摘 要：黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)定推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，嚴(yán)厲懲治腐敗，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。但是，受主客觀因素的雙重影響，部分黨員干部中仍存在著為官不為、廉而不勤等“懶惰式腐敗”現(xiàn)象。在黨中央的倡導(dǎo)和推動(dòng)下，容錯(cuò)機(jī)制成為解決上述問題的突破口和抓手，各地方加快實(shí)踐，標(biāo)志著容錯(cuò)機(jī)制被正式納入到制度建設(shè)的范疇。作為一個(gè)新的理念和一種新的實(shí)踐，容錯(cuò)機(jī)制目前仍具有政策目標(biāo)比較模糊、執(zhí)行阻滯、效果不佳等問題和局限。要從政策目標(biāo)、制度約束、組織資源以及不確定因素等方面，在行為規(guī)訓(xùn)與容錯(cuò)機(jī)制構(gòu)建之間建立起有效的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 中國共產(chǎn)黨;全面從嚴(yán)治黨;全面深化改革;容錯(cuò)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-1502（2018）04-0112-06

一、容錯(cuò)機(jī)制構(gòu)建的背景和意義

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)定推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，從政治上、思想上、組織上、制度上、作風(fēng)上加強(qiáng)黨的建設(shè)，改進(jìn)黨的作風(fēng)，嚴(yán)厲懲治腐敗，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，從根本上保證了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的實(shí)施。在此背景下，“為官不廉”“為官不正”的現(xiàn)象得到有效遏制。但是，“為官不為”“廉而不勤”等“懶惰式腐敗”現(xiàn)象則在一定范圍內(nèi)擴(kuò)散蔓延。部分人認(rèn)為這是“執(zhí)政黨實(shí)施正風(fēng)肅紀(jì)、高壓反腐行動(dòng)的一個(gè)副產(chǎn)品，是部分官員對(duì)其既得利益受損的消極回應(yīng)和反彈?！盵1]本研究認(rèn)為“為官不為”“廉而不勤”等“懶惰式腐敗”現(xiàn)象，既有干部自身認(rèn)識(shí)的主觀原因，也有政策目標(biāo)、治理過程、效果評(píng)價(jià)、政治生態(tài)、組織資源等結(jié)構(gòu)性和制度化的客觀原因。因此，在新時(shí)期，構(gòu)建合理的容錯(cuò)機(jī)制具有重要意義和必要性，其原因主要有以下幾個(gè)方面。

第一，當(dāng)前，我國發(fā)展進(jìn)入新階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。這是構(gòu)建“容錯(cuò)機(jī)制”的根本原因。新的時(shí)期、新階段面臨新的挑戰(zhàn)和新的機(jī)遇。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，第一次明確提出“寬容改革失誤”的思想。此后，習(xí)近平總書記在多次召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的工作會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，要鼓勵(lì)創(chuàng)新、表揚(yáng)先進(jìn)、允許試錯(cuò)、寬容失敗。這說明中央已經(jīng)把構(gòu)建“容錯(cuò)機(jī)制”置于全面深化改革的戰(zhàn)略高度。

第二，加強(qiáng)和改進(jìn)黨建黨風(fēng)，指引黨員干部行為。這是構(gòu)建“容錯(cuò)機(jī)制”的直接原因。全面從嚴(yán)治黨是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局實(shí)施的有效保證。黨的十八大以來，黨中央堅(jiān)持不斷完善各類黨紀(jì)黨規(guī)制度建設(shè)，改善黨風(fēng)、規(guī)范黨員干部行為，切實(shí)做到依規(guī)治黨。當(dāng)前，受主客觀原因的雙重影響，黨員干部中存在著“為官不為”“廉而不勤”等“懶惰式腐敗”現(xiàn)象。習(xí)近平總書記指出，為官不為“主要體現(xiàn)為‘三不為，一是能力不足而‘不能為，二是動(dòng)力不足而‘不想為，三是擔(dān)當(dāng)不足而‘不敢為”[2]。為了改正這個(gè)問題和扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)象，習(xí)近平總書記提出要做到“三個(gè)區(qū)分開來”，即：“把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來;把上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來;把推動(dòng)改革發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違法違紀(jì)行為區(qū)分開來” [2]。隨后，習(xí)近平總書記又在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)“三個(gè)區(qū)分開來”，使之成為各地方建立“容錯(cuò)機(jī)制”和制定“容錯(cuò)”規(guī)范文本的指導(dǎo)思想和基本原則。

