程瑤

摘? 要：政府投資基金設立的目的主要是要借助資本市場化運作優(yōu)勢，更好發(fā)揮財政資金的杠桿作用，提高財政資金支持實體經(jīng)濟的效率。其優(yōu)點是投資形式靈活，投資范圍廣泛，但也加劇了審計監(jiān)督的難度和可能存在的審計風險。通過梳理審計報告反映的相關問題，從財政管理體制層面尋找成因，更好提升審計促進政府投資基金提質(zhì)增效的效能。

關鍵詞：政府投資基金;審計監(jiān)督;資金結存;審計風險

Abstract：The purpose of setting up a government investment fund is to take advantage of the market-oriented operation of capital，give better play to the leverage role of fiscal funds and improve the efficiency of fiscal funds in supporting the real economy.Its advantages are flexible investment form and wide investment scope，but it also aggravates the difficulty of audit supervision and possible audit risks.By sorting out the relevant problems reflected in the audit report and looking for the causes from the perspective of financial management system，we can better enhance the effectiveness of auditing in promoting the quality and efficiency of government investment funds.

Key words：Government Investment Fund;Audit supervision;Cash balance;Audit risk

一、政府投資基金的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政策背景

黨的十八屆三中全會和國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》提出了改革財政性資金對競爭性領域的支持方式，變直接投入為間接引導，逐步減少并退出競爭性領域的無償支持政策。同期，財政部對地方政府債務余額實行限額管理，要求取消融資平臺的政府融資職能，“開前門、堵后門、疏堵結合”，鼓勵地方政府探索多種方式提升財政支出績效。在這一政策背景下，各級政府及相關財政部門開始積極探索通過基金管理等市場化運作模式對具有一定外部性的競爭性領域進行適度干預和引導。但在2016年金融領域肅清整頓大環(huán)境下，嚴禁地方政府兜底承諾、變相舉債等一系列嚴監(jiān)管措施密集出臺，PPP項目動輒15—20年的回收期與常見的資本金周轉(zhuǎn)周期為5—8年的所造成的資金錯配問題，令一些社會資本望而卻步。相較之下，政府投資基金因其投資周期適中、投資方式靈活、投資風險分散、資金來源靈活等優(yōu)勢成為地方政府創(chuàng)新財政投融資模式的新選擇。2015—2016年，財政部專門出臺《政府投資基金暫行管理辦法》和《關于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》，國家發(fā)展和改革委員會也頒布了《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》等系列文件，政府投資基金的運作開始由摸著石頭過河向規(guī)范化、專業(yè)化、法律化發(fā)展軌道邁進，審計部門也把政府投資基金審計納入政策跟蹤審計的范疇持續(xù)重點關注。2020年《政府工作報告》強調(diào)要擴大有效投資，健全市場化投融資機制，支持民營企業(yè)平等參與。政府投資基金作為一種新型財政支持方式，在聚力支持穩(wěn)就業(yè)保民生、激發(fā)市場主體活力等領域，如何更好發(fā)揮財政資金的杠桿作用、引導作用和資金合力作用被寄予厚望。

（二）主要特點

相對于財政撥款、財政補貼、貸款貼息等傳統(tǒng)財政支持方式，政府投資基金以“政府引導、市場化運作”為原則，是財政支持方式的創(chuàng)新探索，能夠在服務“六穩(wěn)”“六?！敝邪l(fā)揮更加積極的作用。一是能夠強化財政資金統(tǒng)籌使用。既可以形成財政資金合力，解決對實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持效能不顯的問題;又可以避免對某些不存在政策性虧損的領域?qū)嵤按笏唷?，造成的財政資金浪費與產(chǎn)能過剩等結構性問題。二是能夠提高財政資金使用效益。既可以避免財政資金“重安排、輕監(jiān)督、重使用、輕績效”的情況，提高財政支出的績效，又可防范財政資金因無償使用而流向低效率部門。三是能夠更好發(fā)揮財政資金的引導作用。能夠通過發(fā)揮財政資金杠桿作用，積極吸納金融資本和社會資本投入具有較高政策性的行業(yè)企業(yè)，形成資金支持合力，更好激發(fā)市場主體活力。

