高璽龍

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村信用社聯(lián)合社）

開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)需要，有利于推動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)?；s生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，拓寬“三農(nóng)”融資抵押范圍，改善農(nóng)村金融服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村信用社聯(lián)合社調(diào)研課題組深入部分試點(diǎn)地區(qū)和農(nóng)信機(jī)構(gòu)，就這一問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)研。

一、基本情況

（一）政策背景及試點(diǎn)情況。2014年中央一號(hào)文件提出“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，決定在全國(guó)232個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展試點(diǎn)。內(nèi)蒙古自治區(qū)阿榮旗、扎賚特旗、開(kāi)魯縣、土默特右旗、達(dá)拉特旗、臨河區(qū)6個(gè)旗（縣、區(qū)）被列為土地抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)。

（二）組織開(kāi)展調(diào)研情況。制定專題調(diào)研方案，成立調(diào)研組,于2019年9月份起，分別到土右旗、和林縣等地開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，并對(duì)扎賚特旗聯(lián)社等9家機(jī)構(gòu)開(kāi)展非現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研。期間，還對(duì)部分法人機(jī)構(gòu)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資實(shí)踐模式作了抽樣調(diào)查。

二、土地抵押貸款中存在的問(wèn)題

（一）相關(guān)法律和政策保障體系還不健全。雖然全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定，但物權(quán)法對(duì)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”條款未作修改。在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬關(guān)系上，法律界限也不清晰。

（二）土地流轉(zhuǎn)配套服務(wù)機(jī)制尚不完善。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)的功能未得到充分發(fā)揮，抵押物登記、交易流轉(zhuǎn)、處置等環(huán)節(jié)尚未完全打通，沒(méi)有形成土地流轉(zhuǎn)雙方信息有效對(duì)接機(jī)制。各地普遍缺少專業(yè)公允的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和具備專業(yè)資質(zhì)的評(píng)估人員，在耕地價(jià)值評(píng)估上主觀判斷成分較大，缺少科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，且未出臺(tái)相應(yīng)的制度規(guī)范，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。農(nóng)村土地目前主要以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在村屯熟人社會(huì)體系下，農(nóng)戶采取村集體或政府備案形式流轉(zhuǎn)的土地量較少，通過(guò)口頭或粗糙文字協(xié)議形式流轉(zhuǎn)的多，權(quán)利義務(wù)約定模糊，存在糾紛隱患。由于農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)雙方考慮預(yù)期租價(jià)（收益）上漲或下浮因素，均不愿長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，一般只流轉(zhuǎn)1年或2年，致使抵押價(jià)值和期限有效性不足，長(zhǎng)期融資功能被阻斷。

(四)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)及處置流轉(zhuǎn)存在困難。由于農(nóng)地抵押尚缺乏法理依據(jù)支持，雖然可采取訴訟、仲裁、協(xié)商的方式，但在處置抵押物時(shí)，如果抵押人不配合，無(wú)論采取哪種方式約束力都不強(qiáng)，無(wú)法取得實(shí)效。在試點(diǎn)期，市場(chǎng)化交易規(guī)則尚不成熟，目前只能以轉(zhuǎn)租形式來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)。但是，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須經(jīng)發(fā)包方同意，且只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)受讓主體范圍存在局限。

（五）貸款授信額度難以滿足農(nóng)戶借款需求。農(nóng)戶耕地面積普遍較少，且土地評(píng)估價(jià)值過(guò)低，再按抵押率折算后，農(nóng)戶獲得的貸款授信額度更低，抵押物價(jià)值與貸款需求不匹配。同時(shí)，土地抵押貸款手續(xù)比農(nóng)戶信用貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款慢，農(nóng)戶通常優(yōu)先選擇小額信用貸款等方式，申請(qǐng)土地抵押貸款積極性不高。

（六）支持土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立。部分地區(qū)土地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制缺失，相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算、費(fèi)用補(bǔ)貼、政府貼息、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等配套制度建設(shè)緩慢。農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力較差，具有高風(fēng)險(xiǎn)特征，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)尚未全覆蓋，且缺乏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、救災(zāi)補(bǔ)助、貸款貼息等政策扶持，如遇到較大的自然災(zāi)害或市場(chǎng)因素影響，將對(duì)開(kāi)展土地抵押貸款的農(nóng)信機(jī)構(gòu)帶來(lái)不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，債權(quán)難以受到保護(hù)。

