胡虹 王子同 燕艷

[摘要]政府投資基金在發(fā)揮國家產(chǎn)業(yè)引導和轉(zhuǎn)型升級、促進科技創(chuàng)新、落實產(chǎn)業(yè)政策、扶持中小微企業(yè)、促進經(jīng)濟發(fā)展等方面具有積極、重要的作用。本文在介紹政府投資基金相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，分析政府投資基金實際運營過程中存在的問題，提出進一步優(yōu)化和完善政府投資基金發(fā)展策略。

[關(guān)鍵詞]政府投資 ? ?基金 ? ?發(fā)展 ? ?策略

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展步入新時代，重大戰(zhàn)略疊加效應不斷增強，國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等國家戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略平臺相繼落地，帶來巨大的發(fā)展機遇和改革紅利。經(jīng)濟發(fā)展離不開金融投資支持，政府投資基金作為國內(nèi)外廣泛采用的政府投融資工具之一，作用巨大。而有效地規(guī)范和促進政府投資基金發(fā)展、進一步提高政府投資基金配置效率、發(fā)揮投資基金杠桿作用，是目前亟待解決的關(guān)鍵問題。

一、政府投資基金的相關(guān)概念

（一）政府投資基金的界定

1.基本概念。2015年以前，對于政府出資或參與出資設(shè)立的各類投資基金，實務中稱謂較多，有的統(tǒng)稱“政府引導基金”;有的根據(jù)功能定位稱為“科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金”“國家科技成果轉(zhuǎn)化引導基金”“創(chuàng)業(yè)投資引導基金”等;有的由于主管部門不同，稱謂各有側(cè)重，以財政部門規(guī)范為主的一般稱作“政府投資基金”，而以發(fā)改部門規(guī)范為主的一般稱作“政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金”。雖然“政府引導基金”的提法較為普遍，但目前法律法規(guī)中并未明確定義，而這一提法的問題在于過于突出“引導性”而容易使人忽視基金本身“市場性”的投資特點。隨著2015年財政部《政府投資基金暫行管理辦法》（以下簡稱財政部《暫行辦法》）的出臺，以“政府投資基金”的專稱替代了“政府引導基金”的提法，同時將其界定為“由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金”。

2.法律性質(zhì)。根據(jù)財政部《暫行辦法》的定義，政府投資基金具有以下法律性質(zhì)：一是屬于基金，應當滿足證券投資基金法等法律法規(guī)對于“一般基金”的募、投、管、退的要求，尤其是禁止性規(guī)定;二是由于證券投資基金具有資金來源和管理目的的特殊性，應當符合對其的特別規(guī)定和國家產(chǎn)業(yè)政策要求;三是其出資來自財政資金，涉及國有資產(chǎn)的運作管理，其基金管理效果要定期接受有關(guān)部門的績效考核評價，這也意味著政府投資基金不能與一般基金一概而論，政府投資基金需具備“市場化”和“引導性”的雙重特點。

3.基金分類。根據(jù)投資方向和產(chǎn)業(yè)重點不同，我國政府投資基金分為三類，即創(chuàng)業(yè)投資引導基金、產(chǎn)業(yè)投資引導基金、天使投資引導基金。從廣義上來講，由政府財政出資設(shè)立的科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、國家科技成果轉(zhuǎn)化引導基金、創(chuàng)業(yè)投資引導基金、天使投資基金等，都符合政府投資基金的主要特點，只是在出資層級、功能定位、投資方向、主管部門、資金來源以及基金管理具體要求等方面存在差異。比如，科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金主要用于引導創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)進行投資，其資金來源除了中央財政科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金外，還有來自被投企業(yè)回收資金和社會捐贈資金等其他渠道。

