機制，使傳統(tǒng)績效預(yù)算缺乏必要的立法保障，導(dǎo)致其并未起到預(yù)期的效果。

其次，缺乏程序上的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。程序合規(guī)可以通過合理的決策過程來盡可能實現(xiàn)決策結(jié)果的合理性。從戰(zhàn)略管理的角度來看，績效指標(biāo)體系的開發(fā)必須經(jīng)過科學(xué)論證和嚴(yán)格審核。然而，當(dāng)前作為預(yù)算績效指標(biāo)構(gòu)建依據(jù)的績效目標(biāo)管理體系還不夠完善，尤其對績效目標(biāo)、指標(biāo)和目標(biāo)值之間的關(guān)系尚缺乏充分的論證[26]。另外，不合理指標(biāo)的剔除也是容易被忽略的一項因素。例如，一些公共項目受多個部門共同管轄，而單個部門對考察此類項目的指標(biāo)很難控制，因此這一類指標(biāo)在評價單個部門的預(yù)算績效時往往是無用的。新西蘭審計辦公室早在二十多年前就曾對此類指標(biāo)的無用性提出質(zhì)疑，并提示在政府服務(wù)績效測量中謹(jǐn)慎使用這些指標(biāo)[26]。

（二） 預(yù)算績效指標(biāo)開發(fā)的技術(shù)風(fēng)險因素

預(yù)算績效指標(biāo)并不能單獨地存在于績效評價系統(tǒng)當(dāng)中，必須與其他具體細(xì)節(jié)相結(jié)合，技術(shù)性因素則成為績效指標(biāo)框架及具體指標(biāo)設(shè)計中必須考慮的問題。其中，關(guān)鍵技術(shù)風(fēng)險來源主要包括：指標(biāo)體系的效度、信度及具體應(yīng)用中的障礙。

1.績效目標(biāo)及指標(biāo)效度風(fēng)險

根據(jù)世界銀行對指標(biāo)的定義，指標(biāo)通過闡明項目影響、結(jié)果、產(chǎn)出和投入之間關(guān)系的方式來組織信息，并幫助識別阻礙項目目標(biāo)實現(xiàn)的癥結(jié)[27]?？冃繕?biāo)與績效指標(biāo)之間存在密切的關(guān)聯(lián)性。目前，普遍認(rèn)同的績效指標(biāo)合理有效與否的標(biāo)準(zhǔn)，就是要將政府的戰(zhàn)略計劃、工作活動與崗位職責(zé)等復(fù)雜且多元的績效目標(biāo)，轉(zhuǎn)化成具體可控的、可考核評估的績效指標(biāo)。總的來說，指標(biāo)是依據(jù)目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定的，績效指標(biāo)的質(zhì)量取決于其對應(yīng)的績效目標(biāo)[28]?？冃е笜?biāo)對績效目標(biāo)的反映，通常以指標(biāo)的效度來體現(xiàn)。效度即有效性，是指測量工具或手段能夠準(zhǔn)確測度出所需測量事物的程度，測量結(jié)果與要考察的內(nèi)容越吻合，則效度越高;反之則效度越低[29]。績效指標(biāo)效度反映了測試結(jié)果與績效目標(biāo)的符合程度。指標(biāo)設(shè)計的首要步驟是確定績效目標(biāo)，績效目標(biāo)的合理確定在很大程度上影響著指標(biāo)的效度。

然而，在現(xiàn)實中，定義結(jié)果目標(biāo)存在多種困難。若結(jié)果目標(biāo)制定得過于寬泛，則無法確定指標(biāo)和結(jié)果之間的因果關(guān)系，進(jìn)而影響指標(biāo)效度。結(jié)果目標(biāo)需要在長期利益和短期利益、公共利益和機構(gòu)利益、內(nèi)部利益和外部利益等不同訴求之間做出取舍和配比，這需要多方面的權(quán)衡考慮。以長期與短期目標(biāo)為例，如果過分關(guān)注短期目標(biāo)，就會擠占實現(xiàn)其他目標(biāo)所需要的公共財政資源，并影響最終目標(biāo)的實現(xiàn)。例如，坦桑尼亞為了實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展計劃規(guī)定的2015年普及教育目標(biāo)，他們的入學(xué)率提高了，但中學(xué)教育的成績卻下降了[30]。

