李彩彥

(昆明學(xué)院，云南 昆明 650214)

近年來，校園不良貸款問題突出，已經(jīng)成為妨礙大學(xué)生健康成長、校園和諧安定的“毒瘤”?！啊@貸’是指‘互聯(lián)網(wǎng)+’時代，一些互聯(lián)網(wǎng)消費金融機構(gòu)借助第三方助貸平臺面向在校大學(xué)生群體在消費、娛樂、創(chuàng)業(yè)資金、就業(yè)培訓(xùn)過程中遇到資金短缺時，提供金融服務(wù)的一種新模式”[1]。主要有四種類別：一是分期付款平臺，二是電商提供的信貸服務(wù)，三是P2P貸款平臺[2]，四是線下私貸，又稱民間借貸或“高利貸”[1]。其表現(xiàn)形式多樣化、趨隱蔽化，“租賃貸”“培訓(xùn)貸”“創(chuàng)業(yè)貸”“求職貸”等花樣繁多的不良校園貸越來越危害校園安全和學(xué)生合法權(quán)益。隨著一些惡性校園貸事件不斷曝光，不良校園貸問題備受關(guān)注。為此，政府部門出臺了整治、規(guī)范和管理校園貸的政策。

“政策‘是過程，也是產(chǎn)品’，‘是文本， 也是話語’”[3]。政策是“從文本上來干預(yù)實踐”[4]?！拔谋痉治鲇绕鋵俜轿募姆治鲈谏鐣茖W(xué)研究中有著獨特的地位”[5]。鑒于此，本文從校園貸治理政策的發(fā)展脈絡(luò)和具體文本中，明晰其政策內(nèi)容機理，認(rèn)識校園貸的內(nèi)涵、模式等，解析校園貸治理政策的措施、效果及問題，為進一步發(fā)揮校園貸治理政策的法理作用和實踐效力奠定基礎(chǔ)。

一、歷史梳理：我國校園貸治理政策發(fā)展脈絡(luò)

(一)發(fā)展階段

“政策文本是政策過程的歷史沉淀，作為一種穩(wěn)定的制度表現(xiàn)形式推動著政策的變遷”[6]。我國校園貸及其治理大致可以分為兩個階段。第一階段，廣義上的校園貸包括所有面向大學(xué)生提供的貸款，本文專門研究不良校園貸，可以追溯到2002年以招商銀行為首的銀行推出的大學(xué)生信用卡業(yè)務(wù)，由于引發(fā)大學(xué)生提前消費、過度消費產(chǎn)生違約等問題，2009年銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范信用卡業(yè)務(wù)的通知》，叫停了大學(xué)生信用卡業(yè)務(wù)。第二階段，2014年以來，不良校園貸卷土重來，并逐步異化。2014年關(guān)于不良校園貸的報道開始出現(xiàn)，這一時期校園貸沒有引起太大關(guān)注，相關(guān)研究成果數(shù)量少，且以新聞、報紙類成果為主。2016年是拐點，校園貸受到高度關(guān)注，研究成果呈爆發(fā)式增長。通過中國知網(wǎng)，以校園貸為篇名和關(guān)鍵詞檢索相關(guān)研究，2016年首次出現(xiàn)關(guān)于校園貸的論文。面對以迅雷不及掩耳之勢涌入大學(xué)校園的校園貸，2016年教育部辦公廳、中國銀監(jiān)會辦公廳出臺《關(guān)于加強校園不良網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險防范和教育引導(dǎo)工作的通知》，相關(guān)政策相繼出臺，但是目前沒有專門的校園貸文獻匯編。

(二)校園貸治理政策的概況

通過整理教育部、中國銀監(jiān)會等網(wǎng)站發(fā)布的國家層面校園貸治理政策文本作為主要研究數(shù)據(jù)和資料，共計7項(見下表)。

1.校園貸治理政策數(shù)量

校園貸政策數(shù)量與社會現(xiàn)實緊密聯(lián)系?！昂谜呤紫纫泻玫幕貞?yīng)性，即在政策問題的選擇和政策議程的設(shè)置上要反映社會發(fā)展的迫切需要?！盵3]關(guān)于校園貸的報道從2014年開始出現(xiàn)，2016年新聞、報道數(shù)量陡增，關(guān)于校園貸治理的政策自2016年開始相繼出臺。由下表可知，2016年至2018年，每年出臺2項政策，呈勻速增長趨勢。

