劉 超，張 潤

(1.北京師范大學 法務(wù)辦公室，北京 100875；2.中國人民公安大學 法學院，北京 100038)

一、問題的提出

(一)督促程序電子化的概念界定

督促程序是指債權(quán)人要求債務(wù)人給付金錢、有價證券，人民法院根據(jù)債權(quán)人請求發(fā)布支付令，督促債務(wù)人履行債務(wù)的程序[1]。在日本，督促程序被稱為給付訴訟的一種替代方式。從督促程序的立法目的看，立法督促程序相較于普通的訴訟程序，具有簡便快捷的特點，不僅能夠方便當事人快速解決糾紛，還能夠節(jié)約司法資源，更是盡快穩(wěn)定經(jīng)濟社會秩序的保障[2]。督促程序電子化改革是督促程序在互聯(lián)網(wǎng)時代發(fā)展的具體體現(xiàn)，也稱為電子督促程序，是運用互聯(lián)網(wǎng)在線技術(shù)對傳統(tǒng)的督促程序進行改革的結(jié)果，是傳統(tǒng)督促程序的網(wǎng)絡(luò)化、電子化和在線化。有學者從比較法的視角分析了電子督促程序在德國、日本等民事訴訟中受到廣泛青睞的原因，認為電子督促程序或者督促程序電子化改革主要具有省時、高效和低費的優(yōu)點，同時有助于優(yōu)化司法資源配置和減輕法院負擔，能夠較好地實現(xiàn)司法近民、訴訟效率與訴訟經(jīng)濟等目標[3]。

(二)我國督促程序的困境分析

督促程序在大陸法系國家運行良好，而在我國卻近乎休眠，督促程序適用率很低，其適用存在閑置的異化現(xiàn)象[4]。例如，從2000年至2007年全國法院適用督促程序?qū)徑Y(jié)民事案件的情況看，督促程序在我國的日漸式微(見表1)，還可在最高人民法院院長工作報告和調(diào)研報告等文件中得到印證(1)相關(guān)資料參見：王益華、王鑫《關(guān)于支付令適用情況的調(diào)研》(《山東審判》2018年第2期)；李玉杰等《節(jié)約司法資源提高審判之效——河南焦作中院關(guān)于加強督促程序適用的調(diào)研報告》(《人民法院報》2017年12月7日，第8版)；姜元正等《督促程序適用現(xiàn)狀研究》(《工會論壇》2008年第5期)。。理論界對督促程序失靈的原因進行了分析，認為督促程序休眠或異化的原因在于當事人權(quán)利義務(wù)配置失衡、支付令送達困難、法院排斥督促程序[5]。對此，理論界紛紛從督促程序的設(shè)計理念[6]、改善督促程序與訴前財產(chǎn)保全的關(guān)系、規(guī)范支付令異議的審查程序、優(yōu)化督促程序與相關(guān)程序的銜接、利益平衡視角下的督促程序保障機制[7]、督促程序之支付令既判力效力視角[8]探討督促程序完善的路徑(2)既有對督促程序的理論研究與實踐探索為我國督促程序的電子化改革奠定了堅實的基礎(chǔ)。關(guān)于督促程序研究的文獻，可參見：章武生《督促程序的改革與完善》(《法學研究》2002年第2期)；王福華《電子訴訟制度構(gòu)建的法律基礎(chǔ)》(《法學研究》2016年第6期)；丁啟明《臺灣地區(qū)民事訴訟督促程序改革述評》(《臺灣研究集刊》2017年第3期)；布里格斯勛爵、趙蕾《生產(chǎn)正義方式以及實現(xiàn)正義途徑之變革——英國在線法院的設(shè)計理念、受理范圍以及基本程序》(《中國應(yīng)用法學》2017年第2期)；于志剛、李懷勝《杭州互聯(lián)網(wǎng)法院的歷史意義、司法責任與時代使命》(《比較法研究》2018年第3期)；鄭旭江《互聯(lián)網(wǎng)法院建設(shè)對民事訴訟制度的挑戰(zhàn)及應(yīng)對》(《法律適用》2018年第3期)。。

