吳蕓 趙新峰

[摘 要]在政策工具的強(qiáng)制程度方面，服務(wù)思維雖然引導(dǎo)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，但監(jiān)管等強(qiáng)制程度明顯的政策工具仍被廣泛使用，且其使用頻率在一定程度上明顯高于市場型或自愿型政策工具。在政策工具的協(xié)同程度方面，以國家發(fā)改委、環(huán)保部門為中心在中央機(jī)構(gòu)展開聯(lián)合發(fā)文，在人力資源和社會保障、公安交通、科技衛(wèi)生等業(yè)務(wù)領(lǐng)域展開地方政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文，以京津冀省級政府為核心展開與中央部委、臨近區(qū)域省級地方政府跨京津冀區(qū)域聯(lián)合發(fā)文。在政策工具的整合程度方面，政策工具在組織架構(gòu)、運作體系、資金人才信息資源共享等方面的整合程度不斷加強(qiáng)。京津冀區(qū)域頂層設(shè)計應(yīng)該謹(jǐn)慎運用管制型政策工具并創(chuàng)新使用強(qiáng)制程度稍弱的政策工具，在跨區(qū)域聯(lián)合發(fā)文的基礎(chǔ)上創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同方式，以人才整合為突破口實現(xiàn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]京津冀;區(qū)域協(xié)同;政策工具;強(qiáng)制程度;協(xié)同程度;整合程度

中圖分類號：D67?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1008-410X（2020）04-0068-09

北京、天津和河北在地理位置上相鄰，氣候和人文環(huán)境類似，但基于我國行政區(qū)劃治理體制下的省級行政區(qū)劃分割封閉治理情境，京津冀行政地位不平等，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也極不平衡。

北京市作為首都，承載著全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心的首都功能;天津市作為直轄市和國家中心城市，具備貿(mào)易、金融、研發(fā)、教育、醫(yī)療等方面的發(fā)展優(yōu)勢;然而京津的建設(shè)發(fā)展并沒有對河北省產(chǎn)生顯著輻射帶動作用，河北省一直處于拱衛(wèi)京津的附屬地位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，教育醫(yī)療資源不足。

只有將京津冀看作一個整體區(qū)域進(jìn)行治理，加強(qiáng)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，才能實現(xiàn)京津冀區(qū)域在環(huán)境治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會文化發(fā)展等方面的長期共贏。既然京津冀區(qū)域歷史文化同源，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的理念也出現(xiàn)較早——1981年成立的華北經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)是全國最早的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織。之后的環(huán)渤海地區(qū)市長聯(lián)席會、環(huán)京經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)市長專員聯(lián)席會的成立都將京津冀的區(qū)域合作在組織架構(gòu)方面向前推進(jìn)，但行政區(qū)分割行政的思維仍強(qiáng)勢于協(xié)同整合意識，華北經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)撤銷后的十年中京津冀的協(xié)同發(fā)展幾乎是停滯的。直至2004年后，京津冀都市圈、京津冀城市群、首都經(jīng)濟(jì)圈等人文地理概念形成，京津冀重回協(xié)同發(fā)展的軌道，但協(xié)同發(fā)展的理念缺乏推進(jìn)機(jī)制與具體行動，收效甚微，未改變“京津優(yōu)越而河北劣勢”的境況。黨的十八大之后，習(xí)近平多次在不同場合的講話中傳遞了中央對京津冀區(qū)域一體化發(fā)展的厚望與決心，在2014年將京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展提升為國家戰(zhàn)略，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展進(jìn)入整體性治理階段。

整體性治理理論致力于打破行政區(qū)劃分割封閉、碎片化的治理方式，倡導(dǎo)區(qū)域合作[1]。在整體性治理的視角下，有學(xué)者分別以水資源跨域治理、公共服務(wù)職責(zé)劃分、流動人口治理和精準(zhǔn)扶貧為案例探討了整體性治理理論在區(qū)域協(xié)同治理中的應(yīng)用[2]。有學(xué)者就京津冀大氣污染協(xié)同治理問題論述了京津冀區(qū)域整體化治理的政策變遷、發(fā)展趨勢[3][4][5]。

