劉金東 林淼 王振威 伊雪瑤

一、引言

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標(biāo)和“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”的稅制改革目標(biāo)。已有的文獻(xiàn)過多聚焦于國家治理或者房地產(chǎn)稅的單一問題研究，而沒有將兩者聯(lián)系起來，將房地產(chǎn)稅置于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)下進(jìn)行可行性分析。高小平（2014）等學(xué)者總結(jié)認(rèn)為，國家治理體系是一個綜合性概念，涵蓋政府、社會、市場三位一體，涉及政治、社會、經(jīng)濟(jì)三個子系統(tǒng)（見圖1）。首先是中央政府與地方政府之間的政府內(nèi)部治理關(guān)系，被廣泛看作是國家治理能力的核心要素（王紹光和胡鞍鋼，1999）；第二層是政府與公眾之間形成的社會公共治理關(guān)系，蓋伊·彼得斯（2008）、李明（2011）均將其視為評估一項(xiàng)稅收制度是否可靠的重要考量因素；市場作為國家治理的第三個維度，連接的是政府與企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體，Bates（1981）將市場稱為“政治競技場”，而稅收則被布羅蒂加姆（2016）稱作是“政府塑造政治競技場的核心因素”。由此可見，無論是政府內(nèi)部治理、社會公共治理還是市場治理，都與稅收制度改革息息相關(guān)。在那些國家能力仍處于建構(gòu)過程中的國家，稅收具有政治性的功能，既是國家構(gòu)建治理能力的助推器，也是國家制度能力的晴雨表（斯特勞斯，2016）。我國新時代的財(cái)政研究也已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提升到國家治理層面，涉及治國理政各個領(lǐng)域的國家治理范疇和治理要素（高培勇，2014）。根據(jù)馮海波和劉勇政（2012）等學(xué)者的總結(jié)，房地產(chǎn)稅主要著眼于三種職能：一是充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的財(cái)政職能，二是調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)分配差距的公平職能，三是規(guī)范房地產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展的矯正職能。值得注意的是，房地產(chǎn)稅的三種職能恰好分別對應(yīng)了國家治理體系中的政府、社會、市場三個維度。首先，充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的財(cái)政職能致力于重塑中央政府和地方政府之間的財(cái)力分配體系，因而對應(yīng)于政府內(nèi)部治理。其次，公平職能著眼于調(diào)節(jié)社會財(cái)富分配差距，對應(yīng)于社會公共治理。其三，矯正職能著眼于推動房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康運(yùn)行，對應(yīng)于市場治理。由此可見，從國家治理的高度重新審視房地產(chǎn)稅的職能定位和征收方案有其必要性。

圖1：房地產(chǎn)稅與國家治理體系

國家治理能力現(xiàn)代化，最重要的是通過國家治理績效鞏固政治合法性（Zhao，2012）。治理體系中存在的利益協(xié)調(diào)問題將嚴(yán)重影響國家治理績效，從而形成損害政治合法性的國家治理風(fēng)險(xiǎn)（鐘曉敏和魯建坤，2016）。房地產(chǎn)稅改革關(guān)系復(fù)雜、牽涉面廣，如果不能妥善設(shè)置、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，后續(xù)會給房地產(chǎn)稅的落地實(shí)施造成障礙，也會損及國家治理能力的現(xiàn)代化。本文擬從國家治理視角分政府內(nèi)部治理風(fēng)險(xiǎn)、社會公共治理風(fēng)險(xiǎn)、市場治理風(fēng)險(xiǎn)三個層面詳細(xì)闡述房地產(chǎn)稅可能帶來的利益協(xié)調(diào)問題，擇其善者而從之，其不善者則改之，為房地產(chǎn)稅未來的職能定位提供參考，也為房地產(chǎn)稅未來在包括人均扣減面積、家庭扣減面積、首套房免稅、人均價值減免在內(nèi)的四套征收方案之間的選擇提供政策依據(jù)。

相比已有的研究，本文在三個方面做了邊際創(chuàng)新：一是從國家治理體系出發(fā)總結(jié)了房地產(chǎn)稅推出涉及的全部利益方和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，系統(tǒng)性回答了推出房地產(chǎn)稅到底該考慮哪些關(guān)鍵問題，如何清晰定位和選取方案；二是房地產(chǎn)稅最早起源于國外，我們的研究既要照顧中國特殊國情，也要總結(jié)一般規(guī)律，本文提出的全部風(fēng)險(xiǎn)均將國外經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)事實(shí)兼容并包，力求在中國背景框架下以形而上的一般規(guī)律指導(dǎo)未來房地產(chǎn)稅改革；三是在研究形式上結(jié)合了宏觀實(shí)證分析和微觀模擬測算，研究視角涵蓋了房地產(chǎn)稅全部的四套主流方案，為未來方案選擇提供了精確可靠的參考依據(jù)。本文的研究并非是要否定房地產(chǎn)稅推出的價值，而是以房地產(chǎn)稅可能存在的風(fēng)險(xiǎn)為出發(fā)點(diǎn)，防患于未然，反饋指導(dǎo)未來改革推進(jìn)的方案和形式。本文的結(jié)論表明，國內(nèi)對房地產(chǎn)稅的多重職能定位需要降維和簡化，未來應(yīng)當(dāng)放棄矯正職能、放低財(cái)政職能、突出公平職能。由于中國極高的房價收入比，部分中低收入階層很容易收不抵稅，從而損害了房地產(chǎn)稅公平職能的發(fā)揮，房地產(chǎn)稅能否落地生根的關(guān)鍵即在于保證家庭支付能力。從保證家庭支付能力出發(fā)，本文提出了房地產(chǎn)稅改革的長期選擇和短期選擇，長期選擇是引入斷路器機(jī)制，短期選擇則是首套房免稅方案。