表1 2000—2007年全國法院適用督促程序?qū)徑Y(jié)案件情況一覽表(3)相關(guān)數(shù)據(jù)來源于中國法律年鑒編輯部《中國法律年鑒》(中國法律年鑒社，2001年—2008年版，第158-185頁)。

隨著社會轉(zhuǎn)型時期矛盾多發(fā)、頻發(fā)與民眾維權(quán)意識的提高，以及立案登記制改革的推進，法院案多人少矛盾越來越突出，人們對糾紛解決的多元化、便捷化需求越來越高。然而現(xiàn)有便捷、高效、低費標簽的督促程序卻運行失靈。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，督促程序電子化、信息化改革的呼聲高漲，因此選擇督促程序電子化改革實踐的典型樣本加以研究成為必要，從其所涉及的規(guī)則出發(fā)，研究這些規(guī)則的導(dǎo)向，總結(jié)其法理或司法規(guī)律。對督促程序的研究應(yīng)當以中國實際、本土化法律現(xiàn)象為研究重點，使之具有優(yōu)化司法資源配置、減輕法院負擔、實現(xiàn)司法接近人民、訴訟效率以及訴訟經(jīng)濟等目標[9]。

有鑒于此，本文首先闡釋新修訂的《民事訴訟法》《民訴解釋》關(guān)于督促程序規(guī)定，進一步解釋督促程序電子化改革的背景；其次，對“浙江法院電子商務(wù)網(wǎng)上法庭”(4)在“互聯(lián)網(wǎng)+”的環(huán)境下，網(wǎng)上商品買賣、投資理財、民間借貸等民商事行為日益增多。浙江省杭州市西湖區(qū)現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)數(shù)千家，互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)數(shù)百家，是支付寶(中國)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司的發(fā)源地，浙江螞蟻小微金融服務(wù)集團有限公司的住所地。對此，西湖區(qū)法院在上級法院和浙江省綜治辦的支持下，在借鑒德國等國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，與浙江大學、支付寶、螞蟻金服等單位合作開發(fā)了電子督促程序。因西湖區(qū)法院的電子督促程序改革實踐具有較強的典型性、代表性、率先性和系統(tǒng)性等特征，所以本文選擇其作為分析考察的對象。督促程序電子化的操作實踐加以描述、分析，并總結(jié)其創(chuàng)新之處，尤其是通過人工智能可以識別事實清楚的糾紛類型；最后，根據(jù)杭州地區(qū)司法經(jīng)驗，為我國《民事訴訟法》《民訴解釋》規(guī)定的督促程序向電子化改革提出建議，即電子督促程序所能夠解決的糾紛類型是，把電子化的形式性表達與實質(zhì)性內(nèi)容審查統(tǒng)一起來，否則，可能難以滿足程序保障的要求。

二、督促程序電子化改革的規(guī)則闡釋

(一)督促程序的法律及司法解釋規(guī)定

督促程序電子化改革的目標是既要通過簡便快捷的辦法達到清償債務(wù)的目的，又要節(jié)約國家的司法資源?！睹袷略V訟法》及其司法解釋對督促程序規(guī)定的階段性較為明顯[10]。督促程序分為申請階段(《民事訴訟法》第214條)、受理審查階段(《民事訴訟法》第215、216條)和提出異議或者履行階段(《民事訴訟法》第216、217條)三個階段。

首先，根據(jù)《民事訴訟法》第214條的規(guī)定，在申請階段，法官對申請的實質(zhì)條件和形式條件進行初步審查。實質(zhì)條件包括債權(quán)合法，受法律保護；請求的給付符合督促程序的范圍，即金錢或者有價證券；債權(quán)已經(jīng)到期；該債權(quán)在法院沒有訴訟系屬的情形，包括申請訴前財產(chǎn)保全。形式條件包括該債權(quán)人與債務(wù)人之間沒有其他糾紛；債務(wù)人的地址具體、明確，可以把支付令及時送達，沒有下落不明的情形；具體請求所根據(jù)的事實和證據(jù)；法院有管轄權(quán)。不僅如此，《民訴解釋》第427條和第429條對督促程序所涉及的形式與實質(zhì)要件又進一步作了闡釋，此外，《民訴解釋》第428條對于不滿足形式與實質(zhì)要件，司法解釋要求法院“認為申請書不符合要求的，可以通知債權(quán)人限期補正”。

