李曉燕

（廣東財經大學公共管理學院，廣東 廣州，510320）

一、問題提出與文獻綜述

(一) 問題提出

一項好的政策創(chuàng)新項目并非一蹴而就，而是要經歷理論和實踐不斷檢驗和糾偏的過程，才有可能日臻完善。當前，地方政府創(chuàng)新正處于改革攻堅的關鍵歷史階段，創(chuàng)新不止步，但創(chuàng)新方法、創(chuàng)新思路要因時而變，具有時空的靈活性和動態(tài)性。因此，繼往開來，回顧和跟蹤已有創(chuàng)新的發(fā)展現狀和存在問題、促進地方政府創(chuàng)新持續(xù)發(fā)展非常必要。自2001年開始，包含北京大學中國政府創(chuàng)新研究中心在內的三家研究機構聯合發(fā)起了兩年一屆的“中國地方政府創(chuàng)新獎”評選活動，并獲得社會各界的強烈反響。而我們需要思考的是，獲得“中國地方政府創(chuàng)新獎”的項目是否可持續(xù)發(fā)展了？如果是，則地方政府創(chuàng)新項目持續(xù)①發(fā)展背后的邏輯又是什么？基于上述問題，2016年，俞可平教授團隊對16年來“中國地方政府創(chuàng)新獎”的入選項目進行了跟蹤調查和梳理。研究發(fā)現，那些曾經獲得了中國地方政府創(chuàng)新獎的項目幾乎都面臨著嚴重的制度困境，30%左右的已經名不符實，個別項目甚至已經消解。持續(xù)性創(chuàng)新的意義無須多言，亟需政府、學界和一線機構人員合力篩選出真正具有價值的創(chuàng)新，營造創(chuàng)新持續(xù)發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境，推動其擴散。[1]地方政府創(chuàng)新并非憑空臆想，而是建立在現實約束條件和特定社會問題基礎上。也就是說，政府創(chuàng)新的目的是為了滿足社會需求、解決特定社會問題。在多數情況下，面對的社會需求越旺盛，地方政府創(chuàng)新的動力和熱情就越高，越容易形成社會問題倒逼地方政府創(chuàng)新的局面。[2-3]但社會需求旺盛并不必然意味著該創(chuàng)新的持續(xù)性一定強。如一個經常發(fā)生但卻偏離人們正常預期的現象就是，某些社會問題一旦通過地方政府創(chuàng)新得到緩解后，往往淺嘗輒止，并未深入下去，而是日趨淡化甚至終結，因缺乏可持續(xù)性，浪費大量的人力、物力和財力，空折騰一場。

隨著基層政府面臨公共事務的復雜性日益增加，2010年9月，Y區(qū)在全國率先成立縣級“公共決策咨詢委員會”，旨在通過公共決策咨詢制度及相應的決策咨詢系統，提升基層政府公共決策科學化、民主化的社會功能。該創(chuàng)新獲得了2015年度“中國地方政府創(chuàng)新獎”。截至2019年，Y區(qū)公共決策咨詢制度創(chuàng)新已走過10年，經歷四屆，是一個非常典型的跟蹤和梳理地方政府創(chuàng)新后續(xù)發(fā)展的案例。但同其他地方創(chuàng)新一樣，Y區(qū)公共決策咨詢制度的發(fā)展大多是數量上的增長，少有突破性、高質量的創(chuàng)新，基本上處于創(chuàng)新內卷化與低質量持續(xù)的困境之中。因此，作為俞可平教授研究的后續(xù)補充，對Y區(qū)公共決策咨詢制度持續(xù)性進行深入研究非常必要而迫切。

(二) 文獻綜述

地方政府創(chuàng)新是我國公共管理學、政治學及社會學研究的重要議題，引起了很多學者和專家的關注，相關研究成果也非常豐厚。本研究關注基層公共決策咨詢制度持續(xù)創(chuàng)新背后的政府行為邊界和行為邏輯，結合研究目標，將對政府創(chuàng)新和公共決策咨詢制度兩個方面進行綜述。

