劉澤瑩 韓一軍

摘?要：扛穩(wěn)糧食安全重任是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)，推進糧食產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的重要前提。當(dāng)前糧食供給面臨資源環(huán)境約束趨緊、種糧效益持續(xù)下降、農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移、國際競爭力弱、支持保護政策空間有限等突出問題。提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障糧食供給，同時注重產(chǎn)量結(jié)構(gòu)與質(zhì)量效益的全面提升，既是基于國情和發(fā)展階段的必然選擇，也是應(yīng)對復(fù)雜多變的國際形勢以及在日趨激烈的國際競爭中掌握主動權(quán)的必要條件。為細化和落實糧食安全新戰(zhàn)略目標，提出構(gòu)建新型糧食供給體系的思路與具體路徑：從保供給向綠色可持續(xù)轉(zhuǎn)變;從小而散經(jīng)營向多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變;從價補合一向價補分離轉(zhuǎn)變;從注重產(chǎn)量向注重質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變。采取多種措施綜合應(yīng)對，構(gòu)建更有保障、更高質(zhì)量、更高效率的糧食供給體系，切實確保糧食安全。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展;糧食安全;供給側(cè)改革

中圖分類號：F322?文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2020）02-0010-09

作者簡介：劉澤瑩（1993-），女，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策、農(nóng)產(chǎn)品市場。

確保糧食供給始終是“三農(nóng)”工作的頭等大事和首要任務(wù)。2019年中央一號文件強調(diào)，今明兩年是全面建成小康社會的決勝期，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。要毫不放松抓好糧食生產(chǎn)，推動“藏糧于地、藏糧于技”落實落地。2019年3月8日，習(xí)近平總書記在河南代表團參加審議時，從“發(fā)揮好糧食生產(chǎn)優(yōu)勢”到“守住耕地保護紅線”再到“推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，對確保糧食安全作出了詳盡的部署。同時總書記就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)表重要講話指出：要扛穩(wěn)糧食安全這個重任。確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)[1]。

近年來國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境、糧食供求格局和國際貿(mào)易形勢都發(fā)生了深刻變化。目前我國正在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興交匯推進的關(guān)鍵時刻，在貫徹“以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手”和“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針”[2]的指導(dǎo)思想下，探討新時期糧食供給的主要問題與挑戰(zhàn)，探尋確保糧食供給、推進糧食產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本思路具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新時期糧食生產(chǎn)面臨的困境

（一）糧食生產(chǎn)的資源環(huán)境約束趨緊

糧食生產(chǎn)高度依賴資源條件和自然環(huán)境。我國人均耕地和淡水資源遠不及世界平均水平，人口總量和糧食總需求量巨大，生態(tài)環(huán)境的不斷惡化使得糧食生產(chǎn)面臨的資源環(huán)境約束也越來越突出。我國被聯(lián)合國列入全球13個貧水國家之一，人均水資源量僅為世界平均水平的28%，每公頃耕地水資源量約為世界平均水平的1/2[3]。隨著工業(yè)化、城市化步伐加快，工農(nóng)業(yè)在水資源、耕地資源、勞動力資源等方面的競爭日益明顯。中國水資源公報數(shù)據(jù)顯示，我國工業(yè)用水由1997年的1 121億立方米增加到2017年的1 277億立方米，生活用水由525億立方米增加到838.1億立方米，而農(nóng)業(yè)用水由3 920億立方米下降到3 766.4億立方米[4]。耕地質(zhì)量退化、生態(tài)環(huán)境不斷惡化，自然災(zāi)害頻發(fā)。過去為提高糧食單產(chǎn)化肥農(nóng)藥過量施用、農(nóng)膜等廢棄物殘留造成了嚴重的面源污染。華北地下水超采、南方地表水富營養(yǎng)化等問題日益突出，對糧食生產(chǎn)的“硬約束”日益加劇，以前那種拼資源消耗、拼要素投入的粗放生產(chǎn)方式已難以為繼[1]。

（二）種糧總成本上升，種糧效益下降

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，近年來人工、土地、肥料、機械作業(yè)等主要生產(chǎn)成本不斷上升，農(nóng)戶種糧收益持續(xù)下降。近十年來，我國稻谷、小麥和玉米三種糧食作物總成本從2008年到2017年上漲了近一倍，其中人工成本和土地成本是兩大主要上漲因素。2009-2017年，稻谷、小麥、玉米的每畝人工成本分別由214.65、133.19、103.16元上漲到482.93、361.87、441.2元，稻谷、小麥、玉米的每畝土地成本分別由109.04、86.67、176.98元上漲到229.31、207.12、210.3元。同時，糧食生產(chǎn)的凈利潤和成本利潤率也在不斷下降：稻谷凈利潤由2008年的每畝235.62元下降到2017年的132.55元，小麥由每畝164.51元下降到2017年的6.1元，玉米由每畝159.22元下降到2017年的-175.79元[5]（見圖1）。生產(chǎn)總成本快速上漲的主要原因：一是經(jīng)濟水平的快速增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷加快;二是增產(chǎn)路徑越來越依賴化肥等物質(zhì)投入;三是小規(guī)模分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式導(dǎo)致的投入成本較高。生產(chǎn)總成本的不斷增加使得農(nóng)民種糧收益持續(xù)下降，農(nóng)民種植糧食的積極性受到極大的影響。

