趙 娟，李春根

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330013）

1 引言

環(huán)境和生態(tài)問題是世界各國工業(yè)化過程遇到的普遍問題，我國也同樣存在?？茖W(xué)合理解決這些問題是貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，落實(shí)“五位一體”總體布局，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，貫徹經(jīng)濟(jì)發(fā)展新理念的客觀需要，也是踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想和以人民為中心立場(chǎng)觀點(diǎn)的重要舉措。我們的所有工作包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是為不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需求，人民群眾已經(jīng)從過去的“盼溫飽”、“求生存”轉(zhuǎn)向“盼環(huán)?！?、“求生態(tài)”，良好的生態(tài)環(huán)境成為最普惠的民生福祉。

江西地處革命老區(qū)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要依靠實(shí)力雄厚的企業(yè)帶動(dòng)。依靠地區(qū)蓬勃發(fā)展的銅產(chǎn)業(yè)貴溪市成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代江西省經(jīng)濟(jì)第一強(qiáng)縣，并且逐步成為全國百強(qiáng)縣。然而建立在資源過度開發(fā)、生態(tài)失衡基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)必將面臨產(chǎn)能過剩局面，難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求。

為促進(jìn)資源、環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)友好型發(fā)展，貴溪市政府開展了J區(qū)域土壤重金屬污染調(diào)查，并著手實(shí)施污染治理。污染治理過程中，貴溪市政府從開始的單一治理，治理被動(dòng)且效果有限，轉(zhuǎn)變?yōu)橐攵嘀黧w協(xié)同共治［1］，充分發(fā)揮各主體主觀能動(dòng)性，治理取得良好效果。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，粗放型生產(chǎn)方式帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，因此，污染防治和環(huán)境治理成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的關(guān)鍵，面對(duì)日益凸顯的環(huán)境問題以及由環(huán)境問題引發(fā)的社會(huì)矛盾，J區(qū)域土壤重金屬污染治理過程對(duì)于探索以生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路提供了有力實(shí)證，同時(shí)，在推進(jìn)地區(qū)治理體系與治理能力建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境總體質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用。

2 多中心治理理論及其適用性

2.1 多中心治理理論概述

James.N.Rosenau作為治理理論的創(chuàng)始人之一首次從概念上對(duì)治理與統(tǒng)治進(jìn)行區(qū)別界定，她認(rèn)為治理的有效性不應(yīng)僅局限于政府，還應(yīng)包括非政府組織，非正式機(jī)構(gòu)，僅依賴政府很難滿足治理范圍擴(kuò)大后各類主體、各類組織的不同訴求。傳統(tǒng)公共事物的處理過程存在過度依賴政府或市場(chǎng)，單一主體的現(xiàn)象。當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境更加復(fù)雜，僅依賴單一主體的弊端日益顯著，僅僅依賴市場(chǎng)作為單一主體易出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”，過度依賴政府作為單一主體則會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”，從而降低治理效率。20世紀(jì)末, “治理革命”開始在西方國家盛行,而多中心治理成為當(dāng)時(shí)的主流思想。

1990年，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)首位女得主埃莉諾·奧斯特羅姆和她的丈夫文森特·奧斯特羅姆基于對(duì)公共池塘資源等治理問題進(jìn)行了實(shí)證分析，共同提出了多中心治理理論，該理論提出政府、企業(yè)和公眾等社會(huì)參與者,需要在一定規(guī)則之下，通過互相合作與協(xié)調(diào)，形成公共事務(wù)治理的組織模式并持續(xù)有效的為社會(huì)所需提供公共服務(wù)。而在公共服務(wù)當(dāng)中，生態(tài)環(huán)境治理是其重要組成部分，是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。持續(xù)深入的工業(yè)化建設(shè)極大提高了人類改造自然的能力，相對(duì)應(yīng)的也加劇了環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)，直到自然環(huán)境動(dòng)態(tài)平衡被打破，其負(fù)面影響需由全社會(huì)共同承擔(dān)。為此，如何提升環(huán)境治理效率成為各個(gè)專家學(xué)者所關(guān)注的重點(diǎn)；Rhodes（1995）認(rèn)為政府在公共事務(wù)治理當(dāng)中的作用并不是唯一，通過私人與公共所構(gòu)建的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和跨政府間治理，能夠?qū)崿F(xiàn)“無政府”狀態(tài)下的新型公共事務(wù)治理體系（governing without government）；Lemos（2006）提出環(huán)境治理除了需要政府之外，也需要社會(huì)、市場(chǎng)和非政府環(huán)保組織參與其中共同治理，并建立跨部門、多層次、形式各異的協(xié)同治理體系。