2.預(yù)算績效指標(biāo)的信度風(fēng)險

一個科學(xué)合理的指標(biāo)框架對測量的穩(wěn)定性和可靠性有很高的要求，這就涉及指標(biāo)的信度風(fēng)險問題。信度反映的是研究工具的可靠性，包括重復(fù)測量值保持不變的程度、測量值隨時間的穩(wěn)定性、在給定時間內(nèi)測量的相似性等[31]。在考慮不同測試者及測量時間的情況下，前后測試結(jié)果相同則信度較高，反之則信度較低。指標(biāo)信度能夠反映測量指標(biāo)的各組成部分與整體間的一致性。影響指標(biāo)框架評價結(jié)果前后一致性的風(fēng)險因素，主要包括這樣幾個方面：

第一，測量工具選擇不當(dāng)導(dǎo)致不同指標(biāo)的分配維度不均。當(dāng)下比較常見的邏輯模型、平衡計分卡、模糊評價法等評價方法，大多是從企業(yè)管理中借鑒而來的。其在公共預(yù)算績效管理中的應(yīng)用，就全世界來看，也大多處于探索階段，其中較突出的問題體現(xiàn)在績效指標(biāo)的設(shè)計上[32]。例如，平衡計分卡方法中的四個維度包括財務(wù)視角與客戶滿意度、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)和發(fā)展等三項非財務(wù)視角[33]，顯然平衡計分卡的各個維度，與預(yù)算績效評價應(yīng)關(guān)注的維度有較大出入。現(xiàn)代預(yù)算制度的功能主要為控制功能、政策功能、管理功能和民主功能[34]，因而測量工具的選擇及指標(biāo)維度的設(shè)計若不能契合預(yù)算的功能，則會造成績效指標(biāo)的低信度風(fēng)險。

第二，具體指標(biāo)的類型選擇帶來的負(fù)面影響。績效指標(biāo)有多種劃分方法，整體績效通常通過判斷定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的價值來進(jìn)行衡量[35]。若某一指標(biāo)體系中定性指標(biāo)過多，則會影響該指標(biāo)體系測量結(jié)果的穩(wěn)定性。美國的績效等級評價工具（PART），按25個正式問項和附加問項來撰寫書面報告，再由預(yù)算管理局（OMB）邀請專家按單位報告打分[11]，由于指標(biāo)大多是定性的，缺乏數(shù)據(jù)支撐且極易造假，這也是PART后來頗受詬病的原因之一[36]。

3. 績效指標(biāo)在預(yù)算管理中的應(yīng)用障礙

第一，績效指標(biāo)的數(shù)量及提供方式，將影響指標(biāo)框架在預(yù)算決策中的應(yīng)用。早在20世紀(jì)60年代，美國的一些地區(qū)，如密爾沃基、威斯康星州和紐約州拿騷縣制定的預(yù)算中就包含了數(shù)百個將成本（或員工工時）與產(chǎn)出聯(lián)系起來的單位成本核算指標(biāo)，但由于數(shù)量龐大的指標(biāo)所提供的信息，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過外部用戶所能承受的極限，這些產(chǎn)出導(dǎo)向的指標(biāo)最終被棄置了。并且，當(dāng)一些州政府開展結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算的編制工作時，他們以一種極其枯燥的形式，向立法者提供了大量指標(biāo)和數(shù)據(jù)（包括產(chǎn)出和結(jié)果指標(biāo)且有時混合在一起），這也阻礙了績效指標(biāo)的使用[3]4?？梢?，績效指標(biāo)體系可能會因過于復(fù)雜而引起使用者的抵觸，也會因為指標(biāo)數(shù)量的龐雜而使重點模糊，進(jìn)而阻礙績效信息的充分利用。