其次，法院受理后，獨任審判員根據(jù)《民事訴訟法》第216條審查債權(quán)人提供的事實、證據(jù)是否明確、合法。相關(guān)司法解釋對債權(quán)人提供的事實、證據(jù)是否合法作了具體的解釋。根據(jù)《民訴解釋》第430條規(guī)定，法官可以圍繞如下事項進行審查：當事人必須適格；給付的金錢或者債權(quán)簡單，沒有利息、違約金、賠償金等；標的合法，不屬于違法所得；請求的標的到期并且數(shù)額確定。

再次，根據(jù)《民事訴訟法》第216、217條的規(guī)定，如果被申請人必須履行或者提出異議，法院仍然要從形式上審查異議是否有根據(jù)。《民訴解釋》第432至438條規(guī)定了具有可操作性的異議審查標準，即債權(quán)人是否就同一債權(quán)又提起訴訟；是否在30日內(nèi)送達；是否存在撤回申請的情況；是對多項請求提出異議還是某一項請求提出異議。尤其是《民訴解釋》第438條規(guī)定了異議成立標準：督促申請屬于不予受理、駁回起訴、裁定終結(jié)督促程序，以及容易讓法官產(chǎn)生懷疑的情形。

(二)督促程序法律與司法解釋的導(dǎo)向性規(guī)制

從《民事訴訟法》及其司法解釋對督促程序的規(guī)定來看，督促債權(quán)的申請在每一個階段的導(dǎo)向性都呈現(xiàn)出可識別性和形式性的特點。

在申請階段，只要申請人寫明其債權(quán)債務(wù)合法，沒有其他糾紛，并提供相應(yīng)的證據(jù)、事實就滿足申請階段的要求。例如，申請的債權(quán)不是賭債等不法債權(quán)；該債權(quán)債務(wù)屬于督促程序的受案范圍；被申請人地址明確；沒有申請訴前財產(chǎn)保全。如果申請人的申請內(nèi)容不明確，法院初步審查后，還可以要求申請人補正。因此，申請階段的每一個條件都是形式性內(nèi)容，法院都會依職權(quán)審查。審查的標準也是法律、司法解釋所規(guī)定的形式性標準。值得注意的是，債權(quán)人與債務(wù)人之間沒有其他糾紛是否屬于實質(zhì)性審查內(nèi)容，理論上存有爭議。這是因為債權(quán)債務(wù)不涉及其他糾紛屬于實體法律關(guān)系。然而，在申請階段，法官根本無法對這種實體法律關(guān)系進行深入調(diào)查，只能從表面上或者說從當事人所提交的材料審查是否涉及其他法律關(guān)系。事實上，在申請階段如果要求對其進行深入的實質(zhì)性審查不現(xiàn)實[11]。在受理后，獨任審判員將根據(jù)當事人所提供的事實和證據(jù)，審查是否符合實體法律關(guān)系的規(guī)定。誠然，不排除有些事實清楚、證據(jù)明確，形式審查與實質(zhì)審查可以同時完成。傳統(tǒng)上，程序階段性是為當事人提供充分的程序保障基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)代的電子交易過程清晰、明確，事實清楚、證據(jù)明確，在申請階段就可以完成形式審查、實質(zhì)審查，不用過于強調(diào)程序的階段性。

