摘?要：宅基地“三權(quán)分置”是新時代中國農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新，也是宅基地制度改革理論和政策的重大創(chuàng)新與突破，其內(nèi)涵豐富?；趯π轮袊闪⒁詠碚禺a(chǎn)權(quán)變遷的回顧，分析了宅基地“三權(quán)分置”下的權(quán)利關(guān)系，構(gòu)建了宅基地“三權(quán)分置”改革的基本框架，對宅基地“三權(quán)分置”政策內(nèi)涵進行闡釋。從政策本質(zhì)上看，宅基地“三權(quán)分置”改革旨在重塑集體所有制下的宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和權(quán)利體系，以完善和豐富宅基地權(quán)能，實現(xiàn)多元主體共享宅基地產(chǎn)權(quán)。宅基地“三權(quán)分置”的實現(xiàn)路徑包括：落實宅基地集體所有權(quán)，完善集體經(jīng)濟組織所有權(quán)權(quán)能;重塑宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)戶享有更完整的宅基地權(quán)利;推進社會主體共享宅基地使用權(quán)，促進農(nóng)村宅基地盤活利用。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)變遷;宅基地“三權(quán)分置”;“三權(quán)”關(guān)系;宅基地;農(nóng)村

中圖分類號：F323.1?文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2020）02-0061-08

作者簡介：張勇（1983-），男，安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院副教授、南京農(nóng)業(yè)大學公共管理博士后流動站博士后，主要研究方向為土地經(jīng)濟與政策。

一、研究背景與文獻綜述

宅基地制度是我國農(nóng)村社會的一項重要基礎(chǔ)性制度，承載著安定農(nóng)民、穩(wěn)定社會的特殊功能，對于保障農(nóng)村居民住有所居、促進社會和諧發(fā)揮著重要的“穩(wěn)定器”作用。但是進入21世紀以來，隨著我國鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村地區(qū)宅基地及農(nóng)房閑置問題越來越嚴重，現(xiàn)行宅基地制度弊端開始凸顯，在一定程度上背離了公平和效率價值[1]。當前宅基地制度改革仍然是我國農(nóng)村土地制度改革中的“短板”，同時也是農(nóng)村土地制度改革中最敏感的領(lǐng)域，可以說是牽一發(fā)而動全身。如何有效盤活利用農(nóng)村閑置宅基地，激活“沉睡”土地資產(chǎn)，賦予農(nóng)民更多的土地財產(chǎn)權(quán)利，為實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展增添新動能，這些問題引起了全社會的高度關(guān)注。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中有關(guān)農(nóng)村宅基地制度改革思路是中央提出宅基地“三權(quán)分置”政策的思想萌芽[2];2015年1月，中央印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》，該意見的出臺標志著宅基地制度改革進入“破冰”階段[3];2015年3月，原國土資源部在全國選取15個試點縣（市、區(qū)）正式開展宅基地制度改革試點工作;2017年11月20日，十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導小組會議審核通過《關(guān)于拓展宅基地制度改革試點的請示》，并將宅基地制度改革拓展到33個試點地區(qū)[4];2018年1月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，該意見首次提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，從而為新時期深入推進宅基地制度改革指明了方向，可以認為是未來中國農(nóng)村宅基地制度改革的頂層設(shè)計[5]。自中央提出探索宅基地“三權(quán)分置”以來，該政策引起了全社會的普遍關(guān)注。雖然中央提出了宅基地“三權(quán)分置”的政策設(shè)想，但未明確界定其政策內(nèi)涵，也未從法理層面加以闡釋。