第二，在預(yù)算執(zhí)行及決算過程中，績效指標(biāo)與績效結(jié)果的反饋及應(yīng)用也值得關(guān)注。在預(yù)算執(zhí)行中，往往存在樂觀主義傾向，評價人員可能對包括資本成本、運營成本、項目持續(xù)時間和利益交付在內(nèi)的關(guān)鍵參數(shù)過于樂觀，過度樂觀的估計可能鎖定無法達(dá)到的目標(biāo)[37]。英國的《中央對地方政府績效評價和評估的指導(dǎo)綠皮書》中就曾建議對樂觀傾向進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，即基于組織自身對樂觀偏差的歷史水平，針對之前錯估了的成本，按一定的百分比進(jìn)行增加或減少[9]。

四、 我國預(yù)算績效指標(biāo)框架中存在的風(fēng)險問題

如何有效控制績效指標(biāo)設(shè)計及應(yīng)用中可能衍生出的風(fēng)險，是關(guān)系到預(yù)算績效管理能否落到實處的核心問題。但目前，在我國經(jīng)濟動能轉(zhuǎn)換、政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實條件下，各級政府部門的職能仍存在一定的不確定性，預(yù)算指標(biāo)框架構(gòu)建過程中仍面臨著許多潛在的問題。

（一）各類評價對象缺少對應(yīng)且規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)績效指標(biāo)框架

綜觀現(xiàn)代政府預(yù)算的演化進(jìn)程，總體上呈現(xiàn)出從“控制取向”逐步走向“績效導(dǎo)向”的發(fā)展趨勢[38]。在績效管理的漸進(jìn)式改革過程中，預(yù)算績效指標(biāo)隨著時代變遷而逐漸演變，我國地方政府績效評估指標(biāo)體系已改變了指標(biāo)宏觀抽象、結(jié)構(gòu)單一的缺陷，從過去的單一經(jīng)濟指標(biāo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟、政治、社會、環(huán)境等多元并重的綜合指標(biāo)。各地方政府也已取得了一定的成果，廣東、浙江、北京、湖北等地也積極開展預(yù)算績效評價試點工作，山東省從2016年開始進(jìn)行分部門（水利廳、省衛(wèi)計委）項目支出預(yù)算績效評價指標(biāo)體系建設(shè)試點，2017年擴大到省教育廳、省旅旅游發(fā)展委員會、省人力資源和社會保障廳等7個部門[39]。

但顯然，目前我國各地方、各部門預(yù)算績效指標(biāo)框架的構(gòu)建都尚且處于起步階段。若要落實“全面實施績效管理”的預(yù)算改革目標(biāo)，則要分別對項目層面、部門層面、政府整體支出層面、政策層面等多維度預(yù)算支出設(shè)計績效指標(biāo)框架。績效評價必須覆蓋五級政府、四本預(yù)算，覆蓋所有財政性資金及各類財政支出政策。由于有必要進(jìn)行績效評價的各類財政資金體量巨大，僅就預(yù)算資金而言，2018年中央一般公共預(yù)算支出已達(dá)到103310億元[40]，而全國一般公共預(yù)算支出再創(chuàng)新高，達(dá)到22萬億元，故而評價過程中發(fā)生的交易成本也難免頗為可觀。若不能保證預(yù)算績效指標(biāo)框架的有效性，僅就評價過程中發(fā)生的交易成本來說，就會形成巨大的經(jīng)濟損失。另外，由于各地分別構(gòu)建分部門或項目績效指標(biāo)框架，故構(gòu)建指標(biāo)框架時采行的要素、口徑及標(biāo)準(zhǔn)不一，這可能在未來造成區(qū)域之間無法對標(biāo)的問題，并在一定程度上造成區(qū)域之間績效測評結(jié)果比較上的困難。因而從戰(zhàn)略性的角度出發(fā)，我國構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)框架時，既要形成能夠適應(yīng)各類評價對象的分類績效指標(biāo)框架，又要有相對統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）績效指標(biāo)選擇的科學(xué)性仍有待進(jìn)一步考究

