李 強

（佛山科學技術(shù)學院 經(jīng)濟管理學院，廣東 佛山528000）

“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”。［1］25“要下功夫解決廣東城鄉(xiāng)發(fā)展二元結(jié)構(gòu)問題，力度要更大一些，措施要更精準一些，久久為功，把短板變成‘潛力板’”［2］。目前，廣東農(nóng)村還有省定貧困村2 277 個，貧困村發(fā)展集體經(jīng)濟還存在著許多現(xiàn)實困難和問題。發(fā)展貧困村集體經(jīng)濟離不開財政資金的支持。在全面深化改革中，采取有力的財政政策和措施，扶持發(fā)展貧困村集體經(jīng)濟，讓更多群眾共享集體經(jīng)濟發(fā)展改革紅利，保障脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施，是廣東為實現(xiàn)“四個走在全國前列”而奮斗的征程中亟須解決的重要問題。

一、新時代廣東貧困村發(fā)展集體經(jīng)濟的重大意義

（一）脫貧攻堅的有效抓手

習近平在關(guān)于脫貧攻堅問題的講話中，多次提到了壯大集體經(jīng)濟問題，如“要實施貧困村提升工程，培育壯大集體經(jīng)濟，完善基礎(chǔ)設(shè)施，打通脫貧攻堅政策落實‘最后一公里’”［3］89；習近平在《擺脫貧困》一書中還明確指出，集體經(jīng)濟是農(nóng)民共同富裕的根基，是振興貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路?！霸诜鲐氈?，要增強鄉(xiāng)村兩級集體經(jīng)濟實力，否則，整個扶貧工作將缺少基本的保障和失去強大的動力，已經(jīng)取得的扶貧成果也就有喪失的危險?！保?］191

在扶貧開發(fā)實踐中，一些地方基層扶貧部門依賴鄉(xiāng)村社會精英來完成任務(wù)指標，扶貧異化成為扶大戶。這一扶貧實踐中的困境，根源在于分田到戶以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能弱化甚至瓦解，政府直接面對數(shù)量龐大又高度分散的個體農(nóng)戶，交易成本過高。去組織化的農(nóng)民在激烈競爭的市場上單打獨斗，也很難獲得成功［5］?！皬哪壳暗膶嵺`來看，凡達到小康的村，幾乎都依托了強大的集體經(jīng)濟積累”［6］。“要整體脫貧奔小康，必須抱團發(fā)展，走壯大村級集體經(jīng)濟的道路”［6］。如果拋開農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，對千家萬戶的貧困人口進行“小而散”的資金投入，項目難以做大做強，扶持效果不明顯，只有發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的作用，集中資源，持續(xù)加大投入，才能實現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展，有效應(yīng)對市場變化，增強脫貧后勁，實現(xiàn)扶貧效果的可持續(xù)性。

（二）鄉(xiāng)村振興的重要支撐

歷經(jīng)40 年的改革開放，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。結(jié)合現(xiàn)實情況看，最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，最大的不充分是鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分［7］。與非貧困村相比，貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)缺口更大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)更不牢固，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力更為薄弱，城鄉(xiāng)發(fā)展更不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的問題更為突出，而要真正解決這些問題，必須正確認識農(nóng)村集體經(jīng)濟在鄉(xiāng)村振興的地位和作用，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)。那么，誰來振興鄉(xiāng)村？農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是鄉(xiāng)村振興的實施主體，沒有集體經(jīng)濟實力做支撐，鄉(xiāng)村振興就沒有凝聚力和推動力。我國實行的農(nóng)村土地集體所有制，是符合我國國情的制度設(shè)計，具有明顯的內(nèi)在優(yōu)勢［8］，而作為集體土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，內(nèi)嵌于農(nóng)村社區(qū)，“在一定程度上延續(xù)了我國鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)，熟悉當?shù)厍闆r，理應(yīng)成為實施鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵實施主體。充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織及廣大村民鄉(xiāng)村振興的主人翁精神，不僅有利于確定適合自身需求的鄉(xiāng)村振興路徑，而且能夠有效地破解當前新農(nóng)村建設(shè)中基層地方政府干預(yù)鄉(xiāng)村具體事務(wù)而出現(xiàn)的諸多弊端”［9］。當前廣東省貧困村集體經(jīng)濟發(fā)展還比較滯后，各級政府應(yīng)充分認識農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的重要意義，把發(fā)展貧困村集體經(jīng)濟作為農(nóng)村扶貧開發(fā)重點，加大扶持貧困村發(fā)展集體經(jīng)濟的力度，培育和發(fā)展貧困地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)生動力，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