（三）整體情況

我國首支政府投資基金是2006年由國務院、國家發(fā)展和改革委員會特批設立的渤海產(chǎn)業(yè)基金，是一支契約制私募基金?，F(xiàn)階段，政府投資基金主要包含政府引導基金、創(chuàng)業(yè)投資引導基金、產(chǎn)業(yè)直投基金等形式。從結構上看，以地市級政府設立的股權類投資基金為主。從增長規(guī)模上看，2014年，隨著中央加大對地方財政專項資金的清理整合力度，地方“資金改基金”進程加快，一定程度上促成2015、2016年地方各類政府投資基金的井噴式發(fā)展。據(jù)清科私募統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2002—2006年，我國設立政府引導基金僅有6支，基金規(guī)模35億元;2014—2016年有422家政府引導基金成立，目標募集資金超過3.6萬億元，其中2015年新設立的政府引導基金為297支，基金規(guī)模1.5億元，分別是2014年的2.83倍和5.24倍;2016年底，各類政府投資基金共設立1013支，其中股權投資類基金共901支，總目標規(guī)模超過5萬億;2017年后新設立基金數(shù)量和規(guī)模增速相對放緩。截至2019年底，我國政府引導基金目標規(guī)模已超10萬億，已到位規(guī)模約4.69萬億。但另一方面，政府投資基金大規(guī)模結存和投資效率低下，“募不進來，投不出去”也是不爭的事實，從審計署2014—2019年公布的審計工作報告中可以對政府投資基金審計發(fā)現(xiàn)的問題進一步加以驗證和分析。

二、政府投資基金審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

從2013年起，審計署的審計工作報告中開始持續(xù)揭示和反映政府投資基金存在的問題。通過梳理2013—2019年中央預算執(zhí)行及其他財政收支的審計工作報告，與政府投資基金相關的問題可以歸納為三個方面：

（一）財政資金結存規(guī)模大投資效率低

目前我國較多政府投資基金傾向采用的FOF（Fund of Funds）形式，即母子基金模式，可以通過母基金層面募資、參股子基金和具體項目投資層面相互合作，經(jīng)過三輪的資本放大效應，充分激發(fā)財政資金在其中的杠桿作用，但在基金實際運作中依然會出現(xiàn)資金趴賬沉睡，投資效率低下的問題。具體原因及表現(xiàn)為：

一是政府投資基金批準設立后，或因未按時設立或因吸納社會資本不足，造成財政資金滯留在托管賬戶。2013年中央批準設立的141個基金中，有39個未按時成立，財政投入23.22億元滯留在托管賬戶;對2015年創(chuàng)業(yè)投資引導基金的抽查中發(fā)現(xiàn)，在206個通過審批的子基金中，其中39個子基金由于無法吸引到社會資本不能按期設立，導致13.67億元的財政資金滯留托管賬戶;2016年，對16個省截至2016年底的共計235支政府投資基金的抽查顯示，社會資本僅占實際到位資金的15%。

二是財政資金實際認繳到位后，因投資進度緩慢，或長期未進行投資甚至項目終止而形成資金長期閑置。由于業(yè)務開展慢，2013年已成立基金籌集的資金中，有127.75億元結存未用，還有2個中央財政直接投資項目取消，造成財政投入4000萬元閑置。至2014年底，中央財政安排11個省的“十二五”重金屬污染綜合防治專項資金有3.38億元（占11%）結存兩年以上。2019年，抽查8省47支政府投資基金實際到位的1272.74億元中，有411.74億元（占32.4%）未開展投資。

三是子基金或者市區(qū)級投資基金層面資金結存問題更為突出。從2009年到2014年，14個省籌集的84%的創(chuàng)業(yè)投資基金共計397.56億元結存未用，其中4個省的創(chuàng)業(yè)投資基金從未使用;17個省的82個沒有完工的“十二五”重金屬污染綜合防治項目中，19個項目進度遠遠滯后于計劃，21個已經(jīng)停建或從未開工。2019年對于18個城市及開發(fā)區(qū)設立的中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金的抽查發(fā)現(xiàn)，有54.6億元（占40.1%）長期未使用[1]。