（三）“誰來種糧”問題越來越突出

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程不斷推進，越來越多的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)，農(nóng)村青壯勞動力的轉(zhuǎn)移導(dǎo)致了糧食生產(chǎn)勞動力老齡化和體力、素質(zhì)呈結(jié)構(gòu)性下降，加之糧食比較收益較低，導(dǎo)致農(nóng)戶減少或放棄種植糧食，“誰來種糧”問題受到各界關(guān)注。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，全國承包地流轉(zhuǎn)面積5.12畝，流轉(zhuǎn)比例達到37%，流轉(zhuǎn)承包地的農(nóng)戶已經(jīng)超過7 000萬戶[6]。國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，20世紀80年代初我國僅有200萬農(nóng)村勞動力外出務(wù)工，改革開放以來城鎮(zhèn)化增速不斷加快，越來越多的農(nóng)村勞動力涌入城市，1990年后更是增長至 6 000萬人，2002年漲至1 億人，此后呈持續(xù)增長趨勢[7]。2018年全國農(nóng)民工總量達28 836萬人，外出務(wù)工勞動力大多為青壯年，留下婦女和中老年在農(nóng)村從事糧食生產(chǎn)[8]。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性下降，這將影響糧食生產(chǎn)中新品種新技術(shù)的推廣應(yīng)用，直接制約糧食生產(chǎn)方式創(chuàng)新與科技水平提升。再加上當(dāng)前糧食產(chǎn)業(yè)組織化程度仍較低，培育新型糧食生產(chǎn)主體發(fā)展的步伐較為遲緩，勞動力因素對糧食生產(chǎn)的制約將更加凸顯，“誰來種糧”的困境亟待破解[9]。

（四）糧食國際競爭力較弱

從貿(mào)易競爭力指數(shù)（normalized trade balance，NTB）“貿(mào)易競爭力指數(shù)”是某一產(chǎn)品的凈出口與其進出口貿(mào)易總額之比，也稱“可比凈出口指數(shù)”。NTB剔除了各國通貨膨脹等宏觀波動因素以及國別異質(zhì)性，因此在不同時期、不同國家之間具有相當(dāng)?shù)目杀刃?。通常認為，NTB≤-0.8代表競爭力很弱。文中指數(shù)值由世界銀行Comtrade數(shù)據(jù)庫整理計算所得。 來看，2009年以來，我國小麥競爭力指數(shù)連年小于 0.8，說明我國小麥國際競爭力很弱，處于貿(mào)易競爭劣勢;玉米自2010年開始，貿(mào)易競爭力指數(shù)由正下跌到-0.83，此后逐年下降，說明近年來玉米競爭力逐年弱化;大豆貿(mào)易競爭力指數(shù)從1997年開始連年小于0.8，長期處于貿(mào)易競爭力極弱狀態(tài)[10]。從國內(nèi)外價差來看，受國內(nèi)需求強勁、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力薄弱、農(nóng)業(yè)支持和保護政策等因素影響，稻谷、小麥和大豆三種糧食國內(nèi)平均價格在2010年開始超過國際市場的離岸價格，糧食國內(nèi)外價差仍在不斷擴大，進口持續(xù)大幅度增加。以小麥為例，2019年3月墨西哥灣硬紅冬麥（蛋白質(zhì)含量12%）到岸稅后價格約2 158元/噸數(shù)據(jù)來自美國小麥協(xié)會價格期報，根據(jù)當(dāng)月平均匯率換算為人民幣數(shù)值。 比同期國內(nèi)優(yōu)質(zhì)麥銷區(qū)價低747元/噸。國內(nèi)外糧價倒掛導(dǎo)致糧食進口劇增，給國內(nèi)糧食市場帶來了巨大的沖擊。僅在2018年我國糧食累計進口量達11 555萬噸，是實際需要進口量（2 500萬噸左右）的4～5倍，比彌補國內(nèi)的供求缺口多進口了近9 000多萬噸：其中，進口大豆8 804萬噸，是國內(nèi)大豆產(chǎn)量的近4.6倍，占糧食總進口量的76.2%，可見國內(nèi)大豆產(chǎn)量明顯供不應(yīng)求[11]，國內(nèi)糧食供給與實際需求結(jié)構(gòu)不相匹配問題突出;另外，在玉米總體上已經(jīng)供過于求的背景下，進口玉米約352萬噸，還進口了大麥、高粱、木薯干（粉）等玉米替代品合計約1 720萬噸，這主要是因為國內(nèi)玉米價格遠高于國際市場價格，國際競爭力弱，國內(nèi)玉米市場被進口玉米及替代品嚴重擠壓，國內(nèi)玉米滯銷，由此引發(fā)了近年來我國糧食“三量齊增”問題（糧食產(chǎn)量、進口量、庫存量）[12]。