在審查階段，根據(jù)《民事訴訟法》第216條規(guī)定，獨任審判員主要審查債權(quán)人所提供的事實、證據(jù)是否明確、合法。這些審查標準十分明確，具體表現(xiàn)為申請人適格、雙方當事人之間無其他糾紛、申請的標的并沒有衍生違約金、利息等項目,以及債權(quán)是否到期。這些事項作為支付令成立的標準就是為了讓無爭議事實簡單、明確。盡管相對于申請階段那種格式化、形式化而言，該階段主要是對申請的主張與證據(jù)進行實質(zhì)性審查。然而，它并非像訴訟程序那樣，必須展開調(diào)查和辯論來揭示真相。它更強調(diào)法院的職權(quán)探知主義。當然，這種職權(quán)探知主義是有限的，無論在時間還是在程序保障方面，都不能與督促程序高效率運作的目標相悖。由是觀之，受理階段的審查既是形式性的，也是實質(zhì)性的。這種形式性審查直接涉及異議階段或者履行階段。在受理階段，獨任法官實質(zhì)性審查的內(nèi)容完全可能因債權(quán)債務(wù)涉及其他方面的爭議，終結(jié)督促程序。這是對前一階段形式性審查的救濟。因此，《民事訴訟法》及其司法解釋對督促程序的規(guī)定建立在形式性與實質(zhì)性相統(tǒng)一、可識別性與可操作性相統(tǒng)一的規(guī)則基礎(chǔ)之上。也就是說，督促程序所處理的事項必須滿足形式性審查的要求，同時，也為實質(zhì)性審查奠定了基礎(chǔ)。這也正是督促程序電子化改革的規(guī)則基礎(chǔ)。

三、督促程序電子化改革的實踐發(fā)展

2015年4月，杭州市中級人民法院、西湖區(qū)人民法院、濱江區(qū)人民法院、余杭區(qū)人民法院設(shè)立電子商務(wù)網(wǎng)上法庭。審理范圍包括電子商務(wù)買賣糾紛、電子商務(wù)著作權(quán)糾紛、電子商務(wù)小額貸款糾紛。其中，西湖區(qū)法院集中管轄電子督促程序。在督促程序的電子化改革方面，西湖區(qū)人民法院進行了有益的探索和實踐，改革效果突出。西湖區(qū)人民法院電子督促程序內(nèi)嵌于電子商務(wù)網(wǎng)上法庭。西湖區(qū)人民法院電子督促程序的操作流程見圖1。

(一)申請階段

在申請階段，申請人登陸“浙江法院電子商務(wù)網(wǎng)上法庭”，填寫雙方當事人信息。網(wǎng)絡(luò)支付糾紛類案件，主要是淘寶網(wǎng)、天貓網(wǎng)、聚劃算、螞蟻微貸平臺上發(fā)生的糾紛。它們由基層試點法院管轄。根據(jù)當事人所提供的賬號、合同編號，很容易發(fā)現(xiàn)當事人雙方的詳細信息。這些網(wǎng)站基本上都需要實名注冊，填寫詳細的收貨地址和電話聯(lián)系方式。當事人輸入合同編號、合同數(shù)據(jù)，電腦自動生成證據(jù)材料，形成證據(jù)清單。自此，申請人就可以提交立案。根據(jù)《浙江省高級人民法院關(guān)于同意杭州市中級人民法院等四家法院專設(shè)電子商務(wù)網(wǎng)上法庭的批復(fù)》，電子督促程序?qū)崿F(xiàn)集中管轄，由西湖區(qū)法院管轄。這種集中管轄是對《民事訴訟法》及其司法解釋規(guī)定的突破和創(chuàng)新，不是基于地域管轄，而是基于方便法院審理。