國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為多中心合作治理對(duì)于提升環(huán)境污染整體治理效率具有重要作用，臧乃馨（2006）以長(zhǎng)三角地區(qū)公共事物治理為研究視角［2］，強(qiáng)調(diào)企業(yè)、社會(huì)民眾、社會(huì)組織參與、合作意愿的必要性；吳堅(jiān)（2010）以水污染治理為切入點(diǎn)［3］，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的區(qū)域多中心跨界水污染治理體系，凸顯政府、民眾、企業(yè)及社會(huì)組織的力量；謝國旺(2013)根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論，結(jié)合水務(wù)行業(yè)與社會(huì)、社會(huì)與生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系，提出多中心治理理論視域下水務(wù)治理體系改革措施；紀(jì)澤民（2014）根據(jù)天津生態(tài)城建設(shè)與管理過程中有關(guān)多中心治理模式經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)［4］，提出在政府、企業(yè)、社會(huì)、公眾不同層級(jí)參與方式、關(guān)系辨析、利益訴求等方面的政策建議。

由此來看，相較于傳統(tǒng)的治理模式，多中心治理理論是公共管理理論與制度經(jīng)濟(jì)理論的一次重大突破與進(jìn)步，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)高度協(xié)同開放發(fā)展的趨勢(shì)下，過去以政府為核心的單一治理模式已經(jīng)難以滿足和適應(yīng)當(dāng)前各個(gè)參與主體的各種利益訴求，公共事務(wù)治理的多主體參與與社會(huì)矛盾的復(fù)雜化倒逼各級(jí)政府要不斷完善自身的治理水平，促進(jìn)政府、企業(yè)和公眾等多元化主體之間相互制約、相互合作、相互競(jìng)爭(zhēng)。

2.2 多中心治理理論的適用性

（1）多中心治理理論有利于激發(fā)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等治理主體的積極性。與傳統(tǒng)的公共事務(wù)治理模式相比，多中心治理理論趨向治理權(quán)力的轉(zhuǎn)移，注重發(fā)揮社會(huì)自主組織作用，通過整合社會(huì)資源、提供公共服務(wù)、參與社會(huì)事物管理，不斷激發(fā)整合社會(huì)活力、自主力和創(chuàng)造力，從而建立起政府、市場(chǎng)、社會(huì)平等的民主協(xié)商治理網(wǎng)絡(luò)，綜合發(fā)揮各治理主體的積極性和優(yōu)勢(shì)作用。同時(shí)，多中心治理要求政府在公共事物治理過程中重新進(jìn)行自身定位，從直接主導(dǎo)者轉(zhuǎn)向間接引導(dǎo)者，在多中心治理的框架下，通過發(fā)起公共事物，調(diào)節(jié)主體間矛盾，整體把握治理過程，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)等多種手段對(duì)治理過程總體引導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)治理的高效性。

（2）多中心治理理論有利于公共資源的可持續(xù)開發(fā)與利用。由于公共資源的有限性與多樣性，單一治理主體很難掌握全部信息，制定出科學(xué)的政策。多中心治理理論綜合發(fā)揮了政府總體布局謀劃政策法規(guī)、企業(yè)市場(chǎng)化方式高效發(fā)展以及社會(huì)自主組織合約治理各主體的優(yōu)勢(shì)，更加科學(xué)、合理的制定政策，各主體通過相互調(diào)試與合作，在共治過程中揚(yáng)長(zhǎng)避短，產(chǎn)生1+1>2的效果，另一方面，多個(gè)主體構(gòu)成的多中心系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)公共事務(wù)治理的突發(fā)性事件或其他治理主體失靈的情況下受到的負(fù)面作用較小，多個(gè)決策主體把自己組織起來根據(jù)特定的規(guī)則，形成形式多樣的集體行動(dòng)組合，靈活地進(jìn)行自主治理，因此，在外界環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，多中心治理具有一定的靈活回應(yīng)性。