自中央提出宅基地“三權(quán)分置”以來，學界針對宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵展開了研究，例如董祚繼認為宅基地“三權(quán)分置”的本質(zhì)是對宅基地產(chǎn)權(quán)體系再造，以實現(xiàn)宅基地產(chǎn)權(quán)細分[6];姚樹榮等認為“三權(quán)分置”下的宅基地權(quán)利體系包括所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)和發(fā)展權(quán)[7];韓立達、徐忠國等認為“三權(quán)分置”中的集體所有權(quán)屬于自物權(quán)，是農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的“母權(quán)”，具體包括占用、使用、收益和處分等權(quán)能[8-9];劉圣歡等認為宅基地集體所有權(quán)還包括集體對宅基地的管理、監(jiān)督及收回等權(quán)能，是政府治理職能的體現(xiàn)[10]。針對農(nóng)戶資格權(quán)，鐘和曦等認為其出發(fā)點在于保障農(nóng)民“不失所”[11];呂廣輝、劉銳等認為資格權(quán)屬于集體經(jīng)濟組織成員享有的宅基地分配取得和占有使用權(quán)[12-13]。但是目前針對農(nóng)戶資格權(quán)的性質(zhì)，學界存在爭議，李鳳奇等認為資格權(quán)與農(nóng)地“三權(quán)分置”中的承包權(quán)相似，是依附于集體經(jīng)濟組織成員身份的人身權(quán)[14];李鳳奇等認為宅基地資格權(quán)是宅基地使用權(quán)人在讓渡一定期限使用權(quán)之后的剩余權(quán)[15]。關(guān)于“三權(quán)分置”中的宅基地使用權(quán)，溫世揚等認為分離后的宅基地使用權(quán)具有去身份性，其權(quán)利主體范圍不局限于集體成員[1];王冬銀認為通過放活宅基地使用權(quán)可以發(fā)揮宅基地要素的流動性、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入[16];韓文龍等認為放活宅基地使用權(quán)需要建立風險防范機制以防發(fā)生社會風險[17]。

可見，學術(shù)界雖然圍繞宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵開展了一些研究，但從宅基地產(chǎn)權(quán)變遷視角對“三權(quán)”內(nèi)在關(guān)系、政策內(nèi)涵及其實現(xiàn)路徑進行研究的還較少。宅基地“三權(quán)分置”是繼農(nóng)地“三權(quán)分置”之后宅基地制度改革理論和政策的重大突破。近年來，我國部分地區(qū)積極開展宅基地“三權(quán)分置”改革實踐，并取得了一些成效。實踐證明，在加快新型城鎮(zhèn)化進程和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“雙輪”驅(qū)動背景下，宅基地“三權(quán)分置”政策為破解宅基地制度改革困境、有效盤活利用宅基地、激活農(nóng)村“沉睡”土地資產(chǎn)及增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入指明了方向。但是現(xiàn)階段，宅基地“三權(quán)分置”還停留在政策層面，仍需要結(jié)合實踐探索加強理論研究。鑒于此，本文基于新中國成立以來宅基地產(chǎn)權(quán)變遷視角，對宅基地“三權(quán)分置”改革中的“三權(quán)”關(guān)系、政策內(nèi)涵及其實現(xiàn)路徑進行研究，以期加強對宅基地“三權(quán)分置”改革的理論研究及政策認知，進而為未來推進宅基地制度改革做出整體性判斷和勾勒[18-19]。

二、新中國成立以來宅基地產(chǎn)權(quán)變遷回顧

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論表明，產(chǎn)權(quán)是由物的存在以及關(guān)于物的使用所引起的利益主體之間相互認可的行為關(guān)系，是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位和社會關(guān)系[20]，其重要性在于可以幫助一個人形成與其他人進行交易時的合理預(yù)期[21]。具體來說，產(chǎn)權(quán)一方面是通過法律來界定和維護人們對財產(chǎn)的權(quán)利，具有排他性、可分割性、可分離性、可轉(zhuǎn)讓性等屬性[22]，是市場經(jīng)濟條件下生產(chǎn)要素得以流通的法律前提[23];另一方面，產(chǎn)權(quán)是包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等多項權(quán)能在內(nèi)的一組權(quán)利束[24]。對我國農(nóng)村居民而言，宅基地是國家保障其在農(nóng)村基本居住權(quán)的基本生活資料，農(nóng)民分配取得宅基地資格的排他性、限制可讓渡性使得宅基地對于保障和實現(xiàn)農(nóng)民“居者有其屋”、促進農(nóng)村社會和諧發(fā)揮了較好的“穩(wěn)定器”的作用[25-26]。宅基地產(chǎn)權(quán)制度是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中最特殊的制度安排，同樣也是一種社會工具。宅基地產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是與宅基地有關(guān)的活動中相關(guān)利益主體所產(chǎn)生的行為關(guān)系規(guī)范，是由宅基地所有、占有、使用、收益和處置等權(quán)利組成的一組權(quán)利束。宅基地產(chǎn)權(quán)制度作為我國的一項本土土地制度，是在特定歷史背景下發(fā)展并形成的，與社會制度、政治制度關(guān)系密切。新中國成立以來，先后經(jīng)歷了農(nóng)民私人所有、“兩權(quán)分立”“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)變遷過程[27]。