（五）支持和保護的政策空間越來越有限

現(xiàn)階段我國糧食價格支持政策的市場扭曲效應(yīng)日益嚴重，兼顧多重目標而陷入兩難矛盾困局;與此同時，隨著糧食“地板價格”的不斷上漲和“天花板價格”的不斷下壓，糧食價格政策調(diào)控空間將越來越小。如糧食最低收購價政策被同時賦予“保供給”和“保收入”的雙重功能，穩(wěn)定生產(chǎn)和保障收益的同時也一定程度地助推了國內(nèi)糧食價格上漲，扭曲了市場的配置調(diào)節(jié)作用，政府儲備壓力和財政負擔(dān)也越來越大，糧食政策實際執(zhí)行效率并不高。另一方面，受WTO規(guī)則約束以及當(dāng)前復(fù)雜形勢下的外交壓力，國內(nèi)支持和保護的政策空間越來越有限[13]。根據(jù)WTO規(guī)則承諾，中國現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅水平為15.2%，遠低于世界平均水平，國內(nèi)支持空間只有WTO允許的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%的微量許可。糧食產(chǎn)品配額內(nèi)關(guān)稅僅為1%，配額外關(guān)稅最高只有65%，實行關(guān)稅保護的空間非常有限，制定價格政策和補貼政策時與貿(mào)易政策協(xié)調(diào)難度也越來越大[14]。當(dāng)前國際貿(mào)易形勢復(fù)雜多變，貿(mào)易摩擦不斷加劇，國內(nèi)糧食支持保護在當(dāng)前較大的外交壓力下也將十分有限。在這種環(huán)境下，確保糧食安全將對政策宏觀調(diào)控提出更高要求，政策協(xié)調(diào)和體制創(chuàng)新也將面臨更大挑戰(zhàn)[15]。

二、對確保糧食供給是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略首要任務(wù)的深入認識

我國當(dāng)前正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，同時也處于脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興交匯推進的關(guān)鍵時刻，確保糧食供給、促進糧食產(chǎn)業(yè)興旺，既是保障新時期國家糧食安全的基本要求，也是促進鄉(xiāng)村發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)支撐[10]。

（一）中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上

人口基數(shù)大、新增人口多是我國的基本國情，在此基礎(chǔ)上我國未來糧食總需求量仍將增加?！秶胰丝趹?zhàn)略研究報告》數(shù)據(jù)顯示，我國人口將在2033年達15億人左右，預(yù)計當(dāng)年糧食需求量約6億噸，糧食供給總量至少要增加1億噸[16]。在自然資源日益緊缺的情況下，未來如何滿足15億人口的糧食需求，糧食供給將面臨極大的挑戰(zhàn)。而我們應(yīng)清醒認識到，絕不能依靠國際市場來解決吃飯問題，中國人的吃飯問題需要我們自己來解決，這是由我們作為一個人口大國的基本國情所決定的。近年來我國糧食進口數(shù)量在快速增長，2014年糧食進口量突破1億噸，糧食對外依存度近16%[17]，如何立足國內(nèi)來確保糧食供給是構(gòu)建我國新時期糧食安全觀的基本目標。加之當(dāng)前外交壓力和貿(mào)易摩擦?xí)r有發(fā)生，我們更要牢牢把握糧食安全的主動權(quán)，必須增強憂患意識，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，增強糧食安全供給保障，把中國人的飯碗牢牢端在中國人自己手上。