此后，黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)人又分別在不同會(huì)議上提倡建立“容錯(cuò)機(jī)制”，鼓勵(lì)廣大黨員干部要“敢于擔(dān)責(zé)”“有所作為”，全面深化改革推動(dòng)創(chuàng)新。在黨中央的努力倡導(dǎo)和推動(dòng)下，各地方加快了構(gòu)建“容錯(cuò)機(jī)制”的實(shí)踐，紛紛出臺(tái)了“容錯(cuò)機(jī)制”的規(guī)范性文件。在具體實(shí)踐上，深圳市人大常委會(huì)通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》是我國首次以地方性法規(guī)的形式規(guī)定“容錯(cuò)”行為。此后，全國各地方黨政機(jī)關(guān)和政府（沈陽、西安、重慶、上海等）陸續(xù)出臺(tái)類似的政策和法規(guī)，探索“容錯(cuò)”的可行性和合法性，這標(biāo)志著“寬容失誤”“容錯(cuò)”從一個(gè)“非常態(tài)的政治”行為轉(zhuǎn)化為“常態(tài)的政治”機(jī)制[3]，“容錯(cuò)機(jī)制”被納入到了正式的制度建設(shè)的范疇。

二、全面從嚴(yán)治黨背景下“容錯(cuò)機(jī)制”構(gòu)建現(xiàn)狀的分析

（一）宏觀層面：“容錯(cuò)機(jī)制”構(gòu)建的動(dòng)態(tài)過程分析

從“容錯(cuò)機(jī)制”構(gòu)建的層次來看，“容錯(cuò)機(jī)制”構(gòu)建涵蓋了省、市、縣各級(jí)政府。如果從黨的十八大召開算起，截至2017年10月，在全國31個(gè)省級(jí)行政區(qū)（不含香港、澳門、臺(tái)灣）中，已經(jīng)有15個(gè)省級(jí)行政區(qū)從省一級(jí)層面制定并出臺(tái)規(guī)范的專門文件。以數(shù)量而言，市、縣一級(jí)出臺(tái)的文件最多。這標(biāo)志著“容錯(cuò)機(jī)制”從中央提倡正式成為了地方制度建設(shè)的一環(huán)。

從“容錯(cuò)機(jī)制”構(gòu)建的實(shí)現(xiàn)形式來看，“容錯(cuò)機(jī)制”的構(gòu)建形式具有豐富性和多樣性，既有書面形式的規(guī)范性文件，也有在其它專項(xiàng)治理過程中的健全和完善。第一，以正式出臺(tái)的文件而言，大部分文件的名稱凸顯了“容錯(cuò)”“免責(zé)”的字樣，其內(nèi)涵和指向不言而喻。第二，以深化改革、鼓勵(lì)創(chuàng)新為倡導(dǎo)，在內(nèi)容上包含容錯(cuò)免責(zé)的條款，例如《湖北省全面深化改革促進(jìn)條例》。第三，以問責(zé)監(jiān)督為核心，同時(shí)對(duì)容錯(cuò)行為進(jìn)行保護(hù)。例如，北京市委出臺(tái)《中共北京市委實(shí)施〈中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例〉辦法》，在里面增加“容錯(cuò)機(jī)制”條款。第四，在專項(xiàng)治理過程中，健全和完善制度機(jī)制建設(shè)。例如，天津市在《關(guān)于開展不作為不擔(dān)當(dāng)問題專項(xiàng)治理方案》明確建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，同時(shí)天津市濱海新區(qū)已經(jīng)制定《濱海新區(qū)激勵(lì)干部改革開放創(chuàng)新勇于擔(dān)當(dāng)容錯(cuò)免責(zé)實(shí)施辦法（試行）》。這說明各地在探索“容錯(cuò)機(jī)制”構(gòu)建的過程中，充分考慮政策的可行性和靈活性，以及地方的特殊性。