（一）農(nóng)民私人所有（1949年10月-1962年9月）：國家權(quán)力主導下的制度設(shè)計

從1949年新中國成立到1962年9月27日《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（以下簡稱“六十條”）頒布施行前，宅基地歸農(nóng)民私人所有，農(nóng)民可以自由買賣、租賃、出典和繼承，宅基地歸農(nóng)民私人所有受到法律保護[28]。在此期間，根據(jù)農(nóng)村土地權(quán)利的變化，分為兩個階段，第一階段：1949年10月至1955年11月9日，農(nóng)民享有農(nóng)村土地的所有權(quán);第二階段：1955年11月9日至1962年9月27日，農(nóng)村土地逐步集體化，由農(nóng)民私有變?yōu)楹献魃缂w所有，但宅基地仍為農(nóng)民私有。

1.第一階段：農(nóng)村土地歸農(nóng)民所有。新中國成立初期，國家開展了轟轟烈烈的土地改革運動，廢除了封建土地制度，并將農(nóng)村土地分配給農(nóng)民，實現(xiàn)了土地改革目標，并被1950年6月30日中央政府頒布實施的《土地改革法》所確認。隨后，1954年的《憲法》第8條明確規(guī)定國家依法保護農(nóng)民土地所有權(quán)，確認農(nóng)村土地和房屋完全屬于農(nóng)民私有，鞏固了土地改革運動的成果，初步形成了農(nóng)民土地及房屋的私有制度。

2.第二階段：農(nóng)村土地歸合作社集體所有，但宅基地仍為農(nóng)民所有。根據(jù)1955年11月9日全國人民代表大會常務(wù)委員會第24次會議通過的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》和1956年6月30日全國人民代表大會第3次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，國家完成了社會主義三大改造運動，積極引導和鼓勵農(nóng)民加入合作社，并將農(nóng)民所有的生產(chǎn)資料逐步轉(zhuǎn)為集體所有，實現(xiàn)了農(nóng)村土地從農(nóng)民私有到合作社集體所有的轉(zhuǎn)變，但是農(nóng)民自己的宅基地仍屬于私有，農(nóng)民依然享有宅基地的所有權(quán)，房屋所有權(quán)與基地所有權(quán)的權(quán)利人均為農(nóng)民，國家給農(nóng)民頒發(fā)房地權(quán)證[29]。其中，《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第30條明確規(guī)定了農(nóng)民入社后必須把私有的土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有，同時第16條又規(guī)定農(nóng)民原有的房屋地基不必入社?？梢?，雖然通過農(nóng)業(yè)的社會主義改造運動，實現(xiàn)了土地等生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有，但農(nóng)民原有的房屋基地仍歸農(nóng)民私有。

筆者認為在宅基地農(nóng)民私人所有時期，土地產(chǎn)權(quán)界定具有明顯的公共性，是通過國家權(quán)力以公共方式來界定土地產(chǎn)權(quán)制度，國家權(quán)力在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排中發(fā)揮了決定性的作用。該時期農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是在國家權(quán)力主導下安排的，國家通過土地改革運動界定了農(nóng)民私有土地產(chǎn)權(quán)邊界，明確了產(chǎn)權(quán)主體的責、權(quán)、利，協(xié)調(diào)了國家、集體和農(nóng)民的利益，發(fā)揮了較好的制度效應(yīng)，滿足了農(nóng)民“耕有其田、居有其屋”的愿望，兼顧了效率與公平，符合土地產(chǎn)權(quán)界定的公共性要求。

（二）“兩權(quán)分立”（1962年9月-2017年12月）：從公權(quán)過渡到私權(quán)

從1962年9月頒布施行“六十條”到2017年12月，宅基地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了從公權(quán)逐漸過渡到私權(quán)的發(fā)展歷程，大致可分為兩個階段，分別為1962年9月-2007年10月和2007年10月-2017年12月。