二、房地產(chǎn)稅的政府內(nèi)部治理風(fēng)險(xiǎn)分析

地方政府在中國經(jīng)濟(jì)增長中扮演著極為重要的角色，是中國實(shí)現(xiàn)國家治理的關(guān)鍵一環(huán)，也是“一種在中央政府利益、地方政府利益和地方民眾利益之間尋求平衡的組織（郭慶旺等，2014）”。但歸根結(jié)底，地方政府與中央政府之間是委托代理關(guān)系，兩者的目標(biāo)并不總是一致的，地方政府的自利行為很容易背離上級政府的利益（韋伯，2004）。如果推出房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種的同時，又不能結(jié)構(gòu)性調(diào)減其他房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)的規(guī)模，將進(jìn)一步加大地方政府對房地產(chǎn)的財(cái)政依賴程度，地方財(cái)政的房地產(chǎn)化將倒逼經(jīng)濟(jì)的房地產(chǎn)化，強(qiáng)化政府與房地產(chǎn)公司的共同利益，使得保持并推動高房價成為默契，這種地方政府與中央政府之間的目標(biāo)異化無疑將損害兩者之間委托代理關(guān)系的穩(wěn)定性，也弱化了中央宏觀調(diào)控的有效性（Gao，2010；彼得斯，2008；Li et al.，2011；劉金東，2014）。1994年“分稅制”改革從“財(cái)政包干制”到“分成共享制”即是為了讓中央政府收緊財(cái)政控制權(quán)、保證宏觀調(diào)控的能力。十八屆三中全會提出：科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求?！鞍鸭罡銓Α笔俏磥矸康禺a(chǎn)稅改革的重要課題，已有歷史經(jīng)驗(yàn)下，將房地產(chǎn)稅樹立為地方主體稅種是與“分稅制”改革方向相背離的，是以變相的“稅種包干制”來代替“分成共享制”。周黎安（2008）總結(jié)了中國經(jīng)濟(jì)高速增長之謎背后的治理因素，認(rèn)為地方分權(quán)、財(cái)政分成、晉升競爭三位一體的協(xié)同改革是中國實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)奇跡”的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)，三個方面相互支持、相互加強(qiáng)，構(gòu)成了一個內(nèi)在一致的治理系統(tǒng)。地方分權(quán)的極端是挑戰(zhàn)中央威權(quán)，財(cái)政分成和晉升競爭共同形成對地方權(quán)力過度膨脹的制約。相比財(cái)政包干，以共享稅為基本特征的財(cái)政分成能夠保證中央政府的財(cái)政份額不被持續(xù)弱化，其實(shí)質(zhì)代表著一種“條塊結(jié)合”的治理模式，蘊(yùn)含了平衡與制衡的制度優(yōu)勢。作為地方獨(dú)立稅種的房地產(chǎn)稅則代表了“塊塊”的屬地化治理模式，一旦規(guī)模失去約束，與中央稅收規(guī)模不相匹配，很容易推動地方過度擴(kuò)權(quán)，損及宏觀調(diào)控大局和治理系統(tǒng)的穩(wěn)定性。無論是按照收益權(quán)歸屬還是按照征管權(quán)歸屬來界定分權(quán)，房地產(chǎn)稅的稅權(quán)都?xì)w于地方所有，也是分權(quán)體制下地方主體稅種的首要選擇，因此房地產(chǎn)稅與分權(quán)本身就具有邏輯上的內(nèi)在一致性。因此，F(xiàn)oremny（2014）基于歐洲15國的研究認(rèn)為，主要依靠房地產(chǎn)稅為主的分權(quán)型財(cái)政體制雖然能夠激勵地方政府自負(fù)盈虧，提高財(cái)政績效，但卻不利于統(tǒng)一財(cái)政規(guī)則和實(shí)施宏觀調(diào)控；相反，集權(quán)型的財(cái)政單一體制雖然降低了財(cái)政績效，但在中央政府的掌控下往往表現(xiàn)出更強(qiáng)的宏觀調(diào)控能力。

（一）國外的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)

國外學(xué)者從不同的分權(quán)定義視角論證了房地產(chǎn)稅與國家財(cái)政體制的內(nèi)涵關(guān)系。Fisher（1996）研究了美國各州房地產(chǎn)稅占比，發(fā)現(xiàn)征管分權(quán)程度越高的州房地產(chǎn)稅占比也往往越高，相反，征管集權(quán)程度較高的州房地產(chǎn)稅占比會較低，因此Fisher指出：發(fā)達(dá)國家地方政府收入中的房地產(chǎn)稅占比與財(cái)政分權(quán)本身存在某種潛在的相關(guān)關(guān)系。除了發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家也表現(xiàn)出非常類似的經(jīng)驗(yàn)特征。根據(jù)Bahl和Martinez-Vazquez（2007）的研究，廣大發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家房地產(chǎn)稅在地方財(cái)政中的份額顯著低于歐美發(fā)達(dá)國家，一個重要原因是因?yàn)閮深悋彝鶎儆诓煌呢?cái)政體制，前者財(cái)政集權(quán)為主，故而不需要房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種，后者財(cái)政分權(quán)為主，房地產(chǎn)稅是大多數(shù)國家地方重要稅收來源。以上基于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)都表明，房地產(chǎn)稅在地方財(cái)政中的份額與國家財(cái)政體制有著密不可分的內(nèi)在關(guān)系。

為了驗(yàn)證我們的觀點(diǎn)，此處收集整理OECD國家財(cái)產(chǎn)稅占地方政府（local government）稅收比重的數(shù)據(jù)?？梢钥吹剑?975-2013年，財(cái)政聯(lián)邦制國家財(cái)產(chǎn)稅占省（州）以下地方政府收入比重表現(xiàn)出上升趨勢，從47.3%穩(wěn)步提高到55.8%。財(cái)政單一制國家財(cái)產(chǎn)稅占地方政府收入比重則偏小一些，1975年、1995年、2013年分別為33.5%、42.5%、40%，與聯(lián)邦制國家平均相差10個百分點(diǎn)左右。按照李文（2014）提出的“地方主體稅種必須占比達(dá)到地方稅收入30%以上”的標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)單一制國家的房地產(chǎn)稅沒有承擔(dān)地方主體稅種職能，這部分國家基本上都是以共享所得稅或者共享貨勞稅作為地方主要財(cái)源。按照周雪光（2017）在《中國國家治理的制度邏輯》一書中提出的“治理負(fù)荷”概念，一個國家如果國土面積偏小，中央政府可以毫不費(fèi)力地實(shí)現(xiàn)對全國的直接管理，而不必勞神費(fèi)力于構(gòu)建不同的地方治理層級，因此小國的財(cái)政集權(quán)可能并不一定是制度的選擇結(jié)果，而是天然條件的選擇結(jié)果。為了避免小國樣本對對比結(jié)果的有偏影響，我們使用Treiman（2012）提出的加權(quán)方法以國土面積為權(quán)重進(jìn)行協(xié)變修正（covariate adjustment）。修正后，兩種類型國家財(cái)產(chǎn)稅比重的差距有明顯擴(kuò)大，三個年度的協(xié)變修正平均值差距均在40個百分點(diǎn)以上。

表1 地方政府稅收中財(cái)產(chǎn)稅占比（%）

（二）國內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)