一是地方政府創(chuàng)新。地方政府創(chuàng)新項目的持續(xù)發(fā)展可劃分為完全消亡型、逐漸衰減型、繼續(xù)存在型、深化發(fā)展型等四種類型。不同時期的地方政府創(chuàng)新對官員晉升有不同影響。隨著政治經濟環(huán)境的變化和改革進入“攻堅期”，政府創(chuàng)新的政治敏感性和風險系數不斷增大，地方政府創(chuàng)新日趨謹慎，行為方式逐漸由“邀功”轉向“避責”，創(chuàng)新動力弱化。[4-6]通過對地方政府創(chuàng)新主體的行政層級分布研究發(fā)現，在中國情境下的多級政府中，市縣兩級政府往往是最具創(chuàng)造力的政府創(chuàng)新主體，其創(chuàng)新能動性和創(chuàng)新積極性相對較高，但這并不表示市縣級政府創(chuàng)新的持續(xù)性水平也較高。相反，中國情境下的多級政府權力結構體現為下級政府在相當程度上受中央和上級政府的控制和約束，這導致了市縣級政府創(chuàng)新空間不足，創(chuàng)新持續(xù)性相對較弱。[7-9]中國情境下的政府行政層級決定了其在政治體系中的話語權，地方政府創(chuàng)新離不開良好的創(chuàng)新生態(tài)，特別是上級政府的支持最重要。[10-13]地方政府創(chuàng)新的合法性越高，越能獲得上級政府的支持，越容易被上級政府吸納并進一步制度化和擴散；如果合法性不足或存在其他問題，則越容易受到各種阻礙、限制甚至流產或消解。[14]實踐還表明，地方政府的層級越高，其創(chuàng)新的可持續(xù)性也越強。省級政府創(chuàng)新項目的制度化程度、可持續(xù)性明顯高于市級政府和基層政府。如果基層政府的創(chuàng)新項目被上級政府吸納或肯定，基層政府創(chuàng)新的持續(xù)性也顯著提高。地方政府領導是中國地方政府創(chuàng)新中的關鍵行動者，特別是第一把手，如市委書記和市長。[15]

二是決策咨詢制度。政府的決策咨詢需求一方面來自公共管理理論的發(fā)展和社會民主意識的提高；另一方面來自面臨公共問題難以有效解決的現實困境。隨著經濟社會的飛速發(fā)展，政府面臨的公共決策問題的復雜性、不確定性不斷增加，而且這種復雜性已經超越了政府內部力量可以掌控和解決的能力范圍，唯有積極尋求政府外部智力資源作為政府的智囊和思想庫，幫助政府科學決策。[16]一般來說，政府面臨的公共事務越多、越復雜，民眾的參與意識越高，政府的公共決策咨詢需求就越旺盛，公共決策咨詢制度創(chuàng)新動力就越大。[17]也有學者專門對Y區(qū)公共決策咨詢制度進行了研究，探討協商民主在地方政治層面上的演化態(tài)勢，認為Y區(qū)公共決策咨詢制度發(fā)展雖然存在不少局限，但這一制度已經具有明顯的協商民主特征，能夠有效撬動人們的社會意識，積極促進基層民主建設。[18]

綜合來說，基層公共決策咨詢制度仍然在探索之中?，F有文獻從宏觀上對政府創(chuàng)新和基層公共決策咨詢制度做了大量研究，但很少從微觀上、基于多層治理視角將地方政府創(chuàng)新和基層公共決策咨詢持續(xù)發(fā)展放在一個框架中進行研究。本研究試圖延伸俞可平教授團隊的地方政府創(chuàng)新跟蹤研究，運用多層治理理論，立足Y區(qū)Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度創(chuàng)新實踐，分析“中央—地方”政府圍繞基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新展開的復雜互動過程和暴露出的問題；提煉基層公共決策咨詢制度持續(xù)發(fā)展中多級政府的行動邏輯；期望能在一定程度上為理論界和實踐界把握基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新提供前瞻視角。

二、多層治理視角下基層公共決策咨詢制度：一個研究設計

基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新離不開政府的政策過程和行為邏輯，我們需要超越既有政府創(chuàng)新研究框架，建立新的理論框架來解釋基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新過程中政府行為及其背后邏輯?；鶎庸矝Q策咨詢制度創(chuàng)新涉及中央、省、市、基層多級政府利益關系，需要在多層治理框架下，協調多元治理行動者(多級政府)之間的關系，促進基層公共決策咨詢制度高質量發(fā)展。其中，多層治理理論是研究多中心、多部門、多行動者條件下治理行動如何開展的重要解釋框架，[19-23]公共決策咨詢制度創(chuàng)新是中國政府探索實驗主義創(chuàng)新治理的實踐模式之一。

(一) 研究框架

當基層政府創(chuàng)新效能陷入“瓶頸”狀態(tài)，導致公共決策咨詢制度發(fā)展面臨結構性困境時，我們可以從多個維度反思創(chuàng)新主體的問題，此時創(chuàng)新共同體的重塑便成為一種選擇。本研究關注的是，基層政府創(chuàng)新是一個動態(tài)過程，不同階段面臨的主要問題和創(chuàng)新生態(tài)都有所不同，相應的創(chuàng)新觀念、創(chuàng)新模式和過程管理也要適時變化。中國情境下的政府運行模式呈現垂直覆蓋式權力結構，下級政府直接或者間接受制于中央和上級政府相關制度、政策和人事安排，這必然會降低下級政府的創(chuàng)新空間和持續(xù)創(chuàng)新能力(見圖1)。