本研究在整體性治理的視角下，分析2014年京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計與政策工具的應(yīng)用情況。

一、京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策工具分析框架

政策工具是實現(xiàn)政策目的的具體政策設(shè)計。本研究擬從強(qiáng)制程度、協(xié)同程度和整合程度三個方面來考察京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策工具。強(qiáng)制程度是指政策工具的行政強(qiáng)制程度強(qiáng)弱，用于判斷政府干預(yù)的強(qiáng)弱。依據(jù)強(qiáng)制程度從強(qiáng)到弱將政策工具界定為“管制型政策工具”“市場型政策工具”和“自愿型政策工具”三種。協(xié)同程度是指政策制定主體之間的互動、合作關(guān)系，主要指參與制定公共政策的主體的協(xié)作情況，尤其是聯(lián)合發(fā)文情況。

整合程度是指政策工具的系統(tǒng)化和相互介入程度。本研究的分析框架如圖1所示。

筆者借助《北京大學(xué)法寶數(shù)據(jù)庫》，以“京津冀”為關(guān)鍵詞搜索，共獲得京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策文件115項。其中，中央政策58項，地方政策57項，涉及雄安新區(qū)的政策4項。關(guān)于政策工具的“強(qiáng)制程度”和“整合程度”兩個指標(biāo)，采用基于政策文本的內(nèi)容分析的方法。借助Nvivo質(zhì)性分析軟件進(jìn)行內(nèi)容分析。使用“查詢-文本搜索”方法進(jìn)行Nvivo編碼。搜索選定的項為某一個年份的政策文件，進(jìn)而搜索關(guān)鍵詞（見表1）。

例如，“標(biāo)準(zhǔn)”出現(xiàn)在某一個政策文件中，則該年的“標(biāo)準(zhǔn)”政策工具使用數(shù)量增加一次，且該年的“管制型政策工具”使用數(shù)量增加一次。其他同理。關(guān)于政策工具的“協(xié)同程度”指標(biāo)，本研究采用基于政策文本內(nèi)容分析的方法。對政策文本中的政策制定主體進(jìn)行統(tǒng)計分析，如果該政策由不同政策制定主體聯(lián)合發(fā)文，則認(rèn)為該政策存在政策協(xié)同。

二、京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策工具的文本分析

（一）京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策概況

截至2018年3月底，我國各級政府發(fā)布的涉及京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策數(shù)量總計115個，其中，2014年15個，2015年20個，2016年31個，2017年39個，2018年8個，考慮到2018年只統(tǒng)計了三個月的數(shù)據(jù)，可以判斷京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策的數(shù)量逐年增長，反映了2014年以來政府政策層面越來越重視京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

通過統(tǒng)計2014年以來我國各級政府發(fā)布的涉及京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策文本中的高頻詞，將高頻詞進(jìn)行分類，我們可以發(fā)現(xiàn)高頻詞反映了京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策內(nèi)容、政策主體、政策領(lǐng)域、政策范圍和政策工具等主題。

關(guān)于京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策內(nèi)容，提到最多的是發(fā)展（1285次，占0.85%）和協(xié)同（828次，占0.55%），此外頻繁提到創(chuàng)新（404次，占0.27 %）、綜合（404次，占0.27%）、牽頭（294次，占0.19%）、合作（288次，占0.19%）和改革（286次，占0.19%）。可見京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策主要是為了促進(jìn)發(fā)展和協(xié)同，運用的具體發(fā)展和協(xié)同方式包括創(chuàng)新、綜合、牽頭、合作和改革等。

關(guān)于京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策主體，多次提到政府（287次，占0.19%），頻繁提到社會（297次，占0.20%）和市場（263次，占0.17%）?？梢娋┙蚣絽^(qū)域協(xié)同發(fā)展政策中體現(xiàn)了政策執(zhí)行主體的多元化，強(qiáng)調(diào)社會和市場要廣泛參與區(qū)域公共服務(wù)和區(qū)域社會治理。

