呂德文

2020年，江蘇在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)“1+4”治理模式改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，著力推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量改革?！?+4”治理模式是指在加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“便民服務(wù)一窗口”“綜合執(zhí)法一隊(duì)伍”“鎮(zhèn)村治理一網(wǎng)格”“指揮調(diào)度一中心”，目的是探索一種集約高效的基層治理體系。如何準(zhǔn)確定位這一治理模式，需要正視鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的幾個(gè)關(guān)鍵問題。

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)定位的回溯和再認(rèn)識(shí)

如何定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及到改革的方向和路徑。從歷史上看，鄉(xiāng)域作為一個(gè)治理層級(jí)，有漫長的歷史;但作為一個(gè)政權(quán)組織，卻是近代國家建設(shè)的產(chǎn)物。歷史上，基層鄉(xiāng)域社會(huì)的治理主要依靠地方自治力量。也正是基于這樣的傳統(tǒng)，新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的主要特征是黨領(lǐng)導(dǎo)下的“自治、法治和德治相結(jié)合”。

新中國成立以后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，一直具有較強(qiáng)的發(fā)展型國家特征，主要圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和稅費(fèi)征收、計(jì)劃生育、社會(huì)穩(wěn)定等建構(gòu)政權(quán)組織形態(tài)。鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的公共事務(wù)，仍然需要依靠村莊自治組織自我完成。進(jìn)入21世紀(jì)以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能發(fā)生了極大的改變。其顯著特征是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)汲取資源的任務(wù)大量減少，公共服務(wù)職能急劇增加。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為黨和政府與群眾的連接紐帶的定位沒有改變。無論是落實(shí)政策還是服務(wù)群眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)都需要和群眾打交道。簡而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理具有“面對(duì)面”工作的性質(zhì)，需要建立在群眾工作基礎(chǔ)之上。

二是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的規(guī)范性要求在不斷提高。一方面，上級(jí)黨委政府對(duì)基層治理的要求在快速提高，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的規(guī)范要求越來越嚴(yán)格;另一方面，群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的期待也在不斷提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要及時(shí)回應(yīng)群眾需求。這就意味著，過去鄉(xiāng)域治理中的很多半正式和非正式方法已經(jīng)無法使用。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理負(fù)荷在不斷加大。近些年來，國家治理任務(wù)不斷增加，以“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”為代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了大量的國家治理任務(wù)。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力并未有顯著提升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的回應(yīng)性不強(qiáng)。

基于以上理由，當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革必須解決兩個(gè)問題：一是延續(xù)一直以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)路徑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革需要進(jìn)一步增強(qiáng)治理能力，以回應(yīng)基層社會(huì)的復(fù)雜治理需求;二是基于國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革需要進(jìn)一步增強(qiáng)治理的規(guī)范性，以獲得群眾的認(rèn)可?！?+4”治理模式改革，本質(zhì)上是增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的內(nèi)在需要。

不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)類型及改革需求

在快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村社會(huì)正在發(fā)生巨大改變。這就意味著，不同區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，其定位有所不同，對(duì)改革的需求亦有差異。大致而言，當(dāng)前主要存在三種鄉(xiāng)鎮(zhèn)類型

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于快速的城市化和工業(yè)化過程中，處在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的歷史階段。一方面，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)既保留了傳統(tǒng)的治理事務(wù)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)具有極強(qiáng)的發(fā)展型導(dǎo)向，需要做好經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作，也要在發(fā)展過程中調(diào)整不同利益群體的關(guān)系，維護(hù)一定的秩序。另一方面，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有很多新生的治理事務(wù)，比如城鎮(zhèn)化過程中帶來的流動(dòng)人口管理，其政府承擔(dān)的公共服務(wù)比其他地區(qū)更多。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員配備并未增加，治理負(fù)荷過高的問題普遍存在。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往也是社會(huì)矛盾較多、各項(xiàng)政策執(zhí)行的復(fù)雜性程度較高的地方，對(duì)治理的規(guī)范性要求也比較高。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革需求很大，迫切需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機(jī)制改革來提高治理能力。

二是農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。普通農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村社會(huì)雖然也發(fā)生了很大改變，但由于大量人口外出，基層社會(huì)仍然保留了非正式的治理網(wǎng)絡(luò)，治理事務(wù)也比較簡單。正常情況下，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本職責(zé)是維持鄉(xiāng)村秩序，貫徹國家政策，治理負(fù)荷是不大的。近些年來，盡管政策執(zhí)行的規(guī)范性要求提高了，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的構(gòu)成也發(fā)生了極大改變，基本上是可以應(yīng)對(duì)這些規(guī)范要求的。哪怕是有脫貧攻堅(jiān)等階段性的重大治理任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以通過靈活配備治理力量來滿足上級(jí)的治理需求。