2.政策文本權(quán)威部門

校園貸治理的政策是“政出多門”、多部門聯(lián)合作為。多部門聯(lián)合出臺的政策有3項。由下表可知，教育部是校園貸治理政策出臺的最核心權(quán)威機構(gòu)，目前直接關(guān)涉校園貸政策教育部都參與其中。中國銀監(jiān)會是出現(xiàn)次數(shù)居第二位的權(quán)威機構(gòu)。

表 校園貸治理政策文本統(tǒng)計表

3.政策類型

教育政策可以分為某一單項政策、某一領(lǐng)域教育政策、國家總體教育政策、元教育政策。依據(jù)這種分類方式，我國校園貸治理政策有4個單項政策，專門為治理校園貸而頒布；另外3個是非專項政策。

二、特點分析：我國校園貸政策內(nèi)容剖析

通過考查校園貸治理政策文本的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，它在解決實施原因、實施主體、實施對象、實施措施等方面有顯著特征。

(一)校園貸治理政策的實施原因

“為什么實施”的問題涉及校園貸治理、預(yù)防和教育的原因及目的，也在一定程度回答了校園貸成為重要公共政策的起因。近幾年，高?！吧钕菥迋髮W(xué)生跳樓”“女大學(xué)生裸條借貸自殺”以及校園貸誘發(fā)的暴力案件等惡性校園事件頻繁見諸新聞，嚴(yán)重?fù)p害了大學(xué)生的合法權(quán)益，造成了不良影響。為了治理不良校園貸亂象，2016年教育部聯(lián)合銀監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于加強校園不良網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險防范和教育引導(dǎo)工作的通知》，至今國家層面已經(jīng)出臺了多項相關(guān)政策。這些校園貸政策的原因及目的總結(jié)起來，主要有兩點：一是維護學(xué)生合法權(quán)益和校園正常秩序，促進學(xué)生健康發(fā)展和校園穩(wěn)定。如政策提到“嚴(yán)重威脅學(xué)生權(quán)益，危害校園安全。為教育引導(dǎo)廣大學(xué)生增強警惕風(fēng)險意識，提高防范能力”“疏堵結(jié)合，維護校園貸正常秩序”“共同促進校園貸健康發(fā)展”。二是教育和引導(dǎo)學(xué)生樹立正確的消費觀念。如《關(guān)于加強校園不良網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險防范和教育引導(dǎo)工作的通知》指出，教育和引導(dǎo)學(xué)生樹立正確的、文明的、理性的、科學(xué)的消費觀。

(二)校園貸治理政策的實施主體

“誰來實施”的問題涉及校園貸治理、監(jiān)管、教育和引導(dǎo)的主體和職責(zé)。2016年《教育部辦公廳中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于加強校園不良網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險防范和教育引導(dǎo)工作的通知》規(guī)定，高校宣傳、財務(wù)、網(wǎng)絡(luò)、保衛(wèi)等部門和地方人民政府金融監(jiān)管部門、各銀監(jiān)局等部門要密切關(guān)注網(wǎng)絡(luò)借貸業(yè)務(wù)在校園內(nèi)拓展情況，高校輔導(dǎo)員、班主任、學(xué)生骨干隊伍要密切關(guān)注學(xué)生異常消費行為，地方金融辦(局)要對網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機構(gòu)開展虛假片面宣傳或促銷活動、誤導(dǎo)出借人或借款人的行為進行密切跟蹤。2018年《教育部辦公廳關(guān)于開展校園不良網(wǎng)貸風(fēng)險警示教育及相關(guān)工作的通知》除規(guī)定了上述責(zé)任主體及其職責(zé)，還要求各地教育主管部門、各高校要切實采取有效措施，加強對校園網(wǎng)貸的風(fēng)險警示和教育引導(dǎo)工作。中國銀監(jiān)會、教育部、人力資源社會保障部《關(guān)于進一步加強校園貸規(guī)范管理工作的通知》規(guī)定，對于發(fā)現(xiàn)的學(xué)生參與不良校園貸事件要及時告知學(xué)生家長，對發(fā)現(xiàn)的重大事件要及時報告當(dāng)?shù)亟鹑诒O(jiān)管部門、公安部門、教育主管部門。2017年《關(guān)于進一步加強校園網(wǎng)貸整治工作的通知》規(guī)定了中國銀監(jiān)會、中央網(wǎng)信辦、教育部、工業(yè)和信息化部、公安部、工商總局6部門在校園貸里的職責(zé)。綜合來看，校園貸政策主要由教育部、中國銀監(jiān)會會同多部門共同參與、承擔(dān)，涉及校園貸治理的實施主體較多，囊括教育主管部門、銀行、高校、公安部等10余個部門。

