■文 / 來源

由于國際政治與經(jīng)濟(jì)形勢的變化，包括巴西在內(nèi)的拉美主要大國在20世紀(jì)前半葉開始實(shí)施進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略，帶動迅猛的城市化進(jìn)程。本文將分析巴西圣保羅地區(qū)在進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略時期所呈現(xiàn)的城市環(huán)境問題和原因。

一、巴西進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略的實(shí)施與圣保羅地區(qū)的城市化進(jìn)程

20世紀(jì)50、60年代是拉美進(jìn)口替代工業(yè)化發(fā)展模式的“黃金時期”，巴西也在此期間迎來了城市化發(fā)展的高峰。至50年代末，圣保羅地區(qū)建立起中小型規(guī)模的工業(yè)型經(jīng)濟(jì)，在國民經(jīng)濟(jì)中逐漸占據(jù)霸主地位。20世紀(jì)50-80年代是巴西城市化進(jìn)程飛速發(fā)展的時期，城市人口從1878萬猛增至8201萬（見表1），而圣保羅這樣的新興工業(yè)城市也迎來了爆炸式的人口增長（見圖1）。

巴西歷屆政府積極的工業(yè)發(fā)展策略不斷推進(jìn)進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略向前發(fā)展，加速了巴西城市化進(jìn)程。人口急劇增加與殖民時代遺留下來的大土地所有制直接或間接推動包括圣保羅地區(qū)在內(nèi)的城市快速擴(kuò)張，城市化與工業(yè)化相輔相成，齊頭并進(jìn)。在此階段，城市取代農(nóng)村成為物質(zhì)和人力資本的聚集地，上升為重要的經(jīng)濟(jì)增長極，巴西的城市化進(jìn)程進(jìn)入快速發(fā)展階段。然而，與人口的快速增長不相匹配的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平使其逐步發(fā)展為“虛假的城市化”，伴隨著一系列環(huán)境與社會問題。

二、巴西圣保羅地區(qū)的城市化發(fā)展與環(huán)境惡化

工業(yè)的快速發(fā)展、城市的過度膨脹造成巴西圣保羅地區(qū)貧民窟的擴(kuò)張。與不斷增長的貧民窟相隨的是城市環(huán)境的惡化，以下為幾個較為突出的方面：

1.水污染與水域危機(jī)

鐵特河（Rio Tiete）是圣保羅地區(qū)最大的河流和重要水上要道。該河流的一個分支經(jīng)由上鐵特河流域匯入圣保羅大區(qū)最大的水庫瓜拉皮蘭加水庫（Represa de Guarapiranga），因此圣保羅大區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與鐵特河的命運(yùn)早已相互依存。進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略驅(qū)動了大量的進(jìn)城務(wù)工人員，然而他們只能在水庫、河岸、排水渠周邊安營扎寨，建造大量缺乏基本衛(wèi)生設(shè)施的棚戶區(qū)。大量的污水因此直接排入水庫、河流，造成水體的富營養(yǎng)化和水體污染。同時，沿岸的垃圾排放使得居民暴露在細(xì)菌傳染的危險之中，季節(jié)性的洪水沖擊使得污水和垃圾回流至貧民人口居住區(qū)，造成傳染病流行。此外，不斷增加的建筑用地和增長的人口使得土壤的下滲能力減弱，進(jìn)一步加劇固體垃圾和廢水污染，成為滋生疾病的溫床。

表1 巴西人口分布情況

圖1 1950-2010年圣保羅市區(qū)人口數(shù)量以及到2025年的預(yù)測

2.固體垃圾污染及森林退化

在20世紀(jì)上半葉的大部分時間里，圣保羅市內(nèi)的垃圾主要靠馬車沿街收集，并運(yùn)到市內(nèi)僅有的一座垃圾焚燒站和堆肥廠進(jìn)行處理。1950年圣保羅市常住人口增至200萬，每天產(chǎn)生大約1000噸固態(tài)垃圾。雖然從1949-1968年，當(dāng)?shù)毓灿?座垃圾焚燒爐投入使用，但垃圾處理能力仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上垃圾產(chǎn)生的速度。到1971年，垃圾隨處傾倒的現(xiàn)象仍然十分普遍。從1977年開始，圣保羅州政府計劃逐步發(fā)展垃圾填埋技術(shù)以應(yīng)對城市固體垃圾。迅猛增加的垃圾給城市環(huán)境帶來巨大威脅，無論是采用堆積、焚燒還是填埋的處理方法，城市垃圾都會占用土地，污染土壤、空氣和水源，威脅當(dāng)?shù)厝祟惡蛣又参锏纳媾c發(fā)展。