無論是土地供給、信貸限制還是行政規(guī)劃，國內(nèi)地方政府都擁有巨大的政策操作空間來影響當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)供需基本面，進(jìn)而影響房價（雷根強(qiáng)和錢日帆，2014）。地方政府獲得了房地產(chǎn)稅作為新的獨(dú)立主體稅種之后，房地產(chǎn)業(yè)和非房地產(chǎn)業(yè)的財(cái)政貢獻(xiàn)格局被打破，地方政府對房地產(chǎn)行業(yè)的財(cái)政依賴度增加，同時會促使其更加努力地發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了“由實(shí)入虛”的調(diào)整。因此，房地產(chǎn)稅作為獨(dú)立稅種的推出，一方面會降低中央政府的財(cái)政分配份額，另一方面會弱化中央政府對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的有效性。

國內(nèi)房地產(chǎn)行業(yè)對地方政府的財(cái)政意義遠(yuǎn)高于其他行業(yè)，一方面是因?yàn)榉康禺a(chǎn)開發(fā)銷售不僅能貢獻(xiàn)高額的土地出讓金，還能產(chǎn)生巨量的稅收收入（趙文哲和楊繼東，2015）；另一方面是因?yàn)榉康禺a(chǎn)的持有和交易環(huán)節(jié)不會直接產(chǎn)生GDP，但卻會產(chǎn)生稅收，有助于帶動稅收超GDP增長，給地方政府超額完成稅收任務(wù)加碼（胡怡建和劉金東，2013）。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的房地產(chǎn)化會推動地方政府財(cái)源的房地產(chǎn)化，讓地方政府有越來越多的財(cái)政收入來自于房地產(chǎn)業(yè)。反過來，由于中國地方政府在產(chǎn)業(yè)政策中的重要地位和主觀作用，一旦地方政府過度依賴于房地產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)財(cái)政收入，將會產(chǎn)生“高房價依賴癥”，有更多的動力推動并維持高房價，加速本地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的房地產(chǎn)化程度。

表2是本文對該問題的回歸驗(yàn)證。被解釋變量是經(jīng)濟(jì)的房地產(chǎn)化程度，考慮到房地產(chǎn)行業(yè)有其統(tǒng)計(jì)上的特殊性，如果利用經(jīng)濟(jì)增加值在GDP中占比衡量經(jīng)濟(jì)的房地產(chǎn)化程度，會造成低估（劉金東和馮經(jīng)綸，2014）。因此，我們借鑒雷根強(qiáng)和錢日帆（2014）、吳洵和俞喬（2017）的研究，以房地產(chǎn)開發(fā)投資占全社會固定資產(chǎn)投資比重作為某一地區(qū)當(dāng)年經(jīng)濟(jì)的房地產(chǎn)化指標(biāo)。關(guān)鍵的解釋變量是地方政府對房地產(chǎn)相關(guān)收入的財(cái)政依賴度（FH）。此外，加入各地區(qū)人均生產(chǎn)總值、經(jīng)濟(jì)增長率、人均財(cái)政支出、平均土地價格作為控制變量，同時考慮到可能存在經(jīng)濟(jì)周期波動的影響，控制變量中也額外加入了城鎮(zhèn)失業(yè)率（F?lster和Henrekson，2001）?；貧w使用的是2002-2016年間全國大陸地區(qū)31個省份（不包括港澳臺地區(qū)）的面板數(shù)據(jù)，相關(guān)數(shù)據(jù)整理自各年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》及中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫。

模型1首先利用固定效應(yīng)模型回歸，結(jié)果顯示，財(cái)政依賴度在99%置信度內(nèi)顯著為正（0.264）?？紤]到遺漏變量和因果倒置都會給回歸方程估計(jì)帶來內(nèi)生性偏誤，模型2選擇以系統(tǒng)廣義矩估計(jì)（GMM）方法估計(jì)，將每個解釋變量均視為內(nèi)生且以二階滯后項(xiàng)為工具變量。Arellano-Bond自相關(guān)檢驗(yàn)和Hansen檢驗(yàn)均通過，意味著系統(tǒng)GMM模型適用。GMM回歸結(jié)果顯示，財(cái)政依賴度的系數(shù)估計(jì)值雖然有所降低（0.069），但仍然在95%置信度內(nèi)顯著為正。

自市場化改革以來，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性和經(jīng)濟(jì)競爭性同時存在，導(dǎo)致一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)不可避免地會影響到鄰近地區(qū)（張學(xué)良，2012），模型1和模型2中忽略空間相關(guān)性可能會影響估計(jì)結(jié)果的可信度，故而我們在模型3和模型4中采用了包容性較好的空間杜賓模型（SDM）重新估計(jì)，根據(jù)LeSage和Pace（2009）的研究，如果被解釋變量的空間滯后項(xiàng)回歸系數(shù)不為零，解釋變量對被解釋變量的影響還要進(jìn)一步通過偏微分方法分解為直接效應(yīng)和間接效應(yīng)，直接效應(yīng)是本地區(qū)解釋變量對本地區(qū)被解釋變量的影響，間接效應(yīng)是其他地區(qū)解釋變量對本地區(qū)被解釋變量的影響，具體到本文的研究需要，此處只是力求在控制空間相關(guān)性的前提下得到本地區(qū)財(cái)政依賴度對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)房地產(chǎn)化的影響，故而此處只呈現(xiàn)直接效應(yīng)回歸結(jié)果。模型3構(gòu)建的是地理距離權(quán)重矩陣，以各省份省會城市之間距離倒數(shù)為權(quán)重元素，模型4構(gòu)建的是經(jīng)濟(jì)距離權(quán)重矩陣，以2002-2016年間各省份人均生產(chǎn)總值均值差的倒數(shù)為權(quán)重元素，考慮到同時存在的內(nèi)生性解釋變量問題，模型5和模型6分別在模型3和模型4基礎(chǔ)上將解釋變量全部滯后一階處理。四個空間計(jì)量回歸模型下空間滯后項(xiàng)的系數(shù)均顯著為正，意味著區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)的房地產(chǎn)化存在空間溢出效應(yīng)，我們的SDM模型構(gòu)建有其合理性。四個SDM模型下財(cái)政依賴度的系數(shù)估計(jì)值均在99%置信度內(nèi)顯著。綜上可見，地方財(cái)政過度依賴于房地產(chǎn)行業(yè)確實(shí)會反作用于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促使“脫實(shí)向虛”，阻礙產(chǎn)業(yè)升級。