圖1 基層公共決策咨詢創(chuàng)新中的多級政府網絡

理論和實踐證明，基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新過程會嵌入一個多層治理的關系網絡，在這個網絡中，中央、省、市、基層政府之間呈現復雜的府際互動關系。不同的基層創(chuàng)新項目對應的多層級政府間關系也不同。相對于民生類等創(chuàng)新，公共決策咨詢制度屬于協商民主創(chuàng)新，具有更明顯的行政甚至政治改革特征，也即基層政府的創(chuàng)新空間有限，創(chuàng)新持續(xù)必須有來自中央和省級政府的制度保障和相匹配的創(chuàng)新空間，否則，基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新只能是紙上談兵，曇花一現，難以持續(xù)。作為國家治理運作的場域，基層決策咨詢制度創(chuàng)新過程可分為創(chuàng)新初期和創(chuàng)新中后期兩個階段。

1.創(chuàng)新初期

上級政府基于自上而下的強行性權威，對基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新進行政策輸出和任務分解；基層政府則基于政績錦標賽邏輯，自下而上積極回應上級政府的創(chuàng)新任務，并進行選擇性執(zhí)行。作為對基層創(chuàng)新影響最大的縱向多層治理體系中的關鍵行動者，省級政府的治理定位和權力邊界具有階段性。在創(chuàng)新初期，由于基層創(chuàng)新的異質性，省級政府對基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新態(tài)度比較謹慎，更多的是下放創(chuàng)新自主權，給予政策和資金支持，并在吸納地方創(chuàng)新經驗的基礎上擴散和推廣，而不是發(fā)起創(chuàng)新。

2.創(chuàng)新中后期

伴隨基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新由初期步入中后期，省級政府在多層治理結構中逐漸由邊緣治理走向中心治理。基于省級威權，一方面向上主動建構和中央之間的治理訴求輸出渠道；另一方面向下提供基層決策咨詢持續(xù)創(chuàng)新的制度保障，防止由于基層政府自主性相對較弱，導致公共決策咨詢制度創(chuàng)新無法持續(xù)甚至中斷(見圖2)。

(二) 資料來源

因為Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度在Y區(qū)各鎮(zhèn)街中相對運行較好，具有一定的典型性和代表性，所以，本研究以Z鎮(zhèn)為例采取定性研究方法。研究資料主要由兩部分構成：一是本人以Z鎮(zhèn)公共決策咨詢委員的身份參與多項決策咨詢活動，并進行了充分的參與式觀察，與Y區(qū)社工委、公共決策咨詢科、社會創(chuàng)新中心、專業(yè)調研咨詢公司工作人員和多位Z鎮(zhèn)公共決策咨詢委員進行了充分交流；二是查閱近年來Y區(qū)和Z鎮(zhèn)出臺的相關公共決策咨詢制度文件。

圖2 研究框架

三、多層治理視角下公共決策咨詢制度：以Z鎮(zhèn)為例

(一) 現狀與特征②

Y區(qū)地方政府創(chuàng)新的一個重頭戲就是探索基層公共決策咨詢制度。2010年9月，作為D省社會創(chuàng)新的領頭羊，Y區(qū)在全國率先成立縣級“公共決策咨詢委員會”(下文簡稱決咨委)。經過10年的發(fā)展，Y區(qū)已經建立了覆蓋區(qū)、鎮(zhèn)街、社區(qū)的三位一體的政策咨詢體系。首先，區(qū)級政府、區(qū)屬各職能部門、各鎮(zhèn)街政府及各職能部門普遍建立公共決策咨詢委員會。其次，Y區(qū)逐步向縱深發(fā)展，很多公共部門如醫(yī)院、學校、村委會或社區(qū)也成立了公共決策咨詢委員會或類似機構。作為Z鎮(zhèn)的輔助決策和社情民意征集機構，Z鎮(zhèn)在2011年11月成立第一屆公共決策咨詢委員會，通過吸納各界精英為政府反映民意、貢獻民智，撬動民眾的參與意識和參與行為，并起到了較好的社會效果。結合Z鎮(zhèn)歷年工作文件和本人作為一名決策咨詢委員的參與式觀察，Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度特征可梳理為三點。