（3）多中心治理理論有利于培養(yǎng)公民的責(zé)任感與積極性。相對(duì)于傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的單一治理模式，多中心治理模式把公民從公共物品的消費(fèi)者變成了生產(chǎn)者與消費(fèi)者的二者統(tǒng)一體，有利于培養(yǎng)公民的責(zé)任感與積極性，促進(jìn)社會(huì)自主組織的發(fā)展與壯大。公共事務(wù)信息透明度的提高，有效推動(dòng)了公民的參與度與社會(huì)監(jiān)督，通過對(duì)事前、事中、事后的信息公開，公民更加清晰企業(yè)行為產(chǎn)生的影響，有效提高了公民的參與度，由于涉及處理的公共事務(wù)問題直接關(guān)涉公民自身利益，所以更容易發(fā)揮公眾的積極性與創(chuàng)造性，對(duì)于治理節(jié)點(diǎn)和成效更加關(guān)注，進(jìn)而增強(qiáng)彼此的信賴，有利于問題的協(xié)商解決。

3 從單一治理方式向多中心治理模式的成功轉(zhuǎn)變

J區(qū)域土壤重金屬污染治理的實(shí)踐就是從單一治理到多中心治理的路徑選擇。上世紀(jì)八十年代，在“大干快上搞項(xiàng)目，馬力全開求增長(zhǎng)”的社會(huì)氛圍影響下，因貴溪地區(qū)擁有銅礦資源豐富，多家大中型冶煉、化工企業(yè)在此聚集，由于經(jīng)營(yíng)理念、逐利本質(zhì)以及生產(chǎn)技術(shù)的制約，企業(yè)生產(chǎn)排放的污染物嚴(yán)重影響了附近村民的生產(chǎn)生活、生命健康，政府在面對(duì)各種壓力與問題，在與企業(yè)、村民的協(xié)調(diào)中，由被動(dòng)的“單槍匹馬”治理難向多主體參與共同治理效果優(yōu)轉(zhuǎn)變。

3.1 各主體行為分析

環(huán)境污染作為負(fù)外部性問題的典型表現(xiàn)，引發(fā)的社會(huì)問題涉及多個(gè)領(lǐng)域，多個(gè)主體，這也是我國地方區(qū)域近三十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速但社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后、社會(huì)問題頻發(fā)的根本原因，環(huán)境污染治理是構(gòu)建污染防治體系和治理能力現(xiàn)代化的重心，需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)相互促進(jìn)、共同發(fā)力。

政府行為——治理前期，面對(duì)企業(yè)、村民等涉及多方利益的環(huán)境治理困境，政府“既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員”，治理被動(dòng)且無力。治理中期政府面臨三大難題：一是由污染引發(fā)的矛盾關(guān)系日益復(fù)雜，從環(huán)境問題擴(kuò)展為社會(huì)問題；二是大型國有省屬企業(yè)，屬地管理不適用，基層政府職能有限；三是村民提出的補(bǔ)償條件明顯超出政策范圍，政策宣講解讀與利益關(guān)系調(diào)解工作難度大。問題處理過程中，基層政府需要將問題逐一向多個(gè)上級(jí)主管部門匯報(bào)，信息交換與處理時(shí)間長(zhǎng)，最佳治理時(shí)機(jī)容易錯(cuò)失，同時(shí)政府單一“統(tǒng)治式”治理，雖然可以對(duì)污染治理進(jìn)行直接干預(yù)與控制，但防止污染蔓延、規(guī)制企業(yè)行為、保護(hù)村民生產(chǎn)生活安全的根本問題沒有解決。治理后期，政府職能逐漸轉(zhuǎn)變，治理角色由“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙龑?dǎo)”，一方面整合內(nèi)部資源，加強(qiáng)上下級(jí)聯(lián)動(dòng)，形成縱向到底、橫向到邊、條塊結(jié)合、縱橫交錯(cuò)的“條塊互嵌”體系；另一方面積極引導(dǎo)激勵(lì)村民、企業(yè)等其他社會(huì)主體參與治理，提高參與主體的主觀能動(dòng)性，制定更加合理、有效的土壤重金屬污染治理方案，將單一主體“大包大攬”轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄠€(gè)主體同向發(fā)力，破解土壤污染治理工作互動(dòng)、互通、互補(bǔ)不足等信息不對(duì)稱的問題。