1.第一階段：確立“一宅兩制，公地私房”制度。1962年9月頒布實施的“六十條”具有轉(zhuǎn)折意義地確立了“一宅兩制，公地私房”的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，實現(xiàn)了由農(nóng)民私有到集體所有的根本性轉(zhuǎn)變。隨后，1963年3月20日中共中央印發(fā)的《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》中對宅基地產(chǎn)權(quán)問題又作了有關(guān)補充規(guī)定，其中宅基地使用權(quán)和宅基地所有權(quán)的概念第一次在該通知中出現(xiàn)，并規(guī)定了宅基地所有權(quán)歸生產(chǎn)隊集體，農(nóng)民可長期使用宅基地，宅基地上的房屋永遠歸農(nóng)民所有[30]。至此，宅基地所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)分立”制度基本確立，形成了“一宅兩制、地房分離，申請取得、長期使用”的基本框架。此后，1978年的《憲法》《農(nóng)村人民公社工作條例》（試行草案）以及1982年的《憲法》及《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》都進一步鞏固了“一宅兩制，公地私房”的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，且在1996年底之前，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民均可申請取得宅基地使用權(quán)[31]。但是從1997年之后，城鎮(zhèn)居民則不能申請取得宅基地使用權(quán)，只有擁有集體經(jīng)濟組織成員身份的農(nóng)民才可以原始取得宅基地使用權(quán)。1995年10月起實施的《擔保法》明確規(guī)定了宅基地使用權(quán)不允許抵押，但是由于房屋和宅基地不可分，禁止抵押宅基地使用權(quán)也就意味著農(nóng)民私有房屋也不能抵押，由此導致農(nóng)民住房財產(chǎn)處置受到了嚴格限制。至此，我國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)變遷至宅基地所有權(quán)歸集體、使用權(quán)及房屋所有權(quán)歸農(nóng)民且農(nóng)民的住房處置又受到嚴格限制。

2.第二階段：確立宅基地用益物權(quán)與保障農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)。2007年10月起實施的《物權(quán)法》首次以基本法形式對宅基地產(chǎn)權(quán)進行了規(guī)范，將宅基地使用權(quán)確立為用益物權(quán)的一種，彰顯了宅基地使用權(quán)的私權(quán)屬性，為推進宅基地制度改革奠定了法律基礎(chǔ)?！段餀?quán)法》第117條規(guī)定了用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或動產(chǎn)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利;第152條規(guī)定了宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。從上述兩條可見，《物權(quán)法》賦予了宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，既然屬于用益物權(quán)，那么作為使用權(quán)人的農(nóng)民對分配使用的宅基地就理應(yīng)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。但是本文認為，“兩權(quán)分立”框架下的宅基地產(chǎn)權(quán)制度以保障農(nóng)民居住權(quán)作為其首要功能，仍具有明顯的身份及福利保障性質(zhì)。事實上，在農(nóng)村地區(qū)，一方面宅基地使用權(quán)隱形流轉(zhuǎn)長期存在，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部的郊區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村尤為突出;另一方面，隨著農(nóng)業(yè)人口進城，宅基地的居住保障功能正在逐漸弱化，與此同時，宅基地及住房的資產(chǎn)功能則在不斷加強。對于農(nóng)民而言，在現(xiàn)行《物權(quán)法》《土地管理法》《擔保法》等法律框架下，和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)及住房財產(chǎn)權(quán)難以真正得到保障和實現(xiàn)，這顯然是一種財產(chǎn)權(quán)的制度限制，是不公平的。為此，十八屆三中全會通過的《決定》明確提出要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、改革完善農(nóng)村宅基地制度，有條件地推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，這一頂層設(shè)計為進一步推進中國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革變遷提供了動力基礎(chǔ)。

（三）“三權(quán)分置”：多元主體共享產(chǎn)權(quán)

早在中央提出探索宅基地“三權(quán)分置”之前，作為宅基地制度改革試點地區(qū)的浙江省義烏市就在全國率先開展了宅基地“三權(quán)分置”改革工作，涌現(xiàn)出具有代表性的“浙江義烏模式”。隨后，部分地區(qū)相繼出臺了具體實施方案，積極探索宅基地“三權(quán)分置”改革路徑，其中一些地區(qū)在“三權(quán)分置”政策框架下敢為人先，在實踐中大膽探索和創(chuàng)新，形成了如“安徽旌德模式”“浙江象山模式”等一系列具有較好借鑒價值的典型實踐樣態(tài)[19]。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，再次提出探索宅基地“三權(quán)分置”。筆者認為，中央提出的宅基地“三權(quán)分置”改革新政是新時期背景下我國深入推進宅基地制度改革的重大創(chuàng)新，在一定程度上擺脫了自確立農(nóng)村宅基地“兩權(quán)分立”制度以來的路徑依賴，順應(yīng)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢，重塑了城鄉(xiāng)人地關(guān)系，豐富了農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)體系，有效實現(xiàn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下多元主體共享宅基地產(chǎn)權(quán)，更好地激發(fā)了農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展活力，為鄉(xiāng)村振興注入了新動能。因此，宅基地“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵是重塑宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和權(quán)利體系，使宅基地產(chǎn)權(quán)邊界更加清晰、產(chǎn)權(quán)內(nèi)容更加豐富，以實現(xiàn)多元主體共享宅基地產(chǎn)權(quán)。