表2 回歸結(jié)果

從政府內(nèi)部治理風(fēng)險(xiǎn)視角來看，房地產(chǎn)稅不宜在地方稅收體系中占比過高，這不僅是中短期內(nèi)規(guī)模性不足的問題，更是長期內(nèi)制度性激勵的問題。中國特色的發(fā)展模式下，地方政府既是推動中國經(jīng)濟(jì)增長的“發(fā)動機(jī)”，又是催動市場扭曲的“潘多拉魔盒”，因此，中央政府要在規(guī)避地方政府扭曲行為的基礎(chǔ)上正確地激勵地方政府，從財(cái)政到經(jīng)濟(jì)均需控制其對房地產(chǎn)的依賴程度，才能為房價健康運(yùn)行、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供重要保證。

三、房地產(chǎn)稅的社會公共治理風(fēng)險(xiǎn)分析

房地產(chǎn)稅的社會公共治理風(fēng)險(xiǎn)針對的是政府與社會公眾之間的潛在沖突，歸根結(jié)底是征納雙方基于委托代理的契約關(guān)系穩(wěn)定性受到?jīng)_擊，突出表現(xiàn)為納稅人稅款拖欠和征稅方稅款追繳的問題。作為財(cái)產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅存在稅基與稅源不一致的問題，稅基是存量的房產(chǎn)價值，稅源卻來自流量的日常收入，由于高凈值的人不一定是高收入，一旦房產(chǎn)價值偏高而收入偏低，就容易帶來“收不抵稅”的問題。除了客觀支付能力，主觀支付意愿也是一個因素，一旦民眾對政府公共服務(wù)滿意度偏低，也會主觀拖欠房地產(chǎn)稅稅款。無論是主觀不愿支付還是客觀無力支付，都將影響到政府與社會公眾之間的治理關(guān)系。

（一）國外的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)

表3是若干國家的房地產(chǎn)稅拖欠比例，從中可以看到，作為OECD發(fā)達(dá)國家的日本和英國拖欠比例較低，僅為3%和4%左右。與之形成鮮明對比的是，盡管以財(cái)政集權(quán)體制為主的發(fā)展中國家房地產(chǎn)稅占比往往較低，但稅款拖欠卻是不少發(fā)展中國家較為突出的征管難題。印度尼西亞、菲律賓、肯尼亞、牙買加等發(fā)展中國家的房地產(chǎn)稅拖欠比例甚至達(dá)到了35%以上，這意味著起碼每三個納稅人家庭就至少有一個欠繳房地產(chǎn)稅。

表3 部分國家房地產(chǎn)稅拖欠比例

另一值得注意的事實(shí)是，由于房地產(chǎn)稅的稅基為房產(chǎn)價值，房地產(chǎn)稅支付能力在一定程度上取決于房價支付能力，而表征房價支付能力的房價收入比在中國歷來都大幅高于歐美國家。以2014年第十屆國際住房支付能力調(diào)查會議公布的數(shù)據(jù)顯示（見表4），除了澳大利亞和新西蘭以外，2013年大多數(shù)國家的房價收入比都在5以下，支付能力尚在可接受范圍之內(nèi)。按照中國住宅平均銷售價格、城鎮(zhèn)家庭平均年收入計(jì)算，2013年中國房價收入比達(dá)到了6.64，而2016年則達(dá)到了6.89，按照國際住房支付能力調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到了“嚴(yán)重不可負(fù)擔(dān)”的層次。房地產(chǎn)稅以房產(chǎn)價值作為計(jì)稅基礎(chǔ)，卻要以家庭收入作為稅款支付來源，本身就很容易造成家庭收入不足以支付稅款的情況，從而造成征納雙方的利益沖突（劉金東和丁兆陽，2017）。

表4 部分國家房價收入比（2013年）

（二）國內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)

為了衡量房地產(chǎn)稅的社會公共治理風(fēng)險(xiǎn)，這一部分將利用中國家庭追蹤調(diào)查（CFPS）數(shù)據(jù)模擬測算不同征收方案下國內(nèi)城鎮(zhèn)家庭的房地產(chǎn)稅支付能力，不同于張平和侯一麟（2016）以宏觀層面房地產(chǎn)稅應(yīng)納稅額占家庭收入的平均比例概念來測算負(fù)擔(dān)能力，本文測算的房地產(chǎn)稅支付能力是一個微觀層面的絕對概念，即以該家庭年收入低于應(yīng)納稅額為標(biāo)準(zhǔn)來判斷是否有能力支付本年度房地產(chǎn)稅。此處使用的家庭年收入為家庭總收入與剔除煙消費(fèi)等非必要支出的家庭基本生活支出之差。由于其他年份數(shù)據(jù)庫缺少對多套房家庭第二套及以上住房的詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，此處選擇使用的是2012年CFPS數(shù)據(jù)庫。首先，按照城鎮(zhèn)分類碼將農(nóng)村樣本剔除，僅保留城鎮(zhèn)樣本。進(jìn)而對房產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行篩選，僅保留對現(xiàn)住房有完全產(chǎn)權(quán)的家庭，并剔除相關(guān)所需數(shù)據(jù)具有缺失值的家庭，剩余有效家庭樣本4061戶。征收方案選擇了四套具有廣泛代表性的辦法：上海模式涉及的首套房免稅方案、人均扣減面積方案，重慶模式涉及的家庭扣減面積方案，以及張平和侯一麟（2016）等學(xué)者提出的人均價值減免方案。為了讓我們的研究結(jié)果更具有說服力和穩(wěn)健性，具體參數(shù)的選取均偏于保守。首先，我們參考上海和重慶試點(diǎn)方案，將人均扣減面積標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為每人60平米，家庭扣減面積標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為每戶180平米，人均價值減免標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為每人60平米的住房價值。其次，考慮到Bai et al.（2014）、范子英和劉甲炎（2015）的研究發(fā)現(xiàn)差別性稅率容易產(chǎn)生房價溢出效應(yīng)，對低稅率住房類型房價產(chǎn)生不利影響，因此，本文測算采用0.6%的單一稅率。0.6%是上海試點(diǎn)過程中實(shí)行的稅率，相比歐美國家的稅制設(shè)計(jì)和國內(nèi)研究者普遍使用的0.8%（如胡海生等，2012；李文，2014）而言屬于適中的一檔稅率，作為長期稅率測算房地產(chǎn)稅的支付能力可以幫助本文得到一個較為保守和穩(wěn)健的結(jié)論。當(dāng)然，未來房地產(chǎn)稅推出之初可能采用比0.6%更低的過渡稅率以利于被社會所接受，為了加強(qiáng)結(jié)果的穩(wěn)健性，本文也會使用0.2%的低稅率進(jìn)行對比計(jì)算。

