徐貴恒

2020 年，我國將實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧，歷史性地整體消除了絕對貧困的現(xiàn)象。但這并不意味著減貧工作的結(jié)束，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。內(nèi)蒙古自治區(qū)作為我國最早成立的少數(shù)民族自治區(qū)，也是最早將黨的民族區(qū)域自治制度付諸實(shí)施的地方，理應(yīng)對做好2020 年以后接續(xù)推進(jìn)減貧工作提前思考、及早謀劃，推動實(shí)現(xiàn)由脫貧目標(biāo)向鞏固脫貧成果轉(zhuǎn)變、由簡單的物質(zhì)維度扶貧向系統(tǒng)治理貧困理念轉(zhuǎn)變、由解決絕對貧困向解決相對貧困轉(zhuǎn)變、由農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的城鄉(xiāng)融合減貧轉(zhuǎn)變、由外部幫扶為主向提升貧困群眾內(nèi)生動力轉(zhuǎn)變，為在新起點(diǎn)上推動邊疆民族地區(qū)貧困治理起到示范作用。

一、推動實(shí)現(xiàn)由完成脫貧目標(biāo)向鞏固脫貧成果轉(zhuǎn)變

截至2019 年底，內(nèi)蒙古自治區(qū)31 個國貧縣、26個區(qū)貧縣全部摘帽；2834 個貧困嘎查村全部出列，全區(qū)未脫貧人口僅剩7300 戶、1.6 萬人。從總體上看，我區(qū)剩余的貧困人口脫貧已不是問題，關(guān)鍵是脫貧成果能不能穩(wěn)定保持下來。正因?yàn)槿绱耍?020 年后我區(qū)貧困治理的工作重心要轉(zhuǎn)向鞏固脫貧成果。

一要明確重點(diǎn)人群。鞏固脫貧成果要重點(diǎn)關(guān)注兩類人群：一是老人、患病或殘疾等特殊群體。在即將脫貧的1.6 萬貧困人口中，因病和因殘疾致貧的貧困戶占到86.31%。這些貧困人口將是未來實(shí)施減貧政策的主要對象。二是易地搬遷貧困人口的后續(xù)就業(yè)和生活問題。我區(qū)易地搬遷12.49 萬貧困人口，再加上同時搬遷的非貧困戶近18 萬人，總數(shù)超過了30萬。如何讓他們穩(wěn)得住、能就業(yè)，逐步實(shí)現(xiàn)脫貧和致富，也是下一步能不能鞏固脫貧成果的關(guān)鍵。

二要找準(zhǔn)根本路徑。鞏固脫貧成果要從社會保障兜底、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)和提升公共服務(wù)水平四個方面同時推進(jìn)：一是加強(qiáng)保障兜底，把政府兜底與市場相對接。解決貧困問題，最終要靠市場的力量。未來的減貧財政投入會大幅減少，金融資本、社會資本、企業(yè)資本會加大參與，采取市場化的防止貧困模式。當(dāng)前，內(nèi)蒙古扶貧部門建立了“防貧保”機(jī)制，通過“政保聯(lián)辦、群體參保、基金管理、陽光操作”的運(yùn)作模式，提供防貧托底保障。這一做法值得推廣。二是在發(fā)展產(chǎn)業(yè)上推進(jìn)思想觀念和發(fā)展方式的革命性轉(zhuǎn)變。未來扶貧產(chǎn)業(yè)要從一家一戶的小規(guī)模產(chǎn)業(yè)向集約化、規(guī)?；a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。只有適度規(guī)模經(jīng)營，才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化，從而提升市場競爭力。要推動扶貧產(chǎn)業(yè)從單一種養(yǎng)殖向一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展能夠延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、完善利益鏈，創(chuàng)造農(nóng)村產(chǎn)業(yè)新的價值，以解決造血能力不足的問題。三是促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和低收入群體充分就業(yè)。推動勞動密集型產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，在財稅、金融、土地等方面支持勞動密集型企業(yè)和小微企業(yè)發(fā)展，鼓勵各類市場主體雇傭和培訓(xùn)低技能勞動力。四是實(shí)施以基本公共服務(wù)均等化為基礎(chǔ)的防貧政策。在財政投入上補(bǔ)足欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村的基本公共服務(wù)短板，強(qiáng)化欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村的公共服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)，提升公共資源的共享程度。