3.日益嚴(yán)重的大氣污染

大氣污染是造成進(jìn)口替代工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略時期圣保羅地區(qū)環(huán)境污染的重要原因之一。就城市規(guī)劃而言，由于內(nèi)向型經(jīng)濟(jì)的市場及勞動力大多位于城市附近，因此在20世紀(jì)60-70年代，圣保羅地區(qū)的工業(yè)企業(yè)大多設(shè)立于居民區(qū)周邊，給居民的生存環(huán)境帶來巨大威脅。就地形條件而言，其氣象條件（頻繁的低海拔熱量和強(qiáng)烈的太陽輻射）與地形條件（北部和西南部山脈所環(huán)繞的地形）不利于空氣交換，容易使廢氣聚集在城市內(nèi)部。圣保羅地區(qū)自進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略實(shí)施以來，許多大型工業(yè)企業(yè)陸續(xù)遷入，該地區(qū)逐步發(fā)展成為拉美最大的工業(yè)中心，這些工業(yè)企業(yè)排出大量廢氣，對當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量造成巨大威脅。另外，汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成二氧化硫以及懸浮顆粒物為主的污染物迅速增加。

三、圣保羅地區(qū)城市環(huán)境問題的成因

巴西圣保羅地區(qū)在進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略時期所呈現(xiàn)出的環(huán)境問題，有其更深層次的原因，主要列舉如下：

1.政府失衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策

在進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略時期，巴西政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式呈現(xiàn)出“重工抑農(nóng)”的特點(diǎn)。首先，以大種植園、牧場主為代表的利益集團(tuán)和政府對于土地改革問題漠不關(guān)心，忽視無利可圖的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和國內(nèi)市場而極力發(fā)展資本密集型出口農(nóng)業(yè)，造成大量的農(nóng)村無地人口和大量剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。其次，在進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略的驅(qū)動下，巴西政府的投入政策高度偏向于工業(yè)及交通運(yùn)輸業(yè)，由于非出口型農(nóng)業(yè)作物的生產(chǎn)缺乏資金與技術(shù)支持，生產(chǎn)效率低下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的提高只能依賴于不斷開拓新的生產(chǎn)用地而非生產(chǎn)效率的提高，因此造成農(nóng)村及城市周邊森林的退化和消失。同時，巴西政府運(yùn)用關(guān)稅保護(hù)、高估匯率、外資引入等政策，動用大量國家資本發(fā)展工業(yè)及交通運(yùn)輸業(yè)。由于得到政府大量的補(bǔ)貼，電價變得無比低廉，造成低效的能源利用和巨大的環(huán)境污染。

2.可持續(xù)發(fā)展意識淡薄

包括巴西在內(nèi)的拉美國家一方面深受西方國家影響，另一方面由于有豐饒的資源，認(rèn)為大自然是上天給予的發(fā)展資本，因此很容易接受片面以破壞環(huán)境為代價的經(jīng)濟(jì)增長模式。在狂熱的發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)的大背景下，污染控制措施和環(huán)境保護(hù)意識則常常被忽視。在以“效率”和“進(jìn)步”成為首要考慮目標(biāo)的進(jìn)口替代工業(yè)化時期，巴西政府和社會大眾廣泛忽視環(huán)境問題，環(huán)境保護(hù)被弱化為“對自然資源的高效利用”，政府層面上也缺乏實(shí)質(zhì)性的環(huán)境政策、法律法規(guī)和有執(zhí)行力的監(jiān)管機(jī)制。因此，對于包括巴西在內(nèi)的拉美國家來說，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市環(huán)境承載能力之間的關(guān)系，以期實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提應(yīng)是改革大土地制度，平衡好工農(nóng)業(yè)之間的發(fā)展關(guān)系和不同經(jīng)濟(jì)作物的種植比例，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間的人口合理流動和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。