企業(yè)行為——在生產(chǎn)活動(dòng)中企業(yè)具有“經(jīng)濟(jì)人”和“社會(huì)人”的雙重角色。從主流經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上來看，企業(yè)屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，以追求利益最大化為目標(biāo)。僅僅依靠?jī)r(jià)格機(jī)制來配置資源很難實(shí)現(xiàn)效率最優(yōu)，易出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”。同時(shí)企業(yè)在社會(huì)發(fā)展中扮演著重要角色，需要承擔(dān)與行為相對(duì)應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。污染治理過程中企業(yè)從“被動(dòng)”參與到“主動(dòng)”發(fā)力，導(dǎo)致其內(nèi)生動(dòng)力不足的原因主要有三點(diǎn)，一是追求經(jīng)濟(jì)利益最大化。企業(yè)為發(fā)展壯大以經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先。二是環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不健全。雖然守法經(jīng)營(yíng)是企業(yè)經(jīng)營(yíng)的前提條件，但如果沒有政策法規(guī)對(duì)污染防治責(zé)任的倒逼作用，僅靠行業(yè)自律準(zhǔn)則，難以約束與激勵(lì)企業(yè)選擇綠色發(fā)展方式。三是行業(yè)協(xié)會(huì)功能弱化。對(duì)于企業(yè)行為的監(jiān)督管理，行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)威性甚至比監(jiān)管部門更強(qiáng)，加強(qiáng)行業(yè)引導(dǎo)可以有效提升企業(yè)對(duì)污染防治的重視程度。

公眾行為——環(huán)境污染過程中，社會(huì)公眾作為環(huán)境治理體系中的直接利益相關(guān)者。村民由于缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)，參與污染治理途徑狹窄很容易加劇村民與企業(yè)，村民與政府的矛盾。相對(duì)于國際上的發(fā)達(dá)國家，我國公民接受環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)性教育的人群少，參加環(huán)境保護(hù)社會(huì)性活動(dòng)的途徑有限，環(huán)境保護(hù)激勵(lì)機(jī)制和有效治理措施尚不完善，公眾通常在環(huán)境污染出現(xiàn)后被動(dòng)投訴。村民由污染受害者向治理參與者的角色轉(zhuǎn)變對(duì)于企業(yè)與政府的行為變化起到了積極的推動(dòng)作用。對(duì)于企業(yè)而言，讓公眾走進(jìn)企業(yè)，了解企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行和污染控制既是企業(yè)綠色發(fā)展的“助推器”也是檢驗(yàn)企業(yè)轉(zhuǎn)型的“試金石”。企業(yè)行為在公眾的監(jiān)督下，有利于加強(qiáng)企業(yè)治理的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)企業(yè)提高自身管理水平和創(chuàng)新技術(shù)改造。對(duì)于政府而言，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓公眾對(duì)于事件發(fā)展擁有話語權(quán)，是增進(jìn)公眾對(duì)政府信任，發(fā)揮公眾監(jiān)督作用，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理模式的重要舉措。