從績效指標(biāo)構(gòu)建過程中的技術(shù)性角度考量，可能造成風(fēng)險成本的問題如下。

第一，績效指標(biāo)的效度不高。衡量政府績效評估效度的最重要指標(biāo)是內(nèi)容效度[41]。目前我國構(gòu)建績效指標(biāo)所面臨的績效指標(biāo)效度問題，主要取決于績效指標(biāo)對結(jié)果及目標(biāo)的反映。一方面，績效指標(biāo)反映績效結(jié)果。預(yù)算績效管理演進(jìn)至今，已逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐越Y(jié)果為導(dǎo)向、以激勵為目的的行為，但如何通過指標(biāo)測評來激勵績效結(jié)果，仍然是一個世界性難題，我國面臨著與其他普遍進(jìn)行績效管理的國家同樣的問題。由于影響結(jié)果的原因過于多樣化，對結(jié)果進(jìn)行準(zhǔn)確測量本身就具有相當(dāng)大的難度。在投入和結(jié)果之間構(gòu)建因果關(guān)系則更加困難，這導(dǎo)致指標(biāo)框架建立過程中更容易偏向產(chǎn)出指標(biāo)。譬如，在新西蘭，健康、教育和社會福利領(lǐng)域的臨時評估中更加強調(diào)產(chǎn)出，而較少強調(diào)結(jié)果。在其1989年頒布的《公共財政法案》中，并未能將結(jié)果指標(biāo)納入部門的直接責(zé)任，因為讓公共項目經(jīng)理對結(jié)果負(fù)責(zé)在實踐中是很困難的[26]。另一方面，績效指標(biāo)反映組織設(shè)立的績效目標(biāo)。由于預(yù)算績效目標(biāo)的復(fù)雜性，績效指標(biāo)設(shè)計及其應(yīng)用中可能產(chǎn)生的逆向激勵等風(fēng)險問題不容忽視。逆向激勵效應(yīng)一旦被激發(fā)，不僅會導(dǎo)致現(xiàn)狀惡化，還會損害政策制定者的信譽。例如，有些部門缺乏調(diào)研就出臺文件或朝令夕改;有的單位在懲處上層層加碼卻在獎勵上一概回避，挫傷了員工的積極性[42]。

第二，績效指標(biāo)的信度仍然存在問題。目前現(xiàn)有的績效指標(biāo)框架在保證評價結(jié)果的穩(wěn)定性方面仍需要改進(jìn)。從地方經(jīng)驗來看，很多地方皆采用的第三方機構(gòu)獨立評價，但就當(dāng)前的第三方評價情況看，三方機構(gòu)在接受委托后，往往是臨時抱佛腳匆忙設(shè)計評價指標(biāo)體系、指標(biāo)權(quán)重、評價方法等，其中存在著相當(dāng)程度的指標(biāo)體系不完善、指標(biāo)權(quán)重不科學(xué)的問題[43]。以權(quán)重設(shè)置為例，隨意的權(quán)重分配，會使指標(biāo)失去嚴(yán)謹(jǐn)性，將不同維度的指標(biāo)簡單加總未必能得到一個可靠的結(jié)果。指標(biāo)權(quán)重決定著指標(biāo)的價值，但在百分比設(shè)計下，各指標(biāo)的權(quán)重分配是彼此消長的關(guān)系。目前的大多數(shù)項目評價指標(biāo)權(quán)重的分配并未作出理論上的說明[44]。財政部國際金融組織貸款項目的績效評價指標(biāo)框架中，各類指標(biāo)的權(quán)重每年都會進(jìn)行調(diào)整，其中效果準(zhǔn)則和效率準(zhǔn)則的權(quán)重逐漸趨于均衡，可持續(xù)性準(zhǔn)則的權(quán)重則逐年上升，但并未就其調(diào)整原因作出解釋說明（如表1所示）。

（三）預(yù)算績效指標(biāo)框架中可能存在的應(yīng)用障礙

目前各地方政府正在普遍構(gòu)建績效指標(biāo)框架，并設(shè)立個性指標(biāo)。從指標(biāo)體系的完整性角度而言指標(biāo)體系已較為完善，但其普遍存在的問題在于，各地構(gòu)建的指標(biāo)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于許多已然施行績效預(yù)算多年的國家。例如，2014年以來，河北省針對973項工作活動，研制了3165條績效指標(biāo)、12660個評價標(biāo)準(zhǔn)模板;針對項目支出，設(shè)立項目共性指標(biāo)18個和個性指標(biāo)38類1479個[45]。2018年廣東省構(gòu)建了財政預(yù)算績效指標(biāo)庫，共收錄了20個行業(yè)大類、52個子類、277個資金用途、2589個績效指標(biāo)，形成相對完整的指標(biāo)體系[46]。