（二）政府投資基金的主要特征

1. 以“政策性”或“引導性”為前提。政府投資基金有別于純粹市場化運作的基金，有其天然使命和功能定位。國務院辦公廳于2008年發(fā)布的關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導意見》詳細定義了政府引導基金，另外，文中明確“事先通過公司章程或有限合伙協(xié)議約定引導基金的優(yōu)先分配權(quán)和優(yōu)先清償權(quán)，以最大限度控制引導基金的資產(chǎn)風險”，相當于變相默許了引導基金以“明股實債”的方式運作，可見，政府引導基金是在經(jīng)濟下行壓力下實施的一項積極的財政政策。政府投資基金的部分或者全部出資來自政府財政，該部分政府出資納入預算管理，由財政部門根據(jù)本級政府授權(quán)，按照法律規(guī)定和基金合同等約定履行出資人職責。從投資領(lǐng)域看，政府投資基金主要投向市場機制難以充分有效發(fā)揮資源配置作用的社會公共服務領(lǐng)域，或是市場資源配置尚不均衡的中小微企業(yè)種子期或初創(chuàng)期，或是與國家重要發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策緊密相關(guān)，或是直接涉及國家安全等領(lǐng)域;從投資目的看，政府投資基金不以盈利為主要目的，立足于為當前制度或產(chǎn)業(yè)補足短板，具有扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、落實國家戰(zhàn)略規(guī)劃或重要產(chǎn)業(yè)政策以及吸引社會資本等多重目的。

2. 以“市場化”運作為模式。政府投資基金雖然有政府財政出資參與，但仍應當遵循基金運作的一般規(guī)律。所謂“市場化”應尊重市場經(jīng)濟規(guī)律和基金管理流程，從募集、設(shè)立、投資、管理、退出等各主要環(huán)節(jié)，盡可能地調(diào)動和充分發(fā)揮市場配置資源作用，設(shè)立市場化基金運作實體，明確出資人、管理人和托管人等各方權(quán)責，強調(diào)“利益共享、風險共擔”，信守契約精神。

3. 以發(fā)揮杠桿效應為目標。政府投資基金除了應當發(fā)揮引導效應之外，還要發(fā)揮政府資金杠桿放大效應。杠桿效用發(fā)揮情況是衡量政府投資基金運營效率的關(guān)鍵性指標，是分散投融資風險的客觀需要，是提高政府財政資金運用效率的必然要求。設(shè)立政府投資基金的初衷和目標之一，就是通過投入財政性資金，吸引社會資本進入國家政策導向領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)，或是扶持初創(chuàng)或中小微企業(yè)渡過薄弱發(fā)展階段，確保國家產(chǎn)業(yè)政策有效執(zhí)行，幫助初創(chuàng)或中小微企業(yè)得到風險資金，合理地分散創(chuàng)新風險。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，80%以上的政府引導基金的杠桿率大于4倍，其中杠桿率大于5倍的占50%。

4. 接受有關(guān)部門的監(jiān)督管理。一方面，作為政府投資基金，需要在財政出資、產(chǎn)業(yè)投向方面接受發(fā)改委、財政部、國資委、科技廳（科委）、金融辦等相關(guān)業(yè)務主管部門的監(jiān)管;另一方面，就基金本身而言，還需要按照基金監(jiān)管要求接受中國證監(jiān)會及中國證券投資基金業(yè)協(xié)會（以下簡稱中國基金業(yè)協(xié)會）的行業(yè)管理。有種觀點認為，政府投資基金是私募投資基金，除了財政資金之外的社會資本募集方式根據(jù)財政部《暫行辦法》第10條規(guī)定“應當采用私募方式募集”。對于日常管理機制來說，適用備案登記制度，政府投資基金中的政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金要同時滿足發(fā)改委和中國基金業(yè)協(xié)會的雙重登記備案管理要求。

5. 投資領(lǐng)域需符合國家政策要求。政府投資基金主要投向?qū)嶓w經(jīng)濟，結(jié)合各地不同情況，集中在國家戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)振興、推動轉(zhuǎn)型升級、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面，對于閑置資金使用也有要求，產(chǎn)業(yè)投資基金禁止從事證券投資、房地產(chǎn)融資以及融資擔保以外的擔保、抵押、委托貸款等業(yè)務。投資方向從程序上要接受國家和各級發(fā)改委的政策符合性審查。

（三）政府投資基金的組織形式

政府投資基金的組織形式遵循基金運作規(guī)律，多采用合伙型、公司型和契約型。不同的組織形式在投資稅收、基金治理、主體資格、收益分配等方面多有不同。在實踐中，政府投資基金以有限合伙形式為主，遵守合伙企業(yè)法等相關(guān)規(guī)定，雖不具有法人主體資格，亦不承擔雙重收稅。一般來說，普通合伙人和基金管理人的法律角色可以合一或分離，而對于政府投資基金來說，由國有資產(chǎn)管理部門和基金管理公司擔任普通合伙人，是基金的決策者和執(zhí)行者;由政府財政和社會資本共同出資的基金，擔任有限合伙人，只出資但基本不參與經(jīng)營，有限合伙人內(nèi)部可以分為優(yōu)先級、劣后級等不同層級，在損失分擔和收益分配上約定順位。囿于雙重收稅等諸多法律問題，公司型基金在我國發(fā)展處于初級階段，采用公司型組織形式的政府投資基金占比不多，實踐中應用相對較少。