關(guān)于京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策領(lǐng)域，頻繁提到環(huán)境（755次，占0.50 %）、生態(tài)（580次，占0. 38%）、污染（561次，占0. 37%）、資源（560次，占0. 37%）、生產(chǎn)（311次，占0.21 %）、大氣（310次，占0. 21%）、能源（277次，占0.18%）、交通（273次，占0.18%）和醫(yī)院（270次，占0.18%）?？梢娋┙蚣絽^(qū)域協(xié)同發(fā)展政策主要圍繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)、能源交通和醫(yī)療等方面展開。

關(guān)于京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策范圍，多次提到區(qū)域（839次，占0.55%）和地區(qū)（675次，占0.45%），頻繁提到機(jī)構(gòu)（627次，占0.41%）、單位（602次，占0.40%）、部門（579次，占0.38%）、項目（574次，占0.38%）、國家（475次，占0.31%）、城市（391次，占0.26%）和行業(yè)（287次，占0.19%）?？梢娋┙蚣絽^(qū)域協(xié)同發(fā)展政策中體現(xiàn)了政策范圍的多樣化，涉及不同地理范圍、不同行政區(qū)劃范圍內(nèi)的政策協(xié)同，強(qiáng)調(diào)項目層次的協(xié)同、城市和行業(yè)之間的協(xié)同;京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展不僅是北京、天津和河北范圍內(nèi)的工作，也是國家層面的行為。

關(guān)于京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策工具，不僅多次提到服務(wù)（655次，占0.43%），而且頻繁提到管理（628次，占0.42%）和監(jiān)管（269次，占0.18%）。可見服務(wù)思維雖然引導(dǎo)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，但監(jiān)管等強(qiáng)制程度明顯的政策工具仍然被廣泛使用。

（二）京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策工具的強(qiáng)制程度

強(qiáng)制程度方面，參見政策工具使用情況材料來源圖（見圖2）。其一，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過程中使用了多元的政策工具，既包括強(qiáng)制程度高的管制型政策工具，也包括強(qiáng)制程度稍弱的市場型和自愿型政策工具。其二，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過程中特別重視管制型政策工具（左一條形圖標(biāo)所示）的使用，其使用頻率明顯高于市場型（左二條形圖標(biāo)所示）和自愿型（左三條形圖標(biāo)所示）兩種政策工具。從2014年至2018年，使用管制型政策工具的政策數(shù)量大于使用市場型政策工具或自愿型政策工具的政策數(shù)量之和。其三，管制型、市場型和自愿型政策工具的使用數(shù)量自2014年以來逐年遞增，然而，管制型政策工具（長實線所示）增長最快，市場型（線狀虛線所示）和自愿型（點狀虛線所示）政策工具增長較慢，趨勢預(yù)測顯示，在京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過程中對管制型政策工具的使用會壓倒性多于市場型或自愿型政策工具。

參見管制型政策工具使用種類情況（見圖3）。其一，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中使用了豐富多樣的管制型政策工具，例如，建立區(qū)域協(xié)同應(yīng)對突發(fā)性事故災(zāi)難的可以復(fù)制與借鑒的制度標(biāo)準(zhǔn)、打擊侵犯帶有“雄安”字樣商標(biāo)知識產(chǎn)權(quán)的行為、限期整改違規(guī)采購的醫(yī)院、聯(lián)合編制《京津冀區(qū)域安全生產(chǎn)綜合風(fēng)險評估報告》、給電力鋼鐵水泥等高污染企業(yè)發(fā)放排污許可證，以及在新機(jī)場建設(shè)中加強(qiáng)機(jī)場總體規(guī)劃、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃與地方城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等協(xié)調(diào)銜接。其二，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過程中特別重視關(guān)停限、整改、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任追究等管制型政策工具的使用，自2014年京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來每年的協(xié)同發(fā)展政策中均有對這些具體政策工具的使用，行政許可和行政處罰的政策工具使用稍弱，尤其是行政許可政策工具的設(shè)計和使用仍在摸索完善階段。