三、“三權(quán)分置”框架下的宅基地“三權(quán)”關(guān)系闡釋

（一）宅基地集體所有權(quán)與農(nóng)戶資格權(quán)：基礎(chǔ)關(guān)系

筆者認為“三權(quán)分置”格局下的宅基地集體所有權(quán)是重塑宅基地產(chǎn)權(quán)體系、實現(xiàn)宅基地產(chǎn)權(quán)從公權(quán)過渡到私權(quán)的重要基石，是農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)源，而農(nóng)戶資格權(quán)屬于成員權(quán)權(quán)利行使部分權(quán)能的結(jié)果，農(nóng)戶資格權(quán)的實現(xiàn)依賴于農(nóng)戶以戶為單位向所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提出宅基地使用權(quán)申請，獲得批準后即原始取得宅基地使用權(quán)，不具備集體經(jīng)濟組織成員資格的主體則不能原始取得宅基地使用權(quán)。因此，宅基地集體所有權(quán)在“三權(quán)”中處于基礎(chǔ)性地位，是產(chǎn)生宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的本權(quán)和基礎(chǔ)性權(quán)利。

（二）宅基地農(nóng)戶資格權(quán)與宅基地使用權(quán)：派生關(guān)系

宅基地“三權(quán)分置”政策的創(chuàng)新之處在于將“兩權(quán)分立”下的具有用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)分為宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，并產(chǎn)生分離的物權(quán)法效果，主要表現(xiàn)為，在集體經(jīng)濟組織成員農(nóng)戶所擁有的宅基地資格權(quán)中，新創(chuàng)設(shè)具有用益物權(quán)效力的宅基地使用權(quán)。其中，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)是農(nóng)戶作為集體成員所享有的宅基地權(quán)能，宅基地使用權(quán)是非集體經(jīng)濟組織成員的社會主體在一定期限內(nèi)對宅基地及房屋享有占有、使用、經(jīng)營及收益等權(quán)利。也就是說，由于從宅基地農(nóng)戶資格權(quán)中分離出宅基地使用權(quán)，作為集體成員的農(nóng)戶依然享有固有的宅基地使用權(quán)，但不是圓滿的宅基地使用權(quán)。顯然，按照物權(quán)狀態(tài)將“兩權(quán)分立”中的宅基地使用權(quán)剝離而形成的宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)是在宅基地農(nóng)戶資格權(quán)基礎(chǔ)上派生的權(quán)利，而非外力作用下的權(quán)利裂變所產(chǎn)生，屬于用益物權(quán)狀態(tài)的內(nèi)部再細化。筆者認為，具體可以分為兩種情況：一是宅基地使用權(quán)是從農(nóng)戶實際使用的宅基地中派生出來的，作為非本集體成員的宅基地使用權(quán)人可以直接對抗取得資格權(quán)的農(nóng)戶;另一種是在村集體沒有宅基地可分配使用的情況下，農(nóng)戶以不實際占有、使用宅基地的形式享有保留分配宅基地的資格權(quán)，即由集體確定資格權(quán)給農(nóng)戶，農(nóng)戶并不申請使用具體的宅基地，宅基地使用權(quán)人可以直接與集體經(jīng)濟組織發(fā)生法律關(guān)系，此時則從宅基地集體所有權(quán)中派生出宅基地使用權(quán)，此種流轉(zhuǎn)模式不涉及到與單個農(nóng)戶資格權(quán)與宅基地使用權(quán)之間的對抗關(guān)系。

（三）宅基地集體所有權(quán)與宅基地使用權(quán)：監(jiān)督關(guān)系

2018年中央一號文件已明確指出，在放活宅基地使用權(quán)時不得“違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館”。鑒于此，筆者認為，宅基地使用權(quán)是基于宅基地流轉(zhuǎn)合同的簽訂，從宅基地農(nóng)戶資格權(quán)中派生出來的權(quán)能，雖然集體作為宅基地所有權(quán)人不是宅基地流轉(zhuǎn)合同的當事人，但是集體作為土地所有權(quán)人，其對于宅基地使用權(quán)人享有監(jiān)督的權(quán)利，對獲得宅基地使用權(quán)的相關(guān)主體利用宅基地及農(nóng)民農(nóng)房所從事的開發(fā)、經(jīng)營等活動起到監(jiān)督調(diào)整的作用，確保農(nóng)村宅基地及農(nóng)房不被用于建設(shè)別墅及私人會館，嚴格宅基地用途管制，防止社會資本下鄉(xiāng)“圈地”從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營等活動。