（四）政府投資基金的主要運作模式

由于政府投資基金規(guī)模幾十上百億級，采用直接投資方式在基金管理、項目選擇以及風險防控等方面存在現(xiàn)實困難，因此，實踐中多采用FOF（基金中的基金）母子基金形式，通過設(shè)立母基金再分散設(shè)立子基金投向不同行業(yè)。除了設(shè)立母子基金之外，也存在設(shè)立基金直接投資的情況。比如，在扶持初創(chuàng)企業(yè)方面，國家進一步鼓勵政府投資基金參與直接投資?；鹜顿Y標的企業(yè)的方式除了通過常見的參股投資、跟進投資等方式外，還包括融資擔保方式。

政府投資基金的資金來源主要是地方財政和社會資本，但全部由政府財政獨資或社會資本出資的并不多見。一般來說，政府出資占基金總規(guī)模的20%左右，杠桿比例為4—5倍左右。即使是政府資金，政府財政來源層級不同。比如，國家科技成果轉(zhuǎn)換資金主要來自中央政府資金，而產(chǎn)業(yè)投資基金則是中央層級資金和地方層級資金都可以參與。社會資本以私募方式為主，資金來自各類金融機構(gòu)、機構(gòu)投資者以及民間資本等。

政府投資基金的管理方式可以采用自主管理或委托管理。自主管理適合通常管理運作上對專業(yè)性要求不太高，或是所涉領(lǐng)域市場化程度不高的投資領(lǐng)域，而委托管理對于基金管理機構(gòu)的專業(yè)度、市場化、從業(yè)經(jīng)歷以及以往投資經(jīng)驗等均有要求，因此，在遴選基金管理機構(gòu)的標準、條件以及程序等方面相對更嚴格。由于政府投資基金的投資標的以股權(quán)投資為主，按照有關(guān)規(guī)定，基金的閑置資金主要投資于安全性和流動性較好的固定收益類資產(chǎn)，如銀行存款、國債、地方政府債、政策性金融債和政府支持債券等。

政府投資基金的一般存續(xù)期間為至少5—7年，我國政府投資基金自2015年蓬勃發(fā)展以來，目前多數(shù)基金尚未到期，所投項目真正成功退出的案例和經(jīng)驗有限。同時，涉及國有財政出資的退出機制，還涉及防范國有資產(chǎn)流失等特殊問題，要遵守《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》等特別規(guī)定。

政府投資基金的退出方式，一般通過上市交易、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購以及破產(chǎn)清算等方式退出。2019年1月，國務院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推廣第二批支持創(chuàng)新相關(guān)改革舉措的通知》，鼓勵政府投資基金參與到直接投資行為中，使得資金更均衡地投向各個階段，改善早期階段投資少的局面。為了保護政府投資基金不被資金空轉(zhuǎn)而消耗，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，在符合規(guī)定情形下，政府投資基金可以強制性提前退出，如政府投資基金方案確認后超過1年未按規(guī)定程序和時間要求完成設(shè)立手續(xù)或政府出資撥付投資基金賬戶1年以上基金未開展投資業(yè)務等，政府投資基金可以強制提前退出。

政府投資基金接受財政、審計部門對基金運行情況的審計和監(jiān)督。政府投資基金需要進行績效考評。各級財政部門應監(jiān)督政府投資基金績效評價結(jié)果，按照年度對基金政策目標的實現(xiàn)完成度、投資運營管理情況等開展評價，并有效應用績效評價結(jié)果。

二、政府投資基金存在的普遍問題

2015年11月12日，財政部發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》，政府投資基金由此進入快速發(fā)展時期。一方面，政府投資基金在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從政策環(huán)境、基金設(shè)立、基金管理、績效考核等方面不斷摸索總結(jié)，為帶動地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、促進區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮積極的引導示范作用;另一方面，政府投資基金尚處于發(fā)展初期，面臨的外部環(huán)境復雜多變、政府與市場的關(guān)系需要進一步平衡、基金后續(xù)管理和投資意圖的落實難度大。政府投資基金在運行中暴露出以下六個方面問題。