參見管制型政策工具使用情況材料來源圖（見圖4）。

其一，2014年京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，設(shè)立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)（左一條形圖標(biāo)所示），督查監(jiān)督（左五條形圖標(biāo)所示）和設(shè)計統(tǒng)籌規(guī)劃（左八條形圖標(biāo)所示），是使用頻率最高的政策工具，可見京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展重視頂層設(shè)計。其二，2018年即京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略實施四年后，對督查或監(jiān)督的使用頻率上升最快（長實線所示），其次為規(guī)劃（線狀虛線所示）和標(biāo)準(zhǔn)（點狀虛線所示），可見京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展仍在規(guī)劃設(shè)計階段，并且十分重視對京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略來自政府行政上級部門的督查與各級人民代表大會、社會團(tuán)體、個人的各種形式的監(jiān)督。

參見市場型政策工具使用種類情況圖（見圖5）。其一，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過程中使用了豐富多樣的市場型政策工具，例如，在京津冀三地健身產(chǎn)品供給過程中推廣政府和社會資本合作（PPP）模式、天津市民政局撥付天津籍老年人在冀養(yǎng)老床位補(bǔ)貼資金、在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險制度、通過資金補(bǔ)助產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移人才培訓(xùn)共建園區(qū)等方式實施生態(tài)補(bǔ)償、京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享、京津冀機(jī)場差異化收費、京津冀醫(yī)用耗材聯(lián)合采購由醫(yī)院借鑒“談判參考價”議定價格，以及開發(fā)多方異地跨區(qū)域的應(yīng)急信息資源共享交換與動態(tài)更新技術(shù)。其二，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過程中特別重視生態(tài)補(bǔ)償或利益補(bǔ)償、補(bǔ)貼或補(bǔ)助、技術(shù)支持、價格制定、稅費設(shè)計等市場型政策工具的使用，自2014年京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來每年的協(xié)同發(fā)展政策中均有對這些具體政策工具的使用，然而，保險、可交易排污權(quán)和公私合作伙伴關(guān)系的政策工具使用稍弱，尤其是公私合作伙伴關(guān)系的設(shè)計和使用仍在摸索完善階段。

參見市場型政策工具使用情況材料來源圖（見圖6）。其一，2014年京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，技術(shù)支持（左四條形圖標(biāo)所示）是使用頻率最高的政策工具，而且四年來累計使用次數(shù)最多，可見大數(shù)據(jù)技術(shù)等技術(shù)創(chuàng)新成為促進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的支撐性市場型政策工具。其二，2014年京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略伊始，稅收（左二條形圖標(biāo)所示）、補(bǔ)貼或補(bǔ)助（左五條形圖標(biāo)所示）也是使用頻率比較高的政策工具，可見京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展重視制度性稅收和臨時性補(bǔ)貼或補(bǔ)助等資金方面政策工具的調(diào)節(jié)作用。其三，保險政策工具（左六條形圖標(biāo)所示）雖然到2015年才開始使用，但截至2018年其使用頻率上升速度較快，對保險政策工具的使用情境、使用方法設(shè)計日臻完善。

參見自愿型政策工具使用種類情況圖（見圖7）。其一，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過程中使用了豐富多樣的自愿型政策工具，例如，設(shè)立派駐檢察室為京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展示范園區(qū)企業(yè)提供預(yù)防教育等涉檢法律服務(wù)、大氣污染綜合治理強(qiáng)化督查信息公開、簽訂京津冀省級政府應(yīng)急聯(lián)動工作機(jī)制協(xié)議，以及壯大志愿者隊伍組織開展生態(tài)公益活動。其二，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過程中特別重視宣傳教育等自愿型政策工具的使用，自2014年京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來每年的協(xié)同發(fā)展政策中均有對這一政策工具的使用，然而公眾參與、信息公開等政策工具不受重視，第三方認(rèn)證評估機(jī)構(gòu)和自愿協(xié)議等政策工具的設(shè)計和使用仍在摸索完善階段。

