張昌盛， 李 娟，王雄雄，王創(chuàng)兒，翟 雪

1.中共靜寧縣委黨校，甘肅 靜寧 743400；

2.靜寧縣第二幼兒園，甘肅 靜寧 743400

隴中、隴東均屬黃土高原丘陵溝壑區(qū)，大陸性氣候特征明顯，氣候干燥，四季分明，屬于典型的雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，農(nóng)業(yè)種養(yǎng)業(yè)重合度高，文化習(xí)俗上也有諸多相似之處。本文全面分析了4個樣本縣精準(zhǔn)扶貧績效，重點(diǎn)對比分析了4個樣本縣產(chǎn)業(yè)扶貧中存在的問題，以問題為導(dǎo)向，對隴中、隴東地區(qū)鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果提出對策建議，以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)。

一、4個樣本縣精準(zhǔn)扶貧績效

（一）減貧績效

在各級黨委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和支持下，各縣認(rèn)真分析貧困群眾的致貧根源，緊盯貧中之貧，困中之困，持續(xù)發(fā)力，多措并舉，貧困群眾生活得到顯著改善，各樣本縣在減貧上取得了顯著的成效。截至2019年底，除通渭縣貧困發(fā)生率3.89%高于國家貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)3%外，其余縣均已達(dá)標(biāo)。

（二）增收績效

習(xí)近平總書記在山東考察時(shí)指出：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，說一千、道一萬，增加農(nóng)民收入是關(guān)鍵。”各貧困縣在整合各級政府財(cái)政支農(nóng)資金的基礎(chǔ)上，結(jié)合各縣優(yōu)勢資源稟賦，發(fā)揮龍頭企業(yè)的引領(lǐng)帶動作用，通過合作社聯(lián)結(jié)廣大農(nóng)戶（貧困戶），大力發(fā)展種養(yǎng)業(yè)，鼓勵有勞動能力的群眾外出打工增加勞務(wù)收入，多渠道拓寬農(nóng)民增收的路子，貧困群眾的可支配收入持續(xù)增長（見表1）。

表1 4個樣本縣農(nóng)村居民2015—2019年可支配收入增長情況

（三）社會績效

隴中、隴東地區(qū)溝壑縱橫，自然條件嚴(yán)酷，社會事業(yè)發(fā)展滯后。各樣本縣依托國家扶貧政策支持，經(jīng)過各縣干部群眾的不懈努力，各縣“水、電、路、網(wǎng)、房”等基礎(chǔ)設(shè)施得到了很大改善；教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)水平全面提升，通過對各樣本縣相關(guān)數(shù)據(jù)的核實(shí)，各縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平都已經(jīng)達(dá)到了國家貧困縣退出驗(yàn)收的底線標(biāo)準(zhǔn)，為各縣如期脫貧摘帽提供了保障。

二、對各樣本縣精準(zhǔn)扶貧績效的分析

（一）精準(zhǔn)扶貧成效顯著

各縣緊緊圍繞“兩不愁、三保障”這一精準(zhǔn)脫貧底線要求，各樣本縣結(jié)合農(nóng)村“三變”改革促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民就近以及外出打工的機(jī)會增多，勞務(wù)收入不斷增加。在各類產(chǎn)業(yè)獎補(bǔ)政策激勵下，貧困群眾積極參與各縣農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及特色產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入不斷增加。

農(nóng)村“水、電、路、房”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是通村硬化路建設(shè)，為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供了便利。教育是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑，教育扶貧在保障義務(wù)教育階段學(xué)生不輟學(xué)外，也使貧困家庭學(xué)生在高中及大學(xué)階段不因貧困而上不起學(xué)。基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的普及，提高了農(nóng)民生活幸福感，也使貧困群眾發(fā)自內(nèi)心地感恩黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）鞏固脫貧成果任務(wù)依然艱巨

精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧作為黨的“一號工程”，是全面建成小康社會的底線任務(wù)，是有時(shí)間表、路線圖要求的。如何在脫貧之后進(jìn)一步鞏固扶貧成果，保持貧困地區(qū)發(fā)展的可持續(xù)性就成了各地在鄉(xiāng)村振興階段的首要任務(wù)。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，由于隴中、隴東地處黃土高原丘陵溝壑地帶，農(nóng)戶居住分散，各縣都還有為數(shù)不多的自然村沒有通硬化路，對群眾出行影響較大。部分村自來水水質(zhì)有待提高，供應(yīng)上存在時(shí)斷時(shí)續(xù)的現(xiàn)象。全域無垃圾治理缺乏長效機(jī)制，有隨時(shí)反彈可能。