二、廣東貧困村集體經(jīng)濟財政扶持面臨的困難和挑戰(zhàn)

（一）廣東貧困村發(fā)展集體經(jīng)濟面臨的困難

絕對貧困解決的主要是生存問題，相對貧困解決的主要是發(fā)展、共享的問題［10］。經(jīng)過多輪扶貧開發(fā)，廣東省現(xiàn)已從消除絕對貧困，轉(zhuǎn)向緩解相對貧困。在經(jīng)濟高速增長和大規(guī)模扶貧開發(fā)的共同作用下，廣東貧困地區(qū)發(fā)展水平逐步提高，對口幫扶不斷優(yōu)化，貧困村面貌明顯改善，民生保障基本完善，貧困村產(chǎn)業(yè)扶貧力度加大，試點項目穩(wěn)步推進，貧困發(fā)生率顯著降低，貧困村創(chuàng)建新農(nóng)村示范村工作成效初顯，為貧困村發(fā)展集體經(jīng)濟創(chuàng)造了諸多有利條件。但我們也要清醒地認識到，當前廣東貧困村發(fā)展集體經(jīng)濟還存在不少困難，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1. 環(huán)境相對惡劣、資源稟賦較差

廣東省現(xiàn)有的貧困村分散在粵東西北山區(qū)，地理位置偏遠，自然條件較惡劣，可開發(fā)利用資源較少，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，經(jīng)濟發(fā)展長期處于落后狀態(tài)。經(jīng)過先后兩輪土地承包改革，農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)已經(jīng)落實到具體農(nóng)戶，多數(shù)村集體資產(chǎn)已分完，青壯年大多外出務(wù)工，人力資源存量較低。

2. 集體力量衰落，組織機能弱化

在珠三角發(fā)達地區(qū)，通過產(chǎn)權(quán)制度改革和組織化發(fā)展，各地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織大都有一定實力，能夠有效開展集體經(jīng)營活動。但在粵東西北的多數(shù)貧困村，集體產(chǎn)權(quán)不清、管理制度不健全、干部隊伍年齡偏大、素質(zhì)不高、責任意識不強、市場觀念匱乏，集體經(jīng)濟組織機能日趨弱化、虛化，難以帶領(lǐng)群眾發(fā)展經(jīng)濟，集體經(jīng)營名存實亡，基層組織對廣大村民的凝聚力與號召力大大削弱。

3. 經(jīng)營性收入微薄，造血功能缺乏

經(jīng)營性收入的高低是衡量村級集體經(jīng)濟強弱的重要標志。從粵東西北貧困村集體經(jīng)濟發(fā)展狀況來看，多數(shù)村級經(jīng)營性收入偏低，補助收入占比較高。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，粵東西北地區(qū)10 萬元以下村級集體收入的鄉(xiāng)村中，經(jīng)營性收入占12.6%，僅一成左右［11］?！案鞣N支農(nóng)惠農(nóng)資金投入雖然也不少，但絕大部分主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，難以轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展投入”［12］。

（二）廣東財政扶持貧困村集體經(jīng)濟面臨的挑戰(zhàn)