(三)校園貸治理政策的實施對象

“為誰實施”的問題涉及校園貸治理與教育的客體和對象。2018年《教育部辦公廳關(guān)于開展校園不良網(wǎng)貸風(fēng)險警示教育及相關(guān)工作的通知》指出：為教育引導(dǎo)廣大學(xué)生增強警惕風(fēng)險意識，提高防范能力，各地各高校要利用秋季開學(xué)前后一段時間，集中開展校園不良網(wǎng)貸風(fēng)險警示教育工作。從政策指向性來看，校園貸政策指向全體高校大學(xué)生，然而并沒有論及對大學(xué)生的要求，更沒有細(xì)化和深入談及已經(jīng)陷入校園貸陷阱的具體對象。

(四)校園貸治理政策的實施措施

“怎么實施”的問題涉及校園貸治理的指導(dǎo)思想和問題解決思路以及方法和路徑。

1.指導(dǎo)思想和問題解決思路

校園貸治理的首要問題在于以怎樣的思路來開展工作。2017年中國銀監(jiān)會等三部門印發(fā)《關(guān)于進一步加強校園貸規(guī)范管理工作的通知》提出“疏堵結(jié)合”“綜合實施”“分工負(fù)責(zé)”的工作思路。

2.方法和路徑

2016年教育部、中國銀監(jiān)會《關(guān)于加強校園不良網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險防范和教育引導(dǎo)工作的通知》提出四“度”工作方針：加大不良網(wǎng)絡(luò)借貸監(jiān)管力度，加大學(xué)生消費觀教育力度，加大金融、網(wǎng)絡(luò)安全知識普及力度，加大學(xué)生資助信貸體系建設(shè)力度。2016年中國銀監(jiān)會聯(lián)合六部門印制《關(guān)于進一步加強校園網(wǎng)貸政治工作的通知》提出：銀行、公安、工商等部門加大校園網(wǎng)貸業(yè)務(wù)整治力度、查處力度、監(jiān)管力度，加強風(fēng)險警示和教育引導(dǎo)，強化網(wǎng)站監(jiān)管，做好輿情引導(dǎo)。2018年《教育部辦公廳關(guān)于開展校園不良網(wǎng)貸風(fēng)險警示教育及相關(guān)工作的通知》指出：大力加強金融安全教育、切實提高風(fēng)險防范能力、完善預(yù)警防控機制、持續(xù)深化資助體系建設(shè)的工作措施，也對高校學(xué)工、網(wǎng)絡(luò)、保衛(wèi)等部門和高校輔導(dǎo)員、班主任、學(xué)生骨干隊伍提出具體的工作要求，如開設(shè)金融安全相關(guān)課程，舉辦金融知識教育活動，關(guān)注學(xué)生異常消費行為，定期開展校園不良網(wǎng)貸的摸底排查；提高對不良網(wǎng)貸的甄別抵制能力，培養(yǎng)正確消費觀?？傊@貸政策的實施綜合起來主要有三點：一是多部門發(fā)力，通力治之；二是加強源頭的監(jiān)控；三是加強過程監(jiān)管、預(yù)警以及教育和引導(dǎo)。

