杜衛(wèi)華　任平

摘 要：2003年德國部分聯(lián)邦州修改了高校法，準(zhǔn)許高校以公法基金會的形式存在。德國高校的改革中以德國下薩克森州和黑森州的模式最具有代表性。下薩克森州的哥廷根大學(xué)以校長委員會、基金理事會和評議會的互動為中心，強(qiáng)化了校長委員會的地位;而黑森州的法蘭克福歌德大學(xué)以校長委員會、校務(wù)委員會和評議會的互動為中心，保持了團(tuán)體大學(xué)的管理模式。本文認(rèn)為，德國的公法基金大學(xué)都獲得了人事權(quán)、財(cái)政權(quán)和更大的行為能力，從而在某些方面已經(jīng)不同于傳統(tǒng)的德國大學(xué)模式。

關(guān)鍵詞：德國大學(xué);公法基金;大學(xué)改革

傳統(tǒng)的德國大學(xué)大都是由國家設(shè)立和資助的，大學(xué)既是國家的一個(gè)擁有公法地位的機(jī)構(gòu)，又是繼承自中世紀(jì)大學(xué)的行會式的學(xué)者共同體。[1]此處的國家主要不是指中央政府，而是指地方政府，1871-1945年期間辦學(xué)主體為各個(gè)邦國，二戰(zhàn)后辦學(xué)主體為各個(gè)省級單位的聯(lián)邦州。今天的德國除了部分軍事院校和教會高校，大部分公立大學(xué)都是省級政府主管的大學(xué)。雖然歷史上有一些大學(xué)是捐贈設(shè)立的，如1914年成立的法蘭克福大學(xué)，但公立大學(xué)一直是德國大學(xué)和高等教育的主體。

德意志大學(xué)受到中世紀(jì)行會式大學(xué)模式的影響，由教授所組成的學(xué)院和大學(xué)評議會掌握著大學(xué)的權(quán)力;校長基本上是一種禮儀式的職位，每年一換。大學(xué)沒有自己的財(cái)源，主要依靠國家的財(cái)政撥款?；谶@種財(cái)政撥款，教授的任命權(quán)同時(shí)也保留在教育主管機(jī)關(guān)手中。

在上個(gè)世紀(jì)中后葉的大學(xué)改革中，德國大學(xué)的校長任期得到了延長，不再一年一換。如1965年成立的康茲坦茨大學(xué)（Universitaet Konstanz）的宋德（Horst Sund）教授從1976到1991年為大學(xué)校長，任期長達(dá)15年，成為大學(xué)的靈魂人物。同時(shí)，大學(xué)評議會也進(jìn)行了改革，增加了學(xué)生代表、其他教師代表和大學(xué)工作人員代表，但是他們的比例不得超過教授的比例，因此教授的主體地位得以保存。但是在大學(xué)的財(cái)政權(quán)和人事權(quán)上，大學(xué)仍然是國家的機(jī)構(gòu)，不具備獨(dú)立的行為能力。[2]上個(gè)世紀(jì)90年代，德國借鑒美國大學(xué)治理模式，引入了校務(wù)委員會（Hochschulrat），試圖擴(kuò)展大學(xué)同經(jīng)濟(jì)界和社會的接觸，為大學(xué)治理注入新的模式。由于德國大學(xué)本身缺乏獨(dú)立行動能力，加上同原有評議會和校長委員會的沖突，因此這一組織雖然得以合法化，但是發(fā)揮的作用因校而異，甚至有些學(xué)校根本沒有設(shè)立這一組織。[3]

進(jìn)入21世紀(jì)以來，德國大學(xué)面臨著一系列問題和挑戰(zhàn)。受統(tǒng)一影響德國經(jīng)濟(jì)負(fù)增長，政府實(shí)行財(cái)政緊縮政策，高等教育投入減少;歐洲高教區(qū)和博洛尼亞進(jìn)程強(qiáng)制德國大學(xué)改變現(xiàn)有的教學(xué)模式，同時(shí)也對組織模式提出了革新的要求;英美精英大學(xué)的成就讓輝煌一時(shí)的德國大學(xué)顯得比較落伍，不管是教學(xué)還是社會服務(wù)都不具備明顯的競爭力。因此改革德國高等教育成為大學(xué)內(nèi)部和外部人士的共識。如何讓德國大學(xué)具備更大的行為能力，改善教學(xué)和科研，提高大學(xué)資源的使用效率，從而在世界一流大學(xué)競爭中占得一席之地，成為改革的核心命題。在德國高教改革討論中，“洪堡已死”“與洪堡告別”“洪堡神話”成為吸人眼球的文章標(biāo)題。[4]

