吳中全，王志章

(西南大學 經濟管理學院，重慶 400715)

一、研究背景及文獻述要

隨著我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展，資源約束的形勢日漸趨緊，環(huán)境問題突出，環(huán)保建設欠賬嚴重，環(huán)境保護與經濟發(fā)展的矛盾亟待解決，生態(tài)文明建設日益成為關系民族發(fā)展未來和民生福祉的長遠大計[1]。因此，如何在推進經濟發(fā)展和減緩貧困的同時保障生態(tài)系統(tǒng)服務的供給能力，進而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是政府和學界共同關注的現(xiàn)實問題[2]。于是，劃定生態(tài)保護紅線被及時提了出來，劃定生態(tài)保護紅線也成為保護生態(tài)環(huán)境的應然之策。在實踐中，生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能，且必須強制性嚴格保護的區(qū)域，是確保這些重要區(qū)域生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質不改變的重要制度安排[3]。

2014年，環(huán)境保護部印發(fā)了《國家生態(tài)保護紅線——生態(tài)功能基線劃定技術指南(試行)》，《指南》將生態(tài)紅線表述為：生態(tài)保護紅線是依法在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的嚴格管控邊界，是國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線，是我國首個生態(tài)保護紅線劃定的綱領性技術指導文件。2016年“兩會”期間，習近平總書記在參加黑龍江代表團審議時強調，要加強生態(tài)文明建設，劃定生態(tài)保護紅線，為可持續(xù)發(fā)展留足空間，為子孫后代留下天藍地綠水清的家園。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》，明確了生態(tài)保護紅線劃定的時空安排和總體要求，制定了關于各省市的明確的生態(tài)紅線劃定目標，對于劃定生態(tài)紅線并嚴守生態(tài)紅線方面作出了相關政策規(guī)定，并對實踐中生態(tài)紅線劃定的工作重心做出了明確的安排。2019年12月十三屆全國人大常委會第十五次會議表決通過了新修訂的森林法，充分體現(xiàn)出“生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先”的原則，國家開始逐步建立森林生態(tài)效益補償制度。

在學術界，因生態(tài)紅線是基于中國國情的政策用語，國外的研究相對較少[4]，而國內研究主要集中于生態(tài)紅線的內涵界定、特定類型生態(tài)系統(tǒng)紅線劃定標準和方法、生態(tài)系統(tǒng)紅線劃定實踐中存在的問題并提出對策，以及通過研究特定省市或特定區(qū)域來確定該區(qū)域的紅線劃定方案或紅線劃定方法等。從概念上說，陳先根把生態(tài)保護紅線總結為空間約束類、數量與雙重空間約束類兩大類型，一些學者分別就這兩類釋義進行了研究[5-6]；也有學者從人文、法學和風險角度對生態(tài)保護紅線的概念進行探討，這些研究大都涵蓋了安全標準體系的相關內容[7]。從實際劃定及應用來說，尚文繡等通過對水生態(tài)系統(tǒng)表象特征和水生態(tài)系統(tǒng)演化過程的關聯(lián)分析，提出了水生態(tài)保護的紅線框架體系：水量紅線、空間紅線和水質紅線，闡釋了三條紅線間的相互關系及內涵，提出三位一體水生態(tài)紅線框架體系和紅線劃定方法，并以淮河水系淮濱、王家壩和蚌埠斷面為例，進行了水生態(tài)紅線劃定的示例應用[8]；王雅竹和段學軍建立了長江岸線生態(tài)紅線指標的計算模型，對長江岸線的生態(tài)敏感性、生態(tài)功能重要性、禁止開發(fā)區(qū)進行了評價，從而對長江岸線的生態(tài)資源進行了分區(qū)[9]；張雪飛探討了省級空間內生態(tài)紅線的劃定方法，并采用改進的生態(tài)保護紅線和生態(tài)空間集成與落界方法，評價了福建省陸上全域生態(tài)保護等級和保護優(yōu)先順序[10]；趙連友等通過對正安縣的實證研究，針對喀斯特地區(qū)生態(tài)紅線的劃定，從石漠化敏感性評估、水土流失敏感性評估、水源涵養(yǎng)功能、土壤保持功能、生物多樣性保護功能和禁止開發(fā)區(qū)等方面進行分析，劃定了七大類保護紅線，紅線區(qū)域面積1 380.88平方公里，約占正安縣總面積的53.54%[11]。此外，倪維秋認為，目前土地生態(tài)紅線劃定存在相關法律法規(guī)缺失、部門之間協(xié)調機制不健全、缺乏公眾參與機制等問題，并從健全體制機制、結合土地利用總體規(guī)劃、鼓勵土地生態(tài)保護紅線劃定創(chuàng)新、做好相關政策宣傳幾個方面提出建議[12]；李曉翠和何建華運用GIS與RS技術，創(chuàng)建了鄂州市網格空間屬性數據庫，采用層次分析法確定指標權重，運用疊加分析、空間分析等技術方法最終完成生態(tài)適宜性評價，對鄂州市的生態(tài)紅線劃定以及生態(tài)紅線劃定的技術方法進行了研究[13]。與此同時，生態(tài)保護紅線的管控及維持同樣是我國學者關注的一個重點領域，研究者多從法律層面對生態(tài)紅線的保障進行了探討。如：王燦發(fā)和江欽輝認為，為了保證生態(tài)紅線的合理劃定、維護，則必須建立健全相關法律保障制度體系，構建起生態(tài)紅線差異化管理制度、監(jiān)督與監(jiān)察制度、統(tǒng)一監(jiān)管制度、責任追究制度、公眾參與制度以及相關配套措施；張雪指出，因為生態(tài)保護紅線制度缺乏國家層面的專門立法，使得生態(tài)紅線的法律保障遭遇監(jiān)管主體缺位、監(jiān)測預警制度不完善、激勵措施單一、越線行為追責不明等法律困境，需要從國家層面專門立法，完善生態(tài)紅線保障主體，確立生態(tài)紅線保護的公眾參與制度，完善對生態(tài)紅線的管理，完善越線法律責任等[14]。此外，許正亮和韓鄲以貴州省為例從用途管制制度、森林采伐限額管理制度、生態(tài)修復制度、生態(tài)補償制度、生態(tài)資源監(jiān)管制度、目標責任制度、責任追究制度、生態(tài)資源產權制度幾個方面對林業(yè)生態(tài)紅線保護制度進行了探討[15]；馬志偉就江蘇省雨花臺區(qū)生態(tài)紅線保護存在的區(qū)界劃線不精準、責任主體不明確、經費保障不到位、保護能力不相配等一系列問題，提出建立生態(tài)紅線聯(lián)席會議和問責制度，建立生態(tài)準入和補償制度等[16]。