1.制度化基本形成

Z鎮(zhèn)公共決策咨詢創(chuàng)新過程同時也是一種制度建構過程，如定期換屆、組織調研、制定規(guī)則等。在Y區(qū)公共決策咨詢機構工作指引、公共決策咨詢委員會工作暫行辦法和章程等相關文件的宏觀指導下，Z鎮(zhèn)制定了《Z鎮(zhèn)公共決策咨詢委員會工作暫行辦法》，并首次賦權決咨委，即“決咨委有權了解鎮(zhèn)政府和各部門除保密事項外的工作部署和進展情況，可到各部門查詢委員會研究課題所涉及的相關資料和檔案。有關部門應積極支持、配合，提供方便”。2011年，Z鎮(zhèn)決咨委確定以羅伯特議事規(guī)則為重要的決策咨詢方式，促進了公共決策咨詢制度的科學化、規(guī)范化發(fā)展。2012年，Z鎮(zhèn)決咨委引入專業(yè)調研咨詢公司(GZCK)主持策劃咨詢活動，制定調查問卷，有效加強了政府公共決策出臺及重點項目實施前的公眾參與，促進了咨詢決策的民主化；同時，通過提供相關補助、補貼和各種便利，盡可能給決咨委委員提供人性化的工作條件；另外，加強對決咨委的制度化管理，對于積極性不高，較少參加咨詢活動，只是把進入決咨委當作個人榮譽的委員給予及時提醒，必要時解聘。

2.內容和形式豐富多樣

決咨委委員可以對Z鎮(zhèn)經濟、社會生活中出現的各種問題進行討論、調研、咨詢，并提出意見或建議，小到社區(qū)綠化、噪聲擾民、交通安全，大到Z鎮(zhèn)政府年度工作報告、中長期發(fā)展規(guī)劃、財政預算公開等。如參與Z鎮(zhèn)中學擴建工程的咨詢；參與《Z鎮(zhèn)臨港現代都市產業(yè)園開發(fā)建設總體方案》的咨詢；參與金額總計21億元、涉及20個單位的2019年Y區(qū)參與式預算網絡評議等。參與形式靈活，可以通過電子郵件、電話、短信等形式咨詢委員意見或建議，也可以通過微信群，讓大家充分溝通交流；此外，還可以采用學習、考察等參與方式，如2019年Z鎮(zhèn)決咨委委員分兩批到青島大學進行了為期一周、旨在提高履職能力的學習培訓。

3.委員隊伍結構合理

Z鎮(zhèn)決咨委委員的構成呈多元化、跨界化，既有Z鎮(zhèn)本土人士，也有外來工代表、來自其他地區(qū)的專家，主要包括政府職能部門、教師、學者、人大代表、政協委員、社會組織、居民代表、新聞記者，工商企業(yè)代表等。應該說，Z鎮(zhèn)決咨委委員的產生沒有走全精英化路線，進入門檻相對沒有人大、政協高。委員更多來自基層，更具草根性。Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度介于全民參與和精英參與之間，是既能有效動員社會參與、又能防止民主泛化的基層政府創(chuàng)新。

從縱向發(fā)展來看，從2011—2019年，Z鎮(zhèn)決咨委一直在不斷完善中，嚴格按照《Z鎮(zhèn)公共決策咨詢委員會工作暫行辦法》進行換屆工作，現在已經是第四屆。從第三屆開始，委員任期由原來的兩年延長至三年。決咨委委員遴選比較嚴格，如第二屆決咨委委員遴選時有60多人報名申請，經過層層篩選，且創(chuàng)新性地加入了候選人見面會環(huán)節(jié)，最終確定20多人，淘汰率超過50%。另外，入選委員還要接受專業(yè)培訓，以提升決策咨詢能力。決咨委委員遴選注重多元化：一是招聘方式多元化，保留一部分老委員的同時，通過部門推薦、公開招聘、自薦等方式吸收一批新委員；二是委員涉及的領域更加多元化，在原有基礎上，還陸續(xù)增加了城市規(guī)劃、工業(yè)設計等和Z鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展緊密相關領域的委員。

(二) 問題及其原因

相對于Y區(qū)其他鎮(zhèn)街，從2011—2019年，Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度運行平穩(wěn)，活動豐富，取得了較好的創(chuàng)新效果；但同時由于受到各種條件和因素的制約，也面臨一些自身難以突破的深層次問題與挑戰(zhàn)。

1.主要問題

(1) 職責不清、定位不明。Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度職責不清、定位不明的問題從創(chuàng)新開始就有。但將近十年過去了，這個本質問題依舊處于擱置狀態(tài)，沒有得到理論界和實踐界的正視和回應。究其原因，很大程度上源自基層政府創(chuàng)新空間不足，已經觸碰到行政體制甚至政治體制改革的天花板。一是職責不清。決咨委的主要功能到底是民意收集和政策咨詢，還是真正影響公共決策？如果是實質性的政治參與，則相關參與機制、配套制度如何制定？二是定位不明。與人大、政協兩支正規(guī)軍相比，決咨委相對組織松散，制度缺位，社會公信力和社會地位不足，有“雜牌軍”之嫌；特別是決咨委和人大、政協在相當程度上存在功能重合、人員交叉的問題，理論上的必要性和合法性不足。以上問題亟待理論界給出答案和指引，規(guī)避專家意見不一致導致的實踐混亂，如部分學者認同人大代表、政協委員可以入選決咨委成員，部分學者則不認同。