從“容錯(cuò)機(jī)制”構(gòu)建的影響來看，“容錯(cuò)機(jī)制”具有示范效應(yīng)和政策擴(kuò)散的特點(diǎn)?！叭蒎e(cuò)機(jī)制”不僅鼓勵(lì)了廣大的黨員干部，而且激發(fā)了不同政府及其部門、單位機(jī)構(gòu)以及社會(huì)各行各業(yè)“創(chuàng)新”“主動(dòng)”的熱情。第一，以政府部門為主體，積極制定各類政策。例如，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于營造企業(yè)家健康成長環(huán)境弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見》，提出要營造鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的文化和社會(huì)氛圍，對(duì)企業(yè)家合法經(jīng)營中出現(xiàn)的失誤失敗給予更多理解、寬容、幫助。此外，安徽省人民檢察院制定《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能服務(wù)保障五大發(fā)展美好安徽建設(shè)的意見》;青海省政府國資委出臺(tái)《關(guān)于建立容錯(cuò)機(jī)制鼓勵(lì)支持省屬出資企業(yè)改革創(chuàng)新的意見（試行）》。這些政策文件既有鼓勵(lì)行業(yè)創(chuàng)新、寬容失誤，也有針對(duì)政府部門自身建設(shè)提高服務(wù)保障能力和水平。第二，以企事業(yè)單位為主體，主動(dòng)效仿創(chuàng)新。例如，甘肅日?qǐng)?bào)社黨委出臺(tái)《容錯(cuò)糾錯(cuò)實(shí)施辦法（試行）》;山西聯(lián)通制定出臺(tái)了《山西聯(lián)通支持干部員工擔(dān)當(dāng)作為合理容錯(cuò)實(shí)施辦法》。第三，以落實(shí)政策為導(dǎo)向，科學(xué)制定實(shí)施方案，為“容錯(cuò)”留有余地?？茖W(xué)探索既有成功的可能，也有失敗的可能。為落實(shí)《國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，遼寧省委、省政府發(fā)布的《遼寧省科技強(qiáng)省工程（2017—2020年）實(shí)施方案》從政府主體的角度對(duì)科學(xué)研究失誤的可能性予以確認(rèn)。第四，以政策試點(diǎn)、政策實(shí)驗(yàn)為驅(qū)動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展。這實(shí)際上是對(duì)漸進(jìn)式試錯(cuò)（“摸著石頭過河”）的繼承和延伸，從制度上進(jìn)一步為“容錯(cuò)”構(gòu)建合法性。例如，河南《鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》中指出，“將建立創(chuàng)新容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，破除束縛科技創(chuàng)新的體制機(jī)制障礙，形成鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的制度、政策、法律環(huán)境，激發(fā)各類創(chuàng)新主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性?！盵4]

總體而言，“容錯(cuò)”已經(jīng)從一種理念的提倡發(fā)展為一種制度建設(shè)的機(jī)制：從最初的“試錯(cuò)”到“漸進(jìn)式改革”，再到“寬容失誤”，最后發(fā)展為“容錯(cuò)機(jī)制”。從實(shí)踐的結(jié)果來看，“容錯(cuò)機(jī)制”已經(jīng)突破了原來的制度想象，形成了多層次、全方位、寬領(lǐng)域的制度設(shè)計(jì)，并且具有制度化、常態(tài)化、規(guī)范化、具體化等特點(diǎn)。

（二）微觀層面：各地“容錯(cuò)機(jī)制”的文本分析

各地在制定“容錯(cuò)機(jī)制”相關(guān)政策文件的時(shí)候，呈現(xiàn)出一定的規(guī)律性和差異性，下文將一一予以分析。

1.文本制定主體。不同地區(qū)的“容錯(cuò)機(jī)制”文本不僅具有不同的名稱，而且文件出臺(tái)的授權(quán)部門也不盡相同，最終導(dǎo)致其性質(zhì)和效力存在差異。綜合來看，按照制定的主體，可以把“容錯(cuò)機(jī)制”文件劃分為以下四類：第一類是地方人大常委會(huì)制定并通過的地方性法規(guī)。在我國的法律體系中，地方性法規(guī)是地方法律層級(jí)中的最高層級(jí)，屬于廣義的法律文件，可以作為法院審判時(shí)的法律依據(jù)使用，但是不能與上位法發(fā)生抵觸。如《湖北省全面深化改革促進(jìn)條例》把相關(guān)規(guī)定明確表述為“法律責(zé)任”。第二類是地方黨委及政府同時(shí)授權(quán)制定的規(guī)范性文件，這類文件既屬于黨內(nèi)法規(guī)，也屬于狹義的部門規(guī)章，適用于本轄區(qū)內(nèi)所有的黨員干部和政府工作人員。其中，制定主體又可以細(xì)分為黨委、政府、紀(jì)委、黨辦、組織部等幾類，各類文件的側(cè)重點(diǎn)及主要受理和實(shí)施主體均有不同。第三類是廣義政府部門或者其內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)所制定的文件，例如安徽省人民檢察院和青海省政府國資委。第四類是國有企事業(yè)單位，如甘肅日?qǐng)?bào)社黨委和山西聯(lián)通。其中，第三和第四類文件的受理和實(shí)施主體是本單位的黨委或者其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，容錯(cuò)的對(duì)象則是本單位工作人員。但是第三和第四類文件的主要區(qū)別是，第三類屬于廣義的部門規(guī)章，第四類僅僅是本單位的黨政規(guī)范性指導(dǎo)文件。