（一）實際運作與設(shè)立意圖出現(xiàn)偏離

政府投資基金旨在構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)+基金+科技+人才”的新生態(tài)體系，設(shè)立時最初的定位在于培育發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)尤其是新興產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)引資金、引產(chǎn)業(yè)、引技術(shù)、引人才的目的，隨著政府投資基金不斷地投資實踐，基金的發(fā)展目的逐漸從新興產(chǎn)業(yè)擴張至各個重點產(chǎn)業(yè)，同時助力地方公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共基礎(chǔ)服務事業(yè)的發(fā)展，不斷拓展的目標使得政府投資基金逐步偏離初衷，承擔多項政治、經(jīng)濟任務。與此同時，在落地政府投資基金的階段，由于參與合作的主體較多、交易結(jié)構(gòu)較為復雜，需要考慮的因素不斷增多，政府投資基金設(shè)立意圖在操作過程中被不斷模糊，以至于出現(xiàn)偏離，對社會資本的吸引力有所降低。各類政府投資基金之間應該如何協(xié)調(diào)，成為政府投資基金應當額外考量的因素。

（二）投資管控角色定位不夠準確

政府投資基金的快速巨額增長，本來是投資領(lǐng)域的市場行為，但政府作為政府投資基金的發(fā)起人之一，應該定位自身及政府投資基金在投資領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)引導中的角色，直面市場投資經(jīng)驗不足的局面，不斷摸索完善政府投資基金的市場化運行的長效機制。在基金設(shè)立前，政府可以通過選擇優(yōu)秀的基金管理人負責管理基金，但是應不斷完善對基金管理人的篩選、調(diào)查、核實的機制，明確政府出資人與基金管理人在政府投資基金內(nèi)部的角色定位、政府投資基金作為投資主體在外部市場的角色定位。同時，政府投資基金還要發(fā)揮引導資金杠桿效應，盡量吸引社會資本參與出資，那么，如何設(shè)計合理的交易結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)不同主體之間的權(quán)利義務責任安排，來吸引社會資本對政府投資基金進行出資，也是考驗政府出資人軟實力的核心所在。在設(shè)立、運作基金的過程中，政府投資基金還要與政府負債、政府融資行為等劃清界限，避免出現(xiàn)政府承擔回購義務等法律問題和變相增加地方政府隱性債務規(guī)模。

（三）監(jiān)管的精細化程度不夠、職責權(quán)限不清晰

由于政府投資基金在國內(nèi)投資領(lǐng)域尚屬新生事物，發(fā)展時間較短，規(guī)模擴張迅速，影響力不斷增強，相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)對于政府投資基金的監(jiān)管時間不長，缺乏監(jiān)管實踐經(jīng)驗的積累。目前，基金設(shè)立后，政府主要通過定期的基金信息報送、及時的重大事項報送和年度的績效考評等方式來掌握基金運作情況、加強對基金的監(jiān)管，從延續(xù)傳統(tǒng)的財政撥款、財政資金考核的思路和方法，逐步過渡到關(guān)注基金管理人運行基金的能力，包括募資能力、投資業(yè)績、提供增值服務能力、退出業(yè)績等。應結(jié)合不同基金的特性、地域特點等進行分類監(jiān)管，避免“一刀切”的方式，監(jiān)管體系及方式應與政府投資基金的自身屬性相符，監(jiān)管的精細化程度還需提高。

政府投資基金的監(jiān)管涉及財政、審計、國資、證監(jiān)、特定行業(yè)主管部門、行業(yè)自律組織等多個監(jiān)管機構(gòu)。各監(jiān)管機構(gòu)因其監(jiān)管職責權(quán)限和范圍不同，監(jiān)管側(cè)重點不同，出臺的政策規(guī)定要求的內(nèi)容大不相同，容易出現(xiàn)各監(jiān)管機構(gòu)之間界定不明確、銜接不清晰的狀況。因此，容易出現(xiàn)缺乏統(tǒng)一監(jiān)管，職能交叉重疊、管理標準不一致等問題，導致政府投資基金目標不明確、投后管理效率低下。