參見自愿型政策工具使用情況材料來源圖（見圖8）。其一，2014年京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，宣傳教育（左四條形圖標(biāo)）是使用頻率最高的政策工具，而且四年來累計使用次數(shù)最多，可見由政府向市場或社會的單向溝通仍是促進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的支撐性自愿型政策工具。其二，簽署自愿協(xié)議（線狀虛線所示）和發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)作用（點狀虛線所示）的新型政策工具使用次數(shù)上升較快，然而，信息公開和公眾參與等傳統(tǒng)型政策工具使用次數(shù)較少。

（三）京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策工具的協(xié)同程度

京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策的協(xié)同程度較高，一方面，政策制定主體多元，涉及國家發(fā)展和改革委員會、環(huán)保部門、工業(yè)和信息化部、體育旅游司法等各個國務(wù)院機(jī)構(gòu)，也涉及北京、天津和河北各級政府部門;另一方面，政策內(nèi)容涵蓋的范圍非常廣泛（見表2）。

由表2看出，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展在環(huán)保綜合規(guī)定方面呈現(xiàn)了頻繁的各級政府聯(lián)合發(fā)文的情況，此外，聯(lián)合發(fā)文發(fā)生于勞動爭議、農(nóng)林管理、保險綜合規(guī)定、宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革、醫(yī)療保健、邊境貿(mào)易、危險品管理、能源稅收、扶貧養(yǎng)老、語言體育、交通航空等領(lǐng)域。

再來分析京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策的聯(lián)合發(fā)文主體情況。

第一，中央機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文（見圖9）。國家發(fā)展和改革委員會、環(huán)保部門居于政策協(xié)同的中心位置，它們頻繁地與其他中央機(jī)構(gòu)合作制定與執(zhí)行京津冀區(qū)域發(fā)展政策;參與政策協(xié)同的中央機(jī)構(gòu)主要包括農(nóng)業(yè)商業(yè)等經(jīng)濟(jì)管理部門、工業(yè)和信息化等信息管理部門、科技?xì)庀蟮燃夹g(shù)管理部門、司法部門、衛(wèi)生和食品藥品等安全生產(chǎn)監(jiān)管部門、體育旅游交通等服務(wù)部門。

第二，地方政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文（見圖10）。從圖10可見，地方政府聯(lián)合發(fā)文的政策主體比較分散，多集中于相同職能部門的不同地域合作。

例如，北京、天津和河北三地政府分別在人力資源和社會保障、林業(yè)、公安交通管理、衛(wèi)生和計劃生育管理、安全生產(chǎn)管理、科學(xué)技術(shù)管理和保險監(jiān)督管理等業(yè)務(wù)領(lǐng)域展開協(xié)同合作。此外，北京市海關(guān)外貿(mào)和交通管理部門居于政策協(xié)同的相對中心位置，它們與其他地方政府部門合作制定與執(zhí)行京津冀區(qū)域發(fā)展政策，協(xié)同合作部門包括農(nóng)業(yè)商業(yè)外匯管理等經(jīng)濟(jì)管理部門、發(fā)展和改革委員會等規(guī)劃管理部門、食品檢疫等安全生產(chǎn)監(jiān)管部門、交通等服務(wù)部門。

第三，跨京津冀區(qū)域聯(lián)合發(fā)文（見圖11）。京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策的發(fā)文主體以北京市、天津市和河北省政府為核心，它們與中央部委如工業(yè)和信息化部協(xié)同合作，或者與其他臨近區(qū)域省級地方政府如山東、山西和河南等協(xié)同合作。此外，跨京津冀區(qū)域聯(lián)合發(fā)文也出現(xiàn)于特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，如北京、天津和河北與內(nèi)蒙古自治區(qū)在民政領(lǐng)域協(xié)同合作。