德國作為聯(lián)邦制國家，教育和文化是各個(gè)聯(lián)邦州的事務(wù);處于中央的聯(lián)邦政府教育和科研部對于教育的權(quán)限有限，只負(fù)責(zé)教育立法、對科研與教育提供資助、青年科學(xué)家的培養(yǎng)、確定重大的科研領(lǐng)域以及國際間的交流。因此，德國教育改革的主體在于各個(gè)聯(lián)邦州的教育主管機(jī)關(guān)。

1999年，聯(lián)邦層面的《高?？偡ā繁恍抻啠咝１辉试S以國家機(jī)構(gòu)之外的形式存在，這為各地修訂高校法、改革高教管理提供了一部上位法。2000年，德國黑森州率先修改了州《高校法》。此法律授予法蘭克福歌德大學(xué)（Johann-Wolfgang-Goethe-Universitaet Frankfurt am Main）以公法法人的地位，同時(shí)也準(zhǔn)許其他高校經(jīng)過申請取得同類地位。2009年的修訂中又賦予達(dá)姆施塔特工業(yè)大學(xué)（Technischen Universitaet Darmstadt）獨(dú)立的法人地位。

德國下薩克森州開展的高教管理改革，同當(dāng)時(shí)的州科研和文化部的社會民主黨部長奧珀曼（Thomas Oppermann）有關(guān)。他于2002年編輯出版了《從國家機(jī)構(gòu)到基金會》一書，指出了德國高等教育的問題，并試圖通過新的組織形式來解決這些問題。他主張，在高教政策上國家減少自己的角色，用分權(quán)來代替集權(quán)，用自我管理代替國家調(diào)控，用大學(xué)自治來代替外部介入。[5]

就目前的法人化改革來看，黑森州和下薩克森州的大學(xué)法人化組織類型不同。通過對這兩個(gè)州的兩所大學(xué)的法人化改革進(jìn)行分析，可以很清楚地看到目前德國大學(xué)法人化改革的現(xiàn)狀和問題。

一、哥廷根大學(xué)的交叉管理模式

建校于1734年的哥廷根大學(xué)（Georg-August-Universitaet Goettingen）以其科學(xué)研究和學(xué)術(shù)自由在19世紀(jì)初成為德意志著名的改革型大學(xué)，先是以法學(xué)稱雄，而后數(shù)學(xué)和其他自然科學(xué)大放異彩，校友中有49位諾貝爾獎(jiǎng)獲得者，足以傲視德意志大學(xué)。[6]

2000年前后，面對下薩克森州的財(cái)政壓力，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層試圖通過新的組織形式使這一大學(xué)重新引領(lǐng)德國大學(xué)發(fā)展。加上其他原因，終于在2003年前后，整個(gè)學(xué)校和醫(yī)學(xué)院系統(tǒng)被改造成為一所公法基金會大學(xué)。根據(jù)《下薩克森州高校法》而制定的《哥廷根大學(xué)章程》第三款規(guī)定：哥廷根大學(xué)的責(zé)任主體是由哥廷根大學(xué)公法基金會來承擔(dān)的，因此學(xué)校由國家的教育機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的公法意義上的基金法人，所有財(cái)政、人事和設(shè)備打包成為哥廷根大學(xué)公法基金會的內(nèi)部事物，不再處于州科教部的管轄之下。[7]

在內(nèi)部組織上，哥廷根大學(xué)主要責(zé)任主體有三個(gè)：基金理事會、校長委員會和評議會。基金理事會主要由校外人士組成，負(fù)責(zé)校長委員會的任免，享有對學(xué)校事務(wù)的最終決定權(quán)。校長委員會具備雙重職能，既是基金監(jiān)事會，同時(shí)又是高校領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。而在傳統(tǒng)德國高校處于核心地位的評議會，成為平衡基金理事會和校長委員會的中介。一方面它負(fù)責(zé)聘用基金理事會的五名校外人士，另一方面，它對校長委員會人選具備建議權(quán)。因此，從制度設(shè)計(jì)上看，哥廷根大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)交叉管理的特點(diǎn)。