生態(tài)保護紅線劃定對生態(tài)系統(tǒng)的重要性毋庸置疑，但生態(tài)保護與地方經濟發(fā)展難免出現(xiàn)矛盾，對于生態(tài)功能與貧困高度疊加的后發(fā)區(qū)域，這種矛盾和沖突尤為明顯[17-18]。于魯平認為，生態(tài)保護紅線建設主要存在時空兩對矛盾：從時間角度來說主要是歷史問題與新要求之間存在矛盾，縱向的連貫性不足；從空間角度上來說主要是宏觀的紅線嚴格性與微觀的執(zhí)行精細化問題，既涉及國家生態(tài)安全，又涉及公民基本權利[19]。加之生態(tài)資源碎片化、技術手段不足、數據缺失、生態(tài)脆弱與貧困等高度耦合等原因，生態(tài)紅線也會面臨執(zhí)行目標與結果偏差、執(zhí)行困難等一系列挑戰(zhàn)[20]。生態(tài)價值追求的是增加人民福祉，人與自然的和諧共生是人口、資源、環(huán)境與經濟發(fā)展選擇的最終落腳點[21]。在生態(tài)功能與居民生活空間高度重疊的區(qū)域，農民對資源的依賴度高，生態(tài)紅線劃定后農民的土地產權受限甚至使用權完全喪失，若沒有技術和其他收入來源的保障，一旦脫離土地很難在短時間內適應新的生存方式，引致生態(tài)保護對農戶生計的“扭曲效應”[22]。且生態(tài)產品具有公共屬性，若生態(tài)服務價值的提供者難以得到與其所提供的服務相匹配的收益時，或當利益犧牲者難以實現(xiàn)價值訴求時，其對生態(tài)服務的接納性和積極性會大打折扣，從而影響下一步的參與決策，反過來影響生態(tài)資源的有效管理和保護[23]。

在目前生態(tài)紅線劃定及落地過程中，從微觀參與主體的角度來說，究竟存在哪些問題？這些問題對農戶的生計又有何影響？能否具有改進可能，從而平衡好經濟發(fā)展與生態(tài)保護、人與自然之間的多重矛盾？針對這些問題，筆者以重慶市生態(tài)保護紅線管控面積最大的兩個區(qū)縣——城口縣和酉陽縣作為樣本，探索生態(tài)紅線劃定對農戶生計的影響，并論證生態(tài)補償對改善紅線區(qū)農戶生計現(xiàn)狀的促進作用，以期引發(fā)學界對于生態(tài)紅線框架下農戶生計的思考，豐富生態(tài)保護紅線的相關研究。