三、現(xiàn)實考查：我國校園貸治理政策的問題分析

“一個完整的教育政策規(guī)范包括目標(biāo)、對象和措施三個要素”[7]。效應(yīng)也是評價政策的基本維度之一。從校園貸治理政策的目標(biāo)、對象、措施和效果等四要素來考查政策文本存在的問題。

(一)問題解決遮蔽了政策目標(biāo)

目前的校園貸治理政策直擊問題，即政策文本內(nèi)容直奔主題，直擊校園貸亂象的整治、規(guī)范、教育和引導(dǎo)。這反映出校園貸治理政策文本具有很強的問題導(dǎo)向性。但是存在著問題解決遮蔽政策目標(biāo)的隱憂。主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，從校園貸治理政策文本的內(nèi)容來看，如上文在分析為什么實施校園貸治理政策時所述，已有政策文本中沒有專門交代具體的政策目標(biāo)，大多是在政策引言部分指出校園貸面臨的問題以及要達(dá)到的目的。第二，校園貸政策緊扣當(dāng)下面臨的實際問題，政策內(nèi)容直奔問題解決。然而，政策除了著力解決當(dāng)下問題，還要著眼未來。校園貸政策忽略了“互聯(lián)網(wǎng)+”等社會背景的衡量和未來發(fā)展趨勢的預(yù)測，政策目標(biāo)的前瞻性不夠。

(二)政策的對象不全面

校園貸問題不僅只是教育問題，更是社會性問題。如果社會問題得不到有效解決，僅從教育系統(tǒng)著手，無異于隔靴撓癢，這無法達(dá)到綜合治理目標(biāo)與實效。從上述分析可知，關(guān)于校園貸的政策文本對“由誰實施”問題規(guī)范得比較明確和全面，但是對“對誰實施”規(guī)范得并不全面和具體。校園貸政策的制定和執(zhí)行部門眾多，涉及銀行、教育主管部門、網(wǎng)信辦、公安局、網(wǎng)貸機構(gòu)等部門，具體到高校主要依托學(xué)工部門、宣傳部、保衛(wèi)處、財務(wù)處、網(wǎng)絡(luò)中心以及輔導(dǎo)員、班主任、學(xué)生骨干隊伍來執(zhí)行，還倡導(dǎo)把學(xué)生家長作為校園貸問題處理的參與者，《關(guān)于進一步加強校園貸規(guī)范管理工作的通知》規(guī)定：對于發(fā)現(xiàn)的學(xué)生參與不良校園貸事件要及時告知學(xué)生家長，并會同學(xué)生家長及有關(guān)方面做好應(yīng)急處置工作，將危害消滅在初始狀態(tài)。體現(xiàn)多部門聯(lián)動。然而，校園貸政策的實施對象規(guī)范不夠全面、具體，校園貸政策的實施對象主要是全體大學(xué)生和違規(guī)、違法個人與機構(gòu)，如前分析，政策更多是以問題導(dǎo)向、任務(wù)驅(qū)動的思路來開展，對涉及的相關(guān)部門明確了職責(zé)，卻沒有明確規(guī)范實施對象群體及其行為，甚至大學(xué)生有被動“裹脅”其中之感。目前“主要聚焦于校園貸的治理，而對于校園貸的借貸方——大學(xué)生關(guān)注不夠”[8]大學(xué)生既是政策的受眾，更應(yīng)該是政策執(zhí)行的最直接參與者和執(zhí)行者。有學(xué)者指出：“校園貸在學(xué)生群體中盛行的根本原因是大學(xué)生不能正確處理自己的消費需求，在錯誤消費理念的指導(dǎo)下盲目貸款、過度消費，導(dǎo)致最終落入貸款的漩渦而不能自拔。”[1]要貫徹大學(xué)生思想政治教育的基本原則，“堅持教育與自我教育相結(jié)合。既要充分發(fā)揮學(xué)校教師、黨團組織的教育引導(dǎo)作用，又要充分調(diào)動大學(xué)生的積極性和主動性，引導(dǎo)他們自我教育、自我管理、自我服務(wù)”[9]。因此，大學(xué)生應(yīng)該成為校園貸治理的最直接參與對象。