綜合上述對(duì)政府、企業(yè)、公眾的角色分析，環(huán)境治理僅依賴政府，削弱了其他社會(huì)主體的參與度，影響環(huán)境污染的治理效果，不利于構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾三者之間主動(dòng)加強(qiáng)引導(dǎo)、主動(dòng)搭建平臺(tái)、主動(dòng)暢通渠道，同向發(fā)力的良好公共關(guān)系。

3.2 低效率單一治理困境的表現(xiàn)及其成因

由環(huán)境污染引發(fā)的多元問題，僅依靠政府難以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)不平衡的治理困境，難以根除民生之患，民心之痛［5］。一方面，村民作為土壤重金屬污染的直接受害者對(duì)于污染原因、過程毫不知情，治理過程從未參與，村民與政府間不信任的“堅(jiān)冰”逐漸加厚。另一方面，企業(yè)作為污染物的生產(chǎn)者，有義務(wù)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。政府、企業(yè)、村民在土壤重金屬污染事件中的角色不同，身份不同，由于每個(gè)主體都會(huì)傾向自我利益與偏好，導(dǎo)致多個(gè)主體利益相互交錯(cuò)，難以調(diào)和。

同時(shí)，治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，污染發(fā)生后政府基于“維穩(wěn)”的剛性考核要求，基層政府被動(dòng)的與村民溝通，但是這種“非透明”的干預(yù)方式進(jìn)一步激化了矛盾，從而增加政府治理成本。另外，土壤污染修復(fù)需要大量的資金保障，僅通過國家財(cái)政供給，不利于治理過程中其他社會(huì)主體的社會(huì)責(zé)任意識(shí)構(gòu)建、責(zé)任承擔(dān)和資源的有效分配，影響利益均衡，單一主體的投資機(jī)制也難以滿足土壤修復(fù)資金的長(zhǎng)期需求。

（1）機(jī)制不全：效果差。

貴溪J區(qū)域土壤重金屬污染治理存在諸多復(fù)雜且不確定的因素［6］，其根源一是當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)不完善，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中，原有政策與新的經(jīng)濟(jì)體制易發(fā)生沖突，影響原有政策的效力和范圍界定。二是缺乏對(duì)企業(yè)污染物排放的監(jiān)管機(jī)制，基層政府的政績(jī)考量主要集中在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度考評(píng)比重較輕，失去指標(biāo)測(cè)評(píng)的促進(jìn)作用，環(huán)境保護(hù)工作很難受到重視。三是基層政府對(duì)于屬地管理并不適用的企業(yè)，只能將污染治理過程中的問題逐一向多個(gè)上級(jí)主管部門匯報(bào)，等待信息交換處理結(jié)果，然而這一時(shí)期政府有可能錯(cuò)失調(diào)節(jié)矛盾、解決問題、治理污染的最佳時(shí)間。

（2）只要金山：發(fā)展難。

四十年的改革開放歷程，令我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了矚目成就，但是在發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了一種極端的現(xiàn)象，即把社會(huì)發(fā)展單純等同于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這一觀念嚴(yán)重弱化了社會(huì)各方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的思想。在這樣的社會(huì)氛圍下，一些學(xué)者和政府官員認(rèn)為做大經(jīng)濟(jì)總量是唯一硬指標(biāo)，始終把GDP、財(cái)政收入等作為戴在頭上的“緊箍咒”，以上項(xiàng)目求增速為地方主要考核目標(biāo)。這也造成了部分基層政府為了片面追求經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，放松市場(chǎng)監(jiān)管，以犧牲自然環(huán)境、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把環(huán)境看做經(jīng)濟(jì)社會(huì)微不足道的子系統(tǒng)。