2.容錯(cuò)的對(duì)象。從“容錯(cuò)機(jī)制”構(gòu)建的最初目的來講，是為了加強(qiáng)和改進(jìn)黨建黨風(fēng)，指引黨員干部行為。為黨員干部卸下思想包袱和重?fù)?dān)，鼓勵(lì)黨員干部改變“為官不為”的風(fēng)氣，把“要我干”的思想轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙伞眲?dòng)力。但是在政策制定和擴(kuò)散的過程中，容錯(cuò)對(duì)象的范圍發(fā)生了嬗變。從已出臺(tái)的文件來看，各地關(guān)于容錯(cuò)對(duì)象的表述不盡相同。按照上述文本制定主體的劃分以及文本分析，可以把容錯(cuò)的對(duì)象劃分為三類：第一，容錯(cuò)的對(duì)象包括了各級(jí)黨的機(jī)構(gòu)、國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國家企業(yè)事業(yè)單位及其工作人員（不局限于黨員干部）。雖然，多地的文件并沒有詳細(xì)羅列上述單位機(jī)構(gòu)，而僅以黨員干部（或者國家工作人員）一類指稱為容錯(cuò)的對(duì)象;但是從文件表述中的容錯(cuò)目的和容錯(cuò)條件來看，應(yīng)該包含上述范圍。第二，容錯(cuò)的對(duì)象還包括了社會(huì)組織（即非黨和政府的組織機(jī)構(gòu)，一般稱為NGO）及其工作人員。這類組織是社會(huì)的重要主體之一，是黨和政府的重要合作伙伴。例如，《湖北省全面深化改革促進(jìn)條例》把他們劃分為“改革主體”之一。第三，容錯(cuò)的對(duì)象應(yīng)該包括一切擁護(hù)和支持改革創(chuàng)新工作的組織和個(gè)人。首先，各地的文件都以不同方式表示“鼓勵(lì)和支持社會(huì)公眾參與改革”，因此公民個(gè)人是改革創(chuàng)新的主要力量之一。其次，在各地文件中關(guān)于“容錯(cuò)條件”都有類似表述“改革工作”符合以下情形，對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人不作負(fù)面評(píng)價(jià)，不追究有關(guān)人員的責(zé)任。因此，承擔(dān)“改革工作”的各類主體亦屬于第三類情況。

3.容錯(cuò)的目的。各地的政策都以習(xí)近平總書記的“三個(gè)區(qū)分開來”作為制定和建立“容錯(cuò)機(jī)制”的指導(dǎo)思想和基本原則。例如，廣東《關(guān)于貫徹“三個(gè)區(qū)分開來”實(shí)行容誤免責(zé)治理為官不為的意見》。從各地政策的表述中可以發(fā)現(xiàn)，容錯(cuò)的目的主要基于兩類原因：第一，引領(lǐng)、推動(dòng)、規(guī)范和保障全面深化改革，加快體制機(jī)制創(chuàng)新。例如，湖南《關(guān)于鼓勵(lì)、規(guī)范改革試點(diǎn)和探索的實(shí)施意見（試行）》。第二，治理“為官不為”的亂象，營造激勵(lì)和保護(hù)改革者的良好政治生態(tài)。例如，溫州《關(guān)于支持和保護(hù)黨員干部改革創(chuàng)新的若干意見（試行）》。這是對(duì)構(gòu)建合理容錯(cuò)機(jī)制的根本原因和直接原因的正面回應(yīng)。