四、宅基地“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵

目前學術(shù)界對宅基地“三權(quán)分置”的研究尚處起步階段，關(guān)于“三權(quán)分置”政策的內(nèi)涵尚無統(tǒng)一定論。通過對現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和新中國成立以來宅基地產(chǎn)權(quán)變遷進行回顧，依據(jù)《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)的規(guī)定，筆者認為，宅基地“三權(quán)分置”與農(nóng)地“三權(quán)分置”政策較為相似，是在以重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢及盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地、提高農(nóng)村土地資源利用效率及激活農(nóng)村土地資產(chǎn)、增加農(nóng)民收入為目標的背景下，考慮到當前宅基地基本居住保障功能逐步弱化導致農(nóng)村宅基地和住宅閑置浪費問題日益突出，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中農(nóng)民對住房財產(chǎn)功能訴求日益增強[32]，在落實集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，重塑“兩權(quán)分立”中的宅基地使用權(quán)，從原來的“兩權(quán)”中分離出具有身份性和居住保障功能的農(nóng)戶資格權(quán)，并繼續(xù)擔負著農(nóng)民住房保障功能;與此同時，進一步強化“兩權(quán)”中宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)地位，并從中剝離出獨立的宅基地使用權(quán)，由其單純地承載資產(chǎn)功能，實現(xiàn)在保障農(nóng)民居住權(quán)的基礎(chǔ)上兌現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)，使原來的宅基地集體所有權(quán)、宅基地使用權(quán)的“二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”演變?yōu)檎丶w所有權(quán)、農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟組織成員的資格權(quán)和社會主體共享宅基地使用權(quán)的“三元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”，最終實現(xiàn)宅基地權(quán)能體系重構(gòu)與多方主體共享宅基地產(chǎn)權(quán)的新格局，以滿足宅基地產(chǎn)權(quán)從公權(quán)過渡到私權(quán)的現(xiàn)實要求，這樣既堅持和強化宅基地集體所有的土地公有制底線，又兼顧作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)戶保留使用宅基地的身份專屬性，同時還讓不具備集體經(jīng)濟組織成員身份的社會主體可共享宅基地使用權(quán)，從而解決農(nóng)村宅基地和住宅閑置浪費問題，有效提高農(nóng)村土地資源利用效率，并激活數(shù)百萬億的農(nóng)村宅基地市場，增強宅基地使用權(quán)的流通性及實現(xiàn)農(nóng)民宅基地財產(chǎn)價值，這樣可以更有效地實現(xiàn)包含集體土地政治治理與收益分享功能、宅基地居住保障功能及財產(chǎn)價值功能在內(nèi)的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，形成集體、農(nóng)戶和社會主體三方共享宅基地權(quán)利的產(chǎn)權(quán)配置格局，進一步深化在土地公有制框架下賦權(quán)擴能與賦權(quán)于民，以及實現(xiàn)宅基地資源配置中開放性與封閉性的均衡，以滿足堅持集體土地所有制下保障農(nóng)民“不失所”及實現(xiàn)宅基地資源市場化配置，實現(xiàn)農(nóng)民住房財產(chǎn)價值的現(xiàn)實需求[33]。鑒于此，本文構(gòu)建了宅基地“三權(quán)分置”政策的內(nèi)涵框架（見圖1）。

根據(jù)上述框架，筆者認為宅基地“三權(quán)分置”改革并不是在“兩權(quán)分立”基礎(chǔ)上對宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行簡單重塑，也并非簡單地將宅基地使用權(quán)分割為宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)兩種新的權(quán)利并重新配置，其本質(zhì)是在重塑宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的同時，實現(xiàn)宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、體系、權(quán)能及內(nèi)容的演變，最終形成集體、農(nóng)戶、其他組織及個人等多方主體共享宅基地權(quán)利的格局，不僅重構(gòu)了農(nóng)民集體經(jīng)濟的實現(xiàn)路徑，鞏固了宅基地的社會福利功能，改變了宅基地使用權(quán)的實現(xiàn)方式和路徑，兼顧了公平和效率，讓宅基地可以通過市場機制實現(xiàn)高效利用和優(yōu)化配置，破解了一直以來宅基地產(chǎn)權(quán)變遷所陷入的“內(nèi)卷化”困境，解決了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后的宅基地和住宅閑置浪費問題及難以實現(xiàn)住房財產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實難題，同時也有效解決了宅基地制度所承載的功能之間的矛盾沖突問題及超載問題，滿足了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變革和城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局變化對宅基地制度變遷的實際需求，實現(xiàn)了多元主體共享宅基地權(quán)利[34]。