三、推廣土地抵押貸款的對(duì)策建議

(一)進(jìn)一步解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律風(fēng)險(xiǎn)。建議修訂完善《擔(dān)保法》《物權(quán)法》《土地管理法》等有關(guān)法律規(guī)定和政策，對(duì)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的合法性進(jìn)行明確。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)制度，明確土地管理部門(mén)職責(zé)，規(guī)范權(quán)證發(fā)放和抵押登記環(huán)節(jié)，真正將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記和證書(shū)制度落實(shí)到農(nóng)戶、落實(shí)到地塊，為金融機(jī)構(gòu)實(shí)施金融制度和服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新、開(kāi)辦推廣抵押貸款業(yè)務(wù)奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

（二）建立完善農(nóng)村土地市場(chǎng)評(píng)估配套機(jī)制。建議完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，成立功能齊全的交易中心和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)仲裁機(jī)制，設(shè)立縣、鄉(xiāng)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，明確相關(guān)職責(zé)。提供土地流轉(zhuǎn)供求登記和信息發(fā)布、接受供求雙方質(zhì)詢、協(xié)調(diào)供求雙方相關(guān)事宜，落實(shí)契約關(guān)系，辦理合同簽證手續(xù)，提供土地流轉(zhuǎn)跟蹤、調(diào)解糾紛、協(xié)調(diào)供求關(guān)系配套服務(wù)，提高土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度，保證土地流轉(zhuǎn)效率和抵押物處置能力。放寬土地流轉(zhuǎn)受讓主體政策，一定條件下準(zhǔn)許非集體內(nèi)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與土地流轉(zhuǎn)，解決受讓主體范圍狹窄困境。

（三）推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。建議財(cái)政部門(mén)建立專門(mén)的土地抵押貸款損失保障或風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，在貸款發(fā)生違約、金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)較困難時(shí)，實(shí)施抵押物收購(gòu)或進(jìn)行貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，彌補(bǔ)金融機(jī)構(gòu)可能出現(xiàn)的處置虧損和不良貸款。建議保險(xiǎn)部門(mén)在現(xiàn)行法律法規(guī)的框架內(nèi)開(kāi)設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款保險(xiǎn)品種，以降低金融機(jī)構(gòu)發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)；充分發(fā)揮農(nóng)村擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保功能作用，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

（四）加快建立考核激勵(lì)機(jī)制。建議將農(nóng)村土地確權(quán)、頒證、評(píng)估、流轉(zhuǎn)等前置機(jī)制建設(shè)納入社會(huì)責(zé)任考核范圍，落實(shí)主體責(zé)任；加強(qiáng)基礎(chǔ)性管理工作，營(yíng)造滿足土地抵押貸款的良好政策環(huán)境。建議銀保監(jiān)部門(mén)對(duì)金融機(jī)構(gòu)土地抵押貸款業(yè)務(wù)實(shí)行差異化考核和監(jiān)管政策，放寬不良貸款指標(biāo)容忍度；配合試點(diǎn)確定土地抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重、資本計(jì)提、貸款分類(lèi)等方面的計(jì)算規(guī)則，出臺(tái)相關(guān)激勵(lì)政策，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)放貸。

（五）提高土地抵押貸款獲得性。建議中國(guó)人民銀行等有關(guān)部門(mén)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)針對(duì)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)特點(diǎn)建立特色化信貸機(jī)制，進(jìn)一步簡(jiǎn)化金融服務(wù)手續(xù)，推行簡(jiǎn)約易懂的貸款合同文本，嚴(yán)禁附加不合理?xiàng)l件和額外收費(fèi)，對(duì)土地抵押貸款辦理采取免擔(dān)保費(fèi)、免評(píng)估費(fèi)、免抵押登記費(fèi)的“三免”服務(wù)，進(jìn)一步提升業(yè)務(wù)辦理效率。擴(kuò)大產(chǎn)品覆蓋面，積極探索流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押貸款工作，更好地滿足新型經(jīng)營(yíng)主體的貸款需求，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，主動(dòng)融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。