文│劉瓊波 黃琦 李飛艷 陳昌榮 李文霞 劉慎良 阮曉貴（云南省曲靖市飼草飼料工作站、云南省草產(chǎn)業(yè)技術體系曲靖試驗站）

自2011年國家實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制項目以來，云南省曲靖市立足資源保護開發(fā)利用，致力于生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生共贏”，強化草原保護、建設，推行禁牧補貼、草畜平衡獎勵、人工牧草良種補貼等。同時，加強市、縣草原保護監(jiān)管體系建設，強化草原生態(tài)監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)管，有力地促進了曲靖市草原生態(tài)的持續(xù)改善、農(nóng)牧民快速增收和全市草食畜牧業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展，為曲靖市經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活的持續(xù)改善做出了很大貢獻。

一、項目概況

曲靖市是云南省的草地資源大市，有天然草原119.6986萬公頃，其中可利用草原92.98萬公頃，占云南省草原面積的7.8%，位居云南省第二位。2011年國務院決定實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制項目，項目資金主要用于草原禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧草良種補貼等。

在這個政策背景的激勵下，曲靖市人民政府按照云南省人民政府的要求，迅速組織申報實施草原生態(tài)補助獎勵機制項目，將92.98萬公頃可利用草原全部納入草原生態(tài)補獎政策實施范圍，劃定草畜平衡區(qū)和禁牧區(qū)；實施草原確權承包，通過發(fā)放“兩證一合同”（草原所有權證、使用權證、簽訂承包合同），明確承包人的草原管護責任，采取禁牧和發(fā)放政策性補助的措施，減少載畜量，最終達到草畜平衡，強化草原生態(tài)建設。

二、項目基礎工作完成情況

1.第一輪（2011—2015年）草原生態(tài)補獎機制實施情況。第一輪草原生態(tài)補獎政策于2011年啟動，國家每年撥付2905.26萬元政策補獎資金，惠及曲靖市9個縣（市、區(qū)）、1347個行政村、13.7567萬戶農(nóng)牧戶。其中，禁牧區(qū)草原面積12.047萬公頃，以6.0元/畝標準補助，總資金1084.26萬元；草畜平衡區(qū)草原面積80.933萬公頃，以1.5元/畝標準補助，總資金1821萬元。在第一輪工作中，國家連續(xù)五年共撥付補獎資金14526.3萬元，其中禁牧補助5421.3萬元，草畜平衡補助6070萬元。

草原生態(tài)補獎工作啟動后，曲靖市級及9個縣（市、區(qū)）積極成立了領導小組，抽調相關工作人員組成工作組和技術小組，深入農(nóng)村開展政策宣傳、摸底調查、公示，對曲靖市92.98萬公頃可利用草原采取聯(lián)戶或家庭承包兩種方式承包給137567戶牧戶管理利用。完成簽訂草原承包合同137567本，發(fā)放草原所有權證16100本，發(fā)放草原使用權證137567本，確權承包面積92.98萬公頃，完成計劃數(shù)的100%。

其中，家庭戶承包的面積有52.393萬公頃，涉及2.3689萬戶；聯(lián)戶承包的面積有40.587萬公頃，涉及11.3878萬戶，完成計劃數(shù)的100%。草場承包合同由當?shù)夭輬鏊袡啻逦瘯虼迕裥〗M與家庭承包戶簽訂，合同期限為50年，所承包的草原四至界限清楚，責、權、利明確。國家每年撥付的補助資金均全部在各級財政設立專賬，分項明細管理，并通過財政部門的農(nóng)民直補管理系統(tǒng)統(tǒng)一兌現(xiàn)到農(nóng)戶的“一折通”或是“一卡通”上，資金兌現(xiàn)為100%。

2.新一輪（2016—2018年）草原生態(tài)補獎機制實施情況。新一輪草原生態(tài)補獎機制實施政策自2016年啟動，國家每年撥付4389.575萬元，草原生態(tài)政策補獎資金惠及曲靖市9個縣（區(qū)、市）79.5529萬戶農(nóng)牧戶，其中：禁牧區(qū)草原面積12.047萬公頃，以7.5元/畝標準補助，總資金1354.575萬元；草畜平衡區(qū)草原面積80.933萬公頃，以2.5元/畝標準補助，總資金3035萬元。截至2019年，國家連續(xù)4年共撥付補獎資金17558.3萬元，其中禁牧補助5418.3萬元，草畜平衡補助12140萬元。