（四）存在同質(zhì)化競爭現(xiàn)象

2002年，中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導資金作為我國第一家政府引導基金，拉開了政府引導基金的大幕，在2014年國務院常務會議倡導下，財政部、發(fā)改委先后出臺重量級文件以推動政府投資基金的發(fā)展，井噴式的基金設(shè)立落地，地方政府投資基金一定程度上存在同質(zhì)化現(xiàn)象。各級政府的投資基金均將目標鎖定在國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)上，有些地方跟風而上并未結(jié)合本地區(qū)實際，有些地方甚至不具備發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的條件。同質(zhì)化競爭激烈導致政府投資基金募資難、投放難和資金使用效率偏低的問題。行政干預在政府投資基金運作中體現(xiàn)明顯，部分地方政府對基金的投資方向、投資策略、引導目標等定位不夠清晰，只顧及政策熱點，不關(guān)注基金設(shè)立、投放、運行的質(zhì)量，推高了投資風險。

（五）基金募資額未及預期

據(jù)清科研究中心統(tǒng)計，2009年—2018年4月，國內(nèi)共成立798只政府產(chǎn)業(yè)引導基金，總目標規(guī)模達6.13萬億元。其中，國家級基金19只，目標規(guī)模為10，296億元;省級基金210只，目標規(guī)模25，013.25億元;地市級基金324只，目標規(guī)模為17，733.54億元;區(qū)縣級基金244只，目標規(guī)模8220.51億元。一些欠發(fā)達區(qū)縣由于項目少，營商、金融環(huán)境差，部分基金現(xiàn)在只空有目標募資額的空架子，社會資本參與積極性低，社會資本募集難。

（六）基金資金沉淀造成閑置

政府投資基金投資進度緩慢，資金賬戶沉淀嚴重，個別資金沒有起到有效拉動社會資本的效果，限制了政府投資基金引導作用的發(fā)揮。比如，審計署在2017年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計中發(fā)現(xiàn)，地方政府投資基金存在資金沉淀、閑置等問題。大量資金沉淀原因主要在于：一是投資中過于強調(diào)資金安全性，擔心承擔國有資產(chǎn)流失的法律責任，導致有錢不敢花;二是符合條件的投資項目有限，并且競爭激烈，難以及時甄選到好的項目，導致有錢沒處投放。

三、促進政府投資基金發(fā)展的策略

（一）細化基金管理機構(gòu)篩選標準和流程

基金設(shè)立進度慢、資金投放進度效率低等問題的產(chǎn)生與基金管理機構(gòu)的綜合能力密切相關(guān)?；鸸芾頇C構(gòu)的經(jīng)營業(yè)績、管理經(jīng)驗、專業(yè)程度、穩(wěn)定性和合規(guī)運作等方面的能力決定著政府投資基金的募資和投放質(zhì)量。應當遵循市場化規(guī)律，實現(xiàn)管理機構(gòu)之間的充分競爭，明確并細化篩選的流程和標準、申請資質(zhì)，設(shè)立子基金門檻，完善考核評價機制，實現(xiàn)“優(yōu)中選優(yōu)”“優(yōu)勝劣汰”，有利于提高基金管理機構(gòu)篩選標準和流程的科學性、合理性，做到事前防范風險。

（二）設(shè)立基金咨詢專業(yè)委員會及基金績效評價專家組

1.設(shè)立基金咨詢專業(yè)委員會。探索建立基金咨詢專業(yè)委員會制度，聘任在科研、產(chǎn)業(yè)方面有豐富專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的骨干人才擔任咨詢專業(yè)委員會專家，該咨詢專業(yè)委員會主要為當?shù)卣顿Y基金的設(shè)立發(fā)展戰(zhàn)略、基金運作管理和重要投資決策等提供政策咨詢，出具評價意見，對基金管理委員會負責。咨詢專業(yè)委員會由行業(yè)委員和專業(yè)委員兩部分構(gòu)成，其中，行業(yè)委員主要是基金管理辦公室委托省級政府相關(guān)部門推薦熟悉行業(yè)發(fā)展的相關(guān)人員，由基金管理委員會選聘，而專業(yè)委員主要是由基金管理辦公室從研究機構(gòu)、金融機構(gòu)、企業(yè)、律師事務所等單位中公開征集，報經(jīng)基金管理委員會主任批準后選聘。為投資基金提供行業(yè)趨勢判斷和項目決策咨詢意見，發(fā)揮“智庫”作用，連接優(yōu)質(zhì)科研和項目資源，幫助政府培養(yǎng)一批熟悉投資業(yè)務、了解產(chǎn)業(yè)的專業(yè)人才。