4.容錯(cuò)的條件。明晰判斷標(biāo)準(zhǔn)，是構(gòu)建“容錯(cuò)機(jī)制”最為核心的問題。[5]第一，各地的政策文件是以習(xí)近平總書記提出的“三個(gè)區(qū)分開來”作為基準(zhǔn)，即可“容錯(cuò)”的三種基本情形包括：一是“干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤”，二是“上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤”，三是“為推動(dòng)發(fā)展的無意過失”。在此基礎(chǔ)上，各地方根據(jù)自己的實(shí)際情況做出相應(yīng)的調(diào)整。陜西省和漯河市分別規(guī)定了可“容錯(cuò)”的11種情形，西寧市規(guī)定了8種情形?；旧虾w了動(dòng)機(jī)、緣由、程序、后果等方面，這樣的概括不一而足。第二，除了上述規(guī)定以外，同時(shí)賦予了受理和實(shí)施主體適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)。第三，在明確“容錯(cuò)”條件的同時(shí)，也列舉了不予以容錯(cuò)的情形，即容錯(cuò)的否定性規(guī)定。多地甚至把重大安全責(zé)任事故、嚴(yán)重環(huán)境污染、生態(tài)破壞責(zé)任事故等情形列為“容錯(cuò)”條件的例外條款和“一票否決”。實(shí)際上，這也是中國共產(chǎn)黨構(gòu)建“問責(zé)機(jī)制”所規(guī)定的主要問責(zé)內(nèi)容。

5.容錯(cuò)的程序。為了使政策文本具有可行性和操作性，各地文件都規(guī)定了容錯(cuò)免責(zé)認(rèn)定程序，基本上涵蓋了申請(qǐng)、受理、核實(shí)、認(rèn)定、暫緩、反饋、公開、備案等民主程序，體現(xiàn)了公開、公平、公正的原則。在具體實(shí)施的過程中，由于“容錯(cuò)機(jī)制”實(shí)際上成為了“黨管干部”的一個(gè)措施，因此其受理和實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)具有特殊的規(guī)定性。一般來說，“容錯(cuò)免責(zé)”與“問責(zé)追責(zé)”的受理和實(shí)施主體是一致的，多地主張由上級(jí)或同級(jí)的黨委、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門和相關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)組成，如山東《激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為干事創(chuàng)業(yè)的意見（試行）》。也有的地方主張成立專門的容錯(cuò)免責(zé)裁定委員會(huì)，成員由固定成員與非固定成員兩部分組成。固定成員的組成與上述一般情況并無二致，非固定成員依據(jù)容錯(cuò)免責(zé)問題性質(zhì)，臨時(shí)抽調(diào)相關(guān)部門人員組成。甚至，裁定委員會(huì)下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在同級(jí)黨委辦公室。例如，《漯河市黨員干部履職擔(dān)當(dāng)、干事創(chuàng)業(yè)容錯(cuò)免責(zé)實(shí)施辦法（試行）》。在容錯(cuò)申請(qǐng)的主體規(guī)定方面，多地主張由相關(guān)單位、組織和個(gè)人主動(dòng)向受理和實(shí)施主體提出申請(qǐng)。也有少數(shù)地方規(guī)定受理和實(shí)施主體在程序啟動(dòng)過程中，發(fā)現(xiàn)有符合容錯(cuò)條件和情形的，也可以主動(dòng)啟動(dòng)容錯(cuò)程序。

6.容錯(cuò)的結(jié)果。根據(jù)過錯(cuò)與責(zé)任相適應(yīng)的原則，在不違反法律法規(guī)和黨章黨規(guī)黨紀(jì)的情況下，“容錯(cuò)”就意味著“免責(zé)”或“減責(zé)”。對(duì)此，各地文件都形成了一定的共識(shí)，并在以下幾方面對(duì)單位和個(gè)人進(jìn)行了較為明確的規(guī)定：包括年度工作實(shí)績綜合考核、干部提拔任用黨風(fēng)廉政情況審查、個(gè)人評(píng)優(yōu)評(píng)先、選樹典型、干部考察和職稱評(píng)定等工作;信訪穩(wěn)定、社會(huì)治安綜合治理等單位各項(xiàng)年度目標(biāo)考核;還包括了可以免責(zé)的其他事項(xiàng)。