如此龐大的指標(biāo)體系，若要落實其具體應(yīng)用，其中可能存在的風(fēng)險在于：一方面，缺乏修改與反饋機制。目前從公開途徑能夠了解到的績效指標(biāo)框架都沒有體現(xiàn)出關(guān)于績效指標(biāo)的修改及反饋。雖然在2011年財政部發(fā)布《財政支出績效評價管理暫行辦法》之后，地方改進(jìn)了過去多采用業(yè)務(wù)指標(biāo)、財務(wù)指標(biāo)的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。但這種形式的改變是突進(jìn)式的變化，而不是一個可持續(xù)的發(fā)展過程，對于績效管理的長期發(fā)展并無明顯幫助。許多地方也是一次性構(gòu)建績效指標(biāo)框架之后，就不再進(jìn)行后續(xù)的維護(hù)與使用。另一方面，若對全部部門及所有項目均采用如此數(shù)量巨大指標(biāo)框架加以考評，容易在具體執(zhí)行過程中遭遇困難。并且過于龐大的指標(biāo)庫，在指標(biāo)的使用及更新維護(hù)方面都需要耗費大量的人力物力資源，相應(yīng)的成本必然不菲。同時績效指標(biāo)框架的復(fù)雜性也會阻礙具體指標(biāo)框架的使用。

五、 預(yù)算績效指標(biāo)框架設(shè)計中的風(fēng)險防控

（一） 采用多套指標(biāo)框架，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)的績效指標(biāo)體系

從國際經(jīng)驗來看，由于不同國家的制度差異，或許并不存在一個最佳的績效指標(biāo)框架。相反，預(yù)算績效評價指標(biāo)體系成敗的關(guān)鍵在于，能否根據(jù)本國情況作出充分的改進(jìn)，使國家財政意圖通過具體績效指標(biāo)而得以體現(xiàn)，并與政府治理能力相匹配。決策者面臨的挑戰(zhàn)在于，如何在既有評價系統(tǒng)中尋找到能夠發(fā)揮正向激勵的適當(dāng)平衡，但又不過度改變現(xiàn)有的制度，以免由于過多的阻力和不相容問題，導(dǎo)致預(yù)算績效管理改革失敗[19]。我國預(yù)算績效評價對象的體量巨大且利益主體多元，因而在績效指標(biāo)框架構(gòu)建中，需要構(gòu)建覆蓋不同區(qū)域、不同支出類型、不同財政層級的預(yù)算績效指標(biāo)體系。

首先，從全口徑預(yù)算管理的要求出發(fā)，應(yīng)覆蓋一般公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算、政府性基金預(yù)算。在啟動階段，可以先就一般公共預(yù)算構(gòu)建績效指標(biāo)框架，國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算、政府基金預(yù)算則應(yīng)考慮運用政府財務(wù)會計和政府管理會計作為基本評價工具與指標(biāo)生成基礎(chǔ)。因為這三本預(yù)算更偏重管理規(guī)則的精細(xì)化與標(biāo)準(zhǔn)化以及財務(wù)上的考量。財務(wù)會計以計量和傳送信息為主要目標(biāo)，以會計報告為工作核心，以傳統(tǒng)會計模式作為數(shù)據(jù)處理和信息加工的基本方法，以公認(rèn)會計原則為基本原理[47]，直接采用政府財務(wù)會計信息基本上可以控制財政支出的合法合規(guī)，并能夠做到全過程監(jiān)控及結(jié)果問責(zé)。對于這三本預(yù)算暫時不要盲目構(gòu)建新的績效評價指標(biāo)體系，從而避免產(chǎn)生不必要的指標(biāo)體系混雜性風(fēng)險。