二、研究區(qū)域與數據來源

(一)研究區(qū)域概況

重慶地處長江上游，生態(tài)資源豐富，是我國經濟發(fā)達的東部地區(qū)與自然資源富集的西部地區(qū)的結合區(qū)域，特殊的生態(tài)區(qū)位對整個長江流域和我國生態(tài)安全具有重要作用。在生態(tài)紅線的劃定上，重慶市政府于2016年出臺了《重慶市生態(tài)保護紅線劃定方案》，明確將重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)以及未列入上述范圍的具有重要生態(tài)功能或生態(tài)環(huán)境敏感、脆弱的其他區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線，并規(guī)定了各區(qū)縣(自治縣)生態(tài)保護紅線管控面積和管控區(qū)域，指出要將生態(tài)保護紅線作為相關綜合決策的重要依據和前提條件，建立起財政資金補償和市場化補償相結合的生態(tài)保護紅線補償制度，引導社會力量參與生態(tài)修復工程[24]。根據《重慶市生態(tài)保護紅線劃定方案》，劃定生態(tài)保護紅線面積為20 445.42平方公里，占全市國土面積的24.82%，在38個區(qū)縣內均有分布。紅線類型主要包括水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、水土流失、石漠化五大類型。按主導生態(tài)功能，分為渝東北低山丘陵水源涵養(yǎng)生態(tài)保護紅線、大婁山生物多樣性維護生態(tài)保護紅線、方斗山-七曜山生物多樣性維護生態(tài)保護紅線等12個片區(qū)。從空間分布來看，全市生態(tài)保護紅線主要分布在渝東南、渝東北以及主城“四山”地區(qū)，形成了“四屏三帶多點”的生態(tài)保護紅線管控空間格局。為了確保本文研究樣本的代表性，在考慮區(qū)域分布和經濟發(fā)展水平差異的情況下，本研究在重慶市生態(tài)保護紅線覆蓋的39個區(qū)縣中選取了生態(tài)保護紅線管控面積較大的兩個區(qū)縣，即城口縣和酉陽縣作為樣本(如讀者對兩縣生態(tài)功能分區(qū)的具體情況有興趣，可與筆者交流，此處不贅述)，其中，城口縣生態(tài)保護紅線管控面積為1 785.31平方公里，占區(qū)域總面積的54.27%；酉陽縣生態(tài)保護紅線管控面積為1 613.91平方公里，占區(qū)域總面積的31.22%。兩縣的紅線類型主要屬于生物多樣性維護生態(tài)保護紅線、水土流失生態(tài)保護紅線和石漠化生態(tài)保護紅線三類。具體來說，主要從涵蓋生態(tài)保護紅線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中分別隨機抽取了4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了農戶問卷調查和結構式訪談，調研樣本區(qū)域分布可參見表1。

(二)數據來源

表1 調研樣本區(qū)域分布

為更深層次地剖析生態(tài)保護紅線劃定對農戶生計的影響、影響程度以及生態(tài)補償政策對改善農戶生計的促進作用，本研究采取了結構式訪談與問卷調查相結合的方法，調查主要分成了三個方面：(1)在政府層面，與那些涉及制定、執(zhí)行生態(tài)補償政策的政府部門相關人員進行座談，調研團隊先后開展了重慶市級政府部門和相關科研單位座談2次，縣級政府部門相關座談2次，從政府層面較為深入和細致地探討分析重慶市開展生態(tài)保護紅線區(qū)生態(tài)補償的有關情況，以及生態(tài)保護紅線區(qū)農業(yè)生產和經營、農民生活狀況以及農村的基本狀況。(2)與每個調研鄉(xiāng)鎮(zhèn)和具體調研村落的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村一級負責人進行訪談，了解該鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落生態(tài)保護紅線劃定和生態(tài)補償的基本情況。(3)在農戶層面，主要開展入戶調查，通過課題組專業(yè)調研人員與農戶的一對一或者一對多訪談、座談，采取發(fā)放農戶問卷形式，以此獲取生態(tài)補償前后農戶生計狀況的詳細數據，并選擇一些農戶(例如，村干部、合作社負責人、種植大戶、養(yǎng)殖大戶、普通村民等)作為典型代表進行深度訪談[25]，獲取他們對現(xiàn)行生態(tài)紅線政策的最直觀感受，以及訴求和建議等。合計收集350戶地處生態(tài)紅線新區(qū)內外的農戶資料，剔除存在異常數據的農戶后實際有效樣本339戶，問卷有效率為96.86%。

本研究除問卷調查外，還通過面對面深度訪談的形式，深入訪談了酉陽、城口兩縣共35個對象，樣本包括生態(tài)部門工作人員、村干部、種養(yǎng)大戶和普通村民等，普通村民采用隨機訪談的形式。從訪談的效果看，這些群體較有代表性，對整個村甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)紅線、生態(tài)補償政策、地方經濟發(fā)展和產業(yè)業(yè)態(tài)熟悉度較高。學術界普遍認為，6～10個案例即具有代表性，部分案例需逐項復制，而另一部分則需差別復制，且分屬于不同的模式[26]。本文訪談對象兼具異質性和同質性，訪談問題精準深入，訪談沒有經過任何人為干預，內容真實準確，符合案例研究的準則，因而可將其視為生態(tài)紅線下生態(tài)補償政策對農戶生計影響的縮影，從而為政府治理提供最真實的決策依據。需要說明的是，本研究根據訪談對象的要求隱去了主要身份信息，具體用編碼代替。

三、生態(tài)保護紅線區(qū)生態(tài)政策對農戶生計影響的現(xiàn)狀刻畫

(一)現(xiàn)行生態(tài)保護紅線劃定喜中有憂，生態(tài)保護與經濟發(fā)展存在沖突

紅線劃定的目的是在不過度削弱環(huán)境保護者的收益的前提下，保護公眾的生態(tài)權益，這表明科學劃定生態(tài)保護紅線、推動紅線區(qū)內人與自然和諧共生應是生態(tài)環(huán)境保護的重點，需要有“緊”有“松”，分層次推進，切忌“一刀切”。囿于首次生態(tài)保護紅線勘定不精準、生態(tài)保護紅線區(qū)域與地方的生產生活區(qū)域交叉重疊、歷史遺留及相關長效管理等問題的存在，目前的生態(tài)保護紅線政策在落地中遇到了一些顯見的問題。且紅線區(qū)域大多數是生態(tài)問題和貧困相互交織的區(qū)域，發(fā)展與保護的沖突本身就十分突出，對資源的依賴比較明顯，生態(tài)保護紅線區(qū)內面臨著生態(tài)保護與經濟發(fā)展的諸多矛盾[27]，造成多方面的“扭曲效應”，影響紅線落地的效果，也影響區(qū)域經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

