[摘要] 豐富的歷史文化遺產(chǎn)是北京的一張“金名片”，老城是北京歷史文化凝聚融匯、傳承積淀的文化寶藏，需要將法治思維和法治方式貫穿到老城整體保護(hù)與復(fù)興的全過程。在老城的騰退保護(hù)中要依法拓展多元化解決途徑，通過法律途徑規(guī)范文物的活化利用;依托社區(qū)治理充實(shí)老城保護(hù)執(zhí)法方式，通過精準(zhǔn)立法完善老城保護(hù)法律體系，避免文物的不合理使用風(fēng)險(xiǎn);實(shí)現(xiàn)文物保護(hù)與文化傳承、生態(tài)保護(hù)融為一體的整體保護(hù)。

[關(guān)鍵詞] 全國文化中心;? 北京老城;? 文物保護(hù);? 法治思維

[中圖分類號] D26? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2020）08-0072-03

《北京市推進(jìn)全國文化中心建設(shè)中長期規(guī)劃（2019年—2035年）》（簡稱《規(guī)劃》）圍繞“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都、怎樣建設(shè)首都”的時(shí)代命題，完善了全國文化中心建設(shè)的總體框架和工作機(jī)制?！兑?guī)劃》提出，要落實(shí)“老城不能再拆”的要求，推動(dòng)老城有機(jī)更新，激發(fā)老城內(nèi)在活力，弘揚(yáng)老城文化價(jià)值，彰顯古都魅力。豐富的歷史文化遺產(chǎn)是北京的“金名片”，老城是北京歷史文化凝聚融匯、傳承積淀的文化寶藏，傳承保護(hù)好這份寶貴的歷史文化遺產(chǎn)需將法治思維和法治方式貫徹到老城整體保護(hù)與復(fù)興的全過程，在老城騰退保護(hù)與活化利用中做到于法有據(jù)，進(jìn)一步完善法治保障機(jī)制。

依法拓展老城騰退保護(hù)多元化途徑

老城是北京歷史文化名城保護(hù)的重點(diǎn)地區(qū)，老城的保護(hù)是城市空間格局的整體保護(hù)，是將文物保護(hù)與文化傳承、生態(tài)保護(hù)融為一體的整體保護(hù)。實(shí)現(xiàn)老城整體保護(hù)的目標(biāo)，展示傳承歷史文化內(nèi)涵，展現(xiàn)鮮明的城市意象和古都風(fēng)韻，需要有大量的騰退空間來實(shí)施。由于歷史原因，北京老城不可移動(dòng)文物的產(chǎn)權(quán)關(guān)系較為復(fù)雜，使用情況千差萬別，形成了對文物多頭管理、分割使用的情況，使得文物保護(hù)責(zé)任難以落實(shí)。部分文物處于不合理的使用狀態(tài)，活化利用難以實(shí)現(xiàn)。對于這部分文物需要通過騰退的方式，改變使用和管理現(xiàn)狀，先進(jìn)行修繕保護(hù)，再追求合理使用。

北京老城以保護(hù)為目的的文物騰退，在文物保護(hù)工作中具有一定的探索性，同時(shí)作為新的工作思路，面臨著法律依據(jù)不足的問題。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，不可移動(dòng)文物的所有人、管理人、使用人均不負(fù)有騰退文物即放棄文物使用權(quán)的義務(wù)。同時(shí)，未履行管理、維護(hù)、修繕的義務(wù)，不會導(dǎo)致騰退文物即喪失文物使用權(quán)的后果。因此，騰退文物并非文物保護(hù)法律法規(guī)規(guī)定的文物使用人的法定義務(wù)，亦非文物保護(hù)法律法規(guī)規(guī)定的不履行文物保養(yǎng)修繕義務(wù)的法定結(jié)果。北京市的大部分文物所有權(quán)形式為國有，作為使用人的居民或單位不具備所有權(quán)，不具備被征收人的主體資格，因此無法適用房屋征收。騰退采取的“騰人不拆房”的方式，不屬于房屋拆遷改造項(xiàng)目或基本建設(shè)項(xiàng)目。

近年來，在老城文物騰退中，東城區(qū)采用“協(xié)議騰退+民事訴訟”司法實(shí)施途徑，西城區(qū)探索形成了“主體盡責(zé)、依法維權(quán)、合理騰退、司法保障”的工作模式，均取得良好效果。這些做法突破以往文物管理和征收的單純行政手段，采用協(xié)議騰退、民事訴訟等民事法律手段，探索了文物騰退法治化的新途徑。但是，也存在訴訟周期較長、推進(jìn)速度緩慢等問題。