公共服務(wù)方面，城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡現(xiàn)象在各縣都不同程度存在，如何提升農(nóng)村學(xué)校的教育質(zhì)量是擺在各縣教育管理部門面前的一個難題。大病、慢病治療仍然是農(nóng)村致貧的一個重要因素，當(dāng)前報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)較低，報(bào)銷手續(xù)有待簡化。

村社有效治理方面，村干部能有效管理的是建檔立卡戶及享受國家低保政策的農(nóng)戶，未享受幫扶政策的農(nóng)戶則基本游離于村社治理之外。農(nóng)村青壯年勞動力外出打工，使農(nóng)村空殼化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化的問題更加突出，也加劇了農(nóng)村社會治理難度。

三、對比分析各樣本縣產(chǎn)業(yè)扶貧中存在的問題

（一）產(chǎn)業(yè)扶貧中激勵不相容現(xiàn)象突出

隴中、隴東地區(qū)地處內(nèi)陸，當(dāng)?shù)厝罕娝枷氡Ｊ兀∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)意識濃，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)依靠當(dāng)?shù)仄髽I(yè)及貧困群眾自身很難發(fā)展起來，因此，產(chǎn)業(yè)扶貧中普遍存在以地方政府為主導(dǎo)推進(jìn)的現(xiàn)象。

省扶貧辦給農(nóng)戶的配股資金及產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金下?lián)芙o各級地方政府后，要求地方政府用于發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧并要給農(nóng)戶保底分紅。這樣將扶貧資源的使用權(quán)與收入權(quán)相分離，出現(xiàn)了類似于激勵不相容的現(xiàn)象。地方政府關(guān)注的是扶貧產(chǎn)業(yè)如何通過上級考核，農(nóng)戶關(guān)注的是能分多少錢，并不特別關(guān)心產(chǎn)業(yè)能不能發(fā)展起來。駐村工作隊(duì)、村干部、貧困戶出于自身利益考慮會配合地方政府通過檢查。導(dǎo)致以市場為導(dǎo)向，貧困群眾主體作用不能得到充分發(fā)揮，具有自生能力的扶貧產(chǎn)業(yè)得不到充分發(fā)展[1]。

（二）農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整增收效果欠佳

隴中、隴東人均耕地雖多，但以山地居多，農(nóng)業(yè)基本都是靠天吃飯的雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)，單位畝產(chǎn)量低，種植結(jié)構(gòu)上仍以玉米、馬鈴薯、小麥等傳統(tǒng)農(nóng)作物為主，經(jīng)濟(jì)作物種植比例偏少。近些年，各地在產(chǎn)業(yè)扶貧政策的推動下，大力調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，壓糧擴(kuò)飼、壓糧擴(kuò)經(jīng)，積極發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、果蔬業(yè)，由于周邊缺少大城市、特大城市消費(fèi)市場拉動，再加上交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)發(fā)展滯后，農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸成本高，使農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的增收效果欠佳，導(dǎo)致農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極性不高。

（三）龍頭企業(yè)的引領(lǐng)帶動作用有待加強(qiáng)

通過實(shí)地調(diào)研和對相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析，4個樣本縣2015年至2019年農(nóng)村居民可支配性收入增長最快的縣是鎮(zhèn)原縣。鎮(zhèn)原縣和別的3個樣本縣相比，在產(chǎn)業(yè)扶貧方面有一個顯著的特色就是注重發(fā)揮龍頭企業(yè)的引領(lǐng)、帶動作用。引進(jìn)龍頭企業(yè)帶動發(fā)展相關(guān)扶貧產(chǎn)業(yè)，可以充分利用龍頭企業(yè)自身的技術(shù)優(yōu)勢、品牌優(yōu)勢、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、銷售渠道等，龍頭企業(yè)連接合作社，合作社連接農(nóng)戶，按照龍頭企業(yè)的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民的工資性收入和經(jīng)營性收入都得到較快增長。相較鎮(zhèn)原縣，別的3個縣雖不同程度的都有龍頭企業(yè)帶動扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但龍頭企業(yè)引導(dǎo)帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的覆蓋面上和鎮(zhèn)原縣還是有一定的差距。