糧食問題始終牽動全局。歷史經(jīng)驗證明，確保糧食有效供給、保障國家糧食安全，是國家政治、經(jīng)濟、社會安全的重要保障，意義重大。近年來中央高度重視糧食生產(chǎn)，各部門出臺了多項政策文件保障糧食供給（見表1）。2008年11月13日，國家發(fā)展與改革委員會發(fā)布的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008-2020）》中提出“保障糧食等重要食物基本自給”，糧食自給率穩(wěn)定在95%以上，其中，稻谷、小麥保持自給，玉米保持基本自給，谷物總的自給率為100%[18]。2013年中央農(nóng)村工作會議明確指出國家安全新的戰(zhàn)略方針是“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”，戰(zhàn)略目標是“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”。2016年3月16日，十二屆全國人大四次會議批準通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出“增強農(nóng)產(chǎn)品安全保障能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全?！?一些專家學(xué)者研究給出了2020年我國各糧食作物的自給率目標（見表2），多數(shù)專家主張糧食自給率保持在90%左右，最低不低于85%，稻米和小麥自給率保持在95%以上，玉米自給率保持在90%以上，大豆自給率保持在20%左右，谷物自給率保持在95%以上[19]。

提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障糧食供給，既是基于國情的必然選擇，也是應(yīng)對復(fù)雜變化國際形勢以及在日趨激烈的國際競爭中掌握主動權(quán)的必要條件。“手中有糧，心中不慌”，任何時候我們都必須緊緊繃住糧食安全這根弦，追求糧食生產(chǎn)的綠色可持續(xù)發(fā)展，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，將確保糧食供給作為鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)。

（二）以確保糧食有效供給來應(yīng)對消費升級

受經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化進程加快、人口總量增長、收入水平提高、加工業(yè)迅速發(fā)展、農(nóng)村市場發(fā)育日益完善等諸多因素影響，我國糧食消費將呈現(xiàn)一系列新的變化。在人口數(shù)量增長、糧食需求量增加的同時，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)和消費水平的變化將引發(fā)糧食需求結(jié)構(gòu)的變化，這將對糧食生產(chǎn)質(zhì)量提出更多更高的要求。如何構(gòu)建高質(zhì)量、高效率的糧食供給體系，提高糧食有效供給來面對糧食消費的全面升級，是構(gòu)建新時期糧食安全觀的關(guān)鍵突破點。

近年來我國糧食消費呈現(xiàn)“一穩(wěn)兩增”，即口糧消費趨于穩(wěn)定，飼料用糧、工業(yè)用糧明顯增加。首先，隨著居民收入水平的提高，糧食直接消費趨穩(wěn)，但對肉蛋禽這些糧食轉(zhuǎn)化產(chǎn)品的需求將不斷增加，飼料用糧已成為我國糧食需求的重要部分?！吨袊暳闲袠I(yè)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2016年我國稻谷、小麥、玉米三種產(chǎn)品飼料用糧約13 880萬噸，占三種產(chǎn)品消費總量的28%，比2008年增加了2 410萬噸。此外，工業(yè)用糧的需求也呈不斷增加趨勢，2016年稻谷、小麥、玉米三種產(chǎn)品工業(yè)用量約8 450萬噸，占三種產(chǎn)品消費總量的17.1%，比2008年增長了2 570萬噸。其中，工業(yè)玉米消費增加顯著，2016年玉米工業(yè)消費達6 400萬噸，較2008年增加2 510萬噸，年均增長8%，主要是新型能源（乙醇燃料等）推廣應(yīng)用帶來的消費需求[28]。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進，飼料和工業(yè)用糧將繼續(xù)增加。其次，在口糧消費中對于品質(zhì)的需求將明顯提高，而目前市場上優(yōu)質(zhì)專用的糧食產(chǎn)品較為緊缺。近年來，居民食物消費呈現(xiàn)多樣化趨勢，品種結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需求日益增加，以小麥為例，2016年國內(nèi)小麥總消費量為10 771萬噸，較2000年增加236萬噸，同時優(yōu)質(zhì)專用小麥的需求明顯上升，每年需要進口400～500萬噸小麥進行品種調(diào)劑[14]。

長期來看，隨著中國人口增長、居民消費升級的加快以及生物燃料的推廣應(yīng)用，如何進行深化糧食供給側(cè)改革，如何推進結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化生產(chǎn)布局來適應(yīng)和滿足對糧食消費的新要求，是對未來糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新挑戰(zhàn)。確保糧食有效供給，不僅保障糧食產(chǎn)量層面的供給，還需注重改善結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量效益，才能保障日益多元化的消費結(jié)構(gòu)下糧食供求基本平衡。

（三）糧食產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重中之重

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)興旺的重要部分。鄉(xiāng)村振興歸根到底是農(nóng)業(yè)的振興、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的振興。產(chǎn)業(yè)興旺的前提是全面深化改革。習(xí)總書記多次強調(diào)要把推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的主線，原因是新時期我國農(nóng)業(yè)的主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，而農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是要從根本上提高農(nóng)業(yè)的綜合效益，增強農(nóng)產(chǎn)品的競爭力，否則農(nóng)業(yè)面臨的挑戰(zhàn)和壓力將會越來越大[29]。