表5為四套征收方案的測算結(jié)果，如果考慮全部家庭樣本，無論是哪一種征收方案均有一定比例的家庭單靠家庭收入無法支付當(dāng)年房地產(chǎn)稅。此處使用0.2%的低稅率重新測算，結(jié)論與前者一致。稅率已經(jīng)如此之低，仍存在無力支付房地產(chǎn)稅家庭，以人均扣減60平米為例，即便稅率低至0.2%仍有超過6%的家庭可能陷入此境遇。劉金東和孔培嘉（2018）通過匹配其家庭財(cái)務(wù)決策者的就業(yè)狀態(tài)發(fā)現(xiàn)：其近半數(shù)為無業(yè)狀態(tài)，且多為“老弱病殘”人群。因此，有必要保障這部分家庭的基本生活權(quán)利不受影響。鑒于多套房家庭住房面積已經(jīng)超出基本生活需要，即使“收不抵稅”，仍可以將手中多余的住房出售以規(guī)避房地產(chǎn)稅或者獲取財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入以支付房地產(chǎn)稅，我們進(jìn)一步單獨(dú)測算了單套房家庭在四套方案下的支付能力。結(jié)果顯示，除了首套房免稅方案外，其他三種方案仍然有一定比例的家庭存在“收不抵稅”的情況。尤其是單套房家庭中，無支付能力的家庭往往是收入水平偏低的中低收入階層，這就造成了“公平悖論”：以調(diào)節(jié)社會公平為職能的稅種最終卻損害了低收入家庭的利益。

表5 國內(nèi)城鎮(zhèn)家庭房地產(chǎn)稅支付能力測算

那么，房地產(chǎn)稅支付能力問題真的更多出現(xiàn)在中低收入家庭嗎？為了驗(yàn)證這一問題，此處引入美國的“斷路器”（circuit breaker）機(jī)制。斷路器機(jī)制以扣除基本生活支出后的家庭凈收入為征收房地產(chǎn)稅的最高限額，最多將納稅人家庭的凈收入征光為止，以此來保證家庭的稅款支付能力。我們計(jì)算了四套方案考慮斷路器機(jī)制和未考慮斷路器機(jī)制下的稅負(fù)分布，為了更加直觀地展現(xiàn)不同方案的差別，參考張平和侯一麟（2016）的方法，按照家庭總收入從低到高排序后計(jì)算不同收入水平上的稅負(fù)累積分布，如圖2、圖3所示，與洛倫茲曲線同理，偏離45度線越遠(yuǎn)，表明該征收方案下稅負(fù)越偏向于高收入階層而利好于中低收入階層，故而再分配效應(yīng)越強(qiáng)。對比結(jié)果顯示，斷路器機(jī)制能夠使稅負(fù)更少地分配予中低收入階層，而更多地轉(zhuǎn)移向高收入階層，因此，考慮斷路器機(jī)制后，四套方案的再分配效應(yīng)均得到顯著加強(qiáng)。由此可見，支付能力問題更多出現(xiàn)在中低收入階層。除了公平問題以外，支付能力問題相關(guān)的征管難題也必須引起我們的特別關(guān)注。根據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》第四十條規(guī)定：個人及其所撫養(yǎng)家屬維持生活必需的住房，不在強(qiáng)制執(zhí)行措施范圍之內(nèi)。未來，一旦由于納稅人家庭無力支付稅款而求諸稅收強(qiáng)制執(zhí)行措施，將無法得到法律的支持，即使修改了征管法，也會因涉及到低收入家庭而觸發(fā)社會公共治理風(fēng)險(xiǎn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“遇到關(guān)系復(fù)雜、牽涉面廣、矛盾突出的改革，要及時深入了解群眾實(shí)際生活情況怎么樣，群眾訴求是什么，改革能給群眾帶來的利益有多少，從人民利益出發(fā)謀劃思路、制定舉措、推進(jìn)落實(shí)?！币虼耍ＷC家庭的基本居住需求和稅款支付能力是關(guān)乎房地產(chǎn)稅改革成敗的關(guān)鍵所在。從圖2、圖3也可以直觀看到，在兩檔單一稅率下，首套房免稅方案的再分配效應(yīng)最強(qiáng)，且首套房免稅方案恰好能夠直接保證單套房家庭的支付能力，如果要在短期內(nèi)推出房地產(chǎn)稅，首套房免稅方案是當(dāng)前的最優(yōu)選擇。

圖2：不同征收方案下房地產(chǎn)稅負(fù)的階層分布（0.6%稅率）

圖3：不同征收方案下房地產(chǎn)稅負(fù)的階層分布（0.2%稅率）

四、房地產(chǎn)稅的市場治理風(fēng)險(xiǎn)分析

前文所述的政府內(nèi)部治理風(fēng)險(xiǎn)和社會公共治理風(fēng)險(xiǎn)分別對應(yīng)于政治和社會層面，接下來第四部分涉及的市場治理風(fēng)險(xiǎn)則對應(yīng)于經(jīng)濟(jì)層面。房地產(chǎn)行業(yè)首先是個經(jīng)濟(jì)范疇，習(xí)近平總書記在2016年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上指出：要促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，堅(jiān)持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，綜合運(yùn)用金融、土地、財(cái)稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應(yīng)市場規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長效機(jī)制，既抑制房地產(chǎn)泡沫，又防止出現(xiàn)大起大落。因此，房地產(chǎn)稅的出臺必須堅(jiān)持從低、從穩(wěn)的思路，防范房價大幅波動帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。作為調(diào)控房地產(chǎn)市場的重要工具，房地產(chǎn)稅將如何影響房價，國內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了較多的研究，如駱永民和伍文中（2012）構(gòu)建動態(tài)隨機(jī)一般均衡（DSGE）模型對房地產(chǎn)稅進(jìn)行了數(shù)值模擬，認(rèn)為房地產(chǎn)稅在長期能夠降低房價，并平抑房價變化導(dǎo)致的宏觀經(jīng)濟(jì)波動，況偉大等（2012）利用OECD國家1980-2009年數(shù)據(jù)實(shí)證分析了房地產(chǎn)稅對房價的影響，結(jié)果顯示房地產(chǎn)稅對房價有顯著的抑制作用，但該影響相對有限，顯著性低于收入變量、人口變量和對房價的預(yù)期變量。無論是基于國內(nèi)還是國外的研究都只是針對房地產(chǎn)稅的長期影響，而沒有有效區(qū)分房地產(chǎn)稅推行之初的短期影響和運(yùn)行之后的長期影響兩種不同情形。房地產(chǎn)稅從無到有的過程會對市場造成一次性沖擊，這種沖擊讓供需不再均衡，從而會對房價產(chǎn)生短期效應(yīng)，但在新的均衡實(shí)現(xiàn)后，短期效應(yīng)失效，此時我們更應(yīng)該分析的是房地產(chǎn)稅的平穩(wěn)運(yùn)行對房價會產(chǎn)生何種長期影響。換言之，在房地產(chǎn)稅平穩(wěn)運(yùn)行、調(diào)控房地產(chǎn)市場之前，我們最應(yīng)該關(guān)注的是房地產(chǎn)稅如何“著陸”的問題，房地產(chǎn)稅的出臺會給市場帶來什么樣的沖擊和風(fēng)險(xiǎn)。