其次，及時更新預(yù)算績效評價的相應(yīng)法律法規(guī)，并據(jù)此形成績效指標(biāo)庫。目前，我國預(yù)算績效管理的行政性規(guī)章為《財政支出績效評價管理暫行辦法》，該辦法于2009年發(fā)布，并于2011年修訂，已經(jīng)不能完全適應(yīng)全面實施預(yù)算績效管理的改革需要。例如，其中對指標(biāo)權(quán)重以及指標(biāo)數(shù)據(jù)來源等問題，都未作出相應(yīng)的規(guī)定，對績效評價標(biāo)準(zhǔn)僅籠統(tǒng)規(guī)定了計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)及其他標(biāo)準(zhǔn)，也并未細(xì)化說明。另外，具體評價領(lǐng)域也尚未制定標(biāo)準(zhǔn)的法律文件[48]。因此，需要盡快完善績效評價相關(guān)法律法規(guī)的修訂。一方面，加快構(gòu)建通用績效評價準(zhǔn)則體系。針對不同的評價項目制定統(tǒng)一的績效指標(biāo)，雖然在短期內(nèi)難度頗大，但必須根據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來開發(fā)績效指標(biāo)，才能適應(yīng)不同地區(qū)、不同項目的評價需求。另一方面，應(yīng)明確相關(guān)管理制度的適用期限，以消除各利益相關(guān)方的不確定性。績效評價的最終目的是提高預(yù)算資金的使用效率，激勵決策者與一線管理人員更加關(guān)注績效結(jié)果。只有激勵指標(biāo)具有明確的使用、調(diào)整、廢除等時間限定，才能夠激勵被評價對象在縱向時間維度上依照具體指標(biāo)所引導(dǎo)的價值取向行事。

（二） 厘清績效指標(biāo)框架的構(gòu)建邏輯，保證指標(biāo)選擇合理

宏觀層面上的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須落實到微觀的績效指標(biāo)上，否則再有意義的政策定位及目標(biāo)分解，都難以促進(jìn)績效的改善。在構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)框架時，應(yīng)避免追求事無巨細(xì)、絕對完整的指標(biāo)框架。完美的測量需要完美的知識系統(tǒng)，但目前很難擁有足夠的數(shù)據(jù)構(gòu)建一個完美模型[49]。因此，應(yīng)避免將所有指標(biāo)都設(shè)計在一套系統(tǒng)中，需要根據(jù)各部門預(yù)算的預(yù)期功能來劃分評價對象，根據(jù)評價對象來分解目標(biāo)，進(jìn)而從標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)庫中篩選對應(yīng)的關(guān)鍵績效指標(biāo)。

可以借鑒國際經(jīng)驗將績效指標(biāo)的構(gòu)建過程劃分層級，將一個完整的績效評價指標(biāo)框架分解成單獨的指標(biāo)、指標(biāo)組、整體指標(biāo)框架[50]。分別對每一層級的功能及預(yù)期進(jìn)行界定，并從程序?qū)用嬷鸺壙刂萍夹g(shù)風(fēng)險的發(fā)生。另外，需要注意的是，指標(biāo)開發(fā)及設(shè)計者需要對其所依據(jù)的基本假設(shè)和方法做出說明，以免因理解的偏差而對結(jié)果產(chǎn)生誤導(dǎo)。例如，在進(jìn)行指標(biāo)開發(fā)設(shè)計時，應(yīng)適當(dāng)標(biāo)注解釋性信息，以供預(yù)算編制者利用并提供給預(yù)算審查者參考。

（三）著重關(guān)注指標(biāo)信度與效度問題，提高績效指標(biāo)框架的穩(wěn)定性

首先，提高預(yù)算績效指標(biāo)框架的效度。一方面，必須合理定義績效目標(biāo)。由于具體指標(biāo)所能體現(xiàn)的信息較為單一，指標(biāo)效度的高低在很大程度上取決于目標(biāo)的確定性。因此，必須從前瞻性、動態(tài)性、邏輯性出發(fā)，將項目的績效管理目標(biāo)與操作流程有機結(jié)合起來，細(xì)化分解結(jié)果目標(biāo)并關(guān)注特定目標(biāo)群體。另一方面，關(guān)注結(jié)果目標(biāo)和指標(biāo)的一致性。由于績效目標(biāo)的多維性，很難存在與目標(biāo)完全一致的績效指標(biāo)，只能在多個具有局限性的指標(biāo)中，選擇更具有適當(dāng)性的績效指標(biāo)。澳大利亞在對社會和工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施績效評價中采用了ITO模型（Input-Transform-Outcome Model），在開發(fā)績效指標(biāo)時，制定了相應(yīng)選擇條件，包括簡單性（指標(biāo)是否易于理解）、可接受性（該指標(biāo)是否與目標(biāo)相關(guān)）、完整性（局部指標(biāo)是否能夠滿足特定的目標(biāo)要求）、指向性（指標(biāo)所指向的具體目標(biāo)是否明顯）、簡約性（對于一個特定目標(biāo)，能否將指標(biāo)組縮減至最小）[49]。我國預(yù)算績效指標(biāo)框架構(gòu)建中也應(yīng)制定相應(yīng)的指標(biāo)選擇準(zhǔn)則，盡可能控制指標(biāo)與目標(biāo)的偏離程度。