城口縣與酉陽縣均為重慶市經濟和社會發(fā)展的后發(fā)區(qū)域，都屬于2020年前尚未脫貧的國家級貧困縣，資源稟賦、自然條件、歷史等多方面因素導致地方產業(yè)基礎較為薄弱，經濟發(fā)展動力不足，除外出務工外，居民的收入來源渠道較單一，屬于生態(tài)資源豐富和貧困高度交互的典型區(qū)域。生態(tài)環(huán)境好，但百姓“守著青山過窮日子”是這種“富饒的貧困”的直接表現(xiàn)，地方經濟也難以走出“在落后中發(fā)展，在發(fā)展中落后”的怪圈，實際上兩地的情況也是多數西部山區(qū)面臨的普遍性困惑。因城口縣與酉陽縣兩地森林資源豐富，部分區(qū)域之前已被納入國家級或者市級自然保護區(qū)，此次劃進生態(tài)保護紅線的面積較大。根據重慶市生態(tài)紅線劃定方案，城口縣生態(tài)保護紅線管控面積占區(qū)域總面積的54.27%，酉陽縣也達到了31.22%，雖然后續(xù)在具體的劃定過程中有一部分調整，但結合紅線區(qū)面積及調研的實際情況來看，現(xiàn)行的紅線框架下難免沒有生態(tài)空間與生活空間重疊的現(xiàn)象。從農戶的角度而言，生態(tài)保護確實優(yōu)化了地方生態(tài)環(huán)境，但在推進過程中尚缺乏精細化和持續(xù)性的考慮，對地方產業(yè)發(fā)展和生產生活造成了直接影響。因紅線區(qū)不能發(fā)展產業(yè)，加之屬于山區(qū)，可用耕地資源較少，在前一階段的生態(tài)保護過程中，可耕土地大部分已退耕還林，耕地區(qū)域不斷縮小。出于對紅線區(qū)生態(tài)環(huán)境的考慮，紅線區(qū)不允許大規(guī)模發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，部分區(qū)域被劃入了禁養(yǎng)區(qū)，農民吃的糧食基本上從外面買進，產業(yè)發(fā)展舉步維艱。兩地部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)接近有70%的人口仍然居住在自然保護區(qū)內，農民大多數是風險厭惡者，在未來收入不確定的情況下難以接受生態(tài)搬遷，所以外出打工成為唯一的收入來源。如果農戶家庭中沒有能夠出去打工的勞動力，就只能完全依靠退耕還林補貼、生態(tài)效益林11.75元/畝的補償和貧困政策兜底，生活的確比較困難。

關于生態(tài)紅線與經濟發(fā)展可能存在一定沖突的情況，一位鎮(zhèn)領導表示，“劃定生態(tài)紅線保護自然環(huán)境是好事，我們表示大力支持，這幾年的生態(tài)保護取得了明顯的效果。天也藍了，山也綠了，水也清了，連空氣都清新了很多。但是生態(tài)紅線劃定后很多實業(yè)項目不能開發(fā)，也不能發(fā)展旅游業(yè)，連農產品的初加工用房都不能建設，地方發(fā)展嚴重受限，老百姓對此有一些意見。應該給地方政府一定自主權，面上保護，點上開發(fā)”。他還反映，“前幾年村集體經濟組織以私人入股的形式打造了旅游產業(yè)，基礎設施已完善，觀光車已購買，客棧都已建好。2018年環(huán)保督查突然叫停，現(xiàn)在只能拆除。保護環(huán)境我們非常贊同，但也希望政府給我們一個好的出路，解決生活難題”。

(二)紅線區(qū)內外生態(tài)政策存在顯性差異，居民生存發(fā)展獲得感失衡

生態(tài)保護紅線政策的劃定和落地必須出于可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設的頂層來考慮，也必須考慮到微觀區(qū)域內個體間的相同點和差異性，提高政策設計的靈活性和動態(tài)性，減少矛盾。實際上，一旦個體將自己的處境與群體中其他個體或標準進行對比并發(fā)現(xiàn)自己處于劣勢時，或者期望擁有其他個體擁有的資源時，便會產生一種相對剝奪感，這種剝奪感會引申出不滿、怨恨和憤怒等消極情緒，甚至引致暴力行為[28-30]。即使個體的環(huán)境得到一定程度上的改善，但與其他個體和標準相比仍處于劣勢，也會產生剝奪感。在生態(tài)保護紅線政策實踐中，當農戶為了保護紅線內生態(tài)環(huán)境所損失的收益長期積累無法得到彌補時，或者是與他人的支付與收益對比越明顯，農戶的發(fā)展權“剝奪感”和“不公平感”就會產生，這是生態(tài)政策推進過程中不可忽視的隱性問題，很容易演化為矛盾和沖突，甚至產生一些極端行為，影響生態(tài)與經濟的協(xié)調發(fā)展。