（四）農(nóng)業(yè)耕作全程機(jī)械化率低

機(jī)械化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。4個樣本縣都通過各種農(nóng)機(jī)購買補(bǔ)貼方式提高農(nóng)業(yè)耕作機(jī)械化率水平，農(nóng)業(yè)耕作中都還存在部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)需要人力完成，各縣整體農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平還有待提高。

會寧縣農(nóng)業(yè)機(jī)械使用總動力最多（見表2），4個樣本縣中農(nóng)民工資性收入最高的也是會寧縣 （見表3），2018年會寧縣農(nóng)民工資性收入占總收入的48.8%，高于靜寧的18.6%，通渭的20%，鎮(zhèn)原的33.2%。說明農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推廣有利于從土地上解放勞動力，提高農(nóng)民務(wù)工收入。當(dāng)前，各縣一方面需繼續(xù)大力支持和推廣農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用；另一方面還存在部分耕作環(huán)節(jié)沒有相應(yīng)的農(nóng)業(yè)機(jī)器來替代人工勞動的問題，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人力成本，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

表2 各樣本縣2018年農(nóng)業(yè)機(jī)械總動力

表3 各樣本縣2018年農(nóng)村居民工資性收入

（五）扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化嚴(yán)重，農(nóng)產(chǎn)品品牌知名度低

由于隴中、隴東氣候及地理?xiàng)l件相似，各縣在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上同質(zhì)化嚴(yán)重，4個樣本縣扶貧產(chǎn)業(yè)規(guī)劃基本都是以小而全的產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念為指導(dǎo)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)名目繁多，但規(guī)?；?、專業(yè)化生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)差異化程度低，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和產(chǎn)品商品化率的提高，容易陷于一個區(qū)、縣發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)稍有起色，別的區(qū)、縣就會群起而仿效之，最終陷入相互殺價(jià)、惡性競爭的困境之中。

國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)普遍已由買方市場轉(zhuǎn)為賣方市場，隨著我國人民生活水平的提高，品牌引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)是必然趨勢。4個樣本縣除了靜寧蘋果、慶陽黃花菜和會寧小雜糧在全國有較高知名度外，別的農(nóng)產(chǎn)品知名度低，廣大農(nóng)民無法獲得品牌帶來的價(jià)值收益。

（六）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合層次低、融合深度有待提高

農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合是延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提升附加值，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者收益的一個重要途徑。隨著國家不斷加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策及資金支持，各樣本縣農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合都有一定程度的發(fā)展，但多是一、二產(chǎn)業(yè)融合或者一、三產(chǎn)業(yè)融合，集生產(chǎn)、加工、服務(wù)于一體的一二三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展的不多。

各縣在產(chǎn)業(yè)扶貧政策的推動下，產(chǎn)業(yè)融合都得到了一定發(fā)展，但由于扶貧產(chǎn)業(yè)還在起步階段，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)尚未成規(guī)模發(fā)展，對二、三產(chǎn)業(yè)的拉動作用尚未充分顯現(xiàn)。各縣觀光農(nóng)業(yè)、采摘農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)等農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，受到當(dāng)?shù)丶爸苓吔?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、設(shè)計(jì)理念、市場需求等主客觀因素影響，投入多、產(chǎn)出少，還處于低水平探索階段[2]。

四、甘肅省中、東部精準(zhǔn)扶貧成果鞏固提升的對策建議

隴中、隴東要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求為指引，結(jié)合本地實(shí)際合理確定“三農(nóng)”發(fā)展目標(biāo)，力求實(shí)效，切忌好高騖遠(yuǎn)，確保農(nóng)村公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、扶貧產(chǎn)業(yè)等都能夠得到穩(wěn)步、持續(xù)發(fā)展。

（一）進(jìn)一步理順黨和政府領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)的體制與機(jī)制

在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，我國探索出了中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，為2020年如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)提供了有力的組織保證和機(jī)制保障。鄉(xiāng)村振興階段要繼續(xù)堅(jiān)持和完善脫貧攻堅(jiān)中形成的好的體制機(jī)制，同時(shí)要更加突出農(nóng)民的主體地位，建立有利于各方的合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，以保障農(nóng)民利益為首要價(jià)值導(dǎo)向，進(jìn)一步明確鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部、村干部、駐村工作隊(duì)的職責(zé)，分工負(fù)責(zé)，減少內(nèi)耗，增強(qiáng)激勵相容性，為有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供強(qiáng)有力的組織保證。