（一）國外的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)

房地產(chǎn)稅在歐美國家起步較早，起源于工業(yè)文明時期之初，彼時并無房價高漲之虞，只是作為一種直接稅和財(cái)產(chǎn)稅調(diào)節(jié)財(cái)富分配差距之用，而非調(diào)節(jié)市場運(yùn)行，故而我們很難從歐美發(fā)達(dá)國家身上找到房地產(chǎn)稅出臺如何影響房地產(chǎn)市場的有益經(jīng)驗(yàn)。東亞地區(qū)房地產(chǎn)稅出臺普遍較晚，幾次以調(diào)控房地產(chǎn)為目標(biāo)背景的稅制改革能夠部分反映出房地產(chǎn)稅出臺的市場影響：韓國部分地區(qū)的房價自上個世紀(jì)90年代末開始大幅攀升，屢禁不止，最終韓國政府于2005年8月出臺了《不動產(chǎn)綜合對策》，征收持有環(huán)節(jié)的綜合不動產(chǎn)稅，其目的即在于增加投機(jī)多套房者稅收負(fù)擔(dān)，迫使其及早出手。開征當(dāng)年，房價確實(shí)出現(xiàn)了明顯下降，降幅為-4.2%，但到了2006年，房價又出現(xiàn)11.6%的報(bào)復(fù)性上漲，此后繼續(xù)維持上漲態(tài)勢。無獨(dú)有偶，日本政府于1991年推出持有環(huán)節(jié)的“地價稅”以平抑房價，短期內(nèi)也釋放了市場供給，促使房價迅速下跌，不過由于日本人口的城鎮(zhèn)化已經(jīng)達(dá)到高位，城市人口流入乏力，最終沒有形成房價反彈。

從韓國、日本等東亞鄰國的歷史經(jīng)驗(yàn)看到，房地產(chǎn)稅推出伊始的短期影響確實(shí)不同于平穩(wěn)運(yùn)行后的長期影響，短期的波動風(fēng)險(xiǎn)更大，很容易造成房地產(chǎn)市場的“硬著陸”和大起大落。因此，有效區(qū)別房地產(chǎn)稅的兩種影響，從市場治理風(fēng)險(xiǎn)角度防患于未然有其必要性。

（二）國內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)

韓國和日本推出持有環(huán)節(jié)稅后房價回調(diào)的根本原因在于持有收益迅速收縮，造成短期內(nèi)投機(jī)者急于獲利了結(jié)。這一歷史經(jīng)驗(yàn)對于中國具有極強(qiáng)的啟示意義：由于嚴(yán)重的“租購不同權(quán)”，中國的房價租金比普遍高于世界各國，持有多套房的出租收益一旦低于應(yīng)納房地產(chǎn)稅額，那么會促使大量多套房及時出售了結(jié)。這一部分，我們將利用2012年CFPS數(shù)據(jù)測算會有多大規(guī)模的住房因?yàn)闊o法“以租養(yǎng)稅”而被迫出售，以此保守評估住房市場受到的短期沖擊。模擬的征收方案包括人均扣減60平米、家庭扣減180平米、人均扣減60平米住房價值、首套房免稅四套征收方案，稅率仍然選擇0.6%、0.2%兩檔單一稅率。

CFPS數(shù)據(jù)提供了每個家庭現(xiàn)住房月度市場租金價值，即“虛擬租金”（imputed rent）。以此為依據(jù)可計(jì)算該住房每年每平米的可得租金，此處假定多套房家庭其余住房租金單價與現(xiàn)住房相同，進(jìn)一步可估算出其余住房的可得租金額。“虛擬租金”的使用也可以克服受訪者刻意瞞報(bào)、低報(bào)租金收入估計(jì)偏差等問題。我們以多套房的年租金價值與其應(yīng)當(dāng)繳納的房地產(chǎn)稅額作比較，一旦前者低于后者，即視為無法“以租養(yǎng)稅”。表6羅列了全部城鎮(zhèn)家庭樣本住房情況，剔除拒絕回答“虛擬租金”問題的家庭樣本，家庭樣本仍有3428個，對應(yīng)的存量住房規(guī)模4087套。

表6 存量房產(chǎn)規(guī)模（全國）

由于無法判斷多套房持有者的行為反應(yīng)，此處做兩種情景假設(shè)：一種是假設(shè)多套房持有者將多余住房全部賣出，只保留一套住房自用；一種是假設(shè)多套房持有者只試探性賣出一套住房以緩解房地產(chǎn)稅支付壓力。表7兩種情景的測算結(jié)果顯示，各種征收方案和情景假設(shè)下，因征收房地產(chǎn)稅而投入市場的住房供給量都將達(dá)到調(diào)研樣本全部住房規(guī)模的約1%左右。當(dāng)然，即使是能夠做到“以租養(yǎng)稅”，部分多套房持有者也會因房價預(yù)期問題選擇及時出售多余住房獲利了結(jié)。因此，1%的比例仍然是一個相對保守的估計(jì)，未來推出房地產(chǎn)稅的短期內(nèi)，一定會帶來住房交易市場的供需失衡，造成房價快速下跌，直到出現(xiàn)新的市場均衡點(diǎn)位置。