哥廷根大學(xué)因與大學(xué)醫(yī)學(xué)院系統(tǒng)既獨(dú)立又保持聯(lián)系，因此存在兩個(gè)基金理事會——大學(xué)基金理事會（Stiftungsausschuss Universitaet）和大學(xué)醫(yī)學(xué)部基金理事會（Stiftungsausschuss Universitaetsmedizin）。它們共同組成了基金理事會（Stiftungsrat），負(fù)責(zé)大學(xué)和大學(xué)醫(yī)院相關(guān)的所有事務(wù)，而校長委員會成員、大學(xué)和大學(xué)醫(yī)學(xué)部人事委員會主席、大學(xué)和大學(xué)醫(yī)學(xué)部男女平權(quán)代表和1名學(xué)生代表在基金理事會會議中享有提案權(quán)。

就大學(xué)與國家關(guān)系而言，州科教部從專業(yè)監(jiān)管中撤出，只保留了法律監(jiān)督和財(cái)政責(zé)任。大學(xué)和州科教部以目標(biāo)協(xié)調(diào)條款（Zielvereinbarung）作為財(cái)政資助和績效評價(jià)的中介體，州政府繼續(xù)為大學(xué)基金提供資助，但是大學(xué)相應(yīng)地需要提供自己的成績來完成協(xié)調(diào)的目標(biāo)。對大學(xué)比較合適的條款在于：財(cái)政資助結(jié)余部分5年內(nèi)為大學(xué)基本儲備金，8年后為基金會資產(chǎn)。因此，大學(xué)具備了一定的財(cái)政自主權(quán)，可以進(jìn)行企業(yè)式資產(chǎn)運(yùn)營，并開展物業(yè)租賃等營利活動，以補(bǔ)充自己的金庫。

就大學(xué)內(nèi)部權(quán)力而言，傳統(tǒng)上為學(xué)校核心的學(xué)院和評議會的角色發(fā)生了變化。評議會的權(quán)力受制于校長委員會，而且校長委員會成員、各學(xué)院院長、校（男女）平權(quán)委員、大學(xué)醫(yī)學(xué)部平權(quán)委員在評議會內(nèi)雖然沒有投票權(quán)，但是具有提供建議權(quán)。

最重要的是人事任免權(quán)發(fā)生了變化。原先作為國家公務(wù)員的大學(xué)教授和大學(xué)職員，不再受到德國公務(wù)員法的保護(hù)，而成為公法基金會的公職人員，其任免由大學(xué)決定;教授任免則無需經(jīng)過學(xué)院和評議會，由校長委員會與基金理事會決定。

哥廷根大學(xué)的交叉管理模式的實(shí)質(zhì)是校長委員會權(quán)力的擴(kuò)張和評議會權(quán)力的消減。由于校長委員會和基金理事會壟斷了人事任免權(quán)和財(cái)政權(quán)，而基金理事會的成員都是兼職，其能力和可奉獻(xiàn)時(shí)間兩大問題會變相地導(dǎo)致大學(xué)治理成為校長委員會的獨(dú)角戲。評議會制約校長委員會的權(quán)力有限，因此，校長委員會獲得了比較大的行動能力，可以從容地調(diào)整學(xué)科結(jié)構(gòu)，變革學(xué)校組織。

另一方面，大學(xué)教授地位的改變導(dǎo)致許多教授上訴法院控告州政府的侵權(quán)行為，導(dǎo)致大學(xué)媒體形象的受損和教授歸屬感的降低。大學(xué)試圖找到財(cái)政資助之外的私人資金，這在基金文化沒有英美那么發(fā)達(dá)的德國顯得非?？梢?。德國大學(xué)試圖通過收取學(xué)費(fèi)來改變自身財(cái)政狀況這一行為已經(jīng)被證明是不可能的，大學(xué)學(xué)費(fèi)在下薩克森州只收取了7年，于2013年被廢除，2014年起不收學(xué)費(fèi)。德國其他聯(lián)邦州也相繼廢除了大學(xué)學(xué)費(fèi)。[8]因此在可預(yù)見的時(shí)間段里，大學(xué)仍然依靠財(cái)政資金。

下薩克森高校法規(guī)定了高?？梢栽O(shè)立校務(wù)委員會（Hochschulrat）作為咨詢機(jī)構(gòu)。哥廷根大學(xué)沒有設(shè)立這一機(jī)構(gòu)，而同州的奧斯納布呂克大學(xué)（Universitaet Osnabrueck）校務(wù)委員會由7名成員組成，其中，5名經(jīng)評議會同意由州文教部聘用，1名由評議會選舉，1名州文教部代表，任期為4年。奧斯納布呂克大學(xué)校務(wù)委員會為榮譽(yù)性機(jī)構(gòu)，不具備同評議會或者校長委員會進(jìn)行分權(quán)的可能。