糧食產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的重要支撐，糧食供給能力是農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的集中體現(xiàn)。糧食作物是我國農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的主體，糧食播種面積占作物播種總面積的65%以上，緊密關(guān)系著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展;部分糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧收入占純收入的40%～50%，緊密關(guān)系著農(nóng)民收入水平和生活質(zhì)量[30]。提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障農(nóng)民種糧收益，是提高農(nóng)業(yè)綜合能力的核心路徑，是促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是促進農(nóng)村社會和諧發(fā)展的重要措施。無論現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展到什么程度，保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定供給始終是關(guān)系到國民口糧安全、促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的重要支撐。特別是當(dāng)前經(jīng)濟貿(mào)易形勢復(fù)雜多變，必須始終繃緊糧食安全這根弦，牢牢守住糧食安全底線，切實提高糧食安全保障能力，深化糧食產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的關(guān)鍵，是提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)新力、競爭力?？倳浿赋觯骸耙阜€(wěn)糧食安全這個重任。確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)?！庇痔貏e指出“要推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，做到不斷提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，實現(xiàn)糧食安全和現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)相統(tǒng)一”[1]。這是在當(dāng)前復(fù)雜特殊的經(jīng)濟形勢下，對落實高質(zhì)量發(fā)展要求的細化。因此，在當(dāng)前全球貿(mào)易復(fù)雜背景下我們必須認清形勢，產(chǎn)業(yè)興百業(yè)興，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興要把農(nóng)業(yè)發(fā)展擺在突出位置，糧食產(chǎn)業(yè)更是要放在重中之重的位置[23]。只有這樣，我們才能更堅定從容地邁向鄉(xiāng)村振興的新征程，朝著“兩個一百年”目標昂首奮進。

三、確保糧食供給的思路

隨著國內(nèi)“四化同步”的深入推進和國內(nèi)外形勢的日趨復(fù)雜，我國糧食安全將面臨的挑戰(zhàn)需要厘清思路并盡快采取多種措施來綜合應(yīng)對，構(gòu)建更加有保障、更高質(zhì)量、更高效率的糧食供給體系，切實確保糧食供給。

（一）從保供給向綠色可持續(xù)轉(zhuǎn)變

我國人口數(shù)量眾多，糧食需求量大，過去粗放的生產(chǎn)方式對資源和環(huán)境造成了巨大的壓力。一味追求提高產(chǎn)量帶來了耕地質(zhì)量下降、水土流失嚴重、面源污染加重等問題，已經(jīng)對農(nóng)業(yè)的長遠發(fā)展產(chǎn)生了極大的影響。農(nóng)業(yè)的綠色可持續(xù)發(fā)展是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居的前提，對實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有決定性意義。目前糧食生產(chǎn)中必須把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，切實轉(zhuǎn)變糧食生產(chǎn)方式，通過節(jié)地、節(jié)水、節(jié)肥等方式來提高資源利用效率，加強推廣集約、高效、節(jié)約型糧食生產(chǎn)技術(shù)，推動糧食生產(chǎn)的綠色可持續(xù)發(fā)展，更要協(xié)調(diào)好糧食生產(chǎn)與資源合理利用和生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，達到保證產(chǎn)量、降低浪費并且保護資源環(huán)境的目的，切實做到藏糧于地、藏糧于技[31]。

（二）從小而散經(jīng)營向多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變

當(dāng)前我國農(nóng)戶糧食生產(chǎn)經(jīng)營的突出特點是小規(guī)模分散經(jīng)營，生產(chǎn)經(jīng)營方式較為傳統(tǒng)，對自然災(zāi)害和市場波動的風(fēng)險抵御能力低，種糧比較收益低下，糧食綜合生產(chǎn)能力有待提高;同時，農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移帶來了農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量和結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，培養(yǎng)新型糧食生產(chǎn)者是破解“誰來種糧”問題的關(guān)鍵。只有創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，加快培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，加大力度扶持家庭農(nóng)場、糧食合作社等新型主體，完善組織化、社會化的生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)體系，構(gòu)建更高質(zhì)量更高效率的糧食供給體系，才能從根本上使得家庭經(jīng)營走向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路，才能真正實現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)興旺、種糧農(nóng)民生活富裕。