從調研地區(qū)的情況看，沒有劃進紅線核心區(qū)的區(qū)域能夠從事最基本的生產活動，能夠修建旅游的基礎設施，可以靠鄉(xiāng)村旅游帶動經濟發(fā)展，紅線區(qū)內則禁止了這些經濟活動，甚至紅線核心區(qū)與緩沖區(qū)僅一“墻”之隔，出現(xiàn)明顯的政策差異。這種巨大的差異激發(fā)了農戶心中的剝奪感，使他們逐漸形成了一種“發(fā)展權”的缺失，處于一種“被不公平對待”的心理狀態(tài)，長此以往，便可能演變?yōu)椴涣嫉那榫w，甚至演化為矛盾和沖突行為。

正如調研中一位退休的老村長所感慨的那樣，“隔壁的X村和我們隔河相望，2015年調整規(guī)劃的時候，X村整體調整出生態(tài)保護區(qū)。X村現(xiàn)在發(fā)展就不受生態(tài)保護紅線的影響，支持發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，可以搞建設，可以修基礎設施。想到這里村民們心里都非常不平衡，我們只相隔幾公里，而且我們的自然環(huán)境比他們那邊還好一點，但是我們不能開發(fā)。X村沒有出去打工的，每年每戶森林收入基本上都是10萬元以上，我們村一大半人外出打工，收入很少。我們的產業(yè)和鄉(xiāng)村旅游根本做不起來，農民生活也自然比X村差太多了?！?/p>

(三)紅線區(qū)內農戶生存與發(fā)展受阻，生態(tài)政策何以能剛柔并濟

生態(tài)權益是農民權益的重要組成部分，良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。根據理性行為理論，當外界的因素進一步發(fā)生變化時，農戶認知、態(tài)度和行為意向就會產生變化。因受資源稟賦、交通、環(huán)境等因素的限制，農戶已經形成了“靠山吃山、靠水吃水”的發(fā)展意識，產業(yè)轉移難度大，收入渠道較少[31]。當以政府為主導的生態(tài)保護政策缺乏對農民主體意識的尊重和對農民生存發(fā)展權益的考量時，或者是剛性生態(tài)政策未考慮到農戶生存問題時，紅線的劃定使農戶的生存空間受到擠壓，通過土地獲取生存權益的途徑因生態(tài)補償的公益性受限，當短期內的務工收入無法彌補農民家庭生存發(fā)展所需時，或當農戶提供了相應的生態(tài)保護服務而未受到相應的激勵時，農戶對生態(tài)政策的認可度和感知度就會下降，收入和土地顯現(xiàn)扭曲效應就會激發(fā)強烈的不滿情緒，雖然農戶已經形成了對生態(tài)保護政策的初步認知，但對生存和發(fā)展的強烈訴求使其對政策的不滿加劇，甚至可能引發(fā)一些極端行為[32]。雖然目前兩地的生態(tài)紅線劃定暫未激發(fā)暴力反抗行為，但大部分村民反應“農業(yè)收入非常少”，“搬出去的話，不知道去哪里，出去打工又沒技術，那樣不知道怎么生存下去”，“生態(tài)是保護了，但我們還得過日子”，此類意見仍大量存在，這從總體上表現(xiàn)出了村民滿意度較低的客觀狀況，影響了政策執(zhí)行效果。

四、生態(tài)補償：生態(tài)保護紅線下生態(tài)保護與發(fā)展矛盾的治理之路

根據上文分析，以城口、酉陽兩縣為代表的生態(tài)保護紅線政策在落地過程中尚存在一定的問題和偏差，對農戶的生計產生了諸多不利影響，那么如何做到既保護好生態(tài)環(huán)境，又能在不破壞紅線的前提下反哺地區(qū)經濟發(fā)展呢？目前多數研究表明，市場化、多元化的生態(tài)補償機制能夠有效地化解地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與經濟發(fā)展的矛盾，兼顧環(huán)境保護服務者和受益者的利益，提高生態(tài)文明建設效率[33]。為此，筆者將通過對比生態(tài)補償政策的實施成效，即重慶市生態(tài)保護紅線區(qū)生態(tài)補償政策實施前后(2年窗口期)生計狀況差異，來驗證生態(tài)補償對紅線區(qū)農戶生計狀況的改善作用。參考可持續(xù)生計分析框架(DFID)以及前人相關研究[34-36]，本研究確定農戶生計狀況的相關指標，分為收入狀況、生產狀況、生活狀況三大類(表2)。由于此次問卷調查了當期以及2年前農戶收入的變化，因此以2018年重慶市人均GDP為基準，對2年前的收入情況進行了轉換。此外，問卷調查還收集了受訪農戶性別、年齡、教育程度等人口統(tǒng)計特征以及家庭基本特征等情況。