三、“容錯(cuò)機(jī)制”構(gòu)建存在的問題和局限

“容錯(cuò)機(jī)制”作為一種制度設(shè)計(jì)，是中國共產(chǎn)黨在新時(shí)期和新階段，推進(jìn)和落實(shí)全面深化改革以及加強(qiáng)黨的建設(shè)、改進(jìn)黨員干部工作作風(fēng)，凈化政治生態(tài)的抓手和突破口，這需要領(lǐng)導(dǎo)者和決策者擁有洞若觀火的覺察能力以及非凡的勇氣和決心。制度的建設(shè)和完善并不是一蹴而就的，“容錯(cuò)機(jī)制”的構(gòu)建作為一個(gè)新的理念和一種新的實(shí)踐，同樣需要不斷地經(jīng)歷“試錯(cuò)”“容錯(cuò)”“糾錯(cuò)”這個(gè)螺旋式上升、循環(huán)式發(fā)展的過程。因此，不管是實(shí)務(wù)工作者還是理論研究者，都必須對(duì)此抱有耐心和期待。正如王紹光指出，“只要把實(shí)驗(yàn)當(dāng)作一種學(xué)習(xí)途徑，就意味著允許失敗，并從失敗中吸取正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)?！盵6]

在此，筆者想借助“目的—過程—結(jié)果”這個(gè)框架，對(duì)“容錯(cuò)機(jī)制”在制定及運(yùn)行過程中存在的一些問題和局限予以分析，以期引發(fā)眾多的競爭性理論進(jìn)行交流和碰撞，啟發(fā)思考。

（一）政策目標(biāo)具有模糊性

具體表現(xiàn)為政策文本條款高度雷同，可辨析性不高。就政策制定的目的而言，各地的“容錯(cuò)機(jī)制”構(gòu)建始終緊密地圍繞著“全面深化改革”和“激勵(lì)和保護(hù)改革者”這兩大主題。從理論上來講，各地應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況來制定適合本地區(qū)的“容錯(cuò)”條例。雖然從“容錯(cuò)機(jī)制”構(gòu)建的實(shí)現(xiàn)形式來看，其形式具有豐富性和多樣性;但是，如果把各地的政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析，我們會(huì)把發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象：只要把不同政策文本的適用區(qū)域發(fā)生變換，這些文本對(duì)于其他任何區(qū)域同樣適用。換言之，這些“容錯(cuò)機(jī)制”似乎成了放之四海而皆準(zhǔn)的“真理”，不受具體條件的制約。包括德國學(xué)者托馬斯·海貝勒在內(nèi)的眾多學(xué)者指出，“這些政策的表述通常相當(dāng)寬泛和模糊，它只是泛泛地設(shè)定某些標(biāo)準(zhǔn)，而不會(huì)提供清晰的執(zhí)行指南?！盵7]這種虛假的“差異性”或“沒有發(fā)展的創(chuàng)新”，就會(huì)使“容錯(cuò)機(jī)制”難以避免跌入文件政治的怪圈之中——“以文件落實(shí)文件，以政策落實(shí)政策”[8]。其原因，是因?yàn)槟：恼吣繕?biāo)與具體的措施之間缺乏有效的中間實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

（二）政策過程存在執(zhí)行阻滯

“有媒體報(bào)道，深圳等地相關(guān)規(guī)定出臺(tái)多年，卻沒有相關(guān)‘改革失誤的個(gè)案出現(xiàn)，也沒有啟動(dòng)過‘免責(zé)調(diào)查。”[5]這說明了在具體實(shí)施過程中，“容錯(cuò)機(jī)制”在政策過程存在執(zhí)行阻滯。這個(gè)問題與前述問題是密切相關(guān)的。有學(xué)者把“問責(zé)機(jī)制”與“容錯(cuò)機(jī)制”做比較，認(rèn)為“問責(zé)機(jī)制”的條款是禁止性的，而且具有明確清晰的邊界。在具體的操作上，“問責(zé)機(jī)制”的條款較少存在灰色地帶，表述相對(duì)清晰、不模糊。如果我們把“官員”的行為作為研究對(duì)象，然后根據(jù)現(xiàn)代官員理論中“職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一”的原則，可以把“官員”的行為按照以下表現(xiàn)排列成一個(gè)研究光譜：光譜的最左端是官員按照相關(guān)法律的規(guī)定，認(rèn)真履行職務(wù)的要求;光譜的最右端是官員違反現(xiàn)行“問責(zé)機(jī)制”的相關(guān)規(guī)定，存在確鑿的禁止性行為和問責(zé)行為。當(dāng)然，這是一個(gè)理想的形式模式。在光譜的中間，就是“容錯(cuò)”行為的灰色地帶。有研究者舉例指出，“有利于改革創(chuàng)新和發(fā)展大局”這一要求與符合上級(jí)精神的標(biāo)準(zhǔn)是重合的，不宜作為判斷標(biāo)準(zhǔn)[5]。這種表述可能是文牘主義的“同義反復(fù)”。同時(shí)，在容錯(cuò)條件的邏輯關(guān)系上，不同地區(qū)文件之間有關(guān)“同時(shí)符合”的表述與“符合其中之一”的表述存在二律背反。