（二）部分基金運作市場化程度不高

政府投資基金由地方財政出資和引導設立，難免受限于地方財政資金屬性及地方當局管理思路，政府投資基金往往被賦予了過多的政策性目標。地方政府對基金注冊地、投資范圍等都做了限制，同時對投資當?shù)氐馁Y金所占的比例也做出了要求。2016年度審計工作報告顯示，至2016年底，抽查的16個省設立的235支政府投資基金，超過半數(shù)的基金管理公司由政府部門直接指定，43.8%的基金管理公司的高管或投委會成員由政府部門直接指定或委派。行政上的過多干預和限制可能導致投資基金尋找合適的投資對象變得更加困難，加劇資金沉淀、閑置矛盾，資金利用效率低下。對于創(chuàng)投機構而言，由于在當?shù)卣也坏胶玫耐顿Y項目，一些優(yōu)秀的基金管理人與政府投資基金合作的積極性不高，易導致政府投資基金的基金管理人市場出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。

（三）部分基金投向政策目標未達預期

政府投資基金的政策性目標與基金合伙人追求利潤最大化的市場化目標不一致時，會導致基金投資進度滯后，或者投向偏離政策目標。2013年，被審計抽查的由地方設立的6項基金中，占財政總投入66%（124億元）的財政投入資金被轉(zhuǎn)成了商業(yè)銀行定期存款。2016年被抽查的7支小微企業(yè)增信集合債券，其貸出的募集資金共計31.59億元，有89%的資金（28.25億元）被發(fā)債企業(yè)違規(guī)轉(zhuǎn)貸，與政策目標相背離。政府投資基金和支持小微企業(yè)措施未達預期效果。還有一些基金則在長期未投資設置項目被迫終止的情況下，管理公司仍按籌資全額計提管理費，一定程度上造成國有資產(chǎn)流失。

三、財政管理體制層面的原因分析

審計工作報告中反映出的政府投資基金結存規(guī)模大、吸引社會資本難度大、市場化程度不高、實際投資落地難、投資未達預期、管理費設置不合理等表象性問題的背后，實際上折射出財政管理體制層面對政府投資基金在預算安排、績效評價等方面的制度設計上存在漏洞。

首先，基金投資支出在預算安排上存在漏洞，導致政府對投后管理缺乏有效約束。從資本金撥付流程看，由各級政府出資設立的投資基金，應在出資方案（與統(tǒng)計財政部門據(jù)章約定）中將當年政府出資額納入年度政府預算，在各級財政部門撥付資本金時，進一步進行當期預算增列，同時按基金約定的支出方向在對應的支出分類科目中予以反映。但實際執(zhí)行中，由于一些政府投資基金或是從原來的產(chǎn)業(yè)補貼項目簡單轉(zhuǎn)換而來，或是從預算執(zhí)行中收回的沉淀資金轉(zhuǎn)移過來。從管理源頭上看，預算上缺乏科學、嚴格的項目審核與進度安排，財政只管“一投了之”，極易產(chǎn)生注入基金層面的財政資金以另一種形式繼續(xù)沉淀[2] 。如果后續(xù)基金項目儲備不充足，就可能造成投資進度與資金到位不匹配，出現(xiàn)政府投資基金有數(shù)量、有規(guī)模的上升，但實際撬動社會資本不足的虛假繁榮現(xiàn)象。

其次，對政府投資基金的社會屬性認識尚不清晰，導致績效評價存在困難，激勵機制不足。政府投資基金社會化屬性比較模糊，要兼顧資本保值增值和政策性引導雙重目標的實現(xiàn)程度，而這兩個目標之間本身就存在一定的矛盾。加之從事政府投資基金管理的專業(yè)化人才和團隊均較為短缺，也缺乏足夠的經(jīng)驗案例，大多數(shù)政府投資基金尚未建立完善的基金績效考核體系，有的依然延續(xù)了過去專項資金的管理思維。同時，受政府單位薪酬體系的約束，對管理團隊的激勵措施十分有限，容易引發(fā)爭議和矛盾。比如，政府投資基金為實現(xiàn)政府的政策性目標，承諾給社會資本和基金管理人的激勵體現(xiàn)為管理費及一定讓利。但是目前來看，大多數(shù)政府投資基金未根據(jù)實際的投資領域、風險大小、募資難度等因素設計相應激勵措施，也未對績效考核結果設計明確的獎勵方案。激勵機制的相關條款不明晰，必然會弱化市場化目標的作用效果，“兩利取其重，兩害取其輕”，投資能力不足的基金寧愿滯后投資進度，靠收管理費、結存吃利息方式來維系運轉(zhuǎn)[3]。