Y區(qū)的公共決策咨詢制度從試水的第一天起就沒有形成一種固定的模式，也缺乏明確的制度保證，比如哪些決策必須經過咨詢？各級政府和部門決咨委的具體名稱要不要統一？進行決策咨詢時要不要集中表決？決咨委的意見如何采納？(原Y區(qū)決策咨詢科YY，2019)。

Y區(qū)是第一個縣級行政區(qū)域成立決咨委的，沒有先例可循。面對這些困惑，Y區(qū)的主要領導定的基調是在決咨委施行的前兩年，不設太多的條條框框，讓各個部門都大膽去試，大膽去闖，等兩年之后，再去修正。但由于各種原因，很多問題至今未有效解決……(專業(yè)調研咨詢公司(GZCK)工作人員LL，2020)。

(2) 重視度、規(guī)范化不足?；鶎庸矝Q策咨詢制度的運行模式不完全相同。部分決策咨詢委員會為非常設機構，主要依托某個行政部門具體操作，一般不會引起大的機構調整、人員增加。部分則屬于常設性機構，需要單獨設立專門的運行部門。即便依托某個行政部門具體操作，也需要另外配置專職人員負責統籌調協、組織管理。Z鎮(zhèn)決策咨詢委員會屬于第一種，依托Z鎮(zhèn)黨政辦公室統籌運行。Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度初期運作主要參照人大、政協，比較規(guī)范、系統。其運作模式分為三個層面：一是提前通過郵件、手機短信等形式告知下一次咨詢活動的內容、時間、地點和流程，并梳理具體的討論方案和討論重點，使委員對咨詢活動有較為全面的把握，并有充分的時間思考具體咨詢意見；二是在咨詢過程中，真正運用羅伯特議事規(guī)則分組討論，每個小組選出代表做總結發(fā)言，第三方做好筆錄工作，從而倒逼委員積極參與、認真思考；三是整理、細分委員的意見和建議，并反饋給相關職能部門，同時把部門回應和咨詢項目的進展情況再次以郵件形式反饋給各位委員。但是這種運作模式并沒有很好地持續(xù)下去，其原因有三個方面。一是第三個反饋環(huán)節(jié)現在基本省略了。二是“決咨委”的意見并未真正得到Z鎮(zhèn)政府特別是領導的足夠重視，也并未在政府公共決策中發(fā)揮實質性作用，導致委員對決策咨詢制度質疑和不滿，民眾對“決咨委”不信任。三是咨詢內容高度同質化。咨詢內容基本上是民生項目，回避政治參與，悖離了民主協商創(chuàng)新的本質和初衷。如2019年，咨詢委舉辦了一次Z鎮(zhèn)中學擴容相關咨詢活動。Z鎮(zhèn)中學是一所全日制寄宿制普通高中，因教學規(guī)模擴大，需要新增一棟綜合樓和宿舍樓，在現有規(guī)模上增加教學班12個，增加學生600人。決策咨詢委員分成四個小組就學校擴建工程的外觀改造、功能性、文化特色、空間擴容、服務配套等進行了討論。其實，Z鎮(zhèn)決咨委的教育類咨詢活動非常頻繁，僅2019年就有四次，如HS大學附屬Y區(qū)Z鎮(zhèn)學校初中部建筑設計規(guī)劃方案、Z鎮(zhèn)YX幼兒園整體裝修設計方案等。

作為Y區(qū)公共決咨制度建設的全程參與者，我承認，公共決咨制度在一路前行過程中的確是有缺憾的。盡管數量上去了，但決策咨詢的質量與預期仍有差距，而且困惑還遠不止于此。在實際咨詢活動過程中大多以秘書處為核心，委員處于被動咨詢狀態(tài)，缺乏工作必要的主動性和預見性……(原Y區(qū)決策咨詢科YY，2020)。

(3) 表面化、形式化突出。Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度發(fā)展相對Y區(qū)其他鎮(zhèn)街還是不錯的，舉辦咨詢活動的頻次也很高，基本上每個月都有。但客觀地說，如果把地方政府創(chuàng)新分為完全消亡型、逐漸衰減型、繼續(xù)存在型、深化發(fā)展型四種類型，Z鎮(zhèn)則應屬于繼續(xù)存在型。因為Z鎮(zhèn)決策咨詢制度并沒有深入發(fā)展下去，而是徘徊在原有的基礎上，甚至有時候還沒有創(chuàng)新初始時的力度。如第一屆決咨委共開展研討會、座談會5次，舉辦講座、決策咨詢會5次，開展社會問卷調研2次，形成調研報告3篇，分別是《市民康體中心咨詢報告》《Z鎮(zhèn)廉租房咨詢報告》《臨港都市產業(yè)園咨詢報告》。第二屆“決咨委”在第一屆的基礎上細分為8個小組，分別關注城市建設、經濟、社會民生、文化等方面。