自2016年新一輪工作啟動后，曲靖市在認真總結第一輪工作成效和存在問題的基礎上，將全市92.974萬公頃（其中在第一輪的92.98萬公頃可利用草原中有0.0067萬公頃萬畝后因風電項目被永久征占用）可利用草原承包給79.5529萬戶牧戶管理利用，比第一輪增加657962戶，同比增478.28%。完成簽訂草原承包合同79.5529萬本，發(fā)放草原所有權證16100本，發(fā)放草原使用權證79.5529萬本，確權承包草原面積92.974萬公頃，其中，禁牧戶486630戶承包面積12.041萬公頃，草畜平衡戶726759戶承包面積80.933萬公頃，完成計劃數(shù)的100%。草場承包合同由當?shù)夭輬鏊袡啻逦瘯虼迕裥〗M與家庭承包戶簽訂，合同期限為45年，所承包的草原四至界限清楚，責、權、利明確。

3.農(nóng)牧民補獎政策（2019—2020年）實施情況。2019年，因國家機構改革，原草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策名稱變更為農(nóng)牧民補助獎勵政策，延續(xù)2011—2018年草原生態(tài)保護補助獎勵機制政策的基礎工作，開展農(nóng)牧民補助政策落實，補獎政策標準不變，基數(shù)不變，績效考核側重農(nóng)牧民對政策落實基礎設施的改善、生產(chǎn)生活方式轉變及對政策滿意度的測評。

三、項目實施成效

經(jīng)過2011—2020年草原生態(tài)補獎政策的落實，曲靖市的草原承包經(jīng)營制度基本草原劃定和草原禁牧、草畜平衡制度建立得以較好落實，通過實行《草畜平衡管理辦法》，有計劃地進行禁牧封育、農(nóng)田種草，推廣舍飼和半舍飼，提高農(nóng)作物秸稈的利用率，草原生態(tài)環(huán)境明顯改善。在政策的激勵和促進下，曲靖市的草原承包經(jīng)營制度，基本草原劃定和落實草原禁牧、草畜平衡制度建立已達到一個相對較高而容易的管理水平，農(nóng)牧民對政策滿意度達95%以上。

1.草原補獎機制生態(tài)效益分析。

（1）天然草地植被變化。據(jù)曲靖市監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2018年曲靖市天然草地禁牧區(qū)植被蓋度86.5%，比上一輪（2015年）提高12.87%，比項目實施前提高23.57%；植被高度38.48厘米，比上一輪提高10.48厘米，比項目實施前提高15.48 厘米。天然草地草畜平衡區(qū)植被蓋度82.02%，比上一輪提高2.53%，比項目實施前提高20.62%；植被高度27.63厘米，比上一輪提高6.63厘米，比項目實施前提高10.63厘米。

（2）天然草地生物量變化。禁牧區(qū)2018年實施禁牧區(qū)草地監(jiān)測共8個調查樣地，24個調查樣方，草本、半灌木及矮小灌木草原生長期平均總產(chǎn)草量鮮重10675.24千克/公頃，比上一輪增產(chǎn)9.86%；風干重3502.57千克/公頃，比上一輪增產(chǎn)7.67%。草畜平衡區(qū)：2018年草畜平衡區(qū)草地監(jiān)測共20個調查樣地，完成了60個調查樣方，草本、半灌木及矮小灌木草原生長期平均總產(chǎn)草量鮮重7756.31千克/公頃，比上一輪增產(chǎn)0.01%；風干重2720.19千克/公頃，比上一輪增產(chǎn)0.04%。

經(jīng)過九年的項目實施，曲靖市的禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)草原得以休養(yǎng)生息，草山草地植被大幅度增加，地表植被率明顯提高，草原在防風固沙、保持水土、涵養(yǎng)水源、調節(jié)氣候、固氮儲碳等方面發(fā)揮著重要的作用，生態(tài)效益十分明顯。有效遏制了曲靖市草原生態(tài)環(huán)境加速惡化的勢頭，草原生態(tài)環(huán)境明顯改善。

2.草原畜牧業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展。

通過政策宣傳、項目實施、參與監(jiān)管，有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調，不斷提升農(nóng)業(yè)畜牧部門工作人員應用科技管理項目的工作技能；有利于提高干部隊伍素質，鞏固基層隊伍建設，提升科技對草原畜牧業(yè)發(fā)展和牧民持續(xù)增收的支撐引領能力。