2.設(shè)立基金績效評價專家組。選定專家成立基金績效評價專家組，該專家組幫助工作組指導制訂基金績效評價工作方案、編制基金績效評價指標體系，形成績效評價結(jié)果，指導撰寫績效評價報告。專家組成員由熟悉基金行業(yè)法律法規(guī)且具有基金行業(yè)相關(guān)工作經(jīng)驗的基金專家、績效專家、管理專家、財務專家和法律專家等共同組成。建議參考北京市經(jīng)驗，將績效評價分為財政部門組織評價和行業(yè)主管部門組織自評價。財政部門組織的績效評價工作組由財政部門工作人員和第三方中介機構(gòu)共同組成，行業(yè)主管部門組織的自評價工作組由行業(yè)主管部門工作人員和第三方中介機構(gòu)共同組成。

（三）加強基金管理機構(gòu)日常監(jiān)管

建議子基金管理機構(gòu)未完成子基金項目的70%資金投資總額之前，不得募集其他股權(quán)投資基金。子基金管理機構(gòu)每季度要向引導基金受托管理機構(gòu)提交運行報告和季度會計報表，每個會計年度結(jié)束后3個月內(nèi)，向引導基金受托管理機構(gòu)提交經(jīng)審計的年度會計報告和年度運行情況報告。引導基金受托管理機構(gòu)加強對子基金的監(jiān)管，密切跟蹤其經(jīng)營和財務狀況，防范財務風險。另外，引導基金受托管理機構(gòu)每季度向相關(guān)主管部門報送基金運行情況，并于每個會計年度結(jié)束后3個月內(nèi)報送經(jīng)審計的《引導基金年度會計報告》和《引導基金年度運行情況報告》。當發(fā)現(xiàn)子基金的資金使用出現(xiàn)違法違規(guī)或偏離政策導向等情況時，引導基金受托管理機構(gòu)第一時間向相關(guān)主管部門報告，并按照協(xié)議及時終止合作。

（四）建立健全基金管理機構(gòu)“負面清單”

建立黑名單機制和信用管理機制，用于對政府投資基金的基金管理機構(gòu)及其高級管理人員進行信用記錄管理，將其信用情況納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺。在準入方面，對于以往存在不良誠信記錄的基金管理機構(gòu)及從業(yè)人員，原則上認定不宜作為管理政府投資基金的適當人選;在基金管理過程中，一旦發(fā)現(xiàn)基金管理機構(gòu)對于投資管理的項目存在違法違規(guī)或是違約行為的，情節(jié)顯著輕微的可以警示并予以限期整改，情節(jié)嚴重的應當及時終止合作，通過相關(guān)渠道公布其違法違規(guī)或違約行為，計入行業(yè)誠信管理檔案，予以公告或開展聯(lián)合懲戒。由于違法違規(guī)或是違約行為，造成基金損失的，基金管理機構(gòu)及其相關(guān)人員應當依法賠償損失。

（五）鼓勵基金管理機構(gòu)跟投項目

要求引導基金、母基金、子基金管理人對管理的基金以現(xiàn)金出資，保證項目盡調(diào)、風控措施等落實到位，強調(diào)基金管理機構(gòu)應當與產(chǎn)業(yè)基金盡可能地通過項目跟投等方式，充分保持利益一致，防范出現(xiàn)的利益沖突、利益輸送等可能嚴重損害產(chǎn)業(yè)基金的行為，鼓勵基金管理機構(gòu)的經(jīng)營管理團隊對于其主導的具體投資項目進行跟投，政府財政出資的部門可以通過適當讓利的方式發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的激勵作用，增強產(chǎn)業(yè)基金對于社會資本以及專業(yè)管理團隊的吸引力。

（六）擴大基金考核對象范圍

一是增加對于行業(yè)主管部門的考核，評價重點在于是否切實履行了監(jiān)管職能和指導、服務政府投資基金的職能。二是加強并細化基金管理機構(gòu)的考核標準，增加專業(yè)性考核和內(nèi)部激勵機制考核。發(fā)改委出臺的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金績效評價指標（投資期）》中，把登記備案、信息報送情況和基金管理人信用情況納入投資期考核指標，基金管理人信用情況包括，基金管理人及其高級管理人員、從業(yè)人員是否存在違反法律、法規(guī)的行為，是否被納入全國信用信息共享平臺失信黑名單，是否受到監(jiān)管機構(gòu)的行政處罰以及是否在基金登記系統(tǒng)建立信用記錄。同時，進一步增加跟投考核，作為加分指標。