我從第一屆委員連任到第四屆，親身經歷了決咨委10年的發(fā)展歷程。老實說，我還是最懷念開始的時候，政府和委員積極性都非常高，咨詢活動也搞得非常扎實。我們開始什么都不懂，克服了不少困難，一路走來確實不易，但我們非常開心，非常有成就感……(委員GG，2019)。

就算委員敢說，官方啥時候重視，給予回復?這就是咨詢委不被外界看好的原因……咨詢委的根本性問題是市民信任度極度缺乏……(委員XX，2019)。

設置決咨委還是必要的，但遺憾的是咨詢會議往往變成走過場，通過各媒體宣傳、報道就算是完成任務了，至于咨詢效果如何卻沒有人關注……(委員FF，2019)。

2.原因分析

在同一個中國情境下，大多數基層政府創(chuàng)新往往在經歷一個快速擴張期后，便囿于自身難以超越的、創(chuàng)新動力衰退的困局中。隨著Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度進入深水區(qū)，涉及的事項越來越大，遇到的牽絆越來越多。而省市級政府并未及時調整角色定位，導致改革之路更加崎嶇，甚至有些問題學界還未形成統一的理論體系，基層政府只能處于觀望等待之中，沒有精力、動力和權力去探索更多的改革。特別是基層政府領導變動頻繁，導致政府創(chuàng)新的敏感性和風險性較大。為規(guī)避風險，基層政府傾向于由“邀功”轉向“避責”，盡量規(guī)避風險較大的創(chuàng)新，其具體原因有三點。

(1) 多層治理體系不完善導致省市政府少作為。研究發(fā)現，Z鎮(zhèn)公共決策咨詢創(chuàng)新勢頭在2015年獲得“中國地方政府創(chuàng)新獎”之后呈逐漸減弱趨勢。由此可以把Z鎮(zhèn)公共決策咨詢創(chuàng)新過程分為創(chuàng)新前期(2011—2015年)和創(chuàng)新中后期(2015—2019年)兩個階段(見圖3)。

圖3 Z鎮(zhèn)公共決策咨詢創(chuàng)新階段劃分

在創(chuàng)新初期，Z鎮(zhèn)公共決策咨詢主要表現為基層政府唱主角，即前面提到的中心治理；D省和G市唱配角，即邊緣治理。Z鎮(zhèn)自下而上積極回應Y區(qū)在轄區(qū)內普及公共決策咨詢制度的任務并將其作為重點推進工作，在機構設置、人事安排、制度設計、機制完善方面做了一系列探索，并帶來了實實在在的效果。如幾年來Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度運行平穩(wěn)，咨詢活動頻繁，內容豐富，咨詢委員積極參與。理論上，隨著基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新逐漸由初期步入中后期，省市級政府應及時由邊緣治理走向中心治理，提供基層決策咨詢持續(xù)創(chuàng)新的必要制度保障和環(huán)境支持，但現實中的Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度實踐又是另外一種情景。一方面，隨著公共決策咨詢制度實踐的逐步深入，職責不清、定位不明、規(guī)范化不足、形式化突出等問題開始浮出水面，而這些問題往往是體制上的，基層政府難以掌控。另一方面，基于行政權力空間有限、持續(xù)創(chuàng)新動力不足、政策之窗還沒開啟等諸多因素。

基層公共決策咨詢制度運行的好壞更多取決于上級領導的重視程度，而最重要的制度本身卻往往被忽略了。時任D省省委書記對Y區(qū)的公共決策咨詢制度很重視，也在調研Y區(qū)時特別強調Y區(qū)1992年就已經是省的綜合改革試點，Y區(qū)要繼續(xù)保持改革的延續(xù)性。在省領導重視下，Y區(qū)和Z鎮(zhèn)在初期的創(chuàng)新力度非常大……(專業(yè)調研咨詢公司(GZCK)工作人員LL，2020)。

(2) 領導班子變動頻繁，導致“人走政息”?；鶎宇I導特別是政府一把手是政府創(chuàng)新的關鍵要素。創(chuàng)新是一個系統工程，具體責任最終還是需要身為政府代言人的基層領導發(fā)起、落實和有效執(zhí)行。但基層領導主導的創(chuàng)新存在一個不可小視的漏洞，即有“人走政息”的天然風險。政府持續(xù)創(chuàng)新和領導流動之間存在非常大的張力，導致地方政府持續(xù)創(chuàng)新已經成為老大難問題。2009年9月Y區(qū)在全省率先推進大部制改革，重構行政組織架構。2014年3月，Y區(qū)大部制再次調整，不再保留社工委，公共決策咨詢科也隨之取消。自2011年D省社工委成立以來，社工委和政法委一直合署辦公，社工委、政法委“一把手”由同一人兼任。所謂“在其位，謀其政”，一旦領導“不在其位”，由他一手主導的創(chuàng)新項目就很有可能偃旗息鼓。2015年12月，Y區(qū)委副書記、區(qū)政法委書記兼區(qū)社工委主任涉嫌嚴重違紀；同年，Y區(qū)政府副秘書長、社工委副主任也辭職。另外，頻繁的官員異地交流，也在一定程度上削弱了基層政府創(chuàng)新激勵機制的有效性。2012年以后，Y區(qū)政府各級領導班子經歷了歷史上前所未有的、密集的、較大的人事變動。