（3）權(quán)責(zé)不清：監(jiān)管弱。

在我國上世紀(jì)的行政體制中，存在地方政府環(huán)境污染治理職能不清的現(xiàn)象。“一直在治理，一直未改善”成為地方環(huán)境污染治理的真實(shí)寫照，例如，地方環(huán)保部門由于在很多領(lǐng)域缺乏相應(yīng)執(zhí)法權(quán)，在獲取到異常數(shù)據(jù)或接到舉報(bào)后也無法及時(shí)排查問題。與此同時(shí)，由于安監(jiān)、消防、環(huán)保等部門分工不同，在對(duì)企業(yè)環(huán)境保護(hù)工作監(jiān)管時(shí)容易發(fā)生職責(zé)混淆、互相推諉的情況。特別是在我國縣鄉(xiāng)一級(jí)，群眾總是本著“有問題找政府”的思維，一遇到問題就直接找到政府處理，而實(shí)際問題往往需要協(xié)調(diào)多個(gè)職能部門才能解決。J區(qū)域土壤重金屬污染治理，需要環(huán)保、國土、安監(jiān)等多個(gè)職能部門對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)、排污等進(jìn)行監(jiān)督管理，但由于政府承擔(dān)“無限責(zé)任”，履行職責(zé)中的政策落實(shí)程度、措施執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)令人質(zhì)疑。

3.3 多中心治理模式的創(chuàng)新及其成效

在當(dāng)前多元的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，政府的角色和職能決定了社會(huì)問題不能僅僅依靠政府發(fā)力，也需要市場(chǎng)組織和社會(huì)組織自上而下的廣泛參與，這里涉及的企業(yè)行為、技術(shù)支持、村民參與都有其不可缺少的社會(huì)角色作用，各類組織在相互作用的前提下實(shí)現(xiàn)組織自身價(jià)值。

貴溪J區(qū)域土壤重金屬污染引發(fā)的不僅是環(huán)境問題，還有民生問題、社會(huì)問題、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境不協(xié)調(diào)的問題，多元問題需要政府、企業(yè)、社會(huì)的共同參與協(xié)作［7］。政府、企業(yè)、公眾應(yīng)建立起“交叉式”的環(huán)境問題協(xié)同治理關(guān)系，公眾的參與對(duì)于企業(yè)和政府起到監(jiān)督、評(píng)價(jià)作用。通過公開、高效、透明的共同議事方式，政府從政策法制層面做好頂層規(guī)劃，企業(yè)從技術(shù)創(chuàng)新層面積極做好設(shè)備改造升級(jí)，村民在政府的引導(dǎo)下參與環(huán)境治理與防范，共同解決困擾村民數(shù)十年的土壤重金屬污染問題（見圖1）。多中心治理模式讓政府從“大包大攬”轉(zhuǎn)向“放、管、服”［8］，實(shí)現(xiàn)既不“缺位”也不“越位”的職能轉(zhuǎn)變，有效促進(jìn)市場(chǎng)、社會(huì)、公眾內(nèi)生動(dòng)力的發(fā)揮，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾協(xié)同共治的生態(tài)環(huán)境保護(hù)新格局。

圖1 多中心治理體系

（1）公眾表達(dá)：機(jī)制暢通。

表達(dá)渠道的暢通對(duì)于矛盾的化解至關(guān)重要。政府公信力的重樹一方面需要從被動(dòng)的處理問題變?yōu)橹鲃?dòng)的聽取民意。在農(nóng)田補(bǔ)償和整體生態(tài)搬遷問題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員需要多聽取村民訴求，讓村民全面參與污染治理的前、中、后過程，對(duì)涉及污染的敏感、突發(fā)問題及時(shí)發(fā)聲，鼓勵(lì)村民對(duì)土壤污染情況進(jìn)行輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，將村民提出的意見納入到補(bǔ)償機(jī)制，另一方面，土壤重金屬污染治理過程的透明度是保障公眾有序有效參與污染治理的重要內(nèi)容。通過向村民公開透明整體搬遷的方案和流程，廣泛征求關(guān)于污染治理方案的意見建議，拓寬溝通渠道，暢通溝通機(jī)制，促進(jìn)政府、企業(yè)、村民多主體間的信任和合作逐漸加強(qiáng)，村民對(duì)于如何科學(xué)防治土壤重金屬污染的認(rèn)識(shí)不斷提高。