五、宅基地“三權(quán)分置”政策的實現(xiàn)路徑

（一）落實宅基地集體所有權(quán)，完善集體經(jīng)濟組織所有權(quán)權(quán)能

不論是“兩權(quán)分立”還是“三權(quán)分置”，宅基地集體所有權(quán)內(nèi)涵是一致的，都是集體經(jīng)濟組織作為土地所有者依法對集體土地所享有的占有、使用、收益和處分的完全排他性權(quán)利，很顯然，屬于自物權(quán)。從新中國成立以來宅基地產(chǎn)權(quán)變遷回顧來看，宅基地集體所有制是在農(nóng)民土地私有制的基礎(chǔ)上，經(jīng)過社會主義三大改造運動后在特殊的歷史時期形成的，適用了制度的公平性原則，對農(nóng)民建造住宅所用宅基地采用無償分配的方式，滿足了福利分配的制度需要，承擔著為農(nóng)民提供生活資料和生存保障的政治治理功能。改革開放以來，伴隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和完善，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快，由于農(nóng)村集體所有制賴以存在的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)逐漸弱化，導致宅基地集體所有權(quán)主體“虛化”及集體所有權(quán)“虛置”，使得作為自物權(quán)的所有權(quán)因缺失處分權(quán)而不完整，以及與處分權(quán)相聯(lián)系的收益權(quán)也很難實現(xiàn)。因此，筆者認為，在宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)格局中，宅基地集體所有權(quán)作為自物權(quán)，其所有權(quán)人——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織除了擔負著為農(nóng)民建造住宅分配使用宅基地的主要權(quán)能以外，還應(yīng)承擔對宅基地的規(guī)劃利用、使用監(jiān)督及收回處置等治理性功能;另外，為了保障集體經(jīng)濟組織作為土地所有權(quán)人在經(jīng)濟上得到實質(zhì)性的體現(xiàn)，在農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地、放活宅基地使用權(quán)的過程中，集體經(jīng)濟組織還應(yīng)享有集體土地收益分享權(quán)能，這樣才能在堅持農(nóng)村土地集體所有制不動搖的前提下真正落實和實現(xiàn)集體土地所有權(quán)。