二、法蘭克福歌德大學(xué)的各司其責(zé)模式

德國歷史上第一所私人基金意義的大學(xué)是1914年成立于美因河畔的法蘭克福。創(chuàng)立初期，以猶太人為主的資助委員會提供了大學(xué)建設(shè)和發(fā)展的資金。這所于1932年被命名為歌德大學(xué)的高校從出生起就具備基金大學(xué)的特征，學(xué)校不僅有一個(gè)理事會（Groer Rat），還有一個(gè)監(jiān)事會（Kuratorium）。[9]納粹上臺后，學(xué)校蒙受巨大人力和物力損失，二戰(zhàn)后學(xué)校因法蘭克福學(xué)派而聞名于世。法蘭克福歌德大學(xué)于2008年轉(zhuǎn)制為基金大學(xué)。其學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)主要有四個(gè)：校務(wù)委員會、評議會、校長委員會、基金監(jiān)事會。

（一）校務(wù)委員會

校務(wù)委員會（Hochschulrat）是大學(xué)的外部智力核心。其成員大都是企業(yè)和學(xué)術(shù)界的翹楚，目前主要由法蘭克福市議員、黑森州文教部國務(wù)秘書、德國科學(xué)研究會（DFG）主席、教育和學(xué)術(shù)工會（Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft）領(lǐng)導(dǎo)、萊布尼茨科學(xué)院主席（Leibniz-Gemeinschaft）、普魯士文化基金會（Stiftung Preussischer Kulturbesitz）主席、慕尼黑大學(xué)醫(yī)學(xué)麻醉學(xué)主任、法蘭克福歌德大學(xué)校友會司庫等人組成。

校務(wù)委員會下屬的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政委員會（Wirtschafts und Finanzausschuss）由部分校委會成員組成，每年開會四次，其主席由校委會主席擔(dān)任，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)資產(chǎn)的改變、信貸和投資方案的接收、高校在企業(yè)中的參與、制定教授津貼的原則和締結(jié)勞資協(xié)定。

（二）評議會

評議會是學(xué)校內(nèi)部管理的核心，所有選舉、考試、科研、教學(xué)等事務(wù)相關(guān)的規(guī)章由其決定。評議會成員不多，具有表決權(quán)的為17人。但是它可以向許多人尋求咨詢和建議，主要包括所有學(xué)院院長、學(xué)生代表大會主席、校務(wù)委員會主席、基金理事會主席、男女平權(quán)代表、人事委員會主席、殘疾人代表。校長為評議會主席。

評議會享有對學(xué)校經(jīng)濟(jì)預(yù)算包括投資計(jì)劃和人員規(guī)劃的批準(zhǔn)權(quán)。其在諸多學(xué)校事務(wù)上有表態(tài)權(quán)：學(xué)科方向的設(shè)置和廢除、目標(biāo)協(xié)調(diào)條款和財(cái)政預(yù)算、高校學(xué)院設(shè)置、校屬研究機(jī)構(gòu)和技術(shù)輔助機(jī)構(gòu)的設(shè)立、學(xué)院授予榮譽(yù)教授和計(jì)劃外教授（副教授）、婦女促進(jìn)辦法以及平權(quán)代表的動議等等。它在以下方面享有協(xié)助權(quán)：校長委員會成員的招聘和解聘、男女平權(quán)代表的招聘和解聘、教授聘任委員會的組成、校務(wù)委員會成員任命、選舉校務(wù)委員會代表。同時(shí)為校長委員會財(cái)務(wù)報(bào)告和校長委員會資源分配方案提供咨詢。

（三）校長委員會

校長委員會（Praesidium）對外代表大學(xué)，同時(shí)其權(quán)力主要有：促進(jìn)校務(wù)委員會同其他機(jī)構(gòu)的合作、代表學(xué)校同州簽訂目標(biāo)協(xié)調(diào)合同（Zielvereinbarungen）、制定學(xué)校預(yù)算和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、批準(zhǔn)學(xué)院的結(jié)構(gòu)計(jì)劃（需要院長同意）、校長委員會在評議會中享有建議權(quán)（學(xué)科的設(shè)立和廢止，學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和技術(shù)輔助機(jī)構(gòu)的設(shè)立）。