（2）經(jīng)濟(jì)與環(huán)保：和諧共贏。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面升級(jí)的源動(dòng)力，企業(yè)作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，支配和消耗著屬于全社會(huì)的資源，另一方面，企業(yè)在享有相應(yīng)權(quán)利的同時(shí)也對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境帶來了負(fù)面影響。通過轉(zhuǎn)嫁環(huán)境污染造成的成本，阻礙資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，政府必須完善污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，出臺(tái)符合各地實(shí)際情況的環(huán)境保護(hù)政策，提高環(huán)境的利用效率和資源配置率，通過政策法規(guī)促進(jìn)企業(yè)技術(shù)升級(jí)，為技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，同時(shí)降低環(huán)保投資的不確定性，給污染企業(yè)帶來壓力，促進(jìn)其傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的改變，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏。（3）民生發(fā)展：美好持續(xù)。

圖2 從單一治理到多中心治理企業(yè)行為轉(zhuǎn)變因素分析

人民群眾對(duì)美好生活的向往就是社會(huì)進(jìn)步的方向。土壤重金屬污染治理中，最核心的還是解決好當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活問題。污染治理過程，生態(tài)移民雖然投資較大，但效果良好，解決了群眾實(shí)實(shí)在在的困難，獲得了群眾認(rèn)可。當(dāng)?shù)卣谏鷳B(tài)移民初期做了大量基礎(chǔ)工作，生態(tài)小區(qū)實(shí)現(xiàn)了通電、通廣播、通電視、通自來水等民生工程，社區(qū)內(nèi)還配套興建了學(xué)校和診所，讓村民實(shí)現(xiàn)了在社區(qū)內(nèi)即可享受便捷的生活。同時(shí)為保障村民以后的生活，政府通過辦理失地農(nóng)民保險(xiǎn)、引入小微企業(yè)、安排農(nóng)民進(jìn)廠務(wù)工等政策優(yōu)化興業(yè)環(huán)境。生活狀況的改善，讓許多村民感受到了政府帶來的實(shí)惠，群眾與政府之間的關(guān)系更加和諧。

4 借鑒與啟示

4.1 加強(qiáng)政府引導(dǎo)，助力企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

近四十年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了世界工業(yè)發(fā)達(dá)國家，但資源消耗很快，出現(xiàn)了疊加、復(fù)合的環(huán)境污染問題。貴溪J區(qū)域土壤重金屬污染問題曾經(jīng)普遍發(fā)生在我國工業(yè)活躍的縣域地區(qū)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的不平衡、不協(xié)調(diào)，如何走好中國特色的生態(tài)化工業(yè)文明道路，如何構(gòu)建低碳循環(huán)的綠色工業(yè)體系顯得尤為重要。

貴溪市政府一方面堅(jiān)持推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，牢牢守住環(huán)境保護(hù)底線，主動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能，堅(jiān)決關(guān)停“小散亂”型企業(yè)。劃定環(huán)境約束硬指標(biāo)，采取行政強(qiáng)制力量，要求“小散亂”型化工企業(yè)立即停工并對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)整改，對(duì)于拒不整改或沒有實(shí)力整改的企業(yè)，在充分考慮綜合社會(huì)影響和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，下定“壯士斷腕”的決心，堅(jiān)決予以關(guān)停。另一方面，督促“高大上”企業(yè)實(shí)施技術(shù)改造，加大技改資金投入，按照環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施設(shè)備改造，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展能級(jí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)友好發(fā)展。

4.2 激活群眾力量，構(gòu)建長(zhǎng)效化治理模式

村民長(zhǎng)期受傳統(tǒng)政治、文化及社會(huì)心理等因素的影響，常常把環(huán)境保護(hù)以及環(huán)境污染治理當(dāng)成政府的責(zé)任，更多的依賴政府去處理包括環(huán)境污染在內(nèi)的各種社會(huì)事物，往往在污染已發(fā)生并對(duì)自身生產(chǎn)和生活帶來影響后才參與治理，這在一定程度上制約著村民參與土壤污染治理的積極性與主動(dòng)性。