（三）從“價補合一”向“價補分離”轉(zhuǎn)變

當(dāng)前糧食價格政策兼顧“保供給”和“保收入”的雙重功能，政策實際操作過程中被賦予了過多的“保收入”功能，扭曲了糧食市場的資源配置，實際執(zhí)行效率并不高。實踐證明，政策性收儲不應(yīng)承擔(dān)過多的保收入功能，而應(yīng)回歸穩(wěn)定市場價格波動和保障種糧農(nóng)民基本收益的政策初衷。價格用來反應(yīng)供求關(guān)系，而不是用來調(diào)節(jié)收入和收入分配，事實證明，通過干預(yù)市場價格會影響市場價格機制作用的發(fā)揮，而保障農(nóng)民收入應(yīng)該轉(zhuǎn)交給補貼制度來完成。因此，政府應(yīng)支持創(chuàng)新，科學(xué)制定價格支持標準和方式，盡可能降低政策對市場的扭曲?？煽紤]未來三到五年內(nèi)，將完全成本的90%作為價格支持標準。同時加快建立市場化導(dǎo)向的糧食價格形成機制，實現(xiàn)“價補分離”，讓農(nóng)產(chǎn)品價格由供求決定，充分發(fā)揮價格對供求的調(diào)節(jié)作用，應(yīng)逐步調(diào)整稻谷、小麥最低收購價水平，同時推進玉米市場定價、價補分離改革[32]。

（四）從注重產(chǎn)量向注重質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變

在中央政策支持下糧食生產(chǎn)在提高糧食產(chǎn)量方面取得過“十二連增”的突出成效，而當(dāng)前我國糧食供給的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，需要根據(jù)不同糧食產(chǎn)品的需求結(jié)構(gòu)、特點和趨勢，優(yōu)化形成合理的糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局。只有注重糧食供給品質(zhì)的提升，形成與資源稟賦相匹配、與消費需求相適應(yīng)的現(xiàn)代糧食區(qū)域布局和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，深化糧食產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進國內(nèi)生產(chǎn)和居民消費需求的銜接與契合，才能進一步促進糧食質(zhì)量和效益的提升，增強國內(nèi)糧食的綜合生產(chǎn)能力和競爭力來應(yīng)對國際市場帶來的沖擊，真正實現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)的興旺。

四、結(jié)論與建議

（一）主要結(jié)論

1.新時期我國糧食供給面臨的形勢越來越復(fù)雜，問題越來越突出。主要包括：（1）水資源、耕地資源、勞動力等資源的約束日益趨緊，以往粗放的生產(chǎn)方式難以為繼;（2）人工成本、土地成本等不斷上漲導(dǎo)致糧食生產(chǎn)總成本持續(xù)增加，農(nóng)民種糧收益下降，種糧積極性受到一定程度的影響;（3）農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致了糧食生產(chǎn)勞動力年齡和素質(zhì)呈結(jié)構(gòu)性下降，加之糧食比較收益較低，導(dǎo)致農(nóng)戶減少或放棄種植糧食，“誰來種糧”問題越來越突出;（4）國內(nèi)外糧價倒掛導(dǎo)致糧食進口劇增，國內(nèi)糧食國際競爭力較弱，給國內(nèi)糧食市場帶來了巨大的壓力;（5）糧食價格支持政策的市場扭曲效應(yīng)日益嚴重，糧食政策實際執(zhí)行效率并不高，糧食價格政策調(diào)控空間將越來越小，另一方面由于貿(mào)易規(guī)則和外交壓力，國內(nèi)支持和保護的政策空間非常有限。

2.提高糧食綜合生產(chǎn)能力，切實保障糧食供給，既是基于國情的必然選擇，也是應(yīng)對復(fù)雜多變國際形勢和在日趨激烈的國際競爭中掌握主動權(quán)的必要條件?！笆种杏屑Z，心中不慌”，任何時候我們都必須緊緊繃住糧食安全這根弦，追求糧食生產(chǎn)的綠色可持續(xù)發(fā)展，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，將確保糧食供給作為鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)，把飯碗問題牢牢端在自己手中。

3.目前我國糧食消費將呈現(xiàn)一系列新的變化。在人口數(shù)量增長、糧食需求量增加的同時，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)和消費水平的變化將帶來糧食需求結(jié)構(gòu)的變化，同時將對糧食生產(chǎn)提出更高要求，質(zhì)量要求提高，消費替代增強。如何構(gòu)建高質(zhì)量、高效率的糧食供給體系，提高糧食有效供給來面對糧食消費的全面升級，是構(gòu)建新時期糧食安全觀的關(guān)鍵突破點。確保糧食有效供給，不僅要保障糧食產(chǎn)量層面的供給，還需注重改善結(jié)構(gòu)，提高質(zhì)量效益，只有這樣才能保障日益多元化的消費結(jié)構(gòu)下糧食供求基本平衡。