由州文教部代表和校外代表組成的校務(wù)委員會負(fù)責(zé)選舉校長。校長行使對外代表權(quán)和對內(nèi)管理權(quán)，副校長由校長提名，校長委員會代表學(xué)校，制定學(xué)校財(cái)政預(yù)算。

除了5人組成的校長委員會之外，由各院院長、平權(quán)代表、人事委員會主席、學(xué)生代表大會主席和校長委員會共同組成擴(kuò)大的校長委員會（Erweitertes Praesidium），決定財(cái)務(wù)、人事、組織和管理事務(wù)。學(xué)校設(shè)立總務(wù)長（Kanzler），負(fù)責(zé)按照校長委員會指令領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校行政管理，同時(shí)擔(dān)任學(xué)校財(cái)務(wù)的被委托人。

（四）基金監(jiān)事會

基金監(jiān)事會目前由14家基金會和14家企業(yè)組成，它一方面是學(xué)校的金主，另一方面充當(dāng)學(xué)校的咨詢委員會。

三、德國公法基金大學(xué)模式分析

德國哥廷根大學(xué)選擇了基金理事會、校長委員會和評議會權(quán)力交叉的管理模式。其原因主要有兩個(gè)方面：一方面，州政府在財(cái)政壓力下試圖短時(shí)間內(nèi)貫徹實(shí)施去官僚化和去國有化的大學(xué)改革措施;另一方面，大學(xué)的校級領(lǐng)導(dǎo)掌握了改革的權(quán)力。[10]因此，同傳統(tǒng)德國大學(xué)相比，評議會權(quán)力萎縮，而具備雙重角色的校長委員會的權(quán)力則明顯增大。

2008年實(shí)施改革的法蘭克福歌德大學(xué)，其改革是基于2000年《黑森州高等教育法補(bǔ)充法》和2004年《達(dá)姆施塔特工業(yè)大學(xué)法》的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上的。時(shí)間上比較充足，而且學(xué)校當(dāng)時(shí)的架構(gòu)已經(jīng)是三駕“馬車”各負(fù)其責(zé)。因此，該校有可能采取非交叉的管理模式，相對明確地規(guī)定了四個(gè)機(jī)構(gòu)的各自權(quán)限。

德國高校在進(jìn)入21世紀(jì)時(shí)，不僅僅面臨著博洛尼亞進(jìn)程對于教學(xué)和科研的沖擊，而且面臨著組織革新的挑戰(zhàn)?；鸫髮W(xué)或者說法人化改革成為德國部分高校應(yīng)對環(huán)境變革的出路。一方面，大學(xué)試圖從國家的專業(yè)監(jiān)督中撤離，成為獨(dú)立的公法人基金大學(xué);另一方面，大學(xué)通過贏得人事和財(cái)政權(quán)嘗試成為自負(fù)盈虧、自己治理的學(xué)術(shù)組織。

從組織再造層面，哥廷根大學(xué)和法蘭克福歌德大學(xué)已經(jīng)成功地?cái)[脫了原有的既是國家機(jī)構(gòu)又是學(xué)術(shù)共同體的雙元角色，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸容^獨(dú)立的基金大學(xué)，獲得了更大的自主權(quán)和行動能力。大學(xué)同國家行政機(jī)關(guān)的關(guān)系界定比較清楚，但是大學(xué)內(nèi)部治理仍然面對著許多內(nèi)部的組織挑戰(zhàn)，內(nèi)部機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和分權(quán)、學(xué)院和學(xué)校角色的重新

定位、教授聘任中的矛盾、學(xué)科的沖突都有可能造成組織的休克。而其他學(xué)術(shù)組織對于這一轉(zhuǎn)變的接受和認(rèn)可程度仍然有待觀察。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）

收稿日期：2020-01-01

作者簡介：杜衛(wèi)華，廣東外語外貿(mào)大學(xué)德語系副教授，碩士生導(dǎo)師，德國柏林洪堡大學(xué)哲學(xué)博士;任平，廣州大學(xué)教育學(xué)院講師、課程與教學(xué)研究中心副主任，德國漢堡大學(xué)哲學(xué)博士，通訊作者。（廣州/510006）

*本文系國家社科項(xiàng)目“德國民族文化自信及對我國的啟示研究”（18BKS062）的成果之一。