（三）政策預(yù)期效果不理想

周雪光指出，“中國國家治理的一個(gè)深刻矛盾是一統(tǒng)體制與有效治理之間的矛盾，集中表現(xiàn)為中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)間的緊張和不兼容?！盵10]10按照這個(gè)分析框架，如果我們仔細(xì)查閱各地的“容錯(cuò)機(jī)制”文件就可以發(fā)現(xiàn)，“容錯(cuò)機(jī)制”同樣存在這個(gè)矛盾。例如，各地文件一般包含“符合中央大政方針和省委、省政府決策部署”“按相關(guān)規(guī)定經(jīng)過調(diào)研論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”類似的條款，這些條款都是科學(xué)決策、民主決策的其中一環(huán)。在堅(jiān)持上述要求的情況下，“容錯(cuò)機(jī)制”的初衷和實(shí)效是要“給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事” [11]。但是，基層的干部或工作人員是較少擁有決策權(quán)的，他們大部分都是按照上級(jí)的要求去執(zhí)行政策。在面對(duì)諸多不確定性因素和沒有外部激勵(lì)機(jī)制的情況下，僅僅把“容錯(cuò)機(jī)制”作為兜底、保障的政策，并不能真正調(diào)動(dòng)官員的積極性和創(chuàng)造性。有研究者認(rèn)為，中國地方政治的過程本身就是一種“能動(dòng)性”的政治;換句話說，中國地方政治是充滿“創(chuàng)新”和“主動(dòng)”的。在此過程中，官員形成了“國家利益的代理人和國家意志的執(zhí)行者”“地方利益的代表者和保護(hù)者”或者“內(nèi)部一體的、具有自主性的、能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)的群體”等諸多形象[12]，當(dāng)然這些形象和角色之間并不是沒有沖突的。當(dāng)前的問題是，如果不考慮制度環(huán)境和組織資源等結(jié)構(gòu)性因素的變化，官員行為與“容錯(cuò)機(jī)制”構(gòu)建之間將繼續(xù)存在錯(cuò)位。

四、結(jié)論與展望

全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[13]。隨著市場(chǎng)化、城市化、經(jīng)濟(jì)全球化以及信息網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，地方社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)快速變化，利益格局重新調(diào)整，社會(huì)自主性不斷提升。“國家治理面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)是其治理規(guī)模以及由此產(chǎn)生的治理負(fù)荷?！盵10]14然而，要想實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)，就必須依靠一支現(xiàn)代化的管理隊(duì)伍。在中國，這個(gè)問題就表述為如何規(guī)訓(xùn)政府公職人員以及黨員干部的行為。因此，加強(qiáng)黨的建設(shè)、改進(jìn)黨的作風(fēng)，調(diào)動(dòng)廣大黨員干部的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，治理“為官不為”、凈化政治生態(tài)等問題就成為了實(shí)現(xiàn)和推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨和保障全面深化改革應(yīng)有的題中之義。