2015年10月16日，G市委組織部宣布了Y區(qū)政府領導班子人事調整，區(qū)長和副區(qū)長同時換帥。2015年4月30日，Y區(qū)政府聯席會議宣布了9位常委中有3人發(fā)生變動的消息，包括社工委在內的多個區(qū)屬部門進行了大幅度人員調整。社工委原來的工作人員調整后幾乎都轉到其他崗位，取而代之的是一個全新的班子，社工委主任、社工委專職副主任都換了新人。在多個區(qū)屬部門負責人履新之后，Y區(qū)鎮(zhèn)街也跟著出現了密集的人事變動，曾有一周內有9個鎮(zhèn)街的干部進行了調整(原Y區(qū)社工委DD，2018)。

(3) 問責力度加強，導致基層黨委政府不敢創(chuàng)新?；鶎觿?chuàng)新意味著風險，嚴重時甚至要承擔相應的行政、政治和法律責任。都說對改革者要允許試錯、要寬容，但現實情況卻又是另外一樣，如果真出了問題，改革者往往是脫離不了干系的。[24]

中共十八大之后，一方面，問責力度加強；另一方面，相應的容錯機制也沒有效建立。這種情況下許多基層領導感覺工作壓力增大，心里沒有安全感，創(chuàng)新積極性自然也就下降了。大家都覺得“老辦法不敢用，新辦法不會用”，“為官不易”導致“為官不為”。說實話，現在的倒查機制也不完全合理，有些問題在當時看是適合的，但是現在來看又是不適合的……(Y區(qū)社會創(chuàng)新中心HH，2019)。

四、多層治理視角：基層公共決策咨詢制度持續(xù)發(fā)展

政績驅動作用弱化、創(chuàng)新空間有限是導致基層公共決策咨詢制度持續(xù)創(chuàng)新動力不足、創(chuàng)新質量不高的主要原因?；鶎庸矝Q策咨詢制度處于發(fā)展瓶頸期，創(chuàng)新觸碰了更多行政體制、政治體制障礙，導致創(chuàng)新難以深入下去，呈現懸浮化、內卷化狀態(tài)。只有加強外力的極大推動，才能促進基層政府創(chuàng)新跳出路徑依賴的桎梏，實現真正轉型和高質量發(fā)展。這種外力來自于多元創(chuàng)新主體間權力邊界的動態(tài)調整、學界的積極參與和理論的完善等。政府組織作為治理的基本構成要素，其治理創(chuàng)新本質是對政府執(zhí)政方式的重塑和政府功能的重構。Y區(qū)公共決策咨詢制度歷經四屆，走過10年的路程，其持續(xù)發(fā)展已成為一個亟待解決的現實命題——在尊重基層異質性和創(chuàng)新自主性的前提下明晰政府創(chuàng)新主體的治理邊界，發(fā)揮多級政府的治理共同體功能，適時推進公共決策咨詢制度持續(xù)發(fā)展。本研究將遵循“聚焦核心主體，把握動態(tài)過程”的原則，基于多層治理視角解讀基層公共決策咨詢創(chuàng)新中的政府行動邏輯。基層公共決策咨詢制度的持續(xù)發(fā)展需要協調多級政府的創(chuàng)新訴求和政策偏好。我們需要進一步理清的是在基層公共決策咨詢制度發(fā)展的中后期中央、省、市、基層政府的治理邊界及其變化。

(一) 中央層面

中央主要在宏觀層面提供基層公共決策咨詢制度持續(xù)發(fā)展的方向指引和頂層設計。中央權威很少直接作用于基層政府，而是由省、市間接推動基層公共決策咨詢制度持續(xù)發(fā)展，中央要在法律和制度上進一步完善基層政府創(chuàng)新激勵機制和“試錯”“容錯”“糾錯”等保障機制；同時進一步優(yōu)化中央和地方的府際關系，賦予基層政府更大的自主創(chuàng)新空間和更大的行政決策權限，防止基層政府因較低的行政層級而限制了其創(chuàng)新能力和靈活性。