財政投入對發(fā)展貧困村集體經(jīng)濟有很大影響。貧困村集體普遍底子薄弱，造血功能缺乏，發(fā)展、壯大村集體經(jīng)濟比較困難。這個時候，政府對貧困村予以必要的財政扶持就顯得十分重要。在廣東貧困村集體經(jīng)濟發(fā)展過程中，財政部門應(yīng)充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和支持作用，但這其中也存在著諸多現(xiàn)實問題和挑戰(zhàn)，需要認真面對并設(shè)法解決。

1. 貧困村量多面廣，地方財力有限

目前廣東省“三農(nóng)”工作涉及的行政村近2 萬個［13］。在這近2 萬個行政村中，以農(nóng)村居民年人均可支配收入低于4 000 元（2014 年不變價）作為相對貧困人口的認定標準，以全村年人均可支配收入低于8 000 元（2014 年不變價）、相對貧困人口占全村戶籍人口5%作為相對貧困村的認定標準，還有省定相對貧困村2 277 個（參見圖1）。貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)差、缺乏后勁，即便靠財政轉(zhuǎn)移支付、政府補助和企、事業(yè)單位掛鉤扶貧脫貧摘帽，也很難保證不會返貧［14］。另一方面，在貧困村所在的地區(qū)，地方政府的財政預(yù)算公共收入普遍不高，其財政資金引領(lǐng)扶持作用的發(fā)揮也受到了較大的限制。

圖1 廣東2 277 個貧困村分布情況

2. 財政投入方式單一

近年來，黨中央、國務(wù)院陸續(xù)出臺一系列涉農(nóng)財政扶持政策，財政支農(nóng)資金規(guī)模不斷擴大。但這些資金大都采用“財政撥款、無償使用”方式［15］。這種財政投入方式存在以下幾個方面的問題：一是在支農(nóng)資金總量控制的情況下，容易出現(xiàn)“撒胡椒面”的方式對項目進行扶持，導(dǎo)致支農(nóng)資金投入不同程度地存在面廣量小、資金不集中、重點不突出的現(xiàn)象［16］。二是這種傳統(tǒng)的財政支持方式，績效缺乏有效考核，容易助長部門和單位“重資金爭取、輕資金管理”的傾向［17］。三是掌握財政資金的部門對資金分配存在較大的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致財政扶貧資金在使用上存在隨意性和不透明性的現(xiàn)象［15］。

3. 資金投入部門化、條塊化

目前體制下的財政扶貧資金和項目種類繁多，資金分散，來源和使用部門化、條塊化，每一個渠道的資金都有其不同的上級單位和主管部門，各個部門各管各的。在分配到貧困地區(qū)的項目和資金過程中，由于資金渠道過多，沒有形成行之有效的協(xié)調(diào)和配套管理機制，執(zhí)行成本過高，財政資金使用績效偏低。這種多頭管理、交叉重復(fù)、條塊分割的扶貧資金管理方式，使得上級部門對扶貧資金的使用監(jiān)管難度加大。由于財政扶貧資金的撥付和分配涉及多個部門，具有潛在的滯留資金傾向，也容易誘發(fā)經(jīng)手部門和個人的尋租行為。

三、廣東貧困村集體經(jīng)濟財政扶持的路徑探討

（一）引導(dǎo)發(fā)展新型村級集體經(jīng)濟組織

“中國農(nóng)村的衰敗主要根源是制度性造成的。因此也必須從組織制度供給和創(chuàng)新上找到解決時代問題的相應(yīng)答案”［18］。目前廣東省貧困地區(qū)的村級集體經(jīng)濟大多由村黨支部或村委會代行職能，村級集體經(jīng)濟缺乏獨立的組織載體，建議利用財政扶貧專項資金和縣級整合涉農(nóng)資金，在廣東全省支持貧困村發(fā)展新型集體經(jīng)濟，探索貧困村發(fā)展新型集體經(jīng)濟組織。為提高工作實效，在發(fā)展貧困村新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織過程中，應(yīng)切實把握好以下兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