從“容錯(cuò)機(jī)制”構(gòu)建的分析中可以看出，行為規(guī)訓(xùn)與“容錯(cuò)機(jī)制”建設(shè)是一個(gè)制度化的系統(tǒng)工程。習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出了“為官不為”的三種情況，但是如果進(jìn)一步從能力、動(dòng)力（主觀意識(shí)）和擔(dān)當(dāng)（責(zé)任）這三個(gè)方面，分別按照強(qiáng)與弱這兩個(gè)維度進(jìn)行矩陣構(gòu)建，實(shí)際上，我們可以塑造出六種不同的官員形象。根據(jù)組織學(xué)的悖論：“一統(tǒng)決策的集中程度越強(qiáng)，執(zhí)行過程中的靈活性就越大”[14]，在面對(duì)政策目標(biāo)、制度約束、組織資源以及不確定因素等條件下，政府官員會(huì)相應(yīng)地調(diào)整其行為。因此，要想構(gòu)建和完善合理的“容錯(cuò)機(jī)制”，就必須把上述因素和條件納入制度建設(shè)的思考和實(shí)踐之中，只有這樣才能在行為規(guī)訓(xùn)與“容錯(cuò)機(jī)制”構(gòu)建之間建立起有效的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，才能彌合彼此之間的錯(cuò)位，這種努力將是任重道遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄒慶國.從不作為政治到責(zé)任政治：凈化黨內(nèi)政治生態(tài)的一個(gè)分析維度[J].江漢論壇，2017（2）.

[2]習(xí)近平.在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-05-10（02）.

[3]張毅，霍偉樺.常態(tài)和非常態(tài)政治下的政治目的與政治手段[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014（3）.

[4]中共河南省委 河南省人民政府.關(guān)于印發(fā)《鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》的通知[EB/OL].[2016-06-24].http：//www.henan.gov.cn/zt/system/2016/06/24/010650851.shtml.

[5]顧興，盛勵(lì).容錯(cuò)：從理念走向制度[J].群眾，2016（3）.

[6]王紹光.學(xué)習(xí)機(jī)制與適應(yīng)能力：中國農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示[J].中國社會(huì)科學(xué)，2008（6）.

[7]楊雪冬，托馬斯·海貝勒，舒耕德.地方政治的能動(dòng)者視角[C]//托馬斯·海貝勒，舒耕德，楊雪冬，主編.“主動(dòng)的”地方政治：為戰(zhàn)略群體的縣鄉(xiāng)干部.北京：中央編譯出版社，2013：5.

[8]景躍進(jìn).中國的“文件政治”[C]//北京大學(xué)國家發(fā)展研究院.公意的邊界.上海：上海人民出版社，2013：131-162.

[9]杜興洋，陳孝丁敬.容錯(cuò)與問責(zé)的邊界：基于對(duì)兩類政策文本的比較分析[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2017（5）.

[10]周雪光.中國國家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)研究[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017：10.

[11]李克強(qiáng).政府工作報(bào)告——2016年3月5日在第十二屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上[M].北京：人民出版社，2016.

[12]丘海雄，徐建牛.市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程中地方政府角色研究述評(píng)[J].社會(huì)學(xué)研究，2004（4）.

[13]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].[2013-11-15].http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

[14]周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”：一個(gè)政府行為的制度邏輯[J].開放時(shí)代，2009（12）.

The State， Issues and Prospects in Constructing the Fault-tolerant Mechanism

Under the Background of Comprehensively Strengthening Party Discipline

HUO Weihua

Abstract： Since the 18th national congress of the CPC， the party's central committee， with comrade Xi Jinping as its core， is firmly committed to comprehensively strengthen the party， crack down corruption and purify political ecology within the party. However， due to the influence of both subjective and objective reasons， there still exist some slothful corruption phenomena. Some government officials are neglectful of their duties， whitehanded but not hardworking. Promoted by the central government， fault-tolerant mechanism becomes the breakthrough and grasp of the above problems. The practice was accelerated everywhere， which indicates that the fault-tolerant mechanism is incorporated into the formal system construction. This paper analyzes the fault-tolerant mechanism from both macro and micro levels. Dynamic process analysis covers three dimensions， such as the construction layers， implementation form and policy influence. Static text analysis covers six dimensions， such as text making subjects and the objects， the purpose， the conditions， the procedure， the outcome of fault-tolerant mechanism. As a new idea and a new practice， the fault-tolerant mechanism currently has the problems and limitations of the vague policy objectives， performance block， ineffectiveness and so on. Finally， in order to establish an effective implementation mechanism between the behavior discipline and fault-tolerant mechanism construction， this paper suggests that it can be considered within policy goal， institutional restriction， organizational resources， the uncertainties and other factors.

Key words： CPC; comprehensively strengthening party discipline; comprehensively deepening reform; the fault-tolerant mechanism

責(zé)任編輯：翟? ?祎