（七）健全完善重要事項制度并納入考核

一是進一步加大基金運行重大變更事項及時報告占績效考評的權(quán)重，以便地方政府及時了解子基金合規(guī)運行情況，提高子基金運行的透明度。二是把未制定關(guān)聯(lián)交易規(guī)范制度等納入扣分指標，以關(guān)聯(lián)交易制度為代表的規(guī)范制度是防范利益輸送和利益沖突的有效機制，建立明確的關(guān)聯(lián)交易授權(quán)管理規(guī)則，如發(fā)生未經(jīng)授權(quán)的重大關(guān)聯(lián)，或是出現(xiàn)因關(guān)聯(lián)交易導致基金或投資者利益損失的事件，相關(guān)責任人員應當依法承擔賠償責任。三是將基金獨立檔案管理情況納入考核指標，從“募、投、管、退”各個環(huán)節(jié)，加強基金獨立檔案的管理，以便在事中、事后查找發(fā)現(xiàn)問題。

（八）基金項目投資期建立投資項目推薦庫

協(xié)調(diào)建立基金投資項目推薦庫，為子基金提供項目信息查詢和項目對接服務。部分政府投資基金項目儲備不足，存在先募資金后找項目等情況，個別基金募集到位后，由于缺乏符合要求的投資項目導致資金遲遲放不出去，影響了財政資金的使用效率。為此，政府應當持續(xù)推進和開展產(chǎn)投對接活動，采取靈活多樣的方式提前做好本地項目的儲備工作。同時，應當繼續(xù)聯(lián)合工業(yè)和信息化部等部門，積極與基金管理機構(gòu)保持面對面的對接和溝通。

（九）基金項目管理期設(shè)立必要性等效益評價指標

一是設(shè)立“基金設(shè)立必要性”考核評價指標，避免在同一領(lǐng)域過多重復地設(shè)立同類型的政府投資基金，減少重復建設(shè)和財政資金浪費，從基金設(shè)立的源頭提高財政資金的使用效率，確保充分發(fā)揮財政資金的引導性。二是設(shè)立“社會資本募資完成率”考核指標，可以分解為兩個二級指標，即基金總體募資完成率和社會資本到位率，計算方式前者為基金累計募資總額/基金目標募資總額的比率，后者為社會資本實繳出資總額/社會資本認繳或者承諾出資總額的比率。三是將“拉動社會投資”納入考核指標體系，計算方式為累計拉動社會投資總額/母基金累計實際投資總額;四是把“項目立項”納入評價內(nèi)容，考核年度項目立項率，計算公式為年度實際立項項目數(shù)/目標年度立項數(shù)，并且將項目立項作為指標考核基金的運營效率指標。

（十）基金項目退出期增加完成率等考核指標

一是增加年度基金項目退出完成率指標?？己送顺銎诘幕饦I(yè)績，把內(nèi)部收益率（IRR）、已分配收益倍數(shù)（DPI）、總收益倍數(shù)（TVPI）納入考核指標，并將退出期的具體效益指標明確納入考評內(nèi)容。二是增加退出期被投企業(yè)情況及量化考核指標。發(fā)改委對于政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的績效評價指標，涉及退出期的系統(tǒng)指標有三個，包括基金回報倍數(shù)（MOIC）、被投企業(yè)營業(yè)收入增長率、被投企業(yè)凈利潤增長率。三是增加對被投企業(yè)營業(yè)收入增長率和被投企業(yè)凈利潤增長率指標的關(guān)注，進一步細化至投向特定行業(yè)企業(yè)或者項目的比例、投資于設(shè)立方案規(guī)定的投向資金比例、投資特定行業(yè)的企業(yè)營收增速與行業(yè)平均數(shù)據(jù)比較等，以量化數(shù)據(jù)考察政府投資基金服務于重點領(lǐng)域?qū)嶓w企業(yè)的經(jīng)濟效應。

（作者單位：中國內(nèi)部審計協(xié)會 ?泰康健康產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司 ? ?中國社會科學院研究生院，郵政編碼：100873，電子郵箱：1539136305@qq.com]

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