4.確保糧食供給是保障糧食安全、促進產(chǎn)業(yè)興旺、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)和重要支撐。糧食產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的重要支撐，糧食供給能力是農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的集中體現(xiàn)。提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障農(nóng)民種糧收益，是提高農(nóng)業(yè)綜合能力的核心路徑，是促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是促進農(nóng)村社會和諧發(fā)展的重要措施。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，著力解決糧食供給中的突出問題，細化落實“藏糧于地、藏糧于技”，確保糧食有效供給，深化糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興重大戰(zhàn)略。

（二）建議

在當(dāng)前復(fù)雜形勢背景下，針對糧食供給面臨的問題與挑戰(zhàn)，為加快構(gòu)建更為安全、更高質(zhì)量、更高效率的糧食供給體系，提出如下建議：

1.立足國情，增強糧食安全保障能力。首先，當(dāng)前糧食生產(chǎn)工作必須要從我國國情糧情出發(fā)，充分認識糧食問題的復(fù)雜性和重要性，緊緊繃住糧食安全這根弦不放松，堅持以我為主、立足國內(nèi)的戰(zhàn)略立足點，有效統(tǒng)籌國內(nèi)外資源，把飯碗牢牢端在我們自己手中。要合理適度利用國外資源，絕不能依賴國際市場來解決我國糧食問題，始終把保障糧食供給作為頭等大事，把產(chǎn)能建設(shè)作為根本，落實“藏糧于地”“藏糧于技”，全面增強農(nóng)產(chǎn)品安全保障能力，保持谷物自給率在95%以上，稻谷、小麥基本達到100%，在守住18億畝耕地紅線的前提下守住糧食播種面積16億畝以上和谷物播種面積14億畝的底線。同時，面對資源環(huán)境日益趨緊的約束，更應(yīng)注重糧食生產(chǎn)的綠色可持續(xù)發(fā)展，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展綠色化，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)資源利用方式，推動農(nóng)業(yè)資源永續(xù)利用，落實耕地保護制度，加大農(nóng)業(yè)面源污染防治力度，推動農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜科學(xué)減量化使用，真正形成結(jié)構(gòu)合理、保障有力的糧食有效供給，走出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化道路[33]。

2.建立健全立法和制度保障，加強對糧食產(chǎn)業(yè)的支持。當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境脆弱，基于鄉(xiāng)村振興和糧食安全的重要戰(zhàn)略地位，建議建立健全立法和制度保障，規(guī)范和約束糧食生產(chǎn)工作，為農(nóng)村和糧食產(chǎn)業(yè)長期健康穩(wěn)定發(fā)展提供法律支持和制度保障。目前我國農(nóng)業(yè)法制建設(shè)較為落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)政策大多都靠政府文件公布落實，一定程度上影響了各項政策的執(zhí)行效果和效率。首先，應(yīng)參考國際經(jīng)驗加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)法律和配套實施細則的制定，通過國家立法程序?qū)⒏黜椪叽胧┤谌敕晌募?，?gòu)成農(nóng)業(yè)支持保護法律體系，實現(xiàn)政策法律化，使得政策具有連續(xù)性和法律效力，并加強對現(xiàn)有政策執(zhí)行效果的評估，并根據(jù)實際執(zhí)行情況不斷優(yōu)化調(diào)整。其次，加強和完善糧食生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節(jié)基本制度，落實和保障各環(huán)節(jié)的責(zé)任和權(quán)益。貫徹落實糧食安全省長責(zé)任制等制度，強化國家糧食安全相關(guān)的事權(quán)與責(zé)任，全面加強糧食生產(chǎn)、儲備和流通能力建設(shè)。再次，建議改革和完善對糧食生產(chǎn)的補貼制度，健全種糧農(nóng)戶收入補貼和糧食生產(chǎn)保險制度，使之成為共同保障糧農(nóng)收入的制度，并適當(dāng)向種糧大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，以共同促進糧食產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展、提高種糧農(nóng)民收入。另外，建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度，加大農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理投入來提升糧食生產(chǎn)抵御自然風(fēng)險與市場風(fēng)險能力，也可一定程度上規(guī)避WTO不利規(guī)則。