此外，北京市正在開展老城區(qū)直管公房騰退工作，在申請式騰退及安置補(bǔ)助措施方面形成了一定的經(jīng)驗(yàn)。對于部分私有產(chǎn)權(quán)房屋和無法實(shí)行協(xié)議騰退的公房，需要?jiǎng)?chuàng)新工作方式，探索以法治手段促進(jìn)騰退的新路徑：推進(jìn)立法，明確文物騰退的法律依據(jù);引進(jìn)多元化糾紛解決方式，創(chuàng)新騰退工作機(jī)制;采取產(chǎn)權(quán)變更、使用權(quán)置換等方式，分類解決文物騰退問題。

依法規(guī)范社會力量參與老城活化利用

《規(guī)劃》提出要利用中軸線文物騰退空間，優(yōu)先用于補(bǔ)充公共功能，因地制宜建設(shè)博物館、紀(jì)念館、文化館、藝術(shù)館、圖書館等文化設(shè)施，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會力量參與文物保護(hù)利用。

文物的活化利用是文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的新理念，目前北京老城保護(hù)與復(fù)興在這方面進(jìn)行了有益的嘗試。1同時(shí)應(yīng)注意到，文物活化利用中可能出現(xiàn)不合理使用的風(fēng)險(xiǎn)。基于北京文化遺產(chǎn)活化情況，需要分別研究文物用于展覽展示、參觀游覽、文化交流、公共服務(wù)、文化體驗(yàn)服務(wù)、非遺傳承和公益性辦公等用途的典型做法及所面臨的法律問題。探討文物活化利用中引進(jìn)的社會力量如何授權(quán)，如何保障合理使用的公平、公正、公開問題。文物保護(hù)單位一方面要充分行使行政管理職權(quán)，另一方面要探索通過民事協(xié)議的方式規(guī)范使用人的行為。探討文物作為有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的估值、保值、增值，以及在文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)中對文化遺產(chǎn)進(jìn)行活化利用和創(chuàng)新發(fā)展的問題。

為避免文物的不合理使用，需要建立申請、審核、準(zhǔn)入、指導(dǎo)、監(jiān)督、退出的文物活化利用評估機(jī)制。發(fā)揮社區(qū)管理和物業(yè)管理的作用，對文物活化的情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，依據(jù)文物具體使用情況，確定評估標(biāo)準(zhǔn)，對不合理使用的使用人建立退出機(jī)制。對于具有經(jīng)營性質(zhì)的使用人，要規(guī)范對文物有形資產(chǎn)與無形資產(chǎn)的合理使用。條件成熟時(shí)，可以建立文物使用評級制度，對不合理使用情況嚴(yán)重的，探索使用行政或司法的方式強(qiáng)制退出。

文物活化利用是文物保護(hù)的有效途徑，要通過文物騰退來實(shí)現(xiàn)文物活化利用，還要通過規(guī)范文物活化利用來避免文物不合理的使用。實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)需要采取針對性的立法措施，保障《規(guī)劃》實(shí)施法治化。

依托社區(qū)治理拓展老城保護(hù)執(zhí)法方式

北京老城保護(hù)與復(fù)興是文物保護(hù)工作的重要內(nèi)容，是城市規(guī)劃、城市管理、環(huán)境整治、改善人居環(huán)境的一部分，涉及北京非首都功能疏解、棚戶區(qū)改造、歷史文化街區(qū)保護(hù)等方面的工作。建筑類文物的使用現(xiàn)狀是在特定的歷史背景下形成的，具有歷史的“合理性”。部分文物特別是作為民居的文物，在使用過程中，使用者與文物形成相互依存的共生關(guān)系，人的日常生活成為歷史街區(qū)重要的文化內(nèi)容。在北京城市規(guī)劃調(diào)整和推進(jìn)歷史文化名城保護(hù)的過程中，對文物的使用現(xiàn)狀應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可和尊重，對實(shí)際使用人要予以人文關(guān)懷。

文物建筑、歷史街區(qū)不僅是歷史文化遺產(chǎn)，更是老城居民社區(qū)的有機(jī)組成部分，既承載著老城的歷史文化底蘊(yùn)，還寄托著老北京人的鄉(xiāng)愁記憶。老城保護(hù)與復(fù)興不僅僅是文物保護(hù)部門的工作，也不僅是規(guī)劃建設(shè)部門的工作，對于使用人特別是居民來說，是事關(guān)民生的重大問題，關(guān)系到人民群眾的切身利益。因此，在老城的保護(hù)與復(fù)興中，要重視人民群眾的作用，把文物保護(hù)工作作為社區(qū)治理工作的一部分，充分發(fā)揮人民群眾的作用。