（二）繼續(xù)加大對農(nóng)村基本公務(wù)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資

以城鄉(xiāng)基本公務(wù)服務(wù)均等化為指引，逐步改革完善農(nóng)村社會保障制度。農(nóng)村低保應(yīng)重點(diǎn)保障老、弱、病、殘人員，做到應(yīng)保盡保。適當(dāng)提高農(nóng)村居民大病、慢病報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)醫(yī)保政策宣傳，提高政策知曉率，防止因病致貧、返貧。教育是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑，在保證農(nóng)村孩子都能免費(fèi)接受義務(wù)教育的同時(shí)，要著重提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。

實(shí)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提質(zhì)工程，將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算。推進(jìn)自然村通硬化路建設(shè)，以打通群眾出行的最后障礙。對存在水質(zhì)不達(dá)標(biāo)和季節(jié)性缺水的村，通過增加水質(zhì)凈化設(shè)施或更換水源地，確保群眾的飲水安全。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村改廁工作，采取改廁與糞污處理同步進(jìn)行的方式，防止對環(huán)境造成二次污染。合理規(guī)劃各村衛(wèi)生打掃公益崗位及垃圾集中處理點(diǎn)，常態(tài)化保持潔凈的生活環(huán)境，打造生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。

（三）進(jìn)一步優(yōu)化政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、農(nóng)民主體地位之間的關(guān)系

鄉(xiāng)村振興作為國家戰(zhàn)略，政府仍然處于主導(dǎo)地位，政府要為農(nóng)村發(fā)展提供體制機(jī)制和公共服務(wù)保障，著力營造公平營商環(huán)境，不能以政府主導(dǎo)代替市場在資源配置中的決定性作用，要尊重市場規(guī)律，尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，引導(dǎo)激勵農(nóng)民積極參與到鄉(xiāng)村振興建設(shè)中來[3]。要盡量避免國有平臺公司直接經(jīng)營相關(guān)產(chǎn)業(yè)與民營企業(yè)競爭，要確保農(nóng)戶配股資金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的安全。

發(fā)揮龍頭企業(yè)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的引領(lǐng)帶動作用，是加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式增加農(nóng)民收入的重要途徑，農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)要以引導(dǎo)為主，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上采取“合作社+農(nóng)戶”“企業(yè)+農(nóng)戶”“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”等多種形式穩(wěn)步推進(jìn)。

（四）走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化發(fā)展之路

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化生產(chǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。隴中、隴東地區(qū)當(dāng)前以小而全為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式既不利于農(nóng)產(chǎn)品市場的培育，也不利于農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)劃分主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，由省級部門牽頭，依據(jù)各地農(nóng)業(yè)資源稟賦的比較優(yōu)勢，確定不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成若干個打破縣界的主產(chǎn)區(qū)，逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，公用品牌名稱統(tǒng)一的經(jīng)營模式。通過發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，提高農(nóng)民收入[4]。

農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)應(yīng)結(jié)合各地優(yōu)勢資源稟賦，以先進(jìn)旅游開發(fā)理念為指導(dǎo)，按每縣重點(diǎn)打造一個農(nóng)旅融合精品景點(diǎn)的要求，建設(shè)有特色、差異化、高水平的農(nóng)旅融合景點(diǎn)使其成為本縣及周邊市、縣群眾節(jié)假日休閑、觀光的好去處。

（五）依靠農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效

科技創(chuàng)新是這一地區(qū)農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。改革科研院所科研人員考核激勵機(jī)制，引導(dǎo)科研人員把論文寫在田間地頭，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量及品質(zhì)。建立合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)參與農(nóng)業(yè)科研成果研究與轉(zhuǎn)化，結(jié)合支農(nóng)優(yōu)惠政策，帶動、激勵農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)創(chuàng)新成果的推廣，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。

農(nóng)機(jī)科研單位及農(nóng)機(jī)生產(chǎn)企業(yè)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的調(diào)研，研制適合丘陵梯田耕作的小型農(nóng)機(jī)具，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程機(jī)械化。通過農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼及燃油補(bǔ)貼降低農(nóng)民農(nóng)機(jī)使用成本，鼓勵農(nóng)民使用農(nóng)機(jī)生產(chǎn)代替手工工具勞動，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率及收益。