1. 重構(gòu)貧困村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

實踐證明，股份合作制是發(fā)展村級集體經(jīng)濟的有效模式。應(yīng)優(yōu)先選擇群眾發(fā)展積極性較高、產(chǎn)權(quán)改革意識強烈的貧困村作為試點，在充分尊重農(nóng)民意愿和積極推進清產(chǎn)核資、成員界定的基礎(chǔ)上，可采取存量折股、增量配股、土地入股等多種形式，推動組建股份合作社。在合作社發(fā)展初期，可采取“黨支部+合作社+農(nóng)戶+外部公司”的模式進行運營，以降低市場風險，取得成功。

2. 完善人事和薪酬制度

目前，各地貧困村集體經(jīng)濟管理人員往往由村干部兼任，一套人馬兩塊牌子。這些兼職管理人員大都缺乏企業(yè)經(jīng)營管理的經(jīng)歷和素養(yǎng)。同時，村集體對其也沒有提供相應(yīng)的薪酬待遇。責、權(quán)、利不匹配、付出與收入無掛鉤，這種狀況長此以往不可持續(xù)。今后在充分發(fā)揮駐村干部、包村干部、農(nóng)業(yè)科技人員、農(nóng)村經(jīng)紀人、大學生村官等人才的作用的同時，應(yīng)通過人事和薪酬制度改革，選拔任用致富能手、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、退伍軍人以及市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)優(yōu)秀年輕干部擔任集體經(jīng)濟組織帶頭人。

（二）創(chuàng)新財政資金投入方式

傳統(tǒng)財政支農(nóng)資金、扶貧資金通常采取一次性無償補助方式，在行政主導(dǎo)之下，不能形成穩(wěn)定長效的投入機制，與集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展需要脫節(jié)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出，在不改變用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項目形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶。資產(chǎn)可由村集體、合作社或其他經(jīng)營主體統(tǒng)一經(jīng)營。廣東省農(nóng)業(yè)廳印發(fā)的《關(guān)于做好新時期精準扶貧精準脫貧資產(chǎn)收益扶貧工作的指導(dǎo)意見》也明確指出，在不改變用途的情況下，允許將財政資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、加工、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項目形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村、貧困戶。當前各地在依照上述政策，開展在財政資金“投改股”創(chuàng)新試點工作中，尚需要探索解決好以下幾個問題：

1. 試點資金的范圍和入股量化的操作

從試點實踐看，適合開展投改股的財政資金主要為各級財政扶貧資金以及投入貧困地區(qū)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展并能產(chǎn)生資產(chǎn)收益的其他財政涉農(nóng)資金。這些財政資金投入到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成的資產(chǎn)，經(jīng)村集體經(jīng)濟組織成員同意，可先劃出一部分資產(chǎn)，設(shè)立貧困戶股份，僅貧困戶享受，剩余部分再按一人一股量化給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員；投入到農(nóng)民專業(yè)合作社形成的財政資產(chǎn)，符合條件的，在股權(quán)量化時，可先劃出一部分設(shè)立貧困戶優(yōu)先股，剩余部分再平均量化給所有社員［19］。貧困戶優(yōu)先股的股息計算參照商業(yè)銀行一年期定期存款利率，以確保貧困戶分紅底線。

2. 股份收益分配方案的制訂

在法律和現(xiàn)有政策框架下，要引導(dǎo)各方積極探索，自主創(chuàng)新，因地制宜確定具體的收益分配方案，依法簽訂合同或協(xié)議，合理設(shè)置股權(quán)分配比例，探索“保底收益+按股分紅”等模式。村集體獲得的股權(quán)收益，按照股權(quán)收益內(nèi)部分配方案及時兌現(xiàn)給貧困戶、村民。有條件的地方可以探索將集體收益按照一定比例用于村集體留存、股東分紅和滾動發(fā)展。對于貧困股份，遵循“誰貧困誰享受”的原則，經(jīng)過一段時間的鞏固期并核實認定已穩(wěn)定脫貧的農(nóng)戶，不再享受貧困股份收益。