3.改革和完善糧食價格支持政策，落實“價補分離”。當(dāng)前我國糧食支持政策目標不明晰、政策執(zhí)行效率不高，因此，必須改革和完善糧食價格形成機制，減少政策對糧食價格的干預(yù)，恢復(fù)發(fā)揮市場價格對供求的調(diào)節(jié)作用，使糧食價格能準確傳達市場供求關(guān)系。首先，逐步降低價格支持水平，創(chuàng)新政府支持和調(diào)控方式，落實“價補分離”：逐步調(diào)整稻谷和小麥最低收購價水平，同時推進玉米市場定價、價補分離改革，加快建立市場化導(dǎo)向的糧食價格形成機制。推進目標價格改革和價格保險試點，建立價格、補貼、保險三位一體的全方位糧食生產(chǎn)支持保護體系，并適當(dāng)對種糧大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行補貼傾斜，突出糧食政策的精準化，以保護農(nóng)戶種糧積極性，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。其次，我國目前農(nóng)業(yè)支持保護仍處于探索階段，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)補貼的辦法仍主要集中在WTO規(guī)定的“黃箱”范圍內(nèi)，不僅增加的空間有限，而且未來容易引發(fā)貿(mào)易糾紛。在當(dāng)前復(fù)雜國際形勢下，發(fā)展“綠箱”政策是政策改革創(chuàng)新的關(guān)鍵，以此來加大對農(nóng)業(yè)支持保護的空間，在未來更加合理可持續(xù)進行糧食支持保護[11]。

4.加大科技投入，增強農(nóng)業(yè)科技對糧食安全的保障能力。增加糧食科技供給，著力推進糧食科技創(chuàng)新體系和技術(shù)推廣體系建設(shè)，注重農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣人員的培養(yǎng)，從技術(shù)研發(fā)到技術(shù)應(yīng)用各個環(huán)節(jié)來增強農(nóng)業(yè)科技對糧食安全的保障能力。加快推進糧食科研投入機制建設(shè)，加強糧食重大關(guān)鍵技術(shù)研究及推廣應(yīng)用，從生物技術(shù)、機械化、信息化等多環(huán)節(jié)多方面突破糧食生產(chǎn)育種、病蟲害防控等重難點問題，加快選育優(yōu)質(zhì)、專用、高產(chǎn)、綠色糧食品種，推廣高效栽培技術(shù)和測土配方施肥、病蟲害綜合防治等適用技術(shù)，依靠科技進步提高糧食單產(chǎn)，通過技術(shù)應(yīng)用提高糧食生產(chǎn)效率。全面提升糧食科技和物質(zhì)裝備水平，推進農(nóng)業(yè)機械化和信息化，大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)鏈科技自主創(chuàng)新，并加快健全糧食生產(chǎn)災(zāi)害預(yù)警機制。創(chuàng)新糧食科技推廣機制，發(fā)展由政府農(nóng)技推廣部門與農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會、糧食專業(yè)合作社等農(nóng)村社會化服務(wù)以及龍頭企業(yè)相結(jié)合的綜合農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)體系，充分利用互聯(lián)網(wǎng)多平臺發(fā)布新技術(shù)成果及技術(shù)應(yīng)用信息，加強農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣普及，提高科技成果轉(zhuǎn)化率，真正落實“藏糧于技”。還應(yīng)注重技術(shù)推廣體系人才建設(shè)，增加政府農(nóng)技推廣資金投入并確保資金足額，提高農(nóng)業(yè)科研、推廣人員的工作待遇，吸引優(yōu)秀人才投身農(nóng)業(yè)科技與推廣的應(yīng)用中來。

5.加快培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。加快培育我國糧食生產(chǎn)的新型經(jīng)營體系，大力發(fā)展多種形式的糧食適度規(guī)模經(jīng)營，以改變過去糧食生產(chǎn)分散、粗放的經(jīng)營方式。當(dāng)前，在農(nóng)村土地經(jīng)營制度與金融體系改革創(chuàng)新的推動下，我國糧食生產(chǎn)應(yīng)在堅持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位上，加快培育家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加快培育新型職業(yè)農(nóng)民，發(fā)展“愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營”的高素質(zhì)新型糧農(nóng)，開展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，進一步加強糧食專業(yè)合作社等合作組織、種糧大戶和龍頭企業(yè)的引領(lǐng)和示范功能，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型糧食經(jīng)營體系，以帶動糧食產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。同時，應(yīng)注重對新型糧食生產(chǎn)體系發(fā)展的政策導(dǎo)向和環(huán)境支持。積極扶持、培育發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)社會化服務(wù)體系。在提供從工廠化育秧、插秧、收割、烘干等全套服務(wù)的基礎(chǔ)上，為糧食生產(chǎn)者提供市場需求、技術(shù)、政策等多方面信息，建設(shè)集信息、科技、金融、農(nóng)資等為一體的綜合化服務(wù)平臺，推進糧食生產(chǎn)性服務(wù)專業(yè)化、社會化、市場化，更好地支撐新型經(jīng)營主體，實現(xiàn)糧食生產(chǎn)節(jié)本增效，提高糧食生產(chǎn)綜合競爭力，促進糧食產(chǎn)業(yè)優(yōu)質(zhì)高效發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：王倩）