三要完善政策制度。要建立共享共用的防止返貧數(shù)據(jù)平臺，通過數(shù)據(jù)平臺做到對象銜接、信息銜接、政策銜接，及時掌握返貧致貧情況，并加強(qiáng)動態(tài)管理。要加快建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制，對14312 戶邊緣戶、5568 戶脫貧監(jiān)測戶加強(qiáng)監(jiān)測，提前采取針對性的幫扶措施，不能等他們返貧了再補(bǔ)救。

二、推動實(shí)現(xiàn)由簡單的物質(zhì)維度扶貧向系統(tǒng)治理貧困理念轉(zhuǎn)變

2020 年以后，貧困治理主要解決的是相對貧困。相對貧困是一個復(fù)雜的社會現(xiàn)象，所以不能只靠一維政策工具來實(shí)現(xiàn)，必須遵循系統(tǒng)治理、綜合治理、協(xié)同治理的理念來解決相對貧困問題。

一要融入國家宏觀戰(zhàn)略框架。相對貧困的解決要融入國家層面的總體戰(zhàn)略框架中，融入包括城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及新時代西部大開發(fā)戰(zhàn)略之中，在資源配置、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)力布局等方面統(tǒng)籌解決相對貧困的問題。

二要制定綜合反貧困政策體系。統(tǒng)籌扶貧開發(fā)與社會救助、社會福利、社會保險體系，建立以“赤貧”和特困群體兜底保障、一般低收入群體普惠保障、結(jié)構(gòu)性特殊困難群體分類保障為主要特點(diǎn)的梯度民生保障機(jī)制。

三要樹立系統(tǒng)協(xié)同治貧理念。要推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、政府和市場協(xié)同治理貧困，尤其是要協(xié)同推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和生態(tài)保護(hù)。內(nèi)蒙古自治區(qū)作為我國北方重要生態(tài)安全屏障，更應(yīng)積極探索協(xié)同推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和生態(tài)保護(hù)的有效路徑。良好的生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢和寶貴財富，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村美、農(nóng)民富的基礎(chǔ)。只有守住生態(tài)環(huán)境底線，才能讓農(nóng)村的綠水青山變成金山銀山。脫貧攻堅(jiān)與生態(tài)保護(hù)協(xié)同推進(jìn)，可以通過農(nóng)村污染治理、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、發(fā)展綠色特色產(chǎn)業(yè)等工作補(bǔ)上農(nóng)村環(huán)境的短板，實(shí)現(xiàn)生態(tài)改善和脫貧攻堅(jiān)雙贏。

三、推動實(shí)現(xiàn)由解決絕對貧困向解決相對貧困轉(zhuǎn)變

2020 年內(nèi)蒙古完成現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的脫貧目標(biāo)，僅僅是解決了絕對貧困問題，接下來內(nèi)蒙古扶貧重心將轉(zhuǎn)向解決相對貧困問題。

一要確定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。相對貧困是指處于社會最底層群體的生活狀態(tài)和社會平均生活水平比較而言相對偏低。從目前采用的標(biāo)準(zhǔn)看，相對貧困的標(biāo)準(zhǔn)一般被設(shè)定為社會中位收入或平均收入的某個比率。比如，世界銀行將低于平均收入三分之一的社會成員視為相對貧困人口?；蛘邔⒁粋€國家或地區(qū)的20 %及其以下的最低收入階層定為相對貧困。鑒于內(nèi)蒙古是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如果要制定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，建議將貧困線定在社會平均收入水平的1/3—2/5 為宜。如果標(biāo)準(zhǔn)定得過低，對縮小收入差距作用不大。如果標(biāo)準(zhǔn)定得過高，政府財力則無法承受。

二要突出市場性支持。變產(chǎn)業(yè)扶貧為產(chǎn)業(yè)助貧，把支持重點(diǎn)由人轉(zhuǎn)化為企業(yè)和各類新型經(jīng)營主體，通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型扶持基金、強(qiáng)化金融支持和加大產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式，發(fā)展壯大貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)，推動經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)增長，做大蛋糕，夯實(shí)解決相對貧困的物質(zhì)基礎(chǔ)。

四、推動實(shí)現(xiàn)由農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的城鄉(xiāng)融合減貧轉(zhuǎn)變