3. 民主化的監(jiān)督與規(guī)范化的管理

各試點主體接受財政資金“投改股”形成的資產(chǎn)后，要確保村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)?？沙闪⑷牍少Y金（股權(quán)）管理小組或委托有資質(zhì)的相關(guān)機構(gòu)進行監(jiān)督或管理，以便跟蹤掌握承接主體的財務(wù)和經(jīng)營等情況；要及時公示入股量化和股份收益分配方案、股權(quán)收益兌現(xiàn)等相關(guān)情況，自覺接受村民監(jiān)督及各級項目主管部門和財政、審計、紀檢監(jiān)察等部門的監(jiān)督檢查，自覺接受群眾和社會的監(jiān)督。

（三）整合財政涉農(nóng)資金

針對廣東省貧困村集體經(jīng)濟發(fā)展資金不足的問題，有必要結(jié)合前期試點取得的經(jīng)驗，探索整合財政涉農(nóng)資金支持貧困村級集體經(jīng)濟發(fā)展的模式和做法，以便形成資金合力，發(fā)揮財政扶持資金的聚集效益。為此，要做好以下幾個方面的工作：

1. 加強統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)

在“因需而整”的前提下，發(fā)揮財政部門的協(xié)調(diào)作用，做好與各涉農(nóng)部門的溝通和協(xié)調(diào)，加強項目各流程的銜接與管理，做到“應(yīng)整盡整”。

2. 做好權(quán)限下放

扶貧資金大部分來自中央和省級財政，而扶貧資金鏈條的末端——鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社）才是資金的使用環(huán)節(jié)。為管好、用好扶貧資金，應(yīng)把部分財政涉農(nóng)資金的配置權(quán)合理下放，探索在村（社）一級整合涉農(nóng)資金，將貧困村集體經(jīng)濟組織作為涉農(nóng)“資金整合”實施主體，并賦予其一定的靈活度和自主權(quán)，以激勵其主動作為。

3. 處理好嚴格監(jiān)管與鼓勵探索創(chuàng)新的關(guān)系

在涉農(nóng)資金整合試點過程中，不少領(lǐng)導(dǎo)干部雖然有創(chuàng)新扶貧的思路，但受限于項目資金監(jiān)管機制的影響，心存顧慮，不敢整合、不愿意整合［20］。因此，要堅持鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗，推動改革的工作原則，鼓勵各地完善統(tǒng)籌整合操作辦法，探索建立涉農(nóng)資金整合領(lǐng)域的試錯、容錯、糾錯機制，以減輕基層干部的身心壓力。

（四）加強產(chǎn)業(yè)扶貧項目管理

貧困村往往由于資金短缺、自然條件較差、人力資源匱乏等，使其資源得不到合理的開發(fā)利用，進而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)凋敝、經(jīng)濟衰落、農(nóng)戶貧困等一系列問題的出現(xiàn)。在脫貧攻堅、振興鄉(xiāng)村的過程中，要著力把貧困村集體經(jīng)濟、貧困農(nóng)戶融入產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，通過產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)脫貧致富。

當前廣東省財政持村級集體經(jīng)濟發(fā)展項目還處于試點探索階段， 為了充分發(fā)揮好村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點示范作用，保證產(chǎn)業(yè)扶貧項目在扶持貧困村集體經(jīng)濟的基層實踐中取得成效，需要切實加強項目前、中、后三個階段的管理。