（四）京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策工具的整合程度

整合程度方面，參見圖12和圖13。自2014年京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來，整合程度不斷提升，體現(xiàn)在各種凸顯整合程度的政策工具運用上，包括京津冀區(qū)域統(tǒng)一空氣質(zhì)量預(yù)報、統(tǒng)一預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一應(yīng)急響應(yīng)、統(tǒng)一應(yīng)急聯(lián)動，區(qū)域內(nèi)城際鐵路建設(shè)的資金管理統(tǒng)籌使用企業(yè)自籌、京冀政府征地拆遷、國內(nèi)銀行貸款等方式，京津冀區(qū)域協(xié)同應(yīng)對事故災(zāi)難在體制機(jī)制設(shè)計、信息能力互補(bǔ)等方面形成工作示范，創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展的工作機(jī)制，探索建立三省市統(tǒng)一的區(qū)域性轉(zhuǎn)診制度，實現(xiàn)醫(yī)療人才有序流動，推動北京市人才工程和河北省高端人才吸引政策交叉覆蓋，應(yīng)用具備信息共享和協(xié)調(diào)會商功能的應(yīng)急數(shù)據(jù)信息平臺，區(qū)域安全生產(chǎn)管理方面建立由京津冀省級分中心輪值組織的聯(lián)席會議制度，以及建立大病保險京津冀三地同城化報銷體系等。

參見反映整合程度的政策工具使用情況材料來源圖（見圖14）。其一，2014年京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來，組織機(jī)構(gòu)的整合成為強(qiáng)化政策工具整合程度的關(guān)鍵，四年來累計使用次數(shù)最多，而且委員會、小組會議、專題會議、聯(lián)席會議或協(xié)作小組等形式多樣的扁平化組織結(jié)構(gòu)（左二條形圖標(biāo)所示）成為京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中普遍采用的組織機(jī)構(gòu)整合形式。其二，2014年京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略伊始，政策工具在組織架構(gòu)、運作體系、資金人才信息資源共享等方面的整合程度不斷加強(qiáng)，尤其在人才（左五條形圖標(biāo)所示）和資金（左四條形圖標(biāo)所示）方面的整合程度上升顯著。

三、京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策建議

基于2014年～2018年京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策工具分析，得到了一些基本結(jié)論：在政策工具的強(qiáng)制程度方面，管制型政策工具仍占主要地位;在政策工具的協(xié)同程度方面，聯(lián)合發(fā)文在一定程度上存在;在政策工具的整合程度方面，政策工具在組織架構(gòu)、運作體系、資金人才信息資源共享等方面的整合程度不斷加強(qiáng)?；诖?，我們提出以下政策建議。

第一，謹(jǐn)慎運用管制型政策工具并創(chuàng)新使用強(qiáng)制程度稍弱的政策工具。政府治理目標(biāo)固然為解決問題，但是，整體性治理強(qiáng)調(diào)將理念由解決政府問題轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q人民的實際問題。2014年京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策上升為國家戰(zhàn)略以來，服務(wù)思維雖然引導(dǎo)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，但監(jiān)管等強(qiáng)制程度明顯的管制型政策工具仍然被廣泛使用，使用頻率明顯高于市場型或自愿型政策工具。管制型政策工具如制定標(biāo)準(zhǔn)、限期整改、排污許可等在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的初期階段意義重大，憑借其可操作性強(qiáng)、見效快、指令簡單等優(yōu)勢，促進(jìn)了京津冀區(qū)域統(tǒng)一行政行動的初步協(xié)同目標(biāo)的實現(xiàn)，進(jìn)而行政強(qiáng)制程度的統(tǒng)一行動為打破區(qū)域行政區(qū)劃之間的壁壘打下協(xié)同合作的基礎(chǔ)。固然，京津冀區(qū)域內(nèi)新的增長極建設(shè)也應(yīng)該以該區(qū)域范圍內(nèi)的統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)權(quán)責(zé)設(shè)置、規(guī)范執(zhí)法監(jiān)測為前提。但是，為了增強(qiáng)增長極建設(shè)過程中的活力與創(chuàng)造性，更好地解決民眾關(guān)心的問題，需要加強(qiáng)市場型或自愿型等強(qiáng)制程度稍弱的政策工具的使用。例如，公私合作伙伴關(guān)系（PPP）的建立。