(二)受理審查階段

在當事人填寫好申請材料之后，系統(tǒng)會自動發(fā)送信息給立案庭法官，以便催促立案庭法官及時審查。法官進入案件管理頁面后，可以看到申請人與被申請人之間每一筆關(guān)于借貸的明細，并且可以通過計算機核實清楚這些借貸明細。法官再根據(jù)民間借貸法律的實體性規(guī)定，判斷當事人的請求依據(jù)是否充分。法官的判斷依據(jù)就是，申請人提供的所有電子數(shù)據(jù)與糾紛事實之間的關(guān)聯(lián)性。在該審查階段，法官主要核實兩個方面的重要信息：一方面，核實當事人的信息或者說確定當事人。法院提供了兩種方式核實當事人的身份，一是非電子化核實方式。自然人可以根據(jù)身份證、戶籍等證明材料前往立案；法人或者組織可以根據(jù)營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼、法定代表人或者負責人的身份證、授權(quán)委托書等前往立案庭核實身份，由法官開通網(wǎng)上訴訟賬戶。二是電子化核實方式。法院委托網(wǎng)絡(luò)第三方(支付寶)平臺提供認證服務(wù)。支付寶的認證有個人、法人、組織等身份信息、聯(lián)系方式。支付寶所擁有的信息完全可以達到確定當事人的要求。另一方面，法官需要核實當事人所提出的主張與事實以及證據(jù)。由于網(wǎng)絡(luò)商務(wù)糾紛都會在網(wǎng)絡(luò)上留下痕跡，因此運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)能夠把這些電子數(shù)據(jù)還原或者互聯(lián)網(wǎng)直接留存有反映了過去網(wǎng)絡(luò)交易的電子數(shù)據(jù)。這些信息都屬于實質(zhì)性審查的內(nèi)容。因此，督促程序能夠?qū)崿F(xiàn)全程電子化、智能化，即網(wǎng)上申請、受理、提交證據(jù)材料、審查、生成支付令[12]。先是立案法官初步審查，審查發(fā)現(xiàn)符合支付令的要求，予以受理。然后，網(wǎng)絡(luò)通知當事人繳費。申請人繳費成功后，網(wǎng)絡(luò)再提醒獨任審判員從法律層面在線審查申請信息、事實與理由。這個過程是網(wǎng)絡(luò)智能獲取當事人的信息、智能推送法律依據(jù)、智能生成支付令主文，訴訟費用負擔。有時候，法官還通過電子數(shù)據(jù)方法詢問申請人。如果符合支付令請求，系統(tǒng)自動生成支付令。

(三)履行或者提出異議階段

待法院生成支付令后，針對督促程序支付令的送達，法院通過電子通信(郵件、短信、微信等)形式向債務(wù)人發(fā)送支付令。例如，網(wǎng)站訴訟須知欄會要求“本人選擇浙江法院電子商務(wù)網(wǎng)上法庭進行訴訟，同意人民法院以電子方式向我送達相關(guān)訴訟法律文書，同意人民法院采用手機短信、傳真、電子郵件等簡便方式送達裁判文書以外的訴訟文書”。申請人還必須填寫確認送達通知。網(wǎng)站在訴訟風險提示欄中，告知申請人違背法律、違背誠實信用的相應(yīng)后果。根據(jù)法律規(guī)定，被申請人有一定的期間(15天)可以提出異議，至于具體異議的審查標準，《民訴解釋》第432至438條規(guī)定了可行的、操作性的標準。總之，杭州法院電子督促程序的階段性特點是糾紛的形式性與實質(zhì)性可以電子化、智能化，并且每一階段具有較強的可操作性，便于申請人與被申請人操作，便于法官進行形式性與實質(zhì)性審查。

(四)督促程序電子化改革的運行成效

從典型個案來看，全國首例適用電子督促程序辦理的是涉互聯(lián)網(wǎng)金融的小額貸款糾紛案件。在該案中，從申請人通過電子郵箱提交支付令申請，到西湖區(qū)法院通過電子郵箱和手機短信發(fā)出支付令，整個程序只用了4個多小時。異議期滿，被申請人未提交書面異議，支付令發(fā)生法律效力。從該案的實踐看，申請形式電子化，方便高效且低廉。從整個法院的運行效果看，僅電子商務(wù)網(wǎng)上法庭上線一個月內(nèi)，西湖區(qū)法院共收到支付令申請124件，審結(jié)123件。西湖區(qū)法院電子督促程序系統(tǒng)實現(xiàn)了程序的自動計算、自動審查和智能生成裁判文書。在高效保障合法債權(quán)、減輕法官負擔、提高辦案效率、便民利民等方面作用顯著[13]。廣西桂林象山區(qū)法院2016年將“互聯(lián)網(wǎng)+”運用到辦案中，創(chuàng)新開展運用電子支付令為審判提速；福建將樂縣法院2017年開始探索推行“電子支付令”，加速簡案快審；安徽蜀山法院2017年通過電子督促程序發(fā)布支付令，開啟速裁高速道；江蘇新吳法院2017年也探索微信等電子方式發(fā)布支付令，探索對案件繁簡分流。隨著試點改革的深入推進，電子督促程序的適用前景十分廣闊，其高效便捷解紛功能得到很好發(fā)揮。