表2 生態(tài)保護紅線區(qū)農戶生計狀況的評價指標及賦值

(一)農戶生計狀況指標構建

具體指標及量化說明如表2所示。其中，收入狀況是指在生態(tài)保護紅線區(qū)劃定前和劃定后的生態(tài)補償對農戶家庭收入的影響，是反應農民生計變化的核心變量，通過測算農民在生態(tài)補償前各項收入的變化以及補償后各項收入的變化，可以更加直觀、貼切地反映出生態(tài)保護紅線區(qū)生態(tài)補償對農戶生計的影響。主要包括了人均總收入、人均種植收入、人均養(yǎng)殖收入、人均非農收入、人均轉移性收入以及生態(tài)補貼收入6個具體指標。生產狀況是指農戶在生產資料使用、新的生產方式變動以及生產技能革新方面的變化，此維度是保證農民生計可持續(xù)的重要變量，通過調查農民在生態(tài)紅線新區(qū)劃定生態(tài)補償前家庭基本生產資料的變化以及新的生產方式、生產技能的革新，可以較為準確地反應農戶生產狀況的改變。主要包括了人均耕地面積、人均林地面積、家庭務工人員比例以及技能培訓情況。生活狀況是指農戶在生態(tài)紅線新區(qū)劃定生態(tài)補償前后家庭住房狀況、社會交往、生活滿意度等方面的變化。此維度通過刻畫和衡量農民具體的生活變更，以此反應農戶生活狀況的改變。主要包括了家庭住房情況、村干部的幫扶狀況(社會交往)、感知到的生活壓力。

(二)農戶生計狀況的賦權與測度

首先，對于農戶生計狀況指標體系的構建是在對農戶各項生計狀況進行指標設定及賦值的基礎上，采用極差標準化法對農戶各項具體指標進行無綱量化處理，具體計算方法如下：

其中：Zab表示第a個農戶第b項指標標準化后的值，Xab表示第a個農戶第b項指標實際的變量值，Xbmax表示第b項指標中的最大值，Xbmin表示第b項指標中的最小值。在構建指標評價體系以后，本文采用熵值法確定各指標對應的權重值，熵值法是一種客觀賦權法，可以有效避免人為評價帶來的主觀影響。通過熵值法得出的各項指標權重值見表3。

表3 生態(tài)保護紅線區(qū)生態(tài)補償影響農戶生計狀況的評價指標體系及權重

第1步，計算第a個農戶第b項指標的比重。

其中：Yab表示第a個農戶第b項指標值的比重，m表示樣本數量。

第2步，計算信息熵值與信息效用值。

Db=1-Eb

其中：Eb表示第b項指標的信息熵值，k為常數，k=1/lnm，Db為第b項指標的信息效用值。

第3步，計算指標權重。

其中：Wb即表示第b項指標的權重。

最后，計算單項生計資本水平。

其中：Y表示樣本農戶的單項生計資本水平。

(三)結果指向及分析

1.紅線區(qū)生態(tài)補償對農戶生計狀況的整體影響

因雙總體t檢驗具有檢驗兩個樣本平均數與其各自所代表的總體的差異是否顯著的特點，根據構建的重慶市生態(tài)紅線新區(qū)農戶生計狀況指標框架和測算標準，本文在滿足每組樣本服從正態(tài)分布或大樣本量且方差齊性的情況下，選取雙總t檢驗，即獨立樣本t檢驗和配對樣本t檢驗進行評估，得到調研樣本中生態(tài)保護紅線區(qū)農戶在補償前和補償后的家庭生計狀況的測度結果，表4為重慶市生態(tài)紅線新區(qū)內生態(tài)補償前后農戶生計狀況的比較情況。

表4 農戶生計狀況補償前后比較

從樣本總體看，通過補償前和補償后農戶生計狀況的對比發(fā)現(xiàn)，紅線區(qū)居民獲得生態(tài)補償之后比獲得生態(tài)補償之前的生計狀況整體要好(配對樣本t檢驗，t=1.885，p<0.1)，農戶生計狀況指數由補償前的0.263上升到了補償后的0.273。具體分析，其中獲得生態(tài)補償后農戶的收入狀況整體變化不大，獨立樣本t檢驗和配對樣本t檢驗都沒有通過，這主要是因為生態(tài)補償后農戶在農業(yè)方面收入減少，而非農業(yè)收入增加，但是整體變化不大。生態(tài)保護紅線區(qū)生態(tài)補償后農戶的生產狀況優(yōu)于生態(tài)補償之前(配對樣本t檢驗，t=2.490，p<0.05)，表明劃定生態(tài)保護紅線對農戶的生產方式產生了較大影響，但多樣化的生態(tài)補償使農戶放棄原有的農業(yè)生產活動后，能夠通過相應的非農技術培訓，提高人力資本水平。生態(tài)保護紅線區(qū)生態(tài)補償后農戶的生活狀況明顯優(yōu)于生態(tài)補償之前，獨立樣本t檢驗和配對樣本t檢驗均得到驗證，這說明生態(tài)保護紅線區(qū)劃定后，生態(tài)補償政策的實施對農戶的生活水平產生了明顯的積極效應。

2.生態(tài)補償對農戶收入的影響分析

通過對重慶市生態(tài)保護紅線區(qū)生態(tài)補償前后農戶收入狀況的對比發(fā)現(xiàn)(表5)：生態(tài)補償之后比生態(tài)補償之前農戶的收入狀況整體變化不大，收入指數從補償前的0.127上升到補償后的0.138，但沒能通過t檢驗。