公司伙伴關(guān)系是一種典型的市場型政策工具，可以在解決資金統(tǒng)籌問題的同時通過長期契約關(guān)系形成對政府和企業(yè)雙方的可操作性強(qiáng)的行為約束，可以廣泛地在增長極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供的各個環(huán)節(jié)中視情況而使用。政府需要通過在契約合同中訂立保護(hù)性條款或監(jiān)管措施確保合作項目滿足相關(guān)政策中闡述的公共利益標(biāo)準(zhǔn)。又如，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的使用改善信息公開工作，促進(jìn)公眾參與。

這是對自愿型政策工具開發(fā)使用的一個重要方面。

信息化時代大數(shù)據(jù)成為戰(zhàn)略資源，一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)的使用加速了信息流動速度且打破了信息流動疆界，成為促進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的有力工具，另一方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)的開發(fā)可能帶來新一輪的治理能力分化，信息鴻溝有可能帶來更嚴(yán)重的不平等，所以需在京津冀區(qū)域統(tǒng)籌部署與使用大數(shù)據(jù)技術(shù)。

第二，在跨區(qū)域聯(lián)合發(fā)文的基礎(chǔ)上創(chuàng)新京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的協(xié)同方式。政府不同部門雖然按照功能設(shè)計運轉(zhuǎn)，但整體性治理強(qiáng)調(diào)在實際解決問題的過程中政府部門應(yīng)該進(jìn)行整體性的考慮，即政府功能、層級的整合和多元治理主體整合。2014年京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策上升為國家戰(zhàn)略以來，在宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革、環(huán)保、勞動爭議、農(nóng)林交通、保險醫(yī)療、貿(mào)易稅收、扶貧養(yǎng)老等廣泛領(lǐng)域，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策普遍存在聯(lián)合發(fā)文的情況，以國家發(fā)展和改革委員會、環(huán)保部門為中心在中央機(jī)構(gòu)展開聯(lián)合發(fā)文，在人力資源和社會保障、公安交通、科技衛(wèi)生等業(yè)務(wù)領(lǐng)域展開地方政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文，以京津冀省級政府為核心與中央部委、臨近區(qū)域省級地方政府展開跨京津冀區(qū)域聯(lián)合發(fā)文。這種政府功能、層級的整合體現(xiàn)出整體性治理的思維。

新的增長極規(guī)劃建設(shè)中，仍需在不同的中央政府職能部門之間、不同層級的政府部門之間及跨省級行政區(qū)劃的政府部門之間展開聯(lián)合發(fā)文，以落實政府部門責(zé)任、發(fā)揮不同職能部門優(yōu)勢。但是，聯(lián)合發(fā)文不是協(xié)同發(fā)展的唯一方式。京津冀協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)不止于不同行政區(qū)劃政府間的聯(lián)合行動，而應(yīng)該將政策制定主體拓展到社區(qū)、企業(yè)、社會組織等多元組織，形成多中心、網(wǎng)絡(luò)式的集體行動模式，增強(qiáng)多元治理主體之間的整合。

第三，以人才整合為突破口實現(xiàn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展。京津冀區(qū)域協(xié)同的目的是為克服治理中的碎片化問題，然而，整體性治理強(qiáng)調(diào)用整體主義而非個體主義的方法解決問題。2014年京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策上升為國家戰(zhàn)略以來，政策工具在組織架構(gòu)、運作體系、資金人才、信息資源共享等方面的整合程度不斷加強(qiáng)，組織架構(gòu)創(chuàng)新性地采用了委員會、小組會議、專題會議、聯(lián)席會議或協(xié)作小組等整合形式。