四、督促程序電子化改革的完善路徑

(一)廓清督促程序的關(guān)系定位

第一，督促程序與簡易程序、速裁程序的關(guān)系問題。從程序功能看，督促程序主要解決給付金錢或有價證券的案件；而簡易程序主要適用于“爭議不大”的民事案件；速裁程序或小額速裁程序是在簡易程序上的進一步簡化，主要解決小額案件。在推進督促程序電子化改革的背景下，如何廓清電子督促程序與簡易程序、速裁程序的功能定位，成為亟待論證的課題。當前，督促程序與簡易程序、速裁程序的適用范圍存在模糊不清的問題，在一定程度上影響了各自功能的發(fā)揮。對此，推進督促程序的電子化改革也需要統(tǒng)籌改革完善簡易程序和速裁程序。今后在督促程序、簡易程序和速裁程序的關(guān)系定位上，宜將原由簡易程序?qū)徖淼氖聦嵡宄?、?quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的金錢或有價證券給付案件交由督促程序處理；而簡易程序主要負責審理低額民商事案件或特定類型的案件，速裁程序則限定在更小額的民商事案件上。

第二，督促程序與先予執(zhí)行的關(guān)系問題。先予執(zhí)行是指人民法院在審理民事案件中，因當事人一方生活或生產(chǎn)急需，在作出判決前，根據(jù)當事人的申請，裁定一方當事人給付另一方當事人一定數(shù)額的款項或特定物，或者停止或?qū)嵤┠承┬袨?，并立即?zhí)行的法律制度。先予執(zhí)行的邏輯前提在于債權(quán)人陷入困境、債權(quán)人有較大勝訴可能以及債務(wù)人具備履行債務(wù)的能力。實踐表明，我國先予執(zhí)行制度的利用率太低，未能充分發(fā)揮其立法預(yù)期功能，其主要原因在于適用條件過于嚴苛、適用范圍過于狹窄。事實上，督促程序與先予執(zhí)行的功能并不相同，也不能相互替代。

第三，督促程序與財產(chǎn)保全的關(guān)系問題。財產(chǎn)保全是指人民法院作出裁定，對一方當事人的財產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等保全措施，防止該當事人轉(zhuǎn)移、處分被保全的財產(chǎn)，以保證將來生效判決的執(zhí)行。為了提高督促程序的實效性，有必要加強督促程序與財產(chǎn)保全程序的銜接和配合 。財產(chǎn)保全程序功能在于保障未來判決的順利執(zhí)行。在督促程序中，支付令作為執(zhí)行依據(jù)之一同樣面臨能否順利執(zhí)行的問題。對此，需要充分發(fā)揮財產(chǎn)保全對督促程序的輔助支持作用。

第四，督促程序與爭訟程序的銜接關(guān)系。2012年修改的《民事訴訟法》第217條第2款把督促程序與普通爭訟程序銜接起來。如果被申請人提出的異議可能成立，那么，就會轉(zhuǎn)入普通爭訟程序，確認異議是否成立。無論債權(quán)人的主張還是債務(wù)人的異議都將成為普通爭訟程序?qū)徖淼臓廃c。申請與被申請人對主張不可任意變更，除非撤回申請、撤回異議。督促程序與普通爭訟程序銜接的法理在于，起初以程序保障程度較低的規(guī)則替代普通爭訟程序的審判，從而實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟、訴訟效率，一旦發(fā)生爭議，這種訴訟經(jīng)濟與效率就無法實現(xiàn)。如果讓其進入普通爭訟程序，可以實現(xiàn)更高層次的程序保障。當然，督促程序的程序保障程度低并非不重視其程序保障，而是使之與制度目的相契合。它的內(nèi)容包括“當事人狹義的陳述權(quán)”“獲悉通知權(quán)”“筆錄閱覽權(quán)”“證據(jù)審查申請權(quán)”“法院的斟酌義務(wù)”“協(xié)助義務(wù)”等[14]。這些程序保障的內(nèi)容在杭州法院的電子督促程序中都得到了不同程度的體現(xiàn)。