具體來看，人均總收入變化不大，獲得生態(tài)補償后農戶的人均總收入從0.193下降到了0.183，獨立樣本t檢驗和配對樣本t檢驗都沒有通過，這主要是因為生態(tài)保護紅線區(qū)劃定后，農戶的務農土地和務農收入大幅減少，同時在非農收入和政策轉移收入以及生態(tài)補貼的作用下，農戶的總體收入變化不大。此外，人均養(yǎng)殖收入變化也不大，雖然從生態(tài)補償前的0.063變化到生態(tài)補償后的0.048，略有下降，說明生態(tài)補償對農民的養(yǎng)殖收入影響不大。人均種植收入大幅下降，生態(tài)補償后農戶的人均種植收入與生態(tài)補償之前相比大幅下降，從0.158下降到了0.105(獨立樣本t檢驗， t=-1.935，p<0.1；配對樣本t檢驗，t=-2.538，p<0.05)，表明在生態(tài)保護紅線劃定之后，由于嚴格的生態(tài)保護紅線管控，農民農地減少，種植收入出現(xiàn)大幅下降。

表5 生態(tài)補償對農戶收入狀況的具體影響

人均非農收入、轉移性收入和生態(tài)補貼有了一定提升，農戶的人均非農收入從補償前的0.154上升到補償后的0.255，人均轉移性收入從補償前的0.031上升到轉移后的0.057，人均生態(tài)補貼從補償前的0.048上升到0.082，且人均非農收入、人均轉移性收入和人均生態(tài)補貼都通過了獨立樣本t檢驗和配對樣本t檢驗。這說明生態(tài)保護紅線區(qū)劃定后，由于政府的生態(tài)補償、其他轉移性保障支出以及培訓農民的非農就業(yè)技能，使得農民在非農就業(yè)收入等多方面收入增長顯著，因此，生態(tài)補償政策的實施對農戶的非農就業(yè)和非農收入產生了明顯的積極效應。

3.紅線區(qū)生態(tài)補償對農戶生產的影響分析

通過補償前和補償后農戶生產狀況的對比發(fā)現(xiàn)(表6)：農戶獲得生態(tài)補償之后比生態(tài)補償之前的生產狀況整體顯著優(yōu)化，生產指數從補償前的0.190上升到補償后的0.217，且通過了配對樣本t檢驗，即t值為2.490，在5%的顯著性水平下顯著。

具體來看，人均耕地面積下降較大，獲得生態(tài)補償后農戶的人均耕地面積從0.204下降到了0.122，通過了獨立樣本t檢驗和配對樣本t檢驗，即獨立樣本t值為-3.511，在1%的顯著性水平顯著；配對樣本t值為-4.276，同樣在1%的顯著性水平顯著，主要因為生態(tài)保護紅線區(qū)劃定后，退耕還林、嚴格管控農地生產等政策的實施，導致農戶的耕地面積大幅減少，說明生態(tài)保護紅線區(qū)劃定對農民的耕地和耕作產生了較大影響。人均林地面積變化不大，獲得生態(tài)補償后農戶的人均林地面積從0.155下降到了0.143，獨立樣本t檢驗和配對樣本t檢驗都沒有通過，可能是由于生態(tài)保護紅線區(qū)劃定后，退耕戶還林政策的實施，使得部分農戶將耕地改為了林地，這說明生態(tài)保護紅線區(qū)劃定對農民林地面積的影響不大。

此外，家庭務工人數和技能培訓人數大幅上升，生態(tài)補償后家庭務工人數與生態(tài)補償之前相比大幅提升，從0.218上漲到了0330(獨立樣本t檢驗，t=3.801，p<0.01；配對樣本t檢驗，t=5.448，p<0.01)，表明在生態(tài)保護紅線劃定之后，由于嚴格的生態(tài)保護紅線管控，農民的農地減少，對務農人口的需求減少，導致之前許多的務農勞動力轉移到務工方面。此外，技能培訓人數大幅提升，從0.168上漲到了0.283(獨立樣本t檢驗，t=2.079，p<0.01；配對樣本t檢驗，t=2.670，p<0.01)，表明在生態(tài)保護紅線劃定之后，農業(yè)人口對非農業(yè)方面的轉移成為必然趨勢，對非農業(yè)技能的需求顯著提升，此外，也說明政府和管理部門已認識到農業(yè)人口非農轉移的趨勢，正積極開展相應的技能培訓，幫助生態(tài)保護紅線區(qū)內農業(yè)人口更好的就業(yè)和拓寬收入來源。

表6 生態(tài)補償對農戶生產狀況的具體影響

4.生態(tài)補償對農戶生活的影響分析

通過補償前和補償后農戶生活狀況的對比發(fā)現(xiàn)(表7)：農戶獲得生態(tài)補償之后比未獲得生態(tài)補償時的生活狀況整體要更好，生活指數從補償前的0.497上升到補償后的0.530，通過了獨立樣本t檢驗和配對樣本t檢驗，即獨立樣本t值為1.749，在10%的顯著性水平下顯著；配對樣本t值為2.847，載1%的顯著性水平顯著。