3.政府的治理能力不足

面對不斷惡化的生態(tài)環(huán)境，當(dāng)?shù)卣┞冻鲋卫砟芰Φ牟蛔恪?/p>

首先，政府呈現(xiàn)出消極被動的治理態(tài)度和不知如何治理的窘境。例如，面對無序增長的貧民窟和隨之引起的污水治理與水資源危機(jī)的問題，政府一方面不愿以主動提供衛(wèi)生設(shè)施的方式事實(shí)上承認(rèn)貧民窟的存在，另一方面又因?yàn)閺V大潛在的選票而無法下定決心清除貧民窟。

其次，政府的層級管理顯得模糊不清，治理效率低下。例如，1970年，巴西政府制定出第一次大都市綜合發(fā)展規(guī)劃（PMDI），衛(wèi)生財政制度（SFS），以及國家衛(wèi)生計劃（PLANASA），旨在1980年前實(shí)現(xiàn)為城市居民提供80%的供水和50%的衛(wèi)生服務(wù)。由于當(dāng)局希望以建立規(guī)模經(jīng)濟(jì)的方式優(yōu)化供水和污水設(shè)施建設(shè)，因此該計劃較大程度上依賴于州級企業(yè)和職能單位。雖然這種集中化管理有益于供水和污水處理設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)和圣保羅州級衛(wèi)生服務(wù)企業(yè)及職能單位的發(fā)展，但是卻妨害了市級政府的獨(dú)立管轄權(quán)，挫傷了其管理積極性，造成公共管理工作的低效和反復(fù)不前。

4.資本的逐利性和政府維護(hù)社會公平正義職能的缺失

巴西迅猛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展使其供水系統(tǒng)建設(shè)和衛(wèi)生條件改善成為可能，然而主體單位公私合營的性質(zhì)和資本的逐利性導(dǎo)致其分布呈現(xiàn)不均勻性。大部分基建投資集中于圣保羅市區(qū)和富人住宅區(qū)，而其他區(qū)域和窮人居住區(qū)則常常被人遺忘，造成“一個城市，兩個世界”的局面。由于缺乏衛(wèi)生設(shè)施，相較于城市富裕住宅區(qū)，城市貧民居住區(qū)往往只能依靠少量且不穩(wěn)定的公共供水和衛(wèi)生設(shè)施，由此所造成的不僅是公共服務(wù)和資源上的分配不公正，還直接促成河流和土壤的污染，以及痢疾等疾病的傳播，最終上升至消極的社會問題和階層間的割裂，從而使得可治理性進(jìn)一步弱化。

因此，環(huán)境問題往往與更深層次的社會、經(jīng)濟(jì)與政治問題密不可分，也因此呼喚一個高效、強(qiáng)力、尊重社會公平與正義的政府。

綜上所述，在進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略時期，在巴西政府強(qiáng)有力的政策驅(qū)動下，圣保羅市實(shí)現(xiàn)了快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化布局，使之成為區(qū)域內(nèi)重要的經(jīng)濟(jì)及人口增長極，也同時引發(fā)人口過快增長和貧民窟的快速擴(kuò)張，反映出城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的問題，造成許多居民無法喝上干凈的水，呼吸健康的空氣，垃圾圍城等一系列生態(tài)、環(huán)境與社會危機(jī)。這種種環(huán)境問題背后反映出當(dāng)時巴西政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、社會、觀念意識等方面的問題，集中體現(xiàn)在“城市病”、失衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、可持續(xù)發(fā)展意識淡薄、政府治理能力的不足和維護(hù)社會公平正義職能的缺失。從巴西圣保羅地區(qū)的案例我們可以看到，發(fā)展中國家在謀求工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的進(jìn)程中，政府在城市規(guī)劃，平衡好經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境承載能力，工農(nóng)業(yè)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)作物之間的關(guān)系，以及社會公平正義方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。