（二）重塑宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)戶享有更完整的宅基地權(quán)利

按照中央的宅基地“三權(quán)分置”政策，創(chuàng)設(shè)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的初衷是為了實現(xiàn)宅基地繼續(xù)承擔農(nóng)戶的居住保障功能，保證農(nóng)民享有基本的居住權(quán)益而“不失所”。宅基地農(nóng)戶資格權(quán)具有顯著的身份屬性，享有該權(quán)利的主體只能是擁有集體經(jīng)濟組織成員身份的集體成員。因此，保障作為集體成員的農(nóng)戶基本居住權(quán)是設(shè)置宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的根本出發(fā)點，也就是說，在“三權(quán)分置”權(quán)利格局下不論宅基地使用權(quán)如何放活，都要保障農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟組織成員應(yīng)享有的基本居住權(quán)。目前，我國《物權(quán)法》《土地管理法》并沒有對宅基地農(nóng)戶資格權(quán)進行界定，學術(shù)界針對資格權(quán)法律意蘊的理解也歧見紛呈?，F(xiàn)階段學術(shù)界針對農(nóng)戶資格權(quán)的界定存在“成員權(quán)說”“用益物權(quán)說”“宅基地使用權(quán)說”三種觀點，其中，“成員權(quán)說”認為宅基地資格權(quán)是農(nóng)戶以集體成員身份申請取得的宅基地占有權(quán)、使用權(quán)，形成于宅基地的分配階段，落地前享有分配資格、落地后享有實實在在的使用權(quán)，是集體成員實現(xiàn)在農(nóng)村集體土地上享有的居住權(quán)益的方式[35];“用益物權(quán)說”觀點認為農(nóng)戶資格權(quán)是物權(quán)，但為了避免與宅基地使用權(quán)中的占有和使用權(quán)能產(chǎn)生沖突，資格權(quán)不應(yīng)具備占有和使用的權(quán)能，只具有收益和處分的權(quán)能;“宅基地使用權(quán)說”則認為農(nóng)戶資格權(quán)是一項具有身份屬性的財產(chǎn)權(quán)利，是設(shè)立了一定期限的次級使用權(quán)后的宅基地使用權(quán)，可以理解為法律意義上的宅基地使用權(quán)，仍然具有宅基地使用權(quán)的全部權(quán)能，只是在行使時受到次級使用權(quán)的限制，因此有學者認為應(yīng)舍棄農(nóng)戶資格權(quán)的稱謂。通過考察宅基地“三權(quán)分置”政策的實踐樣態(tài)及農(nóng)戶資格權(quán)生成的實踐邏輯[36]，筆者更傾向于“宅基地使用權(quán)說”觀點，考慮到與現(xiàn)行宅基地產(chǎn)權(quán)制度的有效銜接，可以將宅基地農(nóng)戶資格權(quán)界定為農(nóng)戶作為集體成員而專享的宅基地使用權(quán)，即農(nóng)戶以集體成員身份依法對集體所有的宅基地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，同時在“三權(quán)分置”權(quán)利格局下，農(nóng)戶享有使用、流轉(zhuǎn)、互換、置換、退出、抵押等一系列權(quán)能，其中流轉(zhuǎn)權(quán)能主要通過轉(zhuǎn)讓、出租和入股等形式實現(xiàn)。因此，筆者認為在“三權(quán)分置”格局下，擁有集體經(jīng)濟組織成員身份的農(nóng)戶不應(yīng)喪失其享有的宅基地使用權(quán)權(quán)能，只是通過重塑宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，賦予了農(nóng)戶資格權(quán)，改變了農(nóng)戶行使宅基地使用權(quán)權(quán)能的方式，將“兩權(quán)分立”下的宅基地使用權(quán)部分權(quán)能在一定期限內(nèi)交由他人，由他人給農(nóng)戶支付對價并在該期限內(nèi)享有宅基地的占有、使用及經(jīng)營、收益權(quán)。因此，筆者認同“宅基地使用權(quán)說”的觀點，認為“三權(quán)分置”中的宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的本質(zhì)是通過重塑宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，保障集體成員農(nóng)戶享有更多的宅基地權(quán)利。

（三）推進社會主體共享宅基地使用權(quán)，促進農(nóng)村宅基地盤活利用

從中央提出宅基地“三權(quán)分置”的政策思路及地方探索的實踐樣態(tài)來看，“三權(quán)分置”權(quán)利格局下的宅基地使用權(quán)雖然與原來的宅基地使用權(quán)名稱相同，但二者權(quán)利主體、內(nèi)容頗為不同。從權(quán)利主體來看，根據(jù)現(xiàn)行《物權(quán)法》第152條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)主體即農(nóng)戶對宅基地只享有占有和使用并用于建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利，使用權(quán)人僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。按照2018年中央一號文件中針對“放活宅基地使用權(quán)”的表述，該政策思路與農(nóng)地“三權(quán)分置”中“放活土地經(jīng)營權(quán)”的思路很相似，也就意味著“三權(quán)分置”政策下的宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體更加多元化，打破了原來宅基地使用權(quán)主體僅限于本集體內(nèi)部成員的束縛，本集體以外的包括任何自然人、法人或非法人組織等各種社會主體都可以在一定期限內(nèi)享有包括宅基地使用、經(jīng)營、收益等權(quán)利，同時擁有占有農(nóng)民住房、使用農(nóng)民住房、利用農(nóng)民住房經(jīng)營及獲得收益等權(quán)能，打通非本集體經(jīng)濟組織成員尤其是城鎮(zhèn)居民、城鄉(xiāng)創(chuàng)客、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)主體等利用宅基地及農(nóng)房發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的通道，為這些社會主體在農(nóng)村發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)提供了用地空間，從而在保障原農(nóng)戶繼續(xù)享有宅基地資格權(quán)及房屋財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，引導其通過宅基地流轉(zhuǎn)以盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，放活農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)，引導社會資本、技術(shù)、人員進入鄉(xiāng)村，拓展宅基地及農(nóng)房使用功能，為促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供用地保障。

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（責任編輯：董應(yīng)才）