表7 無法“以租養(yǎng)稅”的存量房規(guī)模（全國）

考慮到處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的住房情況有所差異，我們按照2012年CFPS社區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況評分劃分的七個不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平子樣本分別在0.6%稅率下做了測算，以無法“以租養(yǎng)稅”家庭只賣出一套房的保守口徑計(jì)算結(jié)果如下圖4所示?？梢钥吹剑S著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平由低到高（從1到7），需要賣出的存量房比例呈現(xiàn)先升后降的倒U型變化趨勢。與OECD國家普遍低于200的水平相比，中國各個城市的房價租金比整體偏高，普遍超出300，部分城市甚至達(dá)到600以上，這也是造成如此多家庭難以“以租養(yǎng)稅”的根本原因。圖4顯示，除了經(jīng)濟(jì)水平最低地區(qū)無法“以租養(yǎng)稅”的家庭比例為0%外，其他所有地區(qū)都會受到房地產(chǎn)稅的沖擊，占比最高的第5層次地區(qū)甚至達(dá)到了3%以上。

劉洪玉和楊帆（2012）提出了“存量供給彈性”的概念，即住房存量規(guī)模邊際變化與住房價格邊際變化之比，并對國內(nèi)的存量供給彈性做了不同層面的測算：全國平均彈性約為0.41，一線、二線、三線城市分別為0.64、0.58、0.21。依此彈性系數(shù)計(jì)算，隨著征稅后占比1%的存量房的一次性釋放，全國住房價格平均下跌2.5%左右。最為引人注意的是，部分三線城市無法“以租養(yǎng)稅”的家庭占比偏高而存量供給彈性偏低，兩者相除計(jì)算而來的房價跌幅有可能達(dá)到驚人的15%。以上跌幅還是我們只考慮無法“以租養(yǎng)稅”而拋售住房的保守估計(jì)結(jié)果，由此可見，如何杜絕房價的“大起大落”是我們下一步必須考慮的重要問題。

五、房地產(chǎn)稅的職能定位與方案選擇

（一）職能定位

前文從政府內(nèi)部治理、社會公共治理、市場治理三個層面全面分析了房地產(chǎn)稅可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，從風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，我們首先要明確房地產(chǎn)稅的多重職能定位并不可取，尤其是附加的充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種的財(cái)政職能和調(diào)控房價運(yùn)行的矯正職能并不適合中國國情，也不符合房地產(chǎn)稅的理論邏輯。正如李明（2011）所說“近年來，發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家在權(quán)力下放、建立地方治理結(jié)構(gòu)的改革中，紛紛開始祭起財(cái)產(chǎn)稅這一地方治理中的‘利器’，試圖解決地方治理中的一些問題。但這些國家往往較少注意其他國家地方政府在財(cái)產(chǎn)稅中存在的治理風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)因素，這不能不引起人們的反思”。

首先，房地產(chǎn)稅并不適宜充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種，不僅是短期規(guī)模不足的問題，更是長期制度不兼容所決定的。中國長期以來的政府間治理關(guān)系需要中央政府的稅收集權(quán)體制，不僅有助于保證中央財(cái)政份額和宏觀調(diào)控效果，還有助于提升整體的征管效率（王劍鋒，2008）。反而是一旦推出房地產(chǎn)稅充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種，必然會加大地方政府對房地產(chǎn)的依賴程度，削弱中央政府宏觀調(diào)控的有效性。趙文哲和楊繼東（2015）將地方政府利用房地產(chǎn)業(yè)獲取超額財(cái)政利益的手段總結(jié)為“以地生租”和“以房生稅”，從根本上而言，兩者都屬于資源性收入，土地出讓金是資源性租金，土地增值稅等稅種則屬于廣義概念的資源稅體系。布羅蒂加姆（2016）從國家構(gòu)建的高度出發(fā)，認(rèn)為主要依賴于資源性收入的國家治理能力將被嚴(yán)重削弱，書中列舉了智利對硝酸鹽出口征稅的歷史，生動地表明：一旦政府財(cái)政收入過度依賴于某一行業(yè)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)就必然朝著有利于該行業(yè)粗放式發(fā)展的方向演進(jìn)，即使該行業(yè)本身已經(jīng)落后于時代。地方政府財(cái)政收入過度依賴房地產(chǎn)業(yè)只會強(qiáng)化政府與房地產(chǎn)公司的共同利益，而弱化中央政府與地方政府之間的政治契約。因此，稅收體系和財(cái)政制度的構(gòu)建必須要服從于中國特色的政府管理體制，找準(zhǔn)中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展背后的特殊激勵機(jī)制，“把激勵搞對”，是當(dāng)前中國房地產(chǎn)稅改革以及健全地方稅體系必須遵守的基本原則。為了避免房地產(chǎn)稅出臺加重地方財(cái)政的房地產(chǎn)依賴程度，必須在推出房地產(chǎn)稅的同時搭配相應(yīng)的減稅措施，通過結(jié)構(gòu)性減稅在保證房地產(chǎn)稅收總體規(guī)模不大幅上升的前提下調(diào)整房地產(chǎn)稅收體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。

其次，房地產(chǎn)稅并不能被視為調(diào)控房價的有效工具。我們基于政府內(nèi)部治理風(fēng)險(xiǎn)和市場治理風(fēng)險(xiǎn)的研究其實(shí)從長期和短期兩個方面得出了房地產(chǎn)稅對房價的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)：從長期來看，房地產(chǎn)稅加強(qiáng)了地方政府對房地產(chǎn)業(yè)的財(cái)政依賴度，財(cái)政的房地產(chǎn)化會倒逼經(jīng)濟(jì)的房地產(chǎn)化，地方政府將通過規(guī)劃、拆遷、金融、行政等各種手段保持并推動房價上漲，從中獲得更多的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政利益，因此從地方政府內(nèi)源性角度出發(fā)，房地產(chǎn)稅的推出在長期并不利于房價的健康運(yùn)行。從短期來看，房地產(chǎn)稅推出伊始，會迫使大量無法“以租養(yǎng)稅”的多套房家庭獲利了結(jié)，市場的供需失衡必然帶來房價迅速下跌，考慮到無法“以租養(yǎng)稅”家庭的住房占比平均達(dá)到全國存量房規(guī)模的1%以上，房價不排除硬著陸和恐慌式下跌的可能，尤其是作為新型城鎮(zhèn)化主要引擎的二三線城市跌幅將最為突出。因此，房地產(chǎn)稅調(diào)控房價的職能無論是在短期還是長期均不可靠。我們不僅無法依賴于房地產(chǎn)稅抑制房價，相反，還要十分警惕房地產(chǎn)稅一旦挫傷房價進(jìn)而造成房地產(chǎn)市場大起大落的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)問題。