老城保護(hù)工作需要持續(xù)推動(dòng)街區(qū)保護(hù)更新和背街小巷環(huán)境精細(xì)化整治提升，實(shí)施好生活垃圾管理?xiàng)l例和物業(yè)管理?xiàng)l例，完善群眾參與治理的機(jī)制。改進(jìn)文物保護(hù)和歷史街區(qū)保護(hù)以文物保護(hù)管理部門為主導(dǎo)的執(zhí)法模式，通過指導(dǎo)、支持和幫助居民委員會開展居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治活動(dòng)，充分發(fā)動(dòng)群眾，關(guān)注文物保護(hù)，形成實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制及時(shí)發(fā)現(xiàn)不合理使用文物的情況，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)督;通過社區(qū)議事廳等形式，組織社區(qū)單位和居民對涉及切身利益、關(guān)系社區(qū)發(fā)展的文物建筑、歷史街區(qū)的保護(hù)利用事務(wù)進(jìn)行溝通和協(xié)商，通過社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)文物活化利用;建立以社區(qū)、街道為補(bǔ)充的文物保護(hù)執(zhí)法模式。依托社區(qū)治理，一方面使文物承載的文化能夠融入所在社會環(huán)境，并獲得相應(yīng)支持;另一方面能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止對文物的不合理使用行為。

精準(zhǔn)立法完善老城保護(hù)法律體系

現(xiàn)行的文物保護(hù)法律制度，基本形成了對世界文化遺產(chǎn)在內(nèi)的各級文物保護(hù)單位及歷史建筑、中軸線及胡同街巷、歷史文化街區(qū)及老城構(gòu)成的“點(diǎn)線面”三級保護(hù)體系。

在相關(guān)的立法工作中，需要針對北京老城的保護(hù)與復(fù)興，圍繞老城深厚的歷史淵源和豐富的文化遺產(chǎn)，系統(tǒng)推進(jìn)老城文化內(nèi)涵研究，保護(hù)好北京城市文化符號的工作目標(biāo)，有針對性地訂立適合北京市特點(diǎn)的法規(guī)。特別要從歷史建筑保護(hù)、監(jiān)督執(zhí)法以及街區(qū)治理等老城保護(hù)的日常工作出發(fā)，完善具備實(shí)踐基礎(chǔ)的法律制度?；诒本┦心壳拔奈锉Ｗo(hù)工作的情況，需要把文物騰退作為文物的“必要保護(hù)措施”加以明確規(guī)定?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年—2035年）》提出要完善文物保護(hù)與周邊環(huán)境管控的法規(guī)和機(jī)制;嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)要求，嚴(yán)禁拆除各級各類不可移動(dòng)文物;結(jié)合功能疏解，開展重點(diǎn)文物的騰退。落實(shí)上述任務(wù)，需要相關(guān)行政部門的積極推進(jìn)，也需要有相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行明確規(guī)范。

目前，北京市對文物建筑的保護(hù)修繕制定了標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了主管部門，但是對于文物騰退尚無明確的法律依據(jù)。需要在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確文物騰退標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)立法，界定何種情況下需要采取騰退的方式進(jìn)行保護(hù)，明確配合騰退是不可移動(dòng)文物的所有人、管理人、使用人的義務(wù)。條件成熟時(shí)，可以建立文物使用評級制度，對不合理使用情況嚴(yán)重的，探索建立文物使用退出機(jī)制。如此，不僅可以解決用于民居的文物騰退問題，亦可為用于辦公的文物騰退問題提供解決依據(jù)，還能有效避免對騰退空間的活化利用中可能出現(xiàn)的不合理使用風(fēng)險(xiǎn)。

（本文是北京社科基金研究基地項(xiàng)目“北京文物騰退保護(hù)與活化利用法治保障研究”〈項(xiàng)目編號：19JDFXB008〉階段性成果）

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[2]侯曉蕾.基于社區(qū)營造和多元共治的北京老城社區(qū)公共空間景觀微更新——以北京老城區(qū)微花園為例[J].中國園林，2019（12）.

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（作者簡介：李倩茹，北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院法律系講師）

責(zé)任編輯 / 張蕾磊