通過實行“草畜平衡管理辦法”，有計劃地進行禁牧封育，推廣農(nóng)田種草、舍飼和半舍飼，提高農(nóng)作物秸稈的利用率。

通過實施禁牧和草原承包，緩解了農(nóng)、林、牧矛盾，有利于維護社會穩(wěn)定，構建和諧社會，推動了草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉變，加速了“糧、經(jīng)、飼”三元結構的種植業(yè)發(fā)展步伐，提高了全市土地利用率和產(chǎn)出率，促進了畜牧業(yè)結構進一步優(yōu)化升級和草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展，開啟了草原休養(yǎng)生息的新時代。

通過補獎政策實施，群眾生態(tài)觀念得到進一步轉變，尤其是禁牧、草畜平衡責任書的層層簽訂，有效促進了鄉(xiāng)、村干部及牧民群眾的主動性，增強了種草、貯草、減畜及設施維護、管理草原的自覺性，提高了農(nóng)牧民依法保護草原、建設草原的意識，營造了一個人人愛草、管草、護草的社會氛圍。

3.農(nóng)牧民收入穩(wěn)定增長。隨著新一輪草原補獎政策工作的全面落實，曲靖市每年發(fā)放補獎資金4389.575萬元，惠及79.5529萬農(nóng)戶。草原補獎機制效果顯著，草原生態(tài)得到明顯恢復，生物多樣性增加，草地生產(chǎn)力比上一輪提升，草地載畜能力增大，草地科學合理利用水平得以提高，草原生態(tài)恢復速度明顯加快，牧草植被長勢偏好，草原重新煥發(fā)勃勃生機，草原環(huán)境日趨好轉。筑牢了牧業(yè)生態(tài)安全屏障，有力支撐“百千萬”畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場和“牛源體系”建設，加快畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉變，有力地促進草食型生態(tài)牧業(yè)長足發(fā)展和農(nóng)民增收。

通過項目實施，禁牧區(qū)產(chǎn)草量12750千克/ 公頃，比項目實施前的7800千克/公頃，提高了63.46%；草畜平衡區(qū)產(chǎn)草量10560千克/公頃，比項目實施前的7450千克/公頃，提高了40.94%。每年種植一年生牧草22萬畝，每畝可產(chǎn)鮮草3.5噸，每噸按現(xiàn)行市場售價500元，一年可以增收3.8億元；每年種植多年生牧草地11萬畝，每畝可提高載畜量0.2個羊單位，全市每年可提高22192個羊單位載畜量。

實現(xiàn)了禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減產(chǎn)、牧民不減收、畜產(chǎn)品有效供給的目標。通過草原生態(tài)保護補助獎勵機制項目實施，逐步轉變了牧民的傳統(tǒng)思想觀念和畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，促進牧民群眾生產(chǎn)經(jīng)營方式由粗放管理向設施集約管理轉變，牧業(yè)經(jīng)濟發(fā)展由草原畜牧業(yè)向設施畜牧業(yè)、生態(tài)畜牧業(yè)轉變，由單一的牧業(yè)經(jīng)濟向復合經(jīng)濟轉變。草原畜牧業(yè)收入在農(nóng)牧民人均純收入中的比重明顯增加。

4.干部隊伍素質和管理水平顯著提高。草原承包和落實草原生態(tài)補獎政策是一項全新的工作，所抽調的工作人員邊干邊學，從對政策一知半解到全面把握，從不懂軟件操作系統(tǒng)到能熟練掌握，從不會識圖到能夠轉繪上圖，培訓和鍛煉了一大批講科學、愛草原、重發(fā)展的干部隊伍。

四、結論

在國家兩輪補獎政策的實施，以及省、市草食動物發(fā)展政策的帶動下，曲靖市草食畜牧業(yè)已經(jīng)發(fā)展成為云南省山地牧業(yè)新標桿。如今，補獎政策每年惠及曲靖市的農(nóng)牧民戶達79.5529萬戶，惠及人員278.1518萬人，每年戶均享有政策性收入55.17元。雖然涉及面廣，資金較為分散，但也充分體現(xiàn)了國家政策的普惠意義。在政策的激勵下，曲靖市委市政府繪制了畜牧業(yè)發(fā)展的美好藍圖，重點發(fā)展節(jié)糧型畜牧業(yè)，培育豬、牛、羊、奶、蛋五大產(chǎn)業(yè)，發(fā)展標準化規(guī)模養(yǎng)殖場，抓好良種繁育、動物防疫、標準化生產(chǎn)、產(chǎn)品加工四個重點環(huán)節(jié)，把曲靖市建成云南省重要的畜產(chǎn)品加工生產(chǎn)基地，全面實現(xiàn)畜牧業(yè)大市向畜牧業(yè)強市的轉變。