其次，保證預(yù)算績效指標(biāo)框架的信度。在構(gòu)建指標(biāo)框架過程中，對其可靠性及可實現(xiàn)性進(jìn)行判斷，判斷指標(biāo)框架能否在不同內(nèi)外部環(huán)境下提供穩(wěn)定的測度結(jié)果。從單一維度的指標(biāo)來看，其可靠性可以通過某一指標(biāo)在對跨環(huán)境評估時的結(jié)果穩(wěn)定性來進(jìn)行判斷。就指標(biāo)框架整體而言，不但要對定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的比重進(jìn)行控制，還需選擇合理的賦權(quán)方法，并對不同指標(biāo)維度之間的賦權(quán)理由加以解釋。同時，關(guān)注預(yù)算績效指標(biāo)的數(shù)據(jù)支撐，將指標(biāo)與具體數(shù)據(jù)收集中的可實現(xiàn)性相聯(lián)系。例如，成本會計系統(tǒng)作為績效指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源之一，預(yù)算績效評價的可靠性在很大程度上取決于對政府成本的準(zhǔn)確計量[51]，因而要盡快完善政府成本會計系統(tǒng)。

（四） 加強績效指標(biāo)在預(yù)算周期中的應(yīng)用，優(yōu)化指標(biāo)的修正與反饋機制

預(yù)算績效指標(biāo)體系的構(gòu)建不能僅是設(shè)計出單一的評價指標(biāo)，而應(yīng)該在預(yù)算周期內(nèi)構(gòu)建一個完整、可循環(huán)、可修復(fù)的系統(tǒng)，包括指標(biāo)的設(shè)計、指標(biāo)的選用、替換程序等。然而目前的指標(biāo)設(shè)計往往是簡單地搭建指標(biāo)框架，缺乏實際應(yīng)用中的循環(huán)反饋機制。

第一，在預(yù)算編制過程中，加強績效指標(biāo)的應(yīng)用。一方面，要控制績效指標(biāo)的數(shù)量。盡管指標(biāo)所提供的信息對于追蹤技術(shù)效率的管理者和監(jiān)督者十分有用，但大量績效指標(biāo)可能造成使用人員應(yīng)用上的障礙（包括心理上的抵觸以及理解上的困難）[52]。在20世紀(jì)60年代到90年代就有研究者指出，要在形成結(jié)果的諸多因素中，選擇具有足夠代表性的指標(biāo)以達(dá)成一個可評估的結(jié)論，就意味著需要減少一些因素及其代表的價值，但艱難的問題是，選擇什么、減少什么、如何減少、怎么樣合理[53]。目前已有許多國家正在減少績效指標(biāo)的數(shù)量，以促進(jìn)績效信息的使用。法國、波蘭、荷蘭等國近年都對其績效指標(biāo)數(shù)量進(jìn)行了縮減[54]。另一方面，應(yīng)鼓勵機構(gòu)在制定和提交預(yù)算申請時提供解釋性信息以及以往的績效衡量數(shù)據(jù)，豐富績效信息的展現(xiàn)形式，從而加強指標(biāo)框架的可用性。近年來美國對政府預(yù)算體例就進(jìn)行了重新修訂，使預(yù)算主體部分增加了彩頁、注釋和圖表，從而更好地成為交流的媒介[55]。