(二)完善電子督促程序運行制度

第一，確立集中管轄制度。督促程序電子化改革能夠得到有序推進，關(guān)鍵在于集中管轄的實現(xiàn)。在地域管轄問題上，現(xiàn)行管轄規(guī)則認為督促程序由債務(wù)人住所地人民法院管轄?？梢?，立法采取的是“原告就被告”的管轄模式。之所以作出這樣的規(guī)定，規(guī)則制定者給出的解釋是出于避免異地執(zhí)行困難的考量[15]。事實上，發(fā)生法律效力的支付令與生效的判決和裁定一樣，作為執(zhí)行根據(jù)，異地執(zhí)行并不存在障礙。對此，督促程序仍然采取“原告就被告”的管轄模式難免遭受質(zhì)疑。從督促程序地域管轄的比較法經(jīng)驗來看，德國督促程序由申請人普通審判籍所在地的初級法院專屬管轄，各州還可制定集中處理督促程序的初級法院。德國目前有12個初級法院處理督促程序。實行集中管轄的優(yōu)點在于，一方面強化了督促程序?qū)鶛?quán)人的吸引力，另一方面還大大節(jié)省了司法資源。

第二，完善電子送達規(guī)則。督促程序電子化改革需要完善電子送達規(guī)則。2012年民事訴訟法修改新增了電子送達制度，即經(jīng)送達人同意，人民法院可以采用傳真、電子郵件等能夠確認其收悉的方式送達訴訟文書。事實上，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和通信技術(shù)的快速發(fā)展，電子送達方式越來越受到當事人的青睞。在德國，2018年1月1日起施行的《促進法院電子法律交往法》，為當事人與法院進行安全、快捷和低廉的電子交往提供了法律依據(jù)。《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》就明確提出要推動建立當事人確認送達地址、探索推廣信息化條件下的電子送達方式。在督促程序電子化改革到科學系統(tǒng)的電子督促程序的建立過程中，需要建立健全督促程序電子送達規(guī)則。目前，可以通過擴張解釋的方式將電子送達引入督促程序中適用。從長遠看，需要加強對督促程序電子送達的理論論證和規(guī)范構(gòu)建。值得注意的是，為了保障送達的準確性與程序的安定性，在電子送達成功的判斷上，應(yīng)當給予受送達人異議權(quán)[16]。

第三，完善支付令申請審查制度。債務(wù)人異議審查是為了確認是否存在爭議的形式審查，并非確定爭議成立的實質(zhì)審查。針對杭州電子督促程序申請，無論是電子的審核方式還是非電子的審核方式，所展開的審查內(nèi)容都是從形式上把握是否存在實質(zhì)性爭議。從《民事訴訟法》及其司法解釋對督促程序規(guī)定導(dǎo)向看，督促程序目的是為了實現(xiàn)案件繁簡分流、激發(fā)糾紛主體、審判主體利用督促程序的積極性、強化債務(wù)人提出異議的審慎性。這三個方面的立法目的不僅在杭州法院試點的電子督促程序中得到了貫徹，而且杭州實踐對證據(jù)、申請人提出異議的審查形式、案件管理等諸多方面有一定程度的創(chuàng)新，尤其涉及案件管理方面，實現(xiàn)了全程電子化、智能化的操作。毫無疑問，這是對程序保障理論內(nèi)容的發(fā)展與創(chuàng)新[17]。從督促程序的法理層面看，督促程序在內(nèi)容上具有爭訟性質(zhì)而在程序運作上屬于非訴程序。因此，可以把兩者統(tǒng)合起來，爭訟特征形式化表達在電子督促程序之中。在杭州電子督促程序的程序操作流程方面，這種電子商務(wù)所涉及的糾紛在線上交易所留下的證據(jù)，可以讓法官開展實質(zhì)性審查。這是對督促程序法理的發(fā)展。當然，這種發(fā)展也有一定的局限性，即只能局限于這種線上交易并且證據(jù)保留充分的糾紛形態(tài)。這種完全電子化的操作、電子化的管理已經(jīng)在很大程度上實現(xiàn)了訴訟經(jīng)濟、訴訟效率。這不僅有利于當事人，而且有利于法院、國家節(jié)約司法資源。杭州電子督促程序改革試點所選擇的對象——電子商務(wù)糾紛涉及的借貸等是非常合適的，滿足了《民事訴訟法》修改及其司法解釋的目的。盡管與普通爭訟程序那種充分的程序保障相比，電子督促程序保障不是那么充分，但是，其司法管理機制彌補了其不足。