(二) D省層面

D省是基層公共決策咨詢制度發(fā)展的核心主體，很大程度上決定了基層公共決策咨詢制度持續(xù)發(fā)展的力度和效果。D省要充分意識到自身承上起下的核心主體地位，擔當起創(chuàng)新攻堅時期省級政府的歷史使命。一方面向上主動理順，建構和中央之間的治理關系；一方面向下或者充分利用省級權威彌補頂層設計、制度、機制輸出的不足，或者積極向基層政府賦權，基于問題導向加強對基層公共決策咨詢制度發(fā)展的介入力度，由被動干預轉向主動干預，并積極向其他地區(qū)推廣。D省還要兼顧省、市、基層政府的統籌發(fā)展，避免基層公共決策咨詢制度碎片化。

(三) G市層面

相對于中央和D省，G市與基層政府的接觸更為直接密切，掌握的情況更多，G市要充分做好D省、Y區(qū)和Z鎮(zhèn)之間的政策傳遞、信息溝通、平臺搭建和資源鏈接等工作，做到互通有無，最優(yōu)化資源配置，推進市域治理由柔性向剛性轉型，強化基層公共決策咨詢制度的市級統籌。

(四) 基層政府

基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新一方面來自上級的強勢推動；另一方面也根植于Y區(qū)和Z鎮(zhèn)的內在動力。在相當程度上，Y區(qū)自行探索型的、“自主—吸納”創(chuàng)新模式有力推動了基層公共決策咨詢制度創(chuàng)新，Y區(qū)和Z鎮(zhèn)政府應該在既有基礎上，堅持初心，恪守基層創(chuàng)新的宗旨與使命，將基層公共決策咨詢制度發(fā)展進行到底。

五、結論與討論

截至2019年，Z鎮(zhèn)公共決策咨詢制度已走過10個年頭，經歷了四屆，是一個非常典型的跟蹤和梳理地方政府創(chuàng)新后續(xù)發(fā)展的案例。10年來，基層公共決策咨詢制度真的持續(xù)發(fā)展了嗎？是內卷化發(fā)展，流于花瓶式、擺設式、走過場和政治秀，還是真正實現了健康可持續(xù)，很好地回應了創(chuàng)新初衷，促進了民主協商？對于以上問題的關注研究具有重要的理論和現實價值?；鶎庸矝Q策咨詢制度創(chuàng)新離不開政府的政策過程和行為邏輯，作為基層創(chuàng)新場域的重要主體，政府自身建構應該成為創(chuàng)新的重要內容。吉登斯提出的“結構二重性”理論也認為，基于創(chuàng)新結構中的行動者維度，創(chuàng)新主體自身建構和創(chuàng)新結構包含與被包含的關系，彼此融合，創(chuàng)新主體通過適應不斷變化的創(chuàng)新環(huán)境促進創(chuàng)新持續(xù)發(fā)展。本研究嘗試基于多層治理視角解讀基層公共決策咨詢創(chuàng)新中的政府邏輯以及中央、省、市、基層政府的治理邊界及其變化。如果說創(chuàng)新初期，基層政府的創(chuàng)新意愿和創(chuàng)新能力非常重要，則創(chuàng)新中后期，制度化、彈性化的創(chuàng)新環(huán)境和相應的政治生態(tài)環(huán)境，中央、省級政府和市級政府的在場和憑借自身威權的強勢介入，則日益重要甚至是必須了。研究發(fā)現，中央要進一步賦予基層政府更大的自主創(chuàng)新空間，防止基層政府因較低的行政層級而限制了其創(chuàng)新能力和靈活性。省級政府要充分意識到自身承上起下的核心主體地位，擔當起創(chuàng)新攻堅時期省級政府的使命，或者充分利用省級權威彌補中央的制度供給不足，或者積極向基層政府賦權。市級政府要充分做好省級政府和基層政府之間的政策傳遞、信息溝通、平臺搭建和資源鏈接工作?；鶎诱獔猿殖跣模∈鼗鶎觿?chuàng)新的宗旨與使命，將基層公共決策咨詢制度持續(xù)發(fā)展下去。

創(chuàng)新攻堅既是挑戰(zhàn)也是機遇，歷史上的重大政府創(chuàng)新往往都是在危急時期做出的?？傊?，伴隨基層創(chuàng)新逐漸走向深入，牽涉的問題越來越繁雜，我們不能再一味強調基層政府的作用，夸大其不作為，而是要基于全景視角，強調多級政府的綜合作用，發(fā)揮各自的智慧和優(yōu)勢，正視問題并積極解決。希望本領域和相關領域的學者們共同朝著這個方向展開思考和探索。

注釋

① 地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性具有狹義與廣義之分。狹義的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性是指該項創(chuàng)新在時間和空間意義下仍然存續(xù)甚至進一步發(fā)展。廣義的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性是指該項創(chuàng)新的要素得以留存和擴散，并繼續(xù)在公共治理中發(fā)揮其積極作用(或許在當地已消亡或終結)。本文主要采用狹義的地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性概念。

② 根據Z鎮(zhèn)歷年工作文件整理而得。