第二，在績效結(jié)果實踐應(yīng)用的基礎(chǔ)上，完善指標(biāo)修正與績效反饋機制?？冃繕?biāo)和績效數(shù)據(jù)作為績效指標(biāo)的上一層級和下一層級，都可以間接性地對績效指標(biāo)進(jìn)行檢驗，并可據(jù)此予以反饋，三者之間呈現(xiàn)相互貫穿的關(guān)系（如圖1所示）。

在績效目標(biāo)層面，首先要做好目標(biāo)界定及目標(biāo)分解，在細(xì)化的目標(biāo)上形成績效指標(biāo)，將績效指標(biāo)所測得的既往產(chǎn)出、工作量、中間結(jié)果和最終結(jié)果等數(shù)據(jù)，與擬議中的預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行比較，對于異常高或低的產(chǎn)出或結(jié)果進(jìn)行及時反饋。對目標(biāo)解釋度較低的“垃圾指標(biāo)”進(jìn)行識別并標(biāo)注，在下一期績效指標(biāo)選擇時提示慎重選擇。

在績效數(shù)據(jù)層面，關(guān)注數(shù)據(jù)來源及數(shù)據(jù)質(zhì)量，在數(shù)據(jù)使用中根據(jù)最近的績效數(shù)據(jù)，識別預(yù)算年度預(yù)計產(chǎn)出或結(jié)果顯著增加或減少的“異常指標(biāo)”，并給予重點關(guān)注并分析具體原因。通過數(shù)據(jù)收集過程，檢測難以執(zhí)行的“僵尸指標(biāo)”，保證指標(biāo)與數(shù)據(jù)收集之間的交互聯(lián)動。模棱兩可的指標(biāo)定義也會造成數(shù)據(jù)搜集的困難。例如，在道路維護(hù)方面，有必要澄清對“維護(hù)車道里程數(shù)”指標(biāo)的預(yù)期，因為一些人將其解釋為管轄區(qū)對其負(fù)有全部責(zé)任的里程數(shù)，而其他人則將其解釋為在會計年度內(nèi)實際進(jìn)行維護(hù)的里程數(shù)[56]。因此，對于類似的問題應(yīng)及時作出反饋及修正，對于能夠通過明確績效指標(biāo)定義即可解決的問題，則在指標(biāo)庫中加以備注說明，對確實難以收集數(shù)據(jù)的績效指標(biāo)及時進(jìn)行清理刪除。

六、 結(jié)論與展望

本文從經(jīng)濟損失和非經(jīng)濟損失兩方面對預(yù)算績效評價的風(fēng)險類型進(jìn)行了界定，并分析了造成績效指標(biāo)框架風(fēng)險的戰(zhàn)略性因素及技術(shù)性因素。當(dāng)前，我國各地預(yù)算績效評價指標(biāo)框架已初具雛形，但仍需要從現(xiàn)有制度、實踐應(yīng)用與未來發(fā)展等不同維度，作出進(jìn)一步的討論與改進(jìn)，防范績效評價風(fēng)險的發(fā)生。第一，必須在從戰(zhàn)略性的高度出發(fā)，使其與本國現(xiàn)行制度相兼容，同時以相應(yīng)的法律法規(guī)保證其實施。第二，需要厘清績效指標(biāo)框架構(gòu)建的邏輯模型，從而保證指標(biāo)框架的合理性。第三，要考慮技術(shù)性細(xì)節(jié)，從指標(biāo)信度及效度的方面，加強指標(biāo)框架的穩(wěn)定性。第四，必須考慮預(yù)算績效指標(biāo)框架在實踐中的落地及運用，并通過對績效指標(biāo)的反饋與修正，來保證預(yù)算績效管理的長期有效運行。

注釋：

①美國預(yù)算管理局（Office of Management and Budget，OMB）開發(fā)的項目等級評價工具（Program Assessment Rating Tool，簡稱PART），目的是對聯(lián)邦項目的實施績效進(jìn)行評價，從而尋求績效改善，實現(xiàn)項目績效評價與項目預(yù)算控制的有效整合，進(jìn)而提升政府能力。

②智利的監(jiān)控和評價系統(tǒng)在1994年即擁有1600個常規(guī)指標(biāo)，并用于為國會準(zhǔn)備的正式報告以及為各種評估提供數(shù)據(jù)。

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