四、優(yōu)化政府投資基金審計的對策建議

審計機關在對政府投資基金開展審計時，應主要圍繞基金的設立目標、資金管理、制度建設、決策體系等方面開展整體評估與評價，對于政府部門盲目設立政府投資基金，一味追求目標規(guī)模最大化，而未產(chǎn)生實際投資效益，特別是非市場化因素造成財政資金長期閑置甚至國有資產(chǎn)流失的行為進行嚴肅問責，對于政府投資基金產(chǎn)生損失的具體原因追溯投資流程、決策過程、制度建設中存在的問題。具體來看，建議當前政府投資基金審計從以下方面開展：

一是關注政府投資基金設立目標的實現(xiàn)情況。針對政府投資基金投資進度緩慢，財政投資資金使用效益不高問題，要從預算管理的源頭去審查，重點關注財政出資設立基金或注資的預算程序是否合規(guī)，關注使用盤活的存量資金進行注資的是否履行必要程序，關注財政注資進度是否合適，數(shù)額較大的是否根據(jù)基金投資進度分年安排預算或分期到款，關注資金到位后長期未投資的原因等。關注財政部門是否綜合考慮政策目標、總體資金需求、財政承受能力等因素從嚴控制基金數(shù)量，促進形成財政出資合力。

二是關注政府投資基金資金存放調(diào)度情況。從財政和基金管理單位兩方面入手，取得財政主管部門與政府投資基金運作相關內(nèi)部簽報、資金募集說明、投資合作協(xié)議、資金調(diào)度申請單、政府投資基金明細賬等財務和業(yè)務資料，關注資金存放是否合理，以及主管部門是否履職不到位或違規(guī)審批資金等問題，重點審查資金存放遴選過程的合規(guī)性、資金調(diào)度的依據(jù)和結果等。關注資本金存放是否建立托管賬戶、如何選擇合作的商業(yè)銀行等，是否有套取基金資本金購買理財或更改資金用途的情況。

三是關注政府投資基金的投后管理制度體系建設情況。關注政府投資基金在“募集、設立、投資、管理、退出”五個環(huán)節(jié)是否基本實現(xiàn)全流程風險控制的投后管理制度體系，包括但不限于基金管理、工作規(guī)程、資金管理、審計監(jiān)督、績效評價等各類辦法，以及對產(chǎn)業(yè)子基金的政策合規(guī)、內(nèi)控、出資、托管等審查指引。政府出資方在投委會的作用應側重于投資決策前的審核把關，比如項目風控措施是否到位，是否符合基金的產(chǎn)業(yè)定位、撬動本地資本等政策目標，項目一旦投出后則應交給專業(yè)的基金管理團隊，有條件的地方應進一步實現(xiàn)基金管理人的獨立市場化運作。

四是關注政府投資基金可能存在的審計風險。政府投資形式較為靈活，除直投基金外，大部分地方政府投資基金采用的FOF基金形式，其最高承諾投資比例一般僅有20%—30%，最終落地到具體投資項目時可能已經(jīng)較為分散，加大了對財政資金的追蹤與監(jiān)管難度。加之財政資金按市場化原則轉(zhuǎn)化為資本金后，審計監(jiān)督的邊界如何確定，審計部門是否還能按照原來專項資金的審計思路開展審計評價，以及審計人員對私募基金審計專業(yè)知識的相對匱乏，上述爭議的存在都可能造成審計結論不被采納，產(chǎn)生審計風險。

參考文獻：

[1]許亞，陳丙欣.加強對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的審計監(jiān)督[J].宏觀經(jīng)濟管理，2018（02）：38-42.

[2]袁永宏.我國政府投資基金審計研究[J].審計研究，2019（03）：51-57.

[3]戴永勝.新形勢下如何做好政府投資建設項目審計工作[J].審計與理財，2017（04）：18-20.