再次，房地產(chǎn)稅最接近財(cái)政學(xué)本質(zhì)的職能是公平職能，但中國偏高的房價收入比很容易造成部分中低收入家庭無力支付稅款，本意是調(diào)節(jié)分配公平的稅種最終卻損害了公平，無論是從公平角度出發(fā)還是社會風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，都應(yīng)當(dāng)將保證家庭支付能力當(dāng)作是房地產(chǎn)稅推出的首要技術(shù)問題。保證房地產(chǎn)稅的家庭支付能力從長期來看，可以考慮引入美國的斷路器機(jī)制，但引入斷路器機(jī)制的前提是需要形成對家庭收支全面、有效、準(zhǔn)確的監(jiān)控，由此可見，只有先保證個人所得稅改革到位，才能為房地產(chǎn)稅改革奠定必要的基礎(chǔ)。唯一能夠在保證支付能力的前提下短期內(nèi)即可推出房地產(chǎn)稅的方案只能是首套房免稅，首套房免稅可以保證單套房家庭的支付能力，而且具備最強(qiáng)的收入再分配效應(yīng)，社會普通民眾的主觀接受程度也會較高。

（二）方案選擇

必須承認(rèn)，首套房免稅方案并非完美無缺，與家庭扣減面積方案類似，可能會帶來假離婚、分戶口等主觀避稅行為。但事實(shí)上，沒有哪種方案是完美無缺的，人均價值減免方案和人均扣減面積方案也會帶來戶口增員的主觀避稅行為。惡意的戶口增員需要通過行政甄別的方式加以糾正，因而征管成本偏高。惡意的假離婚雖然同樣存在，但男女雙方避稅的前提是一直保持非婚狀態(tài)，在國內(nèi)的法律成本極大，同時未來個人所得稅以家庭為申報(bào)單位的改革利好于婚姻家庭。

首套房免稅下的避稅問題不需要行政干預(yù)，未來只需要合理的個人所得稅搭配設(shè)計(jì)，市場自發(fā)選擇和解決即可，因而成本更低。另外，首套房免稅可能會出現(xiàn)富人豪宅不需要繳稅的不合理現(xiàn)象，但這一問題在重慶模式下已經(jīng)得到解決，用首套房免稅疊加面積或者價值選取的方式征收房地產(chǎn)稅，以此來甄別高檔住宅，避免富人免征房地產(chǎn)稅的情形出現(xiàn)具有很高的可行性，也更加強(qiáng)化了房地產(chǎn)稅的公平職能。除了收入再分配效應(yīng)最強(qiáng)和保證家庭支付能力最為直接以外，首套房免稅方案還有兩個較為突出的優(yōu)勢：一是首套房免稅方案易于征管，免去了房屋建筑面積、家庭常住人口等一系列技術(shù)參數(shù)的干擾和麻煩；二是首套房免稅方案易于付諸實(shí)施，避免了各省市之間城鎮(zhèn)地區(qū)人均住房面積差異巨大造成的全國稅制統(tǒng)一的難題。本文結(jié)果顯示，要在短期內(nèi)推出房地產(chǎn)稅，首套房免稅將是最優(yōu)選擇。

首套房免稅方案很容易給人帶來稅負(fù)太輕的錯覺，但實(shí)際上它比面積扣減和價值減免方案都更容易擠出多套房持有者，圖4中首套房免稅方案下難以“以租養(yǎng)稅”的家庭占比始終最高，也證實(shí)了這一問題。究其原因，在于面積扣減方案和價值減免方案都允許減免優(yōu)惠從首套房順延到多套房，但首套房免稅方案的減免優(yōu)惠僅止步于首套房，多套房的稅收負(fù)擔(dān)相對更高。這其中，有利有弊。利好在于公平職能更強(qiáng)，從四套方案稅負(fù)的階層分布即可看出，首套房免稅方案的收入再分配效應(yīng)始終是最強(qiáng)的。弊端則在于首套房免稅方案很容易在推出之際從投機(jī)者手中一次性擠出太多的存量房供給，放大了房地產(chǎn)市場的波動風(fēng)險(xiǎn)。2017年，時任財(cái)政部部長肖捷提出：未來房地產(chǎn)稅將遵循“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則實(shí)施。按照這一思路，可以在中央制定房地產(chǎn)稅首套房豁免方案的前提下，給地方政府充分授權(quán)，酌情把握開征的時機(jī)，一線城市先行，二三線城市分散跟進(jìn)，通過分批逐城施策將房地產(chǎn)市場的沖擊最小化，避免短期硬著陸的可能。

六、結(jié)論與啟示

本文基于國家治理風(fēng)險(xiǎn)的三重視角系統(tǒng)性分析了房地產(chǎn)稅可能存在的問題，并以此反饋指導(dǎo)房地產(chǎn)稅未來的職能定位和方案選擇?？偨Y(jié)本文基本結(jié)論如下：其一，房地產(chǎn)稅矯正職能的定位需要放棄，該職能在中國國情下并不合理，中國房價持續(xù)高漲也不可能簡單歸結(jié)于某一個稅種的缺失；其二，房地產(chǎn)稅財(cái)政職能的定位要適當(dāng)放低，要避免新稅種的出臺推高地方政府對房地產(chǎn)業(yè)的財(cái)政依賴程度，房地產(chǎn)稅可以成為基層地方政府重要財(cái)源，但必須以結(jié)構(gòu)性調(diào)減其他稅種為前提；其三，房地產(chǎn)稅公平職能的定位最接近其作為直接稅和財(cái)產(chǎn)稅的本質(zhì)，但由于中國過高的房價收入比，很容易讓小部分中低收入階層收不抵稅。基于此，未來房地產(chǎn)稅的推出要抓住關(guān)鍵問題：要將保證家庭支付能力作為征收方案設(shè)計(jì)的首要宗旨，尤其是權(quán)衡和處理好長期和短期的關(guān)系。保證單套房家庭支付能力可以有兩種選擇，一種是結(jié)合斷路器機(jī)制，但需要以個人所得稅改革到位為基本前提，因而短期內(nèi)不具備基本條件，另一種是首套房免稅，可以在保證單套房家庭稅款支付能力的前提下最大化發(fā)揮收入再分配效應(yīng)，具備短期內(nèi)推出的技術(shù)可行性。因此，我們必須要從職能定位出發(fā)，明確房地產(chǎn)稅的出臺是著眼長期還是基于短期，長期的時間設(shè)定能夠?yàn)檎魇辗桨傅倪x擇提供充足的空間，但短期的時間設(shè)定將只能以首套房免稅方案為理想之選。未來，房地產(chǎn)稅和個人所得稅的協(xié)同改革也應(yīng)當(dāng)作為我們關(guān)注的重要議題之一。