(三)政策的多路徑削弱了合力

面對校園貸的異化、蔓延及其危害，加強研究和治理迫在眉睫。從目前的研究狀況來看，主要聚焦于校園貸的治理，對其背后原因的分析還不夠深入。從政策文本來看，校園貸治理是多部門聯(lián)動，然而卻有分而治之的隱憂和頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的局限，容易造成政策執(zhí)行的割裂和線性化，直接影響校園貸治理的效果。

(四)效果不盡如人意

一度時期，不良校園貸來勢洶洶，自2016年教育部辦公廳、中國銀監(jiān)會辦公廳《關(guān)于加強校園不良網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險防范和教育引導(dǎo)工作的通知》等有關(guān)校園貸政策頒布以來，取得了較好的效果，但是也不能掉以輕心。校園貸以更加隱蔽的方式異化、蔓延，可謂是“羞答答的玫瑰靜悄悄地開”。第一，“盡管校園貸問題備受關(guān)注，但研究十分缺乏”[10]。在中國知網(wǎng)通過篇名、關(guān)鍵詞檢索校園貸文獻各有1914、1422條，最早的文獻出現(xiàn)在2016年。目前研究聚焦于校園貸治理方面，主要把校園貸與大學(xué)生消費觀、法律監(jiān)管聯(lián)系起來，對其類型、模式、潛在風(fēng)險、原因及社會根源、整治措施的研究相對較少。第二，校園貸及其異化呈現(xiàn)出新的特征。一方面，校園貸由于門檻低、無需首付、靈活便利等特點容易讓學(xué)生追捧，加之它的偽裝、隱蔽，容易讓學(xué)生跌入陷阱。另一方面，由于校園貸引發(fā)的問題有些新特點，一是行為主體的模糊性，借貸方式的開放性、行為的跨界性、身份的隱匿性；二是行為事件的突發(fā)性；三是行為后果的不確定性[10]。第三，校園貸的潛在風(fēng)險不容低估。2015 年中國人民大學(xué)信用管理研究中心發(fā)布的《全國大學(xué)生信用認(rèn)知調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，在彌補資金短缺時，8.77%的大學(xué)生用貸款獲取資金，3%以上網(wǎng)絡(luò)貸款，5%以上小額信用貸款[11]?！?016 中國校園消費金融市場專題研究報告》顯示，大學(xué)生對分期消費的接受程度普遍較高，67%用過分期消費且表示還會繼續(xù)使用，僅有22%的大學(xué)生沒用過分期消費[12]。這些因素增加校園貸蔓延潛在風(fēng)險，很容易讓校園貸有機可趁，也增加治理難度，治理效果收效甚微。

四、改革思考：我國校園貸政策的改進

(一)明確校園貸政策目標(biāo)

政策目標(biāo)的合理、清晰直接關(guān)系到政策的效果和成敗，政策目標(biāo)含糊不清，會影響執(zhí)行者對政策的理解和落實。我國校園貸政策目前沒有開宗明義地提出目標(biāo)，政策的目的大多“藏身”在政策文本開頭，隱含于當(dāng)下問題的歸納之中，并且還存在著問題解決替代政策目標(biāo)的傾向，在一定程度上影響了政策的前瞻性和執(zhí)行效果。因此，制定校園貸政策時，要更加明確、清晰地確定政策目標(biāo)，對校園貸的目標(biāo)體系、治理體系做出科學(xué)說明，使政策目標(biāo)具有前瞻性、合理性，為實現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)把好方向標(biāo)。