三是城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義上還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，但已經(jīng)不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，且城市化已經(jīng)完成，大多數(shù)治理事務(wù)由市政部門承擔(dān)，實(shí)質(zhì)上是街道辦事處。通常而言，城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理事務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化程度比較高，也比較有規(guī)律，治理資源也有保障。因此，治理負(fù)荷是比較低的。但是，城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)范性要求比較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)只承擔(dān)一些事務(wù)性的行政工作，絕大多數(shù)群眾工作由村和社區(qū)工作者承擔(dān)。正是在這個(gè)意義上，城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革核心是打通基層治理的最后一公里，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村、社區(qū)更好地服務(wù)群眾。

“1+4”的治理模式對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是有重大意義的。某種意義上，這種治理模式是一種強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的改革路徑，其核心不僅僅是增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力，更是給鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)。而賦權(quán)的背后，其實(shí)是大量的人財(cái)物的投入。對(duì)于農(nóng)業(yè)型地區(qū)，更重要的是保持一個(gè)簡約高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，主要功能是落實(shí)好上級(jí)政策，為村民自治提供有效的經(jīng)濟(jì)和政治基礎(chǔ)。在這個(gè)意義上，尤其需要警惕簡單模仿。對(duì)于城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，其重點(diǎn)是盡快融入到城市街區(qū)治理體系中去，更多的治理職能由市政部門解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)無需再履行過多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，也不用直接承擔(dān)過多的市政管理職責(zé)，但需要解決好和群眾密切相關(guān)的公共事務(wù)。

“1+4”治理模式的內(nèi)在邏輯

近年來，各地在治理中心下沉和基層賦權(quán)的導(dǎo)向下，開展了一系列鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革工作。“1+4”治理模式改革亦有類似考量，其內(nèi)在邏輯主要有三個(gè)方面：

一是賦權(quán)。賦權(quán)的本質(zhì)是調(diào)整條塊關(guān)系。過去，職能部門掌握了大部分事權(quán)，基層事務(wù)的資源、事權(quán)和執(zhí)法權(quán)都由部門掌握，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有配合執(zhí)行的任務(wù)。與此同時(shí)，職能部門還以屬地管理為由強(qiáng)化了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的控制。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“有責(zé)無權(quán)”的現(xiàn)象較為普遍。比如在此次改革中強(qiáng)調(diào)成立“綜合執(zhí)法一隊(duì)伍”，本意在于賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府足夠的治權(quán)，解決了權(quán)責(zé)不一致的問題。不過，應(yīng)該注意的是，上級(jí)部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的賦權(quán)，主要是賦予了事權(quán)，上級(jí)部門仍然保留了大量的檢查考核權(quán)。其突出表現(xiàn)是，上級(jí)部門可以通過制度規(guī)范等方式，運(yùn)用督查檢查考核等辦法，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的履職情況進(jìn)行全過程管理。這其中建立政策過程中的上下級(jí)溝通機(jī)制，解決條塊分割的問題尤為重要。

二是流程再造。一段時(shí)間以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的問題并不完全是因?yàn)樯舷录?jí)之間權(quán)責(zé)不一致所致，而是不盡合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制機(jī)制造成的。比如，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置過多過于分散導(dǎo)致治理分散，無法形成合力。又如，隨著基層治理規(guī)范化程度越來越高，事務(wù)性的工作占據(jù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的大量精力，導(dǎo)致群眾工作受到了一定影響。通過合理調(diào)整部門設(shè)置，優(yōu)化治理流程，可以較好地回應(yīng)這些問題。比如，“便民服務(wù)一窗口”，便是典型的流程再造的辦法。簡單而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)通過設(shè)置“前臺(tái)”和“后臺(tái)”，把一些標(biāo)準(zhǔn)化程度較高、規(guī)律性較強(qiáng)、關(guān)系到群眾利益的事務(wù)放到便民服務(wù)窗口，既規(guī)范了事務(wù)處理的過程，避免了行政惰性，又方便了群眾，維護(hù)了群眾利益。另外，一些地方還通過合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理單元，較好地解決了各種治理需求。比如，很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立便民服務(wù)中心，還在鎮(zhèn)村之間設(shè)立了聯(lián)村、總支或管理區(qū)，派一些干部下沉到農(nóng)村工作中。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了行政科室、便民服務(wù)中心和管理三位一體的治理體系，各類治理事務(wù)都可以在合適的治理軌道中得到高效解決。

三是重心下沉。說到底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然是基層治理的支柱，“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)”是其基本的治理原則。無論是賦權(quán)改革，還是流程再造，最終目的都是為了實(shí)現(xiàn)重心下沉。治理重心下沉主要有兩個(gè)方面的內(nèi)涵，一是從上下級(jí)關(guān)系看，它意味著基層治理事務(wù)盡量在基層解決，治理資源要向基層傾斜;二是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部來看，它意味著要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌治理，尤其是要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)來引領(lǐng)基層治理。近些年來，各地通過黨建引領(lǐng)，強(qiáng)化了基層黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，且通過發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，讓基層治理得到有效推進(jìn)。

（作者系武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院研究員）

責(zé)任編輯：李佳婧