2020 年以前，脫貧攻堅(jiān)的重心主要是在農(nóng)村。2020 年以后，相對貧困和多維貧困理念的運(yùn)用，意味著貧困已經(jīng)不再是固定的特殊群體，而是涵蓋城鄉(xiāng)的整體性社會階層，政策干預(yù)層面涉及多個部門。隨著城市貧困群體的顯著增加，加之低收入群體在城鄉(xiāng)之間的流動性不斷增強(qiáng)，容易使大量的貧困群體被排斥在救助范圍之外，因此需要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)一體的減貧問題。與此同時，還要把減貧戰(zhàn)略納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

一要建立城鄉(xiāng)一體化扶貧體制。首先要統(tǒng)一城鄉(xiāng)的貧困標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的扶貧目標(biāo)與治理機(jī)制，有效瞄準(zhǔn)城鄉(xiāng)間流動的貧困群體和特殊非農(nóng)業(yè)戶籍的務(wù)農(nóng)群體。其次要將目前精準(zhǔn)扶貧措施中的救助保障類措施劃歸社會保障部門負(fù)責(zé)，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系一體化，縮小城鄉(xiāng)社會保障水平差距。再次要將目前精準(zhǔn)扶貧措施中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展類措施劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下統(tǒng)籌安排。

二要將脫貧制度體系轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村振興制度體系。隨著2020 年以后絕對貧困的消除，緩解相對貧困需要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的框架內(nèi)予以實(shí)施，脫貧攻堅(jiān)的組織動員體系可以應(yīng)用到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施當(dāng)中。一是參考中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的管理體制，構(gòu)建自上而下的鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌管理體制機(jī)制。二是繼續(xù)向鄉(xiāng)村派第一書記，并通過外力引導(dǎo)培育本土人才。三是將東西部扶貧協(xié)作升級為東西部區(qū)域協(xié)作，在產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)方面建立對口援助和共享機(jī)制。

五、推動實(shí)現(xiàn)由外部幫扶為主向提升貧困群眾內(nèi)生動力轉(zhuǎn)變

長期以來，扶貧工作以外部幫扶為主，在某種程度上幫扶政策容易產(chǎn)生“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象。因此，2020年以后要正確處理外部幫扶和貧困群眾自身努力的關(guān)系，把扶貧重點(diǎn)轉(zhuǎn)向提升貧困群眾的內(nèi)生動力，用人民群眾的內(nèi)生動力來支持可持續(xù)脫貧。

一要引導(dǎo)貧困群眾樹立主體意識。采取系統(tǒng)性措施，從理念到落實(shí)，讓貧困群眾在項(xiàng)目選擇、設(shè)計、實(shí)施、管理、監(jiān)督、驗(yàn)收、后續(xù)管理全過程及每一個環(huán)節(jié)發(fā)揮主體作用，強(qiáng)化貧困群眾的主體意識和擁有感，最大程度地提升貧困群眾在脫貧攻堅(jiān)中的獲得感，培育貧困群眾依靠自力更生實(shí)現(xiàn)脫貧致富的意識。

二要以促進(jìn)人的全面發(fā)展的理念為指導(dǎo)。堅(jiān)持以人的全面發(fā)展理念指導(dǎo)扶貧開發(fā)，著力提升貧困群眾教育、文化、健康水平和綜合素質(zhì)，提振貧困地區(qū)和貧困群眾的精神風(fēng)貌。充分調(diào)動貧困群眾自身的積極性和主動性，激勵和引導(dǎo)他們靠自己的努力改變命運(yùn)，使脫貧具有可持續(xù)的內(nèi)生動力。

三要引入市場機(jī)制推進(jìn)“造血”式扶貧。脫貧攻堅(jiān)既要“輸血”，更要“造血”。要建立“造血”機(jī)制，增強(qiáng)致富內(nèi)生動力，防止返貧。扶貧開發(fā)的大量實(shí)踐證明，“輸血”式的扶貧只能管一時而不能管長久。要進(jìn)一步引導(dǎo)相對貧困人口參加各類互助組織、營利和非營利組織，積極幫助他們擴(kuò)展獲得各類信息和資源的途徑與方式。培養(yǎng)貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)和務(wù)工經(jīng)商技能，改變外在幫扶方式，創(chuàng)新各類更有利于調(diào)動貧困群眾參與的舉措，把扶貧脫貧和提高貧困群眾的自我發(fā)展能力有機(jī)結(jié)合起來，為扶貧開發(fā)提供新資源、新動力，讓更多的貧困群眾過上幸福生活。