(二)完整校園貸治理政策對象

現(xiàn)有校園貸治理政策文本主要對政府部門、教育部門、銀行、高校和教師提出了規(guī)范，對涉及的相關(guān)部門明確了職責(zé)，構(gòu)建了多部門聯(lián)動機制，但是并不全面，不利于政策的深入貫徹。校園貸治理，除了多部門聯(lián)動，還需要最直接的利益群體的大學(xué)生充分參與進來，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會參與、個體自省的校園貸應(yīng)對和治理共同體，以實現(xiàn)大學(xué)生自我教育、自我防范、自我管理，減少各類風(fēng)險疊加、共振。

(三)協(xié)同治理校園貸

校園貸不僅只是教育問題，而是社會問題。治理校園貸是全方位、系統(tǒng)化、多層次工程。不能單一割裂地處理校園貸治理和教育工作。

第一，不能把校園貸治理僅僅當(dāng)作一項具體的工作來對待。一方面需要深入分析其社會背景、蔓延原因，對病開方。不良校園貸是金融市場、“互聯(lián)網(wǎng)+”等多因素共生的負(fù)面產(chǎn)物。校園貸變異的原因有幾種觀點：監(jiān)管滯后說、教育缺失說、思想異化說。還有學(xué)者認(rèn)為校園貸變異的根源有三：一是社會轉(zhuǎn)型過程中風(fēng)險的無序釋放是催生校園貸問題的現(xiàn)實動因，二是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的風(fēng)險特征是催生校園貸問題的潛在根源，三是大學(xué)生群體消費高而財商低的結(jié)構(gòu)特點是催生校園貸問題的重要因素[8]。面對監(jiān)管問題、教育問題、思想問題以及社會和經(jīng)濟問題的催生等紛繁復(fù)雜的“病因”，一己之力、一味藥已經(jīng)無法“治愈”，需要系統(tǒng)的頂層設(shè)計和多方之力。另一方面，需要深入總結(jié)校園貸的特征與類型、模式以及蔓延途徑，方能對癥開方。目前校園貸主要有四種類別：一是由電商提供的信貸服務(wù)，如“螞蟻花唄”；二是針對大學(xué)生購物分期付款平臺，如趣分期、分期樂；三是P2P貸款平臺，如愛學(xué)貸、拍拍貸、么么貸、名校貸；四是線下私貸，又稱“高利貸”。不同類型的校園貸及其賴以蔓延的渠道僅僅依靠學(xué)校教育是無法治理的，需要多渠道聯(lián)合行動。

第二，多部門、多渠道協(xié)同治理。一是各部門認(rèn)真落實《關(guān)于加強校園不良網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險防范和教育引導(dǎo)工作的通知》等多項政策精神和要求，履行好在加強校園不良網(wǎng)絡(luò)借貸風(fēng)險防范和教育引導(dǎo)工作中的職責(zé)、任務(wù)。二是部門積極參與、主動作為。除了完成文件規(guī)定的任務(wù)、配合的工作外，從規(guī)則制定、補短板等方面主動作為，如云南省教育廳與檢察機關(guān)聯(lián)合開展“呵護青春，遠(yuǎn)離不良校園貸”專題法治宣講活動，如推動正規(guī)金融機構(gòu)盡快補上高校金融服務(wù)短板，采取“停、移、整、教、引”方針，整治校園貸違規(guī)借貸、暴力催收等違法違規(guī)業(yè)務(wù)。以期盡快補上高校大學(xué)生法律服務(wù)和金融知識短板。

第三，構(gòu)建校園貸的風(fēng)險防范與教育引導(dǎo)機制。一是做好校園貸的風(fēng)險防范工作。建立科學(xué)監(jiān)管機制和預(yù)警機制，政府加強金融和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，銀行、網(wǎng)絡(luò)平臺加大對借貸的監(jiān)管，高校加強學(xué)生消費監(jiān)管。二是加強教育和引導(dǎo)，引導(dǎo)學(xué)生樹立正確消費觀。加強大學(xué)生金融知識、法律知識和價值觀教育；通過課堂、講座、參觀、主題班會等方式引導(dǎo)學(xué)生樹立科學(xué)、文明、合理的消費理念；大學(xué)生加強自我教育、自我管理能力，增強自我防范意識，提高校園貸甄別能力。