1. 項目前確保項目的科學性和可行性

財政、農(nóng)業(yè)等部門要充分借鑒前期扶持村級集體經(jīng)濟項目試點工作中積累的成功經(jīng)驗，主動介入項目篩選階段的指導(dǎo)工作，引導(dǎo)各村根據(jù)自身的特殊地理條件和特色產(chǎn)業(yè)，選擇發(fā)展前景好、有長期穩(wěn)定投資收益項目予以申報，避免出現(xiàn)因項目選擇不合理致使村級集體經(jīng)濟發(fā)展項目難以產(chǎn)生效益或半途而廢的狀況。

2. 項目中規(guī)范資金管理和運營管理

各地要結(jié)合實際，制定完善財政扶持資金使用管理細則，對資金使用范圍、資金撥付與監(jiān)管、監(jiān)督檢查與績效評價做出明確規(guī)定；要做好村級集體資金、資產(chǎn)、資源的清理核查，建立村級“三資”臺賬，實行民主理財和財務(wù)公開，自覺接受各方監(jiān)督；有關(guān)部門應(yīng)指導(dǎo)貧困村開展集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加強集體經(jīng)濟運營管理、建立科學合理的經(jīng)營機制和規(guī)章制度，幫助解決經(jīng)營管理中的問題。

3. 項目后做好收益分配和績效考評

一是建立科學、公平的村級集體經(jīng)營收益分配機制；二是按照分級負責的原則，結(jié)合本地實際，建立集體經(jīng)濟發(fā)展試點資金使用績效評價機制，對財政資金使用情況進行績效評價和審查，考核評價結(jié)果將作為下一年度資金分配的依據(jù)；三是對工作突出、成效顯著的幫扶單位和鎮(zhèn)村要給予表彰獎勵，對村集體經(jīng)濟帶頭人采取特殊政策予以激勵。

（五）放寬農(nóng)村集體建設(shè)用地政策

扶持發(fā)展貧困村集體經(jīng)濟是一項系統(tǒng)工程，僅靠財政自身的力量和資源是不夠的，還需要出臺和落實包括土地政策在內(nèi)的多方協(xié)同扶持政策。為從土地要素上拓寬貧困村集體經(jīng)濟發(fā)展渠道，有關(guān)部門在制訂新增建設(shè)用地計劃、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤計劃指標、工礦廢棄地復(fù)墾利用計劃時，應(yīng)優(yōu)先落實貧困村集體經(jīng)濟發(fā)展所需用地，鼓勵村集體組織開展土地整理和村莊整治，通過整治新增加的耕地經(jīng)營權(quán)歸村集體所有；要支持貧困地區(qū)編制村級土地利用規(guī)劃，“積極推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，置換出的建設(shè)用地指標優(yōu)先安排用于發(fā)展貧困村集體發(fā)展工業(yè)、商業(yè)、旅游、休閑等多種經(jīng)營項目”［21］。

各地要落實好貧困村集體建設(shè)留用地政策，在征收貧困村集體土地時，應(yīng)將一定比例的村集體土地，作為集體發(fā)展生產(chǎn)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、安置就業(yè)的村集體發(fā)展預(yù)留用地；應(yīng)允許貧困村靈活利用現(xiàn)有生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施用地開展相關(guān)經(jīng)營活動，“對村集體經(jīng)濟組織使用的符合規(guī)劃和建設(shè)要求的建設(shè)用地，有關(guān)部門要及時辦理集體建設(shè)用地使用證，允許其對地上建筑物、構(gòu)筑物依法進行改造，也可以通過入股、聯(lián)營等方式開發(fā)經(jīng)營”［22］。農(nóng)村土地綜合整治、復(fù)墾開發(fā)、移民搬遷等新增土地使用收益，也宜返還集體并用于發(fā)展集體經(jīng)濟。

在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，應(yīng)積極探索貧困村集體以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地［23］。貧困村集體開展集中連片土地生態(tài)修復(fù)達到一定規(guī)模的，應(yīng)允許其在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)、堅持節(jié)約集約用地的前提下，利用1%-3%治理面積從事旅游、康養(yǎng)、體育、設(shè)施農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)［24］。