表7 生態(tài)補償對農戶生活狀況的具體影響

具體來看，獲得生態(tài)補償后農戶的住房情況有所變化，住房指數從0.317上升到0.373，且通過了獨立樣本t檢驗和配對樣本t檢驗(獨立樣本t檢驗，t=1.882，p<0.1；配對樣本t檢驗，t=4.554，p<0.01)。說明生態(tài)補償政策使得農民的住房條件有所改善。村干部幫扶力度進一步加強，村干部的幫扶指數從補償實施前的0.575提升到補償實施后的0.619，且通過了配對樣本t檢驗，即配對樣本t值為4.026，同樣在1%的顯著性水平下顯著。說明生態(tài)補償政策的實施，使得農民與村干部之間的往來和關系更加密切。最后，生態(tài)補償后農戶的生活壓力變化不大，壓力指數從補償前的0.595下降到補償后的0.562，但獨立樣本t檢驗和配對樣本t檢驗均沒有得到驗證，但從定性分析的結果來看，也不意味著農戶沒有生計壓力。

五、研究結論與政府治理建議

(一)主要結論

本文研究了重慶市城口、酉陽兩縣現(xiàn)行生態(tài)保護紅線下生態(tài)政策對農戶生計的影響，以及紅線區(qū)生態(tài)補償對農戶生計的改善和促進情況。研究結論有四：(1)在紅線區(qū)現(xiàn)行的生態(tài)政策下，地方生態(tài)保護與經濟發(fā)展的短期矛盾仍然比較突出，紅線區(qū)內產業(yè)發(fā)展受阻，尚未尋找到破解之道；(2)剛性的生態(tài)政策約束尚缺乏對農戶生計的精細化考慮，保護區(qū)域與農民的生產生活區(qū)域有重疊，農民生產、生活受影響較大，生計難以維持；(3)同一區(qū)域內實施差異明顯的生態(tài)政策導致部分農戶為保護生態(tài)環(huán)境提供的服務未能得到相匹配的收益，發(fā)展的剝奪感和不公平感強烈，這種剝奪感和不公平感影響了生態(tài)政策的執(zhí)行成效，降低了農戶的生態(tài)權益獲得感；(4)多元化的生態(tài)補償政策可有效改善農戶生計狀況，提高農戶生計持續(xù)的可能性，降低政策目標與政策執(zhí)行結果發(fā)生偏離而可能引致的矛盾。

(二)治理建議

基于以上研究結論，提出以下政府治理建議。

第一，必須嚴格堅守生態(tài)保護紅線，堅持紅線核心區(qū)內環(huán)保屬性優(yōu)先的原則。在即將開展的生態(tài)紅線勘界定標工作中，結合地區(qū)實際，進行詳細的現(xiàn)場勘查、測繪和調查了解，明確紅線區(qū)的具體面積、功能、人員活動情況等，精準、清晰地確定邊界，加強統(tǒng)籌協(xié)調，適時調整，若有大的居住區(qū)域，應減少與農戶生活空間的重疊，并預留一定發(fā)展空間。同時，應借助互聯(lián)網、廣播、電視、手機、科技下鄉(xiāng)等手段，加大生態(tài)保護與生態(tài)保護紅線相關知識的宣傳教育，提升農戶對生態(tài)文明建設工作的理解支持，把生態(tài)保護紅線“劃到每一個公民的心里”，形成廣泛接受、共同參與、共同建設、共享成果的良好局面。

第二，發(fā)展與保護從根本上并不沖突，應完善配套政策體系建設，在生態(tài)服務功能不降低的情況提升農戶福祉。轉變生態(tài)保護區(qū)域的發(fā)展方式，對仍居住在生態(tài)保護紅線核心區(qū)的農戶，可采取生態(tài)移民、易地扶貧搬遷等方式將其搬出，并通過勞動力職業(yè)技能培訓、定向招聘、勞務輸出、產業(yè)轉移、整合資源、加大產業(yè)扶持力度、在緩沖區(qū)發(fā)展兼具生態(tài)經濟效益的農林產業(yè)等方式解決后續(xù)的發(fā)展問題，一方面可以提高就業(yè)和收入，改善其生計現(xiàn)狀，減少因未來生活不確定的不安全感，另一方面有利于推進地方經濟發(fā)展，緩解環(huán)境保護與發(fā)展的沖突，提高政策執(zhí)行效率。

第三，要打好生態(tài)補償綜合牌，完善和探索紅線區(qū)市場化、多元化的生態(tài)補償機制。首先要提高補償的靈活性、針對性和動態(tài)性，根據紅線區(qū)的不同生態(tài)價值確定不同的補償標準，加大重點生態(tài)功能區(qū)的補償權重，提升農戶的獲得感和社會公眾的參與熱情。其次要創(chuàng)新生態(tài)補償資金使用方式，拓寬資金來源渠道，推進生態(tài)保護地區(qū)和受益地區(qū)的交流互動，在保護環(huán)境的同時增強發(fā)展能力。最后，要進一步完善各類生態(tài)保護紅線區(qū)的管護崗位設置，拓展崗位補償類型，充分發(fā)揮崗位補償的“造血”作用，讓補償更具靶向性，以突破資源稟賦的限制。