貴溪市政府一方面引入專業(yè)機(jī)構(gòu)開展系統(tǒng)治理，邀請(qǐng)南京環(huán)境科學(xué)研究所對(duì)重金屬污染區(qū)域進(jìn)行了實(shí)地取樣、調(diào)查和監(jiān)測(cè)，因地制宜，科學(xué)合理配置污染源阻控、污染土壤修復(fù)和飲用水水源地土壤保護(hù)，在污染治理過程，引導(dǎo)和培訓(xùn)村民運(yùn)用重金屬污染防治技術(shù)和技能參與土壤修復(fù)。另一方面，建立長(zhǎng)效機(jī)制。引導(dǎo)群眾種植經(jīng)濟(jì)作物，重新恢復(fù)土壤經(jīng)濟(jì)效益。通過種植花卉苗木、能源作物，不僅有效降低了土壤重金屬含量而且為村民帶來了經(jīng)濟(jì)效益。村民通過參與土壤治理過程，對(duì)于重金屬污染有了科學(xué)認(rèn)識(shí)，消除了之前普遍存在的恐慌心理，從“人人看到環(huán)境問題”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭巳藚⑴c解決環(huán)境問題”［9］，當(dāng)?shù)卣ㄟ^面對(duì)面的溝通、心貼心的交流、實(shí)打?qū)嵉姆?wù)，同向發(fā)力，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)有序發(fā)展。

4.3 保障人民權(quán)益，共謀家園綠色發(fā)展

污染治理的根本目的是改善村民的生活環(huán)境，讓村民吃上干凈的糧食、蔬菜和飲用水。習(xí)近平總書記在視察江西時(shí)指出，綠色生態(tài)是江西最大財(cái)富、最大優(yōu)勢(shì)、最大品牌 ，一定要保護(hù)好，做好治山理水、顯山露水的文章，走出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明水平提高相輔相成、相得益彰的路子，打造美麗中國“江西樣板”。

為保障污染地區(qū)村民的生產(chǎn)生活安全，當(dāng)?shù)卣谪?cái)力十分有限的情況下，對(duì)污染嚴(yán)重的三個(gè)村莊實(shí)行了整體搬遷，同時(shí)通過農(nóng)田賠償、協(xié)調(diào)就業(yè)、辦理失地保險(xiǎn)等方式，多渠道為群眾爭(zhēng)取合法權(quán)益，贏得了群眾的高度認(rèn)可。一方面，積極與企業(yè)進(jìn)行協(xié)商。引導(dǎo)企業(yè)在土地修復(fù)至正常種植水稻前，每年向群眾提供農(nóng)田補(bǔ)償。同時(shí)，協(xié)調(diào)企業(yè)提供部分就業(yè)崗位給失地村民，變村民為企業(yè)工人，使村民與企業(yè)緊密團(tuán)結(jié)在一起。另一方面，充分發(fā)揮政府職能。依法為群眾辦理失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，使他們獲得一定的社會(huì)保障。實(shí)施安居搬遷工程，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)濱江生態(tài)小區(qū)，完善各類基礎(chǔ)配套設(shè)施，豐富群眾文化生活，變村民為居民，既為企業(yè)拓展了發(fā)展空間，又大幅改善了群眾人居環(huán)境。另外，對(duì)于擁有手工技能的村民，當(dāng)?shù)卣膭?lì)、幫助他們自主創(chuàng)業(yè)，拓寬就業(yè)渠道，通過搭建就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)、實(shí)施優(yōu)惠政策來引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)，開創(chuàng)了“家族小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)”新模式，讓村民實(shí)現(xiàn)了在家門口就業(yè)，構(gòu)建起“政—企—民”利益共同體。

貴溪J區(qū)域土壤重金屬污染事件只是聚光燈下的一個(gè)焦點(diǎn)，和貴溪發(fā)展經(jīng)歷相似的縣域在我國還有很多，在生態(tài)文明建設(shè)融入工業(yè)化的進(jìn)程中，還需要從“先褐色，后綠色”的事后補(bǔ)救轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧罹G色革命”的事前預(yù)防，解決好自然資源、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不平衡，走好中國特色的生態(tài)化工業(yè)文明道路。