(三)完善督促程序濫用的規(guī)制機制

第一，防止債權(quán)人濫用督促程序的規(guī)制措施。為了避免債權(quán)人濫用督促程序，民事訴訟法及其司法解釋也對此作出了一定的規(guī)定?！睹袷略V訟法》第13條第1款確立了誠實信用原則?！睹袷略V訟法》第112條規(guī)定，當事人之間惡意串通，企圖通過訴訟(包括督促程序)、調(diào)解等方式侵害他人合法權(quán)益的，人民法院應(yīng)當駁回其請求，并根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。今后要進一步加強對程序濫用的理論研究，明確申請人的真實完整義務(wù)、訴訟促進義務(wù)。此外，還應(yīng)當限定申請人申請支付令的債權(quán)范圍，限定違俗債權(quán)的適用。如果申請人違反誠實信用義務(wù)實現(xiàn)違俗債權(quán)的，被申請人可以通過啟動再審程序?qū)で缶葷瑢崿F(xiàn)債權(quán)人與債務(wù)人的平等保護。

第二，防止債務(wù)人濫用異議的規(guī)制措施。為了防止債務(wù)人濫用異議以延滯訴訟程序，有必要采取相應(yīng)的規(guī)制措施。具體而言，確立敗訴當事人承擔訴訟費用和對方當事人的律師費用的制度，通過費用分擔制度督促債務(wù)人不隨意提起債務(wù)人異議；允許債權(quán)人提起財產(chǎn)保全申請，通過財產(chǎn)保全裁定促使當事人放棄拖延訴訟程序的僥幸；提起異議的債務(wù)人同樣負有真實完整義務(wù)和訴訟促進義務(wù)，加強誠實信用原則在債務(wù)人濫用程序異議領(lǐng)域的適用。

五 、結(jié)語

隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，人們的生活方式越來越注重效率。在民事司法與技術(shù)革新互動過程中，接近正義的司法本質(zhì)決定了技術(shù)是手段，公正是目的[18]。因此，解決民事糾紛不僅注重效率，而且也不能忽視程序保障。在這種背景下，杭州法院把督促程序作為實現(xiàn)高效解決糾紛的一種方式值得提倡，尤其是把電子商務(wù)糾紛作為改革試點對象。這種改革實踐是新《民事訴訟法》之督促程序改革后的再次實踐，很大程度上反映了新《民事訴訟法》的改革成果，完全符合新《民事訴訟法》及其司法解釋所確定的規(guī)則。杭州法院實踐所選擇的糾紛比較特殊，一般不會在互聯(lián)網(wǎng)之外再加入其他糾紛事實。法官完全可以對當事人之間的糾紛進行實質(zhì)審查，互聯(lián)網(wǎng)上的每一筆交易都反映了糾紛的來龍去脈。這也是杭州法院進行創(chuàng)新的基礎(chǔ)。在一定程度上，這種審查方式已經(jīng)超出了《民事訴訟法》及其司法解釋的規(guī)則導(dǎo)向，未來修改《民事訴訟法》應(yīng)當吸收這種司法經(jīng)驗。這種審查方式作為改革試點的一種，能夠向督促程序范圍內(nèi)所涉及的其他糾紛拓展。就目前而言，如果不具備線上交易特點，使證據(jù)審查變得容易，杭州法院不宜擴大其適用范圍。除此以外，盡管杭州法院可以對互聯(lián)網(wǎng)上電子商務(wù)進行實質(zhì)審查，但是，還應(yīng)當強化其司法管理，充分保障當事人的權(quán)益。