這體現(xiàn)了將京津冀地方政府作為一個整體的治理方法，用以替代以往京津冀在治理過程中的彼此割裂。新的增長極建設(shè)過程中需要承襲組織資金信息協(xié)同方面的區(qū)域合作經(jīng)驗，并且應(yīng)該重視人才的整合。京津冀呈現(xiàn)治理碎片化的主要原因不在于區(qū)位優(yōu)勢的差異，而在于人才資源的差異。新時代最重要的資源是稀缺的優(yōu)質(zhì)人力資源。北京市2018年人才落戶政策出現(xiàn)松動，天津市甚至于2018年5月16日出爐“零門檻”落戶人才新政，加入上海、廣州、深圳、西安、杭州、武漢、成都等全國范圍內(nèi)的城市“搶人大戰(zhàn)”。然而，河北省各大城市并不在此列，且河北省在搶奪和留住人才方面毫無優(yōu)勢可言。

人才資源缺乏整合一直是京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的瓶頸，未來京津冀一體化進(jìn)程中應(yīng)該高度重視人才吸引和忠誠度培養(yǎng)的政策研討，通過平衡京津冀教育資源、培育河北省人才發(fā)展?jié)摿Φ日邚?qiáng)化京津冀區(qū)域人才整合。

第四，以整體性治理思維建構(gòu)起與京津冀區(qū)域制度環(huán)境相匹配的協(xié)同導(dǎo)向的政策工具體系。北京和天津城市實力雄厚，但發(fā)展空間有限，且正在經(jīng)歷“大城市病”帶來的陣痛。一些公共治理問題如對大氣污染問題的治理是跨越行政區(qū)劃空間界線的，當(dāng)前其發(fā)展?jié)摿吧仙臻g仍有賴于京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展。對于河北省而言，更是需要在整體性治理的大框架下抓住機(jī)遇，積極使用協(xié)同程度較高的政策工具縮小區(qū)域發(fā)展落差，實現(xiàn)要素合理流動，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造高質(zhì)量公共服務(wù)體系，以整體協(xié)同方略破解行政化、部門化、孤島化和碎片化發(fā)展造成的瓶頸，實現(xiàn)京津冀區(qū)域真正意義上的協(xié)同發(fā)展。京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要打破體制和政策工具等方面的層層壁壘，整體性治理則是一劑良方。

一方面，目前的績效考核和官員晉升機(jī)制仍建立在行政區(qū)劃的分割封閉基礎(chǔ)之上，需要一種動力機(jī)制推動京津冀政府間的合作治理。整體性治理強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)同，從區(qū)域發(fā)展規(guī)劃到科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)各方面政策的制定，均追求協(xié)同共生，倡導(dǎo)合作共贏。這種治理思維導(dǎo)向下的協(xié)同合作與績效考核等機(jī)制掛鉤，可以強(qiáng)化組織和官員的協(xié)同動機(jī)、支持行為與合作行動，進(jìn)而致力于區(qū)域間的協(xié)同;另一方面，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的實現(xiàn)需要整體思維下政策工具的組合設(shè)計、系統(tǒng)設(shè)計和協(xié)同設(shè)計。整體性治理摒棄單一政策工具的片面和孤立，強(qiáng)調(diào)政策工具強(qiáng)制性多樣配合的同時，主張協(xié)同程度和整合程度的不斷增進(jìn)，為整合這些孤立狀態(tài)的政策工具權(quán)威，有必要基于整體功能和協(xié)同效應(yīng)，著手組建區(qū)域政策工具的協(xié)同治理機(jī)構(gòu)，保證京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的可操作性，確保分散狀態(tài)下的不同政策工具類型在京津冀區(qū)域內(nèi)的整合優(yōu)化，進(jìn)而建構(gòu)起與京津冀區(qū)域制度創(chuàng)新相匹配的政策工具協(xié)同創(chuàng)新